Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. En el presente asunto, el Finanzgericht Muenchen (Alemania) ha sometido al Tribunal de Justicia dos cuestiones relativas a la validez del Reglamento (CEE) nº 775/87 del Consejo, de 16 de marzo de 1987 (DO L 78, p. 5), relativo a la suspensión temporal de una parte de las cantidades de referencia contempladas en el apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13).
2. Para moderar el excedente de producción, el apartado 1 del artículo 1 del Reglamento nº 775/87 incluye las siguientes disposiciones en sus tres párrafos:
"A partir del cuarto período de doce meses de aplicación del régimen de la tasa suplementaria a que se refiere el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68, queda suspendida una proporción uniforme de cada cantidad de referencia contemplada en el apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento anteriormente mencionado.
Dicha proporción se fijará de tal modo que la suma de las cantidades suspendidas sea igual al 4 %, para el cuarto período, y al 5,5 %, para el quinto período, de la cantidad global garantizada de cada Estado miembro establecida en el apartado 3 del artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68, para el tercer período de doce meses.
Sin embargo se autoriza a los Estados miembros a suspender desde el cuarto período las cantidades previstas para el quinto período."
El efecto de esta suspensión, enunciado en el apartado 2 del artículo 1, era sujetar a la tasa suplementaria toda cantidad de leche o de equivalente de leche entregada o comprada durante los períodos de doce meses en cuestión que superen la cantidad de referencia no suspendida. El apartado 1 del artículo 2 establece una indemnización que se fija en 10 ECU por 100 kg que debe concederse por las cantidades suspendidas. El apartado 2 del artículo 2 autoriza a los Estados miembros a contribuir a la financiación de la acción aumentando la indemnización pagada por las cantidades suspendidas a lo largo del cuarto período de doce meses hasta 12,5 ECU por 100 kg.
3. El Sr. Hierl, demandante en el asunto principal, lleva una explotación mixta, cuya mitad aproximadamente consiste en pastos que se utilizan principalmente para el ganado de leche. El Sr. Hierl disfrutaba de una cantidad de referencia (o "cuota") de 17.000 kg, que el 16 de junio de 1987 se redujo a 16.490 kg a partir de 1 de abril de 1987. Esta reducción se efectuó aplicando los párrafos segundo y tercero del apartado 3 del artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68, modificado por el Reglamento (CEE) nº 1335/86 del Consejo, de 6 de mayo de 1986 (DO L 119, p. 19). Simultáneamente una cantidad de 935 kg, es decir, el 5,5 % de la cuota de origen, fue suspendida provisionalmente, también con efecto de 1 de abril de 1987, en cumplimiento del Reglamento nº 775/87; el litigio se refiere a la suspensión de esta última cantidad.
4. El Finanzgericht abriga dudas respecto a la validez de la disposición en la que se fundó esta suspensión. Hace observar en primer lugar que, con arreglo al apartado 2 del artículo 39 del Tratado, es preciso tener en cuenta en la elaboración de la política agrícola común, "las características especiales de la actividad agrícola, que resultan de la estructura social de la agricultura y de las desigualdades estructurales y naturales entre las distintas regiones agrícolas" así como de "la necesidad de efectuar gradualmente las oportunas adaptaciones". Según el Finanzgericht, uno de los elementos de las características especiales de la actividad agrícola es que, sobre todo en el caso de la producción de leche, la actividad agrícola es ejercida tradicionalmente en explotaciones familiares, cuya producción de forraje se utiliza a menudo para la cría del ganado. Alega que estas explotaciones tienen necesidad de más protección que los productores agrícolas que ejercen a escala industrial y que las disposiciones relativas a la suspensión de cantidades de referencia no responden a esta necesidad de protección. El Finanzgericht considera, además, que una rebaja uniforme de 5,5 % sobre cada cuota es contraria al principio de igualdad de trato.
5. Por consiguiente, el Finanzgericht Muenchen sometió al Tribunal de Justicia las dos cuestiones siguientes:
"1) Los tres primeros párrafos del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 775/87 de 16 de marzo de 1987 ¿son nulos por haber infringido el artículo 39 del Tratado CEE y violado el principio de igualdad del Derecho comunitario, por cuanto establecen indistintamente, para la suspensión de las cantidades de referencia, el mismo porcentaje de reducción, sin tener en cuenta la magnitud de la cantidad de referencia que existía en cada caso?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión:
¿es nula dicha disposición en su conjunto o solamente en la medida en que afecta a los productores de leche que tienen una determinada cantidad de referencia, y cuál es éste en el caso de autos?"
Conformidad con los objetivos de la política agrícola común
6. Examinaré en primer lugar la cuestión de si la disposición que se discute es conforme a los objetivos de la política agrícola común enunciados en el artículo 39 del Tratado. Es oportuno subrayar en primer lugar, de todos modos, que está claro que en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia la finalidad del Reglamento nº 775/87, tal como se describe en su primer considerando, que es alcanzar un equilibrio razonable entre la oferta y la demanda, es un objetivo legítimo en el contexto de la política agrícola común: véanse las sentencias Erpelding (84/87, Rec. 1988, p. 2647), apartado 26, y Fedesa (C-331/88, Rec. 1990, p. I-4023), apartados 26 y 27. Igualmente, nadie ha dicho que la medida de que se trata no sea proporcionada para alcanzar este objetivo.
7. Como la garantía de un nivel de vida equitativo para la población agrícola forma también parte de los objetivos enunciados en el artículo 39 del Tratado, el hecho de reducir la carga del pequeño cultivador puede constituir también un objetivo legítimo de esta política. De todos modos no se puede censurar el Reglamento por haber omitido disposiciones específicas con este fin. Como subraya la Comisión, hay de hecho otras disposiciones de la normativa de las cuotas de leche que permiten a los Estados miembros conceder con carácter específico un tratamiento más favorable a los pequeños productores: véase el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1371/84 de la Comisión, de 16 de mayo de 1984, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68 (DO L 132, p. 11; EE 3/30, p. 208), que permite a los Estados miembros tener en cuenta, en los cálculos del importe de las cuotas, el nivel de las entregas de determinadas categorías de deudores; véase también la letra b) del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68 en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 90, p. 3; EE 3/30, p. 64), introducido por el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 3880/89 del Consejo, de 11 de diciembre de 1989 (DO L 378, p. 3), que permite conceder cuotas suplementarias o especiales a productores cuyas cuotas individuales sean inferiores a 60.000 kg. Aun cuando las disposiciones de Derecho comunitario deben tender a la realización de un objetivo de la Comunidad, es claro que no se puede exigir que cada disposición sirva a todos los objetivos de la Comunidad y es frecuente, en todo caso, que algunos de ellos no se puedan alcanzar simultáneamente: véanse las sentencias Ludwigshafener Walzmuehle/Consejo y Comisión (asuntos acumulados 197/80 a 200/80, 243/80, 245/80 y 247/80, Rec. 1981, p. 3211), apartado 41, y España/Consejo (203/86, Rec. 1988, p. 4563), apartado 10.
8. Finalmente el Finanzgericht invoca la sentencia Denkavit (139/77, Rec. 1978, p. 1317) en apoyo de su tesis según la cual las explotaciones que producen su propio forraje merecen una protección particular; ahora bien, está claro que semejante tesis no puede deducirse de este asunto. Según observa el Gobierno danés, en el asunto 139/77, Denkavit, las medidas nacionales de las que se trata trataban de indemnizar a los agricultores alemanes por la revaluación del marco alemán. Por consiguiente, la distinción entre los agricultores que producían su propio forraje y los productores industriales que podían importarlo del extranjero era importante para saber si una medida que concedía un trato más favorable a la primera categoría podía considerarse discriminatoria: véase el apartado 17 de la sentencia. Llego a la conclusión de que la disposición que se discute es compatible con los objetivos de la política agrícola común que enuncia el artículo 39 del Tratado.
Igualdad de trato
9. Hay que preguntarse a continuación si la disposición que se discute es contraria al principio de igualdad de trato. No sólo se trata de un principio general del Derecho sino también de un principio consagrado, por lo que se refiere a la organización común de los mercados agrícolas, por el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado, que dispone lo siguiente:
"La organización común deberá limitarse a conseguir los objetivos enunciados en el artículo 39 y deberá excluir toda discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad."
De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una discriminación puede consistir en el trato idéntico de situaciones diferentes igual que en el trato diferente de situaciones similares: véanse, por ejemplo, las sentencias Italia/Comisión (13/63, Rec. 1963, pp. 165 y ss., especialmente p. 178) y Wagner (8/82, Rec. 1983, p. 371), apartado 18. El Finanzgericht da a entender que la suspensión uniforme de 5,5 % de cada cuota constituye una discriminación contra los pequeños productores, por cuanto se les trata igual que a los grandes productores. El Finanzgericht alega especialmente que los pequeños productores encuentran mayores dificultades que los productores más importantes para adaptarse a la necesidad de reducir su producción. Por ejemplo, un gran productor puede reducir sus costes comprando menos forraje importado, mientras que es más verosímil que un pequeño productor produzca él mismo su propio forraje. Igualmente un agricultor importante tiene más oportunidades de poder compensar una reducción de sus producción de leche pasando a la producción de otros artículos. Este punto de vista se ve apoyado por el Gobierno griego que sugirió, en sus observaciones escritas y en la vista, que la disposición que se discute no tiene en cuenta la situación especialmente difícil de los pequeños agricultores.
10. Es oportuno destacar que no se ha aportado ninguna prueba concreta en apoyo de la tesis según la cual la medida que se discute tiene un efecto relativamente mayor en los pequeños productores y esta teoría ha sido rechazada a la vez por la Comisión y por el Gobierno danés en sus observaciones escritas y en la vista por la Comisión. Según subrayan la Comisión y el Gobierno danés, esta tesis no tiene nada de evidente, ya que los grandes productores deben soportar una carga de costes fijos más importante y por ello les es más difícil reducir su producción. Más aún, como ha dado a entender el Consejo en sus observaciones escritas, es posible pensar que la indemnización prevista en el artículo 2 del Reglamento nº 775/87 compense por completo cualquier pérdida de beneficios.
11. En todo caso, sin embargo, una medida que afecta de modo diferente a los productores en función de la especial naturaleza de su producción o de condiciones locales, no tiene que ser considerada forzosamente como discriminatoria a los efectos del apartado 3 del artículo 40 si la medida se funda en criterios objetivos y trata de satisfacer las necesidades de la organización común de mercados: véase la sentencia Bozzetti (179/84, Rec. 1985, p. 2301), apartado 34. De hecho puede ser imposible garantizar que los efectos de una medida general son absolutamente idénticos para todas las categorías de productores; en estas circunstancias, bastará que los medios elegidos estén justificados objetivamente y correspondan a su objetivo, siempre que este objetivo se encuadre en la política agrícola común: véase el apartado 30 de la sentencia Erpelding, 84/87 (citada en el punto 6).
12. De este modo, a primera vista, con un porcentaje de suspensión uniforme existe igualdad de trato entre los productores. Para demostrar la existencia de una discriminación contraria al apartado 3 del artículo 40 del Tratado sería preciso mostrar no sólo que dicha medida ha producido efectos diferentes en las diversas categorías de productores, sino también que el mismo objetivo se podía alcanzar de una manera menos discriminatoria. El Gobierno griego entiende que hubiera sido posible eximir a los pequeños productores de la suspensión de cuota o, por lo menos, establecer para ellos una reducción proporcional más débil. De todos modos está claro que semejantes decisiones hubieran aumentado la proporción de la carga soportada por los productores más importantes. No es evidente en modo alguno que una u otra de estas posibilidades hubiera constituido un medio satisfactorio de conseguir la reducción global necesaria o incluso que no hubiera representado una discriminación contra los productores importantes.
13. Procede por último señalar que el legislador comunitario disfruta de un cierto margen de apreciación al adoptar medidas en el sector agrícola, margen que corresponde a sus responsabilidades políticas en este terreno: véase el apartado 30 de la sentencia Bozzetti (citada en el punto 11) y la sentencia Wuidart (asuntos acumulados C-267/88 a C-285/88, Rec. 1990, p. I-435), apartado 14. Verdad es que esta última sentencia no debería, a mi parecer, ser considerada en el sentido de que determinadas medidas, que en un principio eran discriminatorias, podían justificarse por la amplia facultad de apreciación del legislador, y es oportuno señalar que el pasaje de la sentencia Schraeder (265/87, Rec. 1989, p. 2237) citado en esta sentencia se refería a la cuestión de la proporcionalidad y no a la de la discriminación. De todos modos no es necesario apoyarse en el amplio margen de apreciación del legislador para justificar la medida de que se trata en el presente procedimiento, medida que no es discriminatoria a primera vista y que, en cualquier caso, no se ha demostrado que carezca de justificación objetiva.
14. Por ello procede, a mi parecer, contestar de modo negativo a la primera cuestión planteada por el Finanzgericht y, por consiguiente, no procede contestar la segunda cuestión.
Conclusión
15. Opino, en consecuencia, que el Tribunal de Justicia debería responder a las cuestiones que le han sido planteadas por el Finanzgericht Muenchen en los siguientes términos:
"El examen de las cuestiones planteadas no ha mostrado ningún elemento que pueda oponerse a la validez del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 775/87 de 16 de marzo de 1987."
(*) Lengua original: inglés.
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