Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. Die vorliegenden Rechtssachen C-312/90 und C-47/91 betreffen beide eine Klage auf Nichtigerklärung einer Entscheidung der Kommission über die Einleitung des Verfahrens gemäß Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag.
2. Die Rechtssache C-312/90, Spanien/Kommission, betrifft eine Beihilfe, die die spanische Regierung einer Gruppe von Herstellern elektrischer Anlagen (Cenemesa, Conelec und Cademesa) im Rahmen einer Abwicklungs- und Umstrukturierungsvereinbarung gewährte und auszahlte. Am 3. August 1990 leitete die Kommission wegen dieser Beihilfe das Verfahren gemäß Artikel 93 Absatz 2 ein. Gegen diesen Beschluß hat die spanische Regierung am 11. Oktober 1990 Klage auf Nichtigerklärung erhoben. Darin führt sie u. a. an, die betreffende Beihilfe sei zu Unrecht als nicht zuvor angemeldete neue Beihilfe qualifiziert worden. Sie habe die von ihr gewährte Beihilfe nämlich rechtzeitig bei der Kommission angemeldet. Da diese es jedoch versäumt habe, innerhalb von zwei Monaten zur Zulässigkeit der Beihilfe Stellung zu nehmen, sei diese nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes als bestehende Beihilfe anzusehen(1).
3. Die Rechtssache C-47/91, Italien/Kommission, betrifft eine Beihilfe der italienischen Regierung an ein in Neapel ansässiges getreideverarbeitendes Unternehmen (Italgrani SpA). Diese Beihilfe wurde im Rahmen einer durch das italienische Gesetz Nr. 64/86 vom 1. März 1986 eingeführten Beihilferegelung zugunsten des Mezzogiorno bewilligt, die von der Kommission durch die Entscheidung 88/318/EWG vom 2. März 1988 unter Auflagen genehmigt wurde. Nach einer ersten Untersuchung, bei der Zweifel an der Vereinbarkeit der Beihilfe mit den in der genannten Entscheidung enthaltenen Auflagen entstanden waren, beschloß die Kommission am 23. November 1990, das Verfahren gemäß Artikel 93 Absatz 2 einzuleiten.
Gegen diesen Beschluß hat die italienische Regierung am 31. Januar 1991 Klage auf Nichtigerklärung erhoben, mit der sie geltend macht, daß die betreffende Beihilfe den in der Entscheidung 88/318 erteilten Auflagen voll und ganz entspreche und diese Entscheidung lediglich ausführe. Der Beschluß über die Einleitung des Verfahrens gemäß Artikel 93 Absatz 2 wegen dieser Beihilfe komme einem (teilweisen) Widerruf der Entscheiung 88/318 gleich. Dieser Beschluß müsse daher für nichtig erklärt werden, da er unter Verstoß gegen die Zuständigkeitsvorschriften und die wesentlichen Formvorschriften gefasst worden sei, die für den Widerruf eines früheren Beschlusses gälten. Am 27. März 1991 hat die Italgrani SpA, das begünstigte Unternehmen, gegen den Beschluß der Kommission ebenfalls Klage auf Nichtigerklärung erhoben (Rechtssache C-100/91).
Inzwischen hat die Kommission dieses Verfahren gemäß Artikel 93 Absatz 2 durch die positive Entscheidung 91/474/EWG vom 16. August 1991 abgeschlossen. Ihrer Ansicht nach hat die italienische Regierung die der Firma Italgrani gewährte Beihilfe nunmehr mit den in der Entscheidung 88/318 erteilten Auflagen in Einklang gebracht. Die Italgrani SpA hat daraufhin ihre Nichtigkeitsklage zurückgenommen. Die italienische Regierung hat jedoch an ihrer Klage festgehalten.
Anders als im Fall der spanischen Beihilfe an die Firmen Cenemesa, Conelec und Cademesa hat Italien die der Italgrani SpA gewährte Beihilfe nicht ausgezahlt, sondern hierfür die endgültige Entscheidung der Kommission über die Rechtmässigkeit der Beihilfe abgewartet (siehe unten, Fußnote 13).
Allgemeine Erwägungen zur Frage der Zulässigkeit
4. Die Kommission vertritt in beiden Rechtssachen die Ansicht, daß der Beschluß über die Einleitung des Verfahrens gemäß Artikel 93 Absatz 2 nicht Gegenstand einer Nichtigkeitsklage im Sinne von Artikel 173 sein könne. Sie erhebt deshalb eine Einrede der Unzulässigkeit gemäß Artikel 91 § 1 der Verfahrensordnung und weist darauf hin, welche Folgen es haben könnte, wenn die Nichtigkeitsklagen für zulässig erklärt würden. Erstens könne dies die im EWG-Vertrag für staatliche Beihilfen vorgesehene Verteilung der Kontrollbefugnisse beeinträchtigen. Sie verweist hierzu auf das Urteil IBM, in dem der Gerichtshof im Zusammenhang mit einem Beschluß zur Einleitung eines Verfahrens in einer Kartellsache ausgeführt habe:
"Eine gegen die Einleitung eines Verfahrens und gegen eine Mitteilung der Beschwerdepunkte gerichtete Anfechtungsklage könnte den Gerichtshof zur Entscheidung über Fragen zwingen, zu denen die Kommission sich noch nicht hat äussern können; sie würde damit der Erörterung der sachlichen Probleme vorgreifen und die verschiedenen Phasen des Verwaltungs- und des gerichtlichen Verfahrens durcheinanderbringen. Sie wäre daher mit der im Vertrag vorgesehenen Zuständigkeitsverteilung zwischen Kommission und Gerichtshof und dem Klagesystem des Vertrages sowie mit den Erfordernissen einer geordneten Rechtspflege und eines ordnungsgemässen Ablaufs des Verwaltungsverfahrens der Kommission unvereinbar."(2)
Zweitens warnt die Kommission vor der Gefahr einer Vervielfachung von Nichtigkeitsklagen(3) und weist darauf hin, daß eine Kategorie von Beihilfen entstehen würde, deren Vereinbarkeit mit dem EWG-Vertrag sie nicht mehr prüfen könnte, wenn der Gerichtshof die Klagen für zulässig und die betreffenden Beschlüsse schließlich für nichtig erklären würde.
5. Der Gerichtshof hat beschlossen, zunächst über die Einrede der Unzulässigkeit zu entscheiden. Ich werde daher im folgenden nicht auf die von den Klägern angeführten Nichtigkeitsgründe eingehen, die in keinem Zusammenhang mit dieser Einrede stehen.
Den Mittelpunkt der Diskussion über die Frage der Zulässigkeit bilden die folgenden Erwägungen aus dem bereits genannten Urteil IBM. Nach diesem Urteil(4)
"sind alle Maßnahmen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen, welche die Interessen des Klägers durch einen Eingriff in seine Rechtsstellung beeinträchtigen, Handlungen oder Entscheidungen, gegen die die Anfechtungsklage nach Artikel 173 gegeben ist"(5) (Randnr. 9).
Weiter heisst es:
"Im Falle von Handlungen oder Entscheidungen, die in einem mehrphasigen Verfahren, insbesondere zum Abschluß eines internen Verfahrens ergehen, liegt ... eine anfechtbare Handlung grundsätzlich nur bei Maßnahmen vor, die den Standpunkt der Kommission oder des Rates zum Abschluß dieses Verfahrens endgültig festlegen, nicht aber bei Zwischenmaßnahmen, die die abschließende Entscheidung vorbereiten sollen." (Randnr. 10)
"Etwas anderes würde sich nur dann ergeben, wenn Handlungen oder Entscheidungen im Rahmen des vorbereitenden Verfahrens nicht nur die oben aufgeführten rechtlichen Merkmale trügen, sondern selbst ein besonderes Verfahren endgültig abschlössen, das sich von demjenigen unterscheidet, welches der Kommission oder dem Rat die Entscheidung in der Sache ermöglichen soll." (Randnr. 11)
Aufgrund dieser Erwägungen erklärte der Gerichtshof die Klage für unzulässig.
6. Die IBM-Rechtsprechung wurde anschließend noch in verschiedenen Urteilen des Gerichtshofes - auch ausserhalb des Bereichs des Wettbewerbsrechts - und des Gerichts auf Handlungen angewandt, die in einem mehrphasigen Verfahren ergangen waren(6).
Eine verdeutlichende Anwendung findet sich im Urteil AKZO des Gerichtshofes vom 24. Juni 1986(7), vor allem weil der Gerichtshof dort, anders als in der Rechtssache IBM, die Nichtigkeitsklage für (teilweise) zulässig erklärte. Die Handlung, um die es in diesem Urteil ging, war ein Beschluß der Kommission in einem Wettbewerbsverfahren, wonach bestimmte Unterlagen nicht "von der gemeinschaftsrechtlichen Garantie der vertraulichen Behandlung erfasst" (Randnr. 17) wurden. Der Gerichtshof wiederholte zunächst den in Randnr. 9 des Urteils IBM aufgestellten allgemeinen Grundsatz und stellte sich auf den Standpunkt, daß der Beschluß über die Versagung der vertraulichen Behandlung Rechtswirkungen gegenüber den Klägerinnen erzeugt habe, "da ihnen hierdurch ein im Gemeinschaftsrecht vorgesehener Schutz verweigert wurde"; dann prüfte er,
"ob mit dieser Entscheidung in die Rechtsstellung der Klägerinnen eingegriffen wurde oder ob sie eine blosse vorbereitende Maßnahme darstellt, gegen deren Rechtswidrigkeit eine Klage gegen die das Verfahren abschließende Entscheidung hinreichenden Schutz bieten würde" (Randnr. 19).
Bei dieser Prüfung stellte der Gerichtshof fest, daß die Entscheidung über die Ablehnung der vertraulichen Behandlung bestimmter Unterlagen - von denen die Kommission deshalb annahm, daß sie dem klagenden Unternehmen (ECS) mitgeteilt werden dürften, was auch geschah - "abschließend" und "von der Entscheidung darüber, ob ein Verstoß gegen Artikel 86 EWG-Vertrag vorliegt, unabhängig" sei, woraufhin er wie folgt fortfuhr:
"Der Umstand, daß ein Unternehmen Klage gegen eine abschließende Entscheidung erheben kann, mit der ein Verstoß gegen Wettbewerbsvorschriften festgestellt wird, gewährt ihm insoweit keinen ausreichenden Rechtsschutz. Zum einen braucht das Verwaltungsverfahren nicht zu einer Entscheidung zu führen, mit der ein Verstoß festgestellt wird. Zum anderen ermöglicht die Klage, die gegen diese Entscheidung gegebenenfalls erhoben werden kann, es dem Unternehmen in keiner Weise, den nicht wiedergutzumachenden Auswirkungen vorzubeugen, die eine rechtswidrige Weiterleitung bestimmter Unterlagen nach sich ziehen würde." (Randnr. 20)
Der Gerichtshof fügte hinzu:
"Das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerinnen für eine Anfechtung der streitigen Entscheidung kann auch nicht mit der Begründung verneint werden, daß diese Entscheidung im vorliegenden Fall im Zeitpunkt der Klageerhebung bereits vollzogen gewesen sei. Die Aufhebung einer solchen Entscheidung kann nämlich selbst Rechtswirkungen insbesondere dadurch erzeugen, daß die Kommission von einem solchen Vorgehen in Zukunft Abstand nimmt und daß die Verwendung der zu Unrecht weitergeleiteten Unterlagen durch die Streithelferin rechtswidrig wird." (Randnr. 21)
Die Klage wurde daher für zulässig erklärt, soweit mit ihr die Aufhebung der angefochtenen Entscheidung begehrt wurde, nicht jedoch, soweit mit ihr die Rückgabe der an die Streithelferin weitergeleiteten Unterlagen verlangt wurde, da sich der Gerichtshof hierzu im Rahmen einer Nichtigkeitsklage für nicht befugt hielt.
7. Aus dieser Rechtsprechung leite ich folgendes ab. Erstens muß geprüft werden, ob die angefochtene Handlung bindende Rechtswirkungen erzeugt.
Zweitens muß untersucht werden, ob diese Rechtswirkungen in die Rechtsstellung der Antragsteller eingreifen. Letzteres ist nicht der Fall, wenn die angefochtene Handlung nur eine vorbereitende Maßnahme ist, gegen deren Rechtswidrigkeit dem Antragsteller eine Nichtigkeitsklage gegen die abschließende Entscheidung (im vorliegenden Fall die Entscheidung über die Vereinbarkeit oder Unvereinbarkeit der betreffenden Beihilfe mit Artikel 92 EWG-Vertrag) hinreichenden Schutz bietet.
Das Bemerkenswerte am Urteil AKZO besteht darin, daß das Erfordernis eines wirksamen oder ausreichenden Rechtsschutzes des Klägers, das auch im Urteil IBM (in Randnr. 24) genannt wird, nun eine zentrale Stellung erlangt bei der Beurteilung der Frage, ob der Kläger die Möglichkeit haben muß, bereits in einem frühen Stadium Klage zu erheben, wobei ich - im Hinblick auf den Kontext des Urteils - davon ausgehe, daß damit eine Nichtigkeitsklage gegen die abschließende Entscheidung gemeint ist und nicht z. B. eine Schadensersatzklage(8). Das im Urteil IBM (in Randnr. 11) genannte Kriterium, nach dem es darauf ankommt, ob die angefochtene Handlung "selbst ein besonderes Verfahren endgültig [abschließt], das sich von demjenigen unterscheidet, welches der Kommission oder dem Rat die Entscheidung in der Sache ermöglichen soll", tritt somit etwas in den Hintergrund oder wird genauer gesagt durch das Erfordernis eines ausreichenden Rechtsschutzes verdeutlicht. Die angefochtene Handlung wird nämlich als Kennzeichen für den Abschluß eines besonderen Verfahrens und folglich als definitiv angesehen, wenn dem Kläger in der speziellen Frage, die Gegenstand der Handlung ist, eine Nichtigkeitsklage gegen die abschließende Entscheidung keinen ausreichenden Schutz seiner Rechte bietet.
8. Auf der Grundlage des Kriteriums eines ausreichenden Rechtsschutzes wurde somit im Urteil AKZO entschieden, daß eine Nichtigkeitsklage gegen den Beschluß der Kommission, bestimmte Unterlagen nicht als vertraulich zu behandeln, so daß sie dem klagenden Unternehmen mitgeteilt werden durften, zulässig sei, weil es andernfalls zu "nicht wiedergutzumachenden Auswirkungen" für die Klägerin käme. Zu diesem Schluß kam der Gerichtshof sowohl für den Fall, daß das Verwaltungsverfahren zu einer abschließenden Entscheidung führt, mit der ein Verstoß gegen Artikel 86 festgestellt wird, als auch für den Fall, daß kein solcher Verstoß festgestellt wird.
Wie der Gerichtshof hinzufügte, ließ auch die Tatsache, daß die streitige Entscheidung bereits vollzogen worden war und die Weiterleitung der betreffenden Unterlagen bereits stattgefunden hatte, das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerinnen für eine frühzeitige Nichtigkeitsklage nicht entfallen, denn durch eine eventuelle Nichtigerklärung des Beschlusses in einem frühen Stadium hätte erreicht werden können, daß die Kommission von einem solchen Vorgehen in Zukunft Abstand nehme; jedenfalls wäre dadurch deutlich gemacht worden, daß die Verwendung der Unterlagen durch das Unternehmen, an das sie bereits weitergeleitet worden seien, rechtswidrig gewesen sei.
9. Aus den vorangegangenen Erwägungen ergibt sich, daß die Frage, ob die Möglichkeit bestehen muß, gegen eine bestimmte Handlung in einem frühen Stadium eine Nichtigkeitsklage zu erheben, eine Frage ist, die konkret, von Fall zu Fall, anhand der hierfür in der Rechtsprechung des Gerichtshofes aufgestellten Kriterien geprüft werden muß. Darin wird ein Gleichgewicht angestrebt zwischen dem Erfordernis eines ausreichenden Schutzes der Rechte des Klägers einerseits und dem im EWG-Vertrag enthaltenen System der Zuständigkeitsverteilung und den verfügbaren Rechtsmitteln sowie den Erfordernissen einer geordneten Rechtspflege und eines ordnungsgemässen Ablaufs des Verwaltungsverfahrens andererseits (vgl. den oben unter Nr. 4 zitierten Abschnitt aus dem Urteil IBM).
Ich werde die Frage der Zulässigkeit daher im folgenden getrennt prüfen, zunächst für die Rechtssache C-312/90 und dann für die Rechtssache C-47/91.
Rechtssache C-312/90, Spanien/Kommission
10. Es ist wichtig, die vom Kläger angefochtene Handlung der Kommission genau herauszuarbeiten. Der Beschluß der Kommission, ein Verfahren gemäß Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag einzuleiten, besteht nämlich aus zwei voneinander zu trennenden Bestandteilen. Einerseits enthält der Beschluß eine vorläufige Beurteilung der Vereinbarkeit der betreffenden Beihilfe mit dem EWG-Vertrag; keine der Parteien macht geltend, daß dieser Bestandteil einer frühzeitigen Nichtigkeitsklage zugänglich sein müsse. Andererseits enthält er die Qualifikation der Beihilfe als neue Beihilfe im Sinne von Artikel 93 Absatz 3, die der Kommission zufolge nicht angemeldet wurde.
Gegen letzteres wendet sich die spanische Regierung. Ihr zufolge handelt es sich zwar um eine neue Beihilfe; diese habe sie aber mit Schreiben vom 14. und 28. Februar 1990 bei der Kommission angemeldet. Die Kommission habe es jedoch versäumt, die Unterlagen mit der gebotenen Eile, d. h. innerhalb einer angemessenen Frist von zwei Monaten, zu prüfen, wie es im Urteil Lorenz des Gerichtshofes(9) verlangt werde. Die spanische Regierung ist daher der Ansicht, nachdem die Kommission innerhalb der zwei Monate kein Verfahren gemäß Artikel 93 Absatz 2 eingeleitet habe, sei sie berechtigt gewesen, die betreffende Beihilfemaßnahme ungeachtet des Verbots in Artikel 93 Absatz 3 durchzuführen. Sie habe die Kommission lediglich zuvor hiervon unterrichten müssen, was auch geschehen sei. Dadurch, daß die Kommission das Verfahren gemäß Artikel 93 Absatz 2 nicht rechtzeitig eingeleitet habe, sei auf die Beihilfemaßnahme die in Artikel 93 Absatz 1 vorgesehene Regelung für bestehende Maßnahmen anwendbar geworden.
Die Kommission wendet sich gegen diese Sichtweise. Nach ihrer Ansicht wurde die betreffende Beihilfe nicht angemeldet, sondern sie sei der Beihilfe nach Beschwerden betroffener Unternehmen zunächst im Februar 1987 und dann im Dezember 1989 selbst auf die Spur gekommen(10). Die Schreiben vom 14. und 28. Februar 1990, auf die Spanien verweise, seien die Antwort auf ihr Auskunftsersuchen vom 12. Januar 1990. Sie habe die in diesen Schreiben gegebenen Auskünfte jedoch als unvollständig angesehen. Auf Sitzungen vom 10. und 28. Mai 1990 habe sie daher um zusätzliche Auskünfte ersucht, die nicht erteilt worden seien. Statt dessen habe die spanische Regierung am 15. Juni 1990 mitgeteilt, daß sie die Maßnahme durchführen wolle, und habe dies trotz des Protestes der Kommission am 3. Juli 1990 auch getan.
11. Hier ist nicht der Ort, um auf diese Einwände einzugehen. Bei der Prüfung der Zulässigkeit der von Spanien erhobenen Nichtigkeitsklage muß ich nämlich von dem für den Kläger ungünstigsten Fall ausgehen; falls die Klage für zulässig erklärt wird, wird auf die Frage, ob dieser Fall tatsächlich gegeben ist, bei der Prüfung der vom Kläger geltend gemachten Nichtigkeitsgründe einzugehen sein. Bei der Behandlung der Frage der Zulässigkeit gehe ich deshalb davon aus, daß die Kommission die betreffende Beihilfemaßnahme zu Unrecht als neue und nicht angemeldete Beihilfe qualifiziert hat (diese Entscheidung wird im folgenden als Qualifikationsbeschluß bezeichnet).
Mit diesem Qualifikationsbeschluß der Kommission, der dem Kläger zur gleichen Zeit wie der Beschluß über die Einleitung des Verfahrens gemäß Artikel 93 Absatz 2 mitgeteilt wurde, sind bedeutsame Rechtsfolgen verbunden. Die Qualifikation der Beihilfe als neue Beihilfe führt nämlich dazu, daß die unmittelbare Wirkung, die das in Artikel 93 Absatz 3 enthaltene Durchführungsverbot nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes besitzt, bis zur abschließenden Entscheidung der Kommission bestehen bleibt. Infolgedessen sind die nationalen Gerichte - und zwar ungeachtet des abschließenden Urteils der Kommission über die Vereinbarkeit der Beihilfe mit Artikel 92 EWG-Vertrag - dazu verpflichtet, schon vor der abschließenden Entscheidung der Kommission auf Antrag von Betroffenen die Beachtung des Durchführungsverbots in Artikel 93 Absatz 3 durch den betreffenden Mitgliedstaat sicherzustellen. Wie der Gerichtshof im Urteil vom 21. November 1991 in der Rechtssache C-354/90(11) entschieden hat, bedeutet dies, daß sie bei einer bereits durchgeführten Beihilfemaßnahme die Gültigkeit dieser Durchführung nach ihrem nationalen Recht prüfen, die Rückerstattung einer bereits ausgezahlten Beihilfe anordnen und/oder vorläufige Maßnahmen treffen können.
Daß die genannten bindenden Rechtswirkungen genau genommen nicht durch den Qualifikationsbeschluß der Kommission "erzeugt" wurden (vgl. Randnr. 9 des Urteils IBM und Randnr. 18 des Urteils AKZO), sondern sich aus der unmittelbar anwendbaren Bestimmung des Artikels 93 Absatz 3 Satz 3 "ergeben" und durch den Beschluß der Kommission "aufrechterhalten" werden, halte ich für belanglos, weil es jedenfalls Sache der Kommission ist, festzustellen, daß die Voraussetzungen für die Aufrechterhaltung oder auch die Erzeugung dieser Rechtsfolgen erfuellt sind(12).
12. Es bleibt zu klären, ob der angefochtene Qualifikationsbeschluß wegen der mit ihm verbundenen bindenden Rechtswirkungen endgültig in die Rechtsstellung des Klägers eingreift; dies ist der Fall, wenn dem Kläger eine Nichtigkeitsklage gegen die abschließende Entscheidung keinen hinreichenden Schutz gegen die Ungültigkeit dieses Beschlusses bieten würde.
Insoweit kann man die Ansicht vertreten, daß der Beschluß der Kommission, die betreffende Beihilfemaßnahme als neue oder als bestehende Maßnahme zu qualifizieren, bei der Beschlußfassung der Kommission nur ein vorbereitender Schritt ist - bevor sie die Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit Artikel 92 prüft -, und daß die Kommission diese anfängliche Qualifikation später am Ende des Verwaltungsverfahrens widerrufen kann. Ein Qualifikationsbeschluß wie der vorliegende unterscheidet sich dadurch von dem Weigerungsbeschluß, um den es im Urteil AKZO ging; die Weigerung der Kommission in dieser Rechtssache, Unterlagen als vertraulich zu behandeln, so daß sie an ein Konkurrenzunternehmen weitergeleitet und, soweit dies bereits geschehen war, von diesem Unternehmen in legaler Weise verwendet werden konnten, ist nämlich ein Beschluß, der im Rahmen einer Nichtigkeitsklage gegen die abschließende Entscheidung der Kommission nicht mehr in der gebotenen Weise rückgängig gemacht werden kann. Deshalb wären die Interessen des klagenden Unternehmens in dieser Rechtssache im Fall der Unzulässigkeit einer frühzeitigen Nichtigkeitsklage in nicht wiedergutzumachender Weise beeinträchtigt worden.
13. Meiner Ansicht nach kann es, je nach den konkreten Umständen, in einer Rechtssache wie der vorliegenden ebenso vorkommen, daß die Interessen eines Klägers durch einen Qualifikationsbeschluß wie den hier gegebenen in nicht wiedergutzumachender Weise missachtet zu werden drohen. Dies gilt beispielsweise dann, wenn der betreffende Mitgliedstaat sich infolge der Qualifikation der Beihilfe (durch die Kommission) als nicht angemeldete neue Beihilfe an das Durchführungsverbot des Artikels 92 Absatz 3 gehalten hat und das Unternehmen, für das die Beihilfe bestimmt war, als Folge des Unterbleibens der Auszahlung der zugesagten Beihilfe in finanzielle Schwierigkeiten gerät oder aber eine beabsichtigte Umstrukturierung nicht vornehmen kann. Es liegt auf der Hand, daß der Fortbestand des Unternehmens oder seine Kreditwürdigkeit in einem solchen Fall unwiderruflich in Gefahr gebracht werden können und daß deshalb eine Nichtigkeitsklage gegen den Qualifikationsbeschluß für zulässig angesehen werden muß.
Da die Beihilfe im vorliegenden Fall ausgezahlt wurde, besteht diese Gefahr hier jedoch nicht. Ebensowenig ist meines Wissens vor dem nationalen Gericht aufgrund des Durchführungsverbots des Artikels 93 Absatz 3 eine Forderung nach Rückzahlung der bewilligten Beihilfe erhoben worden. Ausserdem stellt sich die Frage - auf die ich gleich bei der Behandlung der von Italien erhobenen Nichtigkeitsklage eingehen werde (siehe unten, Nr. 17) -, ob sich der betroffene Mitgliedstaat auf eine solche Gefahr, falls sie bestehen sollte, berufen kann, wenn das betroffene Unternehmen - wie im vorliegenden Fall - keine Nichtigkeitsklage erhoben hat. Ich komme weiter unten zu dem Schluß, daß diese Frage in jedem Fall zu verneinen ist, wenn kein konkreter Nachteil für ein bestimmtes Unternehmen nachgewiesen werden kann.
14. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen bin ich der Ansicht, daß die Nichtigkeitsklage der spanischen Regierung unzulässig ist.
Rechtssache C-47/91, Italien/Kommission
15. Auch hier streiten die Parteien darüber, ob die Kommission eine von Italien bewilligte Beihilfe zu Recht als neue, anmeldepflichtige Beihilfe mit allen damit verbundenen Folgen (siehe oben, Nr. 11) qualifiziert hat.
Nach Ansicht Italiens musste die Beihilfe nicht als neue Beihilfe angemeldet werden, da sie in den Rahmen der von der Kommission in der Entscheidung 88/318 genehmigten Beihilfe zugunsten des Mezzogiorno falle und die dort erteilten Auflagen voll und ganz erfuelle. Der Beschluß der Kommission, die der Firma Italgrani bewilligte Beihilfe als noch nicht genehmigte und somit anmeldepflichtige Beihilfe zu behandeln, laufe ausserdem auf einen (teilweisen) Widerruf der zuvor ergangenen allgemeinen Genehmigungsentscheidung hinaus. Auf dieses zweite Argument brauche ich hier nicht einzugehen, da es in keinem Zusammenhang mit der Qualifikation der Beihilfe als neue anmeldepflichtige Beihilfe steht und folglich den Rahmen der Zulässigkeitsprüfung sprengt.
Wie ich bereits (unter Nr. 3) ausgeführt habe, hatte auch die Firma Italgrani gegen den Qualifikationsbeschluß der Kommission Nichtigkeitsklage erhoben, diese aber zurückgenommen, nachdem die Kommission zu einer günstigen abschließenden Entscheidung gelangt war.
16. Diese Rechtssache unterscheidet sich von der Rechtssache C-312/90 darin, daß die italienische Regierung die Beihilfe zwar bewilligt hatte, sie aber nicht auszahlte, nachdem die Kommission sich auf den Standpunkt gestellt hatte, daß die Beihilfe als neue und folglich anmeldepflichtige Beihilfe zu qualifizieren sei(13). Wie zuvor ausgeführt wurde, kann dieser Umstand geeignet sein, das Interesse, das ein begünstigtes Unternehmen wie die Firma Italgrani an einer frühzeitigen Nichtigkeitsklage haben kann, zu rechtfertigen, wenn das Unternehmen nachweisen kann, daß der Qualifikationsbeschluß der Kommission ihm einen Nachteil brachte, der durch eine Nichtigkeitsklage gegen die abschließende Entscheidung der Kommission nicht mehr in angemessener Weise ausgeglichen werden kann. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn das Unterbleiben der Auszahlung der Beihilfe bei dem betroffenen Unternehmen ernsthafte finanzielle oder Kreditwürdigkeitsprobleme verursacht, durch die sein Fortbestand gefährdet werden kann. Wie zuvor kurz dargelegt wurde, stellt sich jedoch die Frage, ob es Sache des betreffenden Mitgliedstaats ist, dieses Interesse, das in erster Linie das Unternehmen betrifft, gerichtlich geltend zu machen. In der vorliegenden Rechtssache hat nun aber die Firma Italgrani ihre Nichtigkeitsklage zurückgenommen, nachdem die Kommission eine für sie günstige abschließende Entscheidung getroffen hatte.
17. Was die von der italienischen Regierung erhobene Klage betrifft, so will ich nicht in Abrede stellen, daß ein Mitgliedstaat auch ein Interesse am Überleben eines in seinem Hoheitsgebiet ansässigen Unternehmens haben kann und daß eine von ihm erhobene frühzeitige Nichtigkeitsklage gegen den Qualifikationsbeschluß der Kommission möglicherweise zulässig sein kann, wenn dieser Beschluß den Fortbestand eines Unternehmens, dem eine Beihilfe bewilligt (aber noch nicht ausgezahlt) wurde, in Gefahr bringt(14). In der vorliegenden Rechtssache ist, wie zuvor ausgeführt wurde, die Existenz derartiger Umstände ebenfalls nicht nachgewiesen, so daß der Mitgliedstaat sich darauf nicht berufen kann.
Der Mitgliedstaat hat zwar auch ganz allgemein ein Interesse an der Durchführung seiner Politik der Beihilfegewährung. Dieses allgemeine Interesse, das sich von dem Interesse unterscheidet, das ein Unternehmen und/oder ein Mitgliedstaat an einer konkreten Beihilfegewährung haben kann, kann von dem betroffenen Mitgliedstaat ebensogut - oder sogar besser, weil dann alle Argumente der Kommission vorliegen - durch eine Nichtigkeitsklage gegen die abschließende Entscheidung der Kommission, mit der ein Verstoß gegen Artikel 92 festgestellt wird, gerichtlich geltend gemacht werden.
18. In Anbetracht der konkreten Umstände der Rechtssache komme ich daher zu dem Ergebnis, daß auch die von der italienischen Regierung erhobene Klage unzulässig ist.
Ergebnis
19. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Klage der spanischen Regierung in der Rechtssache C-312/90 und der italienischen Regierung in der Rechtssache C-47/91 gegen den Beschluß der Kommission, ein Verfahren gemäß Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag einzuleiten, und gegen den darin enthaltenen Beschluß, die betreffende Beihilfe als neue Beihilfe zu qualifizieren, für unzulässig zu erklären und den Klägerinnen die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
(*) Originalsprache: Niederländisch.
(1) - Vgl. Urteil vom 11. Dezember 1973 in der Rechtssache 120/73 (Lorenz/Deutschland, Slg. 1973, 1471, Randnr. 4).
(2) - Urteil vom 11. November 1981 in der Rechtssache 60/81 (IBM/Kommission, Slg. 1981, 2639, Randnr. 20).
(3) - Die Kommission teilt insoweit mit, daß sie zwischen Oktober 1986 und September 1990 bei 2 000 untersuchten Fällen staatlicher Beihilfen in 202 Fällen das Verfahren gemäß Artikel 93 Absatz 2 eingeleitet habe und daß sie in nur 48 Fällen zu einer negativen oder mit Auflagen verbundenen abschließenden Entscheidung über die Vereinbarkeit der Beihilfe gelangt sei.
(4) - Siehe oben, Fußnote 2. In diesen Randnrn. des Urteils wird auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes verwiesen, z. B. im Urteil vom 15. März 1967 in den verbundenen Rechtssachen 8/66 bis 11/66 (Cimenteries/Kommission, Slg. 1967, 100, 122 bis 124).
(5) - Aus Randnr. 17 des Urteils ergibt sich, daß der Gerichtshof dabei keine Handlungen im Auge hat, die sich nur auf die verfahrensrechtliche Lage des Klägers auswirken.
(6) - Vgl. z. B. Urteil des Gerichtshofes vom 24. Juni 1986 in der Rechtssache 53/85 (AKZO, Slg. 1986, 1965); Urteil des Gerichtshofes vom 14. Februar 1989 in der Rechtssache 346/87 (Bossi, Slg. 1989, 303, Randnrn. 23 ff.); Urteil des Gerichts vom 22. Juni 1990 in den verbundenen Rechtssachen T-32/89 und T-39/89 (Marcopoulos, Slg. 1990, II-281, Randnr. 21); Urteil des Gerichts vom 10. Juli 1990 in der Rechtssache T-64/89 (Automec, Slg. 1990, II-367, Randnrn. 42 ff.); und Urteil des Gerichts vom 13. Dezember 1990 in der Rechtssache T-116/89 (Prodifarma, Slg. 1990, II-843, Randnr. 63).
(7) - Siehe oben, Fußnote 6.
(8) - Mit der Möglichkeit der Erhebung einer Schadensersatzklage werde ich mich hier nicht weiter beschäftigen, da diese Klage ein eigenständiges Verfahren bildet. Auch der Gerichtshof hat diese Möglichkeit im Urteil AKZO bei der Prüfung, ob dem Erfordernis ausreichenden Rechtsschutzes genügt wurde, nicht in Betracht gezogen.
(9) - Siehe oben, Fußnote 1.
(10) - Bei nicht angemeldeten neuen Beihilfen muß die Kommission ihre Voruntersuchung nicht innerhalb von zwei Monaten abschließen. Vgl. hierzu Urteil vom 14. Februar 1990 in der Rechtssache C-301/87 (Frankreich/Kommission, Boussac, Slg. 1990, I-307, Randnr. 27). Dies ändert natürlich nichts daran, daß die Kommission auch dann sowohl bei der Zusammenstellung der Unterlagen als auch bei deren vorläufiger Untersuchung mit der gebotenen Eile vorgehen muß.
(11) - Urteil vom 21. November 1991 in der Rechtssache C-354/90 (Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires und Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon/Frankreich, Slg. 1991, I-5505, Randnr. 12).
(12) - Vgl. das in Fußnote 4 zitierte Urteil Cimenteries, S. 123.
(13) - Die Kommission wirft der italienischen Regierung im angefochtenen Beschluß vor, die betreffende Beihilfe bewilligt zu haben, und erinnert sie daran, daß diese Beihilfemaßnahme gemäß Artikel 93 Absatz 3 erst durchgeführt werden dürfe, wenn die Kommission eine positive abschließende Entscheidung getroffen habe (vgl. Anlage 1 zur Klageschrift). Hieraus kann abgeleitet werden, daß die Beihilfe noch nicht ausgezahlt worden war. Aus dem Schreiben der Firma Italgrani an den Gerichtshof (vom 22. Januar 1992), mit dem diese ihre Klage in der Rechtssache C-100/91 zurückgenommen hat, ergibt sich ebenfalls, daß vor der abschließenden Entscheidung der Kommission keine Beihilfe ausgezahlt worden war (S. 3).
(14) - Die hier aufgeworfene Problematik weist eine unverkennbare Parallele zu der Frage auf, ob es einem Mitgliedstaat möglich ist - eine Möglichkeit, die übrigens im vorliegenden Fall auch Italien offenstand, aber ungenutzt blieb -, in einem Verfahren der einstweiligen Anordnung nachzuweisen, daß ihm durch einen Schaden, den ein in seinem Hoheitsgebiet ansässiges Unternehmen oder ansässiger Unternehmenszweig erlitten hat, selbst ein schwerer und nicht wiedergutzumachender Nachteil entstanden ist. Vgl. in diesem Zusammenhang den Beschluß vom 17. März 1989 in der Rechtssache 303/88 R (abgekürzt veröffentlicht in Slg. 1989, 801), in dem verneint wird, daß der klagende Mitgliedstaat die Möglichkeit hat, sich auf den einem einzelnen Unternehmen zugefügten Schaden zu berufen. Der Präsident des Gerichtshofes ging in diesem Beschluß nicht auf die Frage ein, ob der Mitgliedstaat sich auf einen möglichen Schaden berufen kann, der einem ganzen Unternehmenszweig und somit der Volkswirtschaft zugefügt wird, weil dessen Vorliegen nicht nachgewiesen worden war. Vgl. auch Beschluß vom 8. Mai 1991 in der Rechtssache C-356/90 R (Slg. 1991, I-2423).
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