Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. En relación con tres asuntos de que conoce, el Vice Pretore di Frascati planteó al Tribunal de Justicia diversas cuestiones prejudiciales idénticas. Estas cuestiones son del siguiente tenor:
"1) ¿Constituye una infracción del apartado 3 del artículo 85 y del artículo 86 del Tratado de Roma el hecho de que el Gobierno italiano se haya reservado el uso de determinados canales para la radiodifusión televisiva, impidiendo así que el sector privado pueda disponer de tales canales comprendidos entre las frecuencias 67 y 69 UHF y, concretamente, de los canales 67, 68 y 69, sin establecer normas de coordinación sobre la utilización de dichos canales?
2) ¿Resulta semejante comportamiento compatible con el Tratado de Roma y con las normas que regulan la competencia?"
2. Dichas cuestiones se inscriben el contexto fáctico y jurídico siguiente.
Las frecuencias de radio tienen múltiples usos, uno de ellos es la teledifusión. La escasez de frecuencias de radio llevó a regular su reparto y su utilización tanto a escala internacional como a escala nacional.
La teledifusión tiene lugar dentro de bandas de frecuencia determinadas (los canales de televisión). La cobertura de los emisores de televisión se limita normalmente a los lugares comprendidos en el campo de visibilidad óptica de la antena del emisor. Cuando la distancia que los separa es mínima °en función de las bandas de frecuencia, del efecto de radiación, del diagrama de la antena, etc.°, dos emisores no pueden operar en la misma frecuencia sin entorpecerse recíprocamente (interferencias).
Las normas italianas sobre reparto de las frecuencias de radio pertinentes para los presentes asuntos (1) se adoptaron en 1983. Según ellas, particularmente:
° Las frecuencias comprendidas entre 470 y 862 MHz son utilizadas por el Ministero delle Poste e Telecomunicazioni con el fin de establecer Planes de reparto de frecuencias de radio entre las emisoras de televisión públicas y privadas.
° Las frecuencias comprendidas entre 838 y 862 MHz, que incluyen los canales de televisión 67, 68 y 69 UHF, están reservadas en parte al Ministero della Difesa y en parte al Ministero delle Poste e Telecomunicazioni, debiendo este último utilizarlas para la difusión de las emisiones televisivas de la sociedad concesionaria pública y de los emisores privados.
° Sobre la banda de frecuencia 838-862 MHz sólo puede haber emisiones "previa coordinación técnica del Ministero delle Poste e Telecomunicazioni con el Ministero de la Difesa".
3. Entre 1983 y 1986, tres sociedades privadas de televisión °las demandantes en el procedimiento principal° iniciaron emisiones de ámbito local en el Lazio, que es la región de Roma. Utilizaron, respectivamente, los canales de televisión 67, 68 y 69 UHF. Las autoridades italianas dirigieron a estas sociedades sendas órdenes requiriéndolas para que cesaran de emitir en los referidos canales.
Las autoridades nacionales alegaron, entre otras cosas, que el Ministero delle Poste e Telecomunicazioni y el Ministero della Difesa no habían procedido a la "coordinación técnica" referida anteriormente, que constituye el requisito previo para la utilización de dichos canales por parte de sociedades privadas. (2)
Las sociedades impugnaron estas órdenes ante el Tribunal administrativo competente, el cual, como se indica en el informe para la vista, las confirmó. Posteriormente, en 1987 y 1988, las sociedades presentaron, ante la Pretura di Frascati, con arreglo al artículo 700 del Código de procedimiento italiano, una demanda de medidas provisionales solicitando la suspensión de la ejecución de las órdenes. La Pretura di Frascati estimó dichas demandas. Según me consta, la ejecución sigue suspendida.
¿Puede y debe el Tribunal de Justicia responder a las cuestiones?
4. El Gobierno italiano alega que el Tribunal de Justicia debe negarse a contestar a las cuestiones prejudiciales debido a que el Tribunal remitente no es competente para conocer de los litigios principales. La Comisión señaló que las resoluciones de remisión apenas contenían información alguna sobre la realidad fáctica y el contexto jurídico de las cuestiones prejudiciales y que ello plantea problemas para responder de forma adecuada a las cuestiones.
Competencia del Tribunal remitente
5. De los autos se deduce que, antes de dirigirse al Tribunal de Justicia, la Pretura di Frascati había solicitado a la Corte Costituzionale italiana que se pronunciara sobre la constitucionalidad de las normas pertinentes para la resolución del litigio. La Corte Costituzionale se negó a responder a esta cuestión por considerar que el Tribunal que la había planteado era manifiestamente incompetente para conocer de los litigios. Su sentencia (3) contiene, entre otros, los siguientes párrafos:
"Ante todo, debe recordarse que la incompetencia del Juez a quo priva de toda pertinencia a la cuestión de constitucionalidad cuando se deduce claramente de la Ley o corresponde a una orientación jurisprudencial clara, hasta el punto de revestir el carácter de evidencia (véase la sentencia [...]). En tal caso, en efecto, la resolución por la que, en su caso, se reconociera la inconstitucionalidad se hallaría desprovista de las consecuencias que le son propias, en la medida en que resultaría inaplicable a los casos concretos de los que trae causa.
Examinado el caso de autos, la incompetencia del Juez ordinario, incluso para la adopción de medidas urgentes, se deduce de la reiterada y clara jurisprudencia tanto de la Corte di cassazione (véase la reciente sentencia [...]) y del Consiglio di Stato, como del Tribunal ad quem (sentencia [...])" (traducción no oficial).
6. El Gobierno italiano alegó que, por idénticos motivos a los que impulsaron a la Corte Costituzionale italiana a negarse a contestar a la cuestión que se le planteó, el Tribunal de Justicia debe negarse a contestar a las cuestiones prejudiciales que le han sido planteadas. Este Gobierno señala que, debido a la incompetencia del Tribunal remitente para conocer de los litigios principales, una decisión prejudicial no podría contribuir a solucionar dichos litigios. Además, una decisión prejudicial tampoco podría ser de utilidad para los órganos jurisdiccionales italianos competentes, los Tribunales de lo contencioso administrativo, ya que estos últimos ya se pronunciaron sobre dichos litigios. Por lo tanto, las cuestiones planteadas carecen de pertinencia.
7. La tesis del Gobierno italiano en lo que atañe a las consecuencias de la incompetencia del Juez nacional tiene un apoyo relativamente sólido en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Según ésta, los Tribunales nacionales sólo pueden plantear cuestiones prejudiciales en los asuntos respecto a los cuales el Derecho nacional reconoce su competencia para resolver el litigio que ha suscitado las cuestiones. De acuerdo con el artículo 177 del Tratado CEE, únicamente los Tribunales que consideren que una decisión prejudicial "[es] necesaria [...] para poder emitir su fallo" pueden plantear una cuestión prejudicial. Un Tribunal incompetente no puede emitir un fallo y, por lo tanto, para un Tribunal incompetente jamás será necesario recabar una decisión prejudicial. (4)
8. No obstante, ello no es necesariamente determinante en el presente contexto. En efecto, es importante preguntarse cómo debe comprobarse si el Tribunal remitente es incompetente para resolver el litigio principal. El principio en el que se basa el Tribunal de Justicia en este contexto es que incumbe a los ordenamientos jurídicos nacionales impedir que órganos jurisdiccionales incompetentes planteen cuestiones prejudiciales y que el propio Tribunal de Justicia debe seguir conociendo de un asunto prejudicial hasta que no se haya desistido de la remisión o no se haya revocado la decisión de remisión. (5) Cualquier otro criterio equivaldría a que el propio Tribunal de Justicia tuviera que controlar la competencia del Tribunal remitente para conocer del asunto principal, un control que podría hacer necesario adoptar una postura difícil sobre cuestiones de Derecho nacional. En su sentencia Reina, (6) el Tribunal de Justicia se pronunció en los términos siguientes:
"[...] No obstante, no le corresponde [al Tribunal de Justicia], habida cuenta de la distribución de funciones entre éste y el órgano jurisdiccional nacional, comprobar si la resolución que se le ha dirigido ha sido adoptada conforme a las normas de organización y procedimiento judicial del Derecho nacional. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia debe atenerse a la resolución de remisión procedente de un órgano jurisdiccional de un Estado miembro en tanto no haya sido revocada en el marco de los recursos que, en su caso, prevea el Derecho nacional.
De estas consideraciones se deduce que el Tribunal de Justicia, cuando un órgano jurisdiccional de un Estado miembro se haya dirigido a él con arreglo al artículo 177 del Tratado, es competente, en virtud de esta disposición, para contestar a las preguntas planteadas, sin que proceda examinar previamente si la resolución de remisión ha sido adoptada conforme a las normas de organización y procedimiento judicial del Derecho nacional" (apartados 7 y 8; traducción provisional).
Dado que, en los presentes asuntos, no se han revocado las resoluciones de remisión y a falta de indicios de que éstas hayan sido anuladas, el principio en que se basa el Tribunal de Justicia, por lo demás procedente, supone, a simple vista, que este Tribunal debe contestar a las cuestiones.
9. No obstante, cabe preguntarse si, en las especiales circunstancias de los presentes asuntos, procede ajustarse a este principio de base.
10. Con carácter preliminar, puede ser oportuno mencionar que, en su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha señalado que dicho principio de base es, precisamente, tan sólo un punto de partida y que pueden existir circunstancias en las que el Tribunal de Justicia se abstenga de contestar a las cuestiones prejudiciales por haber sido planteadas por un Juez que no es (o ya no es) competente para resolver el litigio principal, y ello incluso si la falta de competencia no se ha comprobado de la forma anteriormente aludida y aunque, a este respecto, en cierta medida, el Tribunal de Justicia deba basar su decisión en una apreciación de normas nacionales. Así, en la sentencia Pardini, (7) el Tribunal de Justicia declaró que "no es competente para conocer de una cuestión prejudicial cuando, en el momento en que se dicte la correspondiente resolución de remisión, ya haya concluido el proceso ante el Juez nacional" y , acto seguido, el mismo Tribunal se pronunció sobre el problema de si, en el momento de la remisión, el asunto del litigio principal aún se estaba tramitando ante el Juez remitente, según las normas de procedimiento nacionales.
11. A mi juicio, existen buenas razones para aceptar tal excepción, limitada, al principio de base en los presentes asuntos en los cuales, según los datos disponibles, puede considerarse indiscutible que la respuesta del Tribunal de Justicia a las cuestiones planteadas se dará a un Juez cuya resolución en los procedimientos principales no será reconocida por el ordenamiento jurídico italiano debido a la manifiesta incompetencia de dicho Juez.
Una excepción limitada al principio de base anteriormente indicado sería, a mi juicio, a la vez defendible y correcta en la situación totalmente especial que caracteriza a estos asuntos, en los cuales, el Tribunal constitucional italiano ha declarado que el Juez remitente es manifiestamente incompetente para conocer de los litigios principales, según jurisprudencia clara y concordante de los órganos jurisdiccionales italianos superiores.
En estas circunstancias, en mi opinión, no resulta decisivo el hecho de que la incompetencia del Juez no haya sido declarada por un órgano jurisdiccional cuyas resoluciones vinculan en el caso de autos al Juez de que se trata, de conformidad con las normas que rigen la Administración judicial italiana.
12. Creo haber entendido °a raíz, entre otras, de una observación de la Comisión en el acto de la vista° que el hecho de que no hayan sido anuladas las resoluciones de remisión puede imputarse a la imposibilidad, en Derecho italiano, de recurrir las resoluciones por las que se plantean cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia.
Por supuesto, esta circunstancia no es, en sí misma, decisiva en el presente contexto, pero puede servir de argumento en favor de una excepción al principio de base del Tribunal de Justicia anteriormente indicado. En mi opinión, no puede descartarse totalmente que la imposibilidad de recurrir en apelación pueda dar lugar a casos en los que no puedan impedirse las peticiones prejudiciales abusivas mediante aplicación del sistema nacional de recursos.
13. Por otra parte, puede ser oportuno recordar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la pertinencia de las cuestiones prejudiciales. Según esta jurisprudencia, resulta patente que, en un principio, corresponde al Juez nacional apreciar si las cuestiones de Derecho comunitario suscitadas en el litigio son pertinentes y si es necesaria una decisión prejudicial para permitir que el Juez se pronuncie. No obstante, el Tribunal de Justicia se ha reservado la posibilidad de no contestar a las cuestiones que "no guardan relación con la realidad o el objeto del litigio principal" y que, por lo tanto, "manifiestamente no son pertinentes para resolver el litigio principal". El Tribunal de Justicia no responde a las cuestiones hipotéticas. (8)
Si el Tribunal de Justicia se ha reservado la posibilidad de no contestar a las cuestiones que, manifiestamente, no tienen ninguna relación con el litigio y ha pretendido utilizar esta reserva prudentemente, no se comprende del todo por qué no podría negarse a responder a cuestiones que proceden de un órgano jurisdiccional que, manifiestamente, no tiene ninguna relación con el litigio principal. En su caso, el Tribunal competente que posteriormente debiera conocer del asunto principal tendría la posibilidad de dirigirse al Tribunal de Justicia.
14. El Juez remitente intentó explicar los motivos por los que se considera facultado para plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia a pesar de la sentencia de la Corte Costituzionale italiana relativa a su incompetencia. En su resolución de remisión en el asunto 321/90, declara:
"Respecto a la falta de competencia: en esta fase del procedimiento no es posible pronunciarse sobre esta excepción, por razones de dos tipos; en primer lugar, el Derecho comunitario prima sobre el Derecho nacional, tanto material como procesal; la petición de decisión prejudicial prima, pues, sobre la falta de competencia invocada.
Esta tesis se confirma por el hecho de que también es posible dirigirse al Tribunal de Justicia de la CE cuando se trata de intereses legítimos y que, por consiguiente, es una posibilidad que también se le ofrece a un Juez administrativo.
Tanto por razones de economía procesal, como por dicha preeminencia del Derecho comunitario, se examinará la falta de competencia una vez el Tribunal de Justicia de la CE se haya pronunciado. El segundo motivo por el que la falta de competencia del Juez ordinario pasa a un segundo plano respecto al fondo del asunto es que la nueva Ley de 6 de agosto de 1990 ha colocado estas situaciones en un callejón sin salida y, a la luz de las normas de coordinación prometidas por el legislador, ningún acto jurisdiccional que modificase esta situación podría ser válido."
15. No cabe duda de que pueden existir situaciones en las que las normas de Derecho comunitario pueden revestir una importancia decisiva para la competencia de un Juez nacional y, en tales circunstancias, puede ser necesario que dicho Juez plantee cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia para aclarar la cuestión de competencia.
Este fue el caso, por ejemplo, en el asunto Bozzetti, (9) en el cual, a tenor del Derecho italiano, la competencia del órgano jurisdiccional remitente dependía de si la tasa comunitaria denominada de "corresponsabilidad" respecto a la leche era o no una exacción fiscal.
El Tribunal de Justicia declaró:
"Tal como afirmó el Tribunal de Justicia en su sentencia de 19 de diciembre de 1968 (Salgoil), a la que se han referido las partes, corresponde al ordenamiento jurídico de cada Estado miembro designar el órgano competente para resolver los litigios relativos a derechos individuales derivados del ordenamiento jurídico comunitario, quedando claro, no obstante, que los Estados miembros tienen la responsabilidad de garantizar, en cada caso, una protección efectiva de dichos derechos. Con esta reserva, no corresponde al Tribunal de Justicia intervenir en la solución de los problemas de competencia que, dentro de la organización judicial nacional, pueda plantear la calificación de determinadas situaciones jurídicas basadas en el Derecho comunitario.
No obstante, como acertadamente ha señalado el Consejo, la calificación de la tasa de corresponsabilidad, respecto a las normas del Derecho comunitario, no es indiferente desde el punto de vista del Derecho nacional. Existe, por ende, cierto interés en indicar al Juez nacional los elementos de Derecho comunitario que pueden contribuir a la solución del problema de competencia que se le plantea" (apartados 17 y 18; traducción provisional).
16. Por consiguiente, en principio, corresponde al ordenamiento jurídico italiano fijar su organización judicial y, a mi juicio, en los presentes asuntos no hay nada que indique que el Derecho comunitario puede incidir en la aplicación de las normas de procedimiento italianas que determinan la competencia de los Tribunales en asuntos como los de autos.
En cualquier caso, me parece evidente que los motivos alegados por el Juez remitente para no resolver "en esta fase" la cuestión de la competencia carecen de pertinencia en este contexto.
Así pues, considerado aisladamente, el principio de la primacía del Derecho comunitario no puede suponer una modificación de los resultados a los que abocan las normas italianas en materia de competencia de los Tribunales.
No se comprenden muy fácilmente las declaraciones del Vice Pretore sobre la competencia de los Tribunales administrativos para plantear cuestiones prejudiciales y su referencia a "razones de economía procesal". En la medida en que podrían basarse en la consideración de que la respuesta del Tribunal de Justicia pudiera, llegado el caso, ser útil para los órganos jurisdiccionales administrativos, cabe afirmar que de la sentencia Pardini se deduce que semejante punto de vista no puede dar como resultado permitir que un Juez, por lo demás incompetente, plantee una cuestión prejudicial.
A mi juicio, esta última observación del Vice Pretore tiene un fundamento puramente nacional que no puede ser pertinente para el problema objeto de examen.
17. Por todos los motivos expuestos, propongo al Tribunal de Justicia que se niegue a contestar a las cuestiones prejudiciales por haber sido planteadas por un Juez que es manifiestamente incompetente para conocer de los litigios principales.
Para el caso de que el Tribunal de Justicia no se atenga a mi propuesta, le someto las siguientes observaciones sobre las cuestiones suscitadas, por lo demás, por dichos litigios.
Fundamentos de las resoluciones de remisión
18. En sus escritos, la Comisión ha subrayado que las resoluciones de remisión se caracterizan por ser especialmente "lacónicas y parcas en elementos de hecho y de Derecho que permitan, como mínimo, identificar el objeto de las cuestiones de interpretación y comprender, así, el sentido y alcance de éstas".
En las tres resoluciones, previa cita del artículo 86 del Tratado CEE, el Juez remitente se limita a dar a dichas cuestiones los siguientes motivos:
"Esta disposición, que completa el anterior artículo 85, prohibió categórica y absolutamente cualquier forma de monopolio. En la letra c) del mismo artículo se especifican las actividades que constituyen un abuso de las normas de competencia. En diversas ocasiones, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea ha interpretado estas disposiciones en este sentido."
Asimismo, la Comisión señala que dichos asuntos tienen la característica de que los aspectos de Derecho comunitario que podrían ser pertinentes para la resolución de los litigios principales no se han aclarado suficientemente durante el procedimiento principal.
Ello lo pone de relieve el hecho de que una de las tres empresas demandantes inicia sus breves observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia (asunto C-322/90) con la siguiente afirmación:
"La resolución del Pretore di Frascati [...] ha sometido al examen del Tribunal de Justicia una materia especialmente compleja [...]"
19. Como se sabe, el Tribunal de Justicia realiza un gran esfuerzo para reformular correctamente las cuestiones prejudiciales y para contestarlas de forma apropiada, a pesar de la insuficiencia de datos respecto a su contexto jurídico y material. Es la consecuencia natural de la estrecha cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, cuyo marco ha establecido el artículo 177 del Tratado y cuya importancia ha destacado reiteradamente el Tribunal de Justicia. (10)
Sin embargo, precisamente porque el artículo 177 presupone una estrecha cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, es necesario que los primeros sean conscientes de la importancia decisiva de que el Tribunal de Justicia conozca suficientemente el contexto material y jurídico en el que se inscriben las cuestiones planteadas. En sus decisiones prejudiciales, el Tribunal de Justicia no se pronuncia sobre cuestiones de Derecho abstractas. Deben utilizarse sus decisiones para garantizar una aplicación correcta y uniforme del Derecho comunitario cuando los órganos jurisdiccionales nacionales se pronuncian sobre controversias concretas. Sin un conocimiento suficiente del contexto material y jurídico de las cuestiones planteadas, se corre el riesgo de que las respuestas del Tribunal de Justicia no sean apropiadas y ello puede conducir, en definitiva, a una aplicación equivocada del Derecho comunitario en los Estados miembros.
Por este motivo, el Tribunal de Justicia ha subrayado reiteradamente que,
"[...] las necesidad de llegar a una interpretación del Derecho comunitario que sea útil para el órgano jurisdiccional nacional exige definir el marco jurídico en el que debe encuadrarse la interpretación solicitada y que, en esta perspectiva, puede convenir, según las circunstancias, que los hechos del asunto estén determinados y que los problemas de mero Derecho nacional estén resueltos en el momento de la remisión al Tribunal de Justicia, de manera que permita a éste conocer todos los elementos de hecho y de Derecho que puedan ser importantes para la interpretación que se le pide del Derecho comunitario". (11)
Aunque el Tribunal de Justicia se base en el principio de que el órgano jurisdiccional nacional está en mejores condiciones para apreciar cuáles son los elementos de hecho y de Derecho que deben precisarse antes de la remisión, asimismo, ha declarado en diversos asuntos:
"[...] con el fin de permitirle cumplir con su misión conforme al Tratado, es indispensable que los órganos jurisdiccionales nacionales expliquen las razones por las que consideran necesaria una respuesta a sus cuestiones para resolver el litigio, cuando estas razones no se desprenden de forma inequívoca de los autos" (12) (el subrayado es mío).
El Tribunal de Justicia ha señalado, acertadamente, a este respecto que tal motivación es importante además porque puede ser necesaria para dar a los Estados miembros y a las demás partes interesadas la posibilidad de presentar observaciones ante el Tribunal de Justicia de conformidad con el artículo 20 del Estatuto del Tribunal de Justicia y que
"corresponde [...] al Tribunal de Justicia velar por que se conserve esta posibilidad, teniendo en cuenta el hecho de que, en virtud de la citada disposición [del Estatuto del Tribunal de Justicia], sólo las resoluciones de remisión se notifican a las partes interesadas" (13) (traducción provisional).
El Tribunal de Justicia se ha visto en el deber de negarse a contestar a una cuestión prejudicial porque los datos disponibles no permitían deducir cuál era la cuestión jurídica controvertida a la que se enfrentaba el órgano jurisdiccional nacional. (14)
Sin embargo, probablemente es cierto que ello se ha producido sólo en un grado limitado y únicamente cuando, incluso previo examen de los autos del procedimiento principal y según las observaciones presentadas al Tribunal de Justicia, subsistían verdaderas dificultades para identificar los problemas jurídicos controvertidos a los que se enfrentaba el Juez nacional.
20. A mi juicio, cabe preguntarse si el Tribunal de Justicia no debería negarse a contestar cuestiones prejudiciales con mayor frecuencia que hasta ahora, cuando las resoluciones de remisión no exponen suficientemente el contexto jurídico y material de las cuestiones prejudiciales, de forma que existen serias dificultades para responder adecuadamente a dichas cuestiones.
Los motivos expuestos anteriormente son ya suficientes para sustentar una actitud un poco más restrictiva por parte del Tribunal del Justicia sobre el particular. Se agrega a ello el elemento mencionado por la Comisión en sus escritos según el cual, tanto en principio como en la práctica, no es deseable que, basándose en las alegaciones formuladas en los asuntos principales, el Tribunal de Justicia intente recabar los datos necesarios en lo que atañe al contexto material y jurídico de las cuestiones prejudiciales. No sólo semejante trabajo puede exigir la utilización de muchos recursos °como lo demuestran los presentes asuntos°, sino que, asimismo, supone un riesgo de incurrir en error.
21. Si he formulado estas consideraciones es porque también estimo que puede reprocharse a las resoluciones de remisión en los presentes asuntos que contienen una deficiente exposición del contexto jurídico y material del caso de autos.
Si, a pesar de ello, no propongo al Tribunal de Justicia que, por este motivo, no responda a las presentes cuestiones, ello se debe, en primer lugar, a que, como ya he dicho, el Tribunal de Justicia se ha esforzado mucho hasta el momento presente para responder a las cuestiones prejudiciales y, en segundo lugar, a que, a pesar de todo, es posible comprender, según la primera de las cuestiones planteadas, qué es lo esencial del problema de interpretación de Derecho comunitario sobre el cual el Juez nacional desea que se pronuncie el Tribunal de Justicia.
No obstante, la insuficiencia de los fundamentos de las cuestiones en los presentes asuntos podría justificar el hecho de que el Tribunal de Justicia destaque en su sentencia que las resoluciones de remisión deben contener los datos sobre el contexto jurídico y material de las cuestiones necesarios para responder y que las carencias sobre este particular pueden tener como consecuencia que el Tribunal de Justicia se encuentre en la imposibilidad de responder a las cuestiones.
La insuficiente motivación de las cuestiones, con la consiguiente información limitada del Tribunal de Justicia en cuanto al contexto material y jurídico de los asuntos, implica asimismo que este Tribunal se limite a pronunciarse sobre los aspectos respecto a los cuales puede asegurarse que sustentan la duda en cuanto a la conformidad con el Derecho comunitario de la situación descrita en la primera cuestión.
Interpretación de las normas sobre competencia del Tratado CEE
22. Según las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia, éste debe interpretar las normas sobre competencia del Tratado en relación con una situación caracterizada por el hecho de que, por estar reservados a las autoridades públicas, las empresas privadas no pueden utilizar determinados canales de televisión hasta que no haya tenido lugar la "coordinación técnica" prevista, ya que constituye ésta un requisito para que las empresas privadas puedan utilizar dichos canales de televisión.
Según los escritos presentados por las sociedades de televisión en los asuntos C-320/90 y C-322/90, las cuestiones obedecen a una duda sobre la conformidad de las normas italianas pertinentes y de su aplicación concreta frente a las tres sociedades privadas de televisión con las normas sobre competencia del Tratado, ya que las normas nacionales y su aplicación pueden suponer una discriminación entre la RAI, sociedad concesionaria pública, y las sociedades privadas.
23. Ninguno de los documentos obrantes en autos indica que deba interpretarse en el presente asunto la prohibición que proclama el artículo 85, de, entre otros, los acuerdos entre empresas que falsean la competencia. Por otra parte, de la fundamentación de las cuestiones por parte del Tribunal remitente se deduce que éste desea especialmente una interpretación del artículo 86.
24. De acuerdo con los antecedentes de que dispongo sobre el régimen de la propiedad en el seno de la RAI y su misión como empresa de "servicio público", puede, por otra parte, darse por sentado que la RAI es una empresa comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 90 del Tratado.
25. Por consiguiente, a mi juicio, el Tribunal de Justicia puede limitarse a interpretar el artículo 90 del Tratado en relación con su artículo 86 para poder adoptar una postura sobre si el comportamiento de las autoridades italianas, tal como se ha expuesto anteriormente, infringe la norma contenida en el artículo 90 que prohíbe a los Estados miembros adoptar o mantener, respecto a las empresas públicas y a las empresas a las que concedan derechos especiales o exclusivos, medidas incompatibles con la prohibición de abuso de posición dominante establecida por el artículo 86. (15)
26. Con carácter preliminar, puede ser útil señalar lo declarado por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 18 de julio de 1991, ERT, (16) en lo que atañe a la forma en que el Tratado afecta a la normativa sobre la difusión televisiva de los Estados miembros. El Tribunal de Justicia declaró:
"Procede recordar que, en la sentencia de 30 de abril de 1974, Sacchi (155/73, Rec. p. 409), apartado 14, el Tribunal de Justicia resolvió que nada se opone en el Tratado a que los Estados miembros, en virtud de consideraciones de interés público, de naturaleza no económica, sustraigan del juego de la competencia las emisiones de radiotelevisión, otorgando a una o varias entidades el derecho exclusivo para ello.
De todas maneras, según los apartados 1 y 2 del artículo 90 del Tratado, la manera en que dicho monopolio esté organizado o ejercido puede ir contra las normas del Tratado, especialmente las relativas a la libre circulación de mercancías, a la libre prestación de servicios y las normas sobre competencia" (apartados 10 y 11).
Según jurisprudencia muy numerosa del Tribunal de Justicia en esta materia, (17) los Estados miembros no pueden adoptar o mantener medidas "que puedan eliminar la eficacia de las normas de competencia aplicables a las empresas". El Tribunal de Justicia ha identificado diferentes supuestos en los que las medidas estatales son contrarias al artículo 90 en relación con el artículo 86. En general, puede afirmarse de esta jurisprudencia que, para los Estados miembros, establece la prohibición de "promover" prácticas prohibidas por el artículo 86. (18)
27. En lo que atañe a las normas italianas pertinentes como tales, parece evidente que no son contrarias al Derecho comunitario. Sucede que, por la propia naturaleza de las cosas, las autoridades °tanto teniendo en cuenta sus obligaciones internacionales como toda una serie de elementos de carácter técnico, cultural, social y práctico° deben repartir entre los numerosos usuarios de frecuencias de radio en cantidad insuficiente y que, mediante normas de carácter obligatorio, deben asegurarse de que se observe la disciplina que se impone.
Las autoridades pueden, naturalmente, reservar determinadas frecuencias de radio para fines de interés público, entre los cuales se encuentran, en primer lugar, los que se refieren a la seguridad pública. Es necesario también que puedan someter la utilización de determinadas frecuencias de radio a una coordinación técnica para evitar las interferencias con el uso que hacen las autoridades públicas de la banda de frecuencias de radio de que se trate.
28. Según parece, las tres sociedades de televisión no censuran los principios en los que se basa la normativa italiana, sino, por el contrario, el hecho de que la coordinación técnica prevista aún no haya tenido lugar.
No puede excluirse que la aplicación de las normas sobre reparto de los canales de televisión puede suponer, en sí misma, una infracción del artículo 90 del Tratado en relación con el artículo 86. Sin embargo, a mi juicio, sólo si existen indicios bastante claros puede suponerse que el reparto de las frecuencias de radio, que, en principio, se halla efectivamente justificado, se utiliza para promover un abuso de posición dominante por parte de una empresa pública. No creo que éste sea el caso en los presentes asuntos, los cuales, por otra parte, se refieren únicamente a un número muy limitado de canales de televisión potencialmente utilizables.
Puede ser oportuno indicar que los debates no han aportado ningún elemento que indique que, en los asuntos objeto de examen, nos encontramos en la situación particular en materia de retransmisión de emisiones de televisión extranjera que el Tribunal de Justicia consideró importante en el asunto ERT. (19)
29. Aunque sólo sea por este motivo, considero que se puede declarar la inexistencia de infracción del artículo 90 del Tratado en relación con su artículo 86.
Sin embargo, para ser exhaustivo, no carece de interés indicar que, en todo caso, la aplicación del artículo 90, en relación con el artículo 86, depende del doble requisito de que el abuso alegado sea el de una empresa que disfrute de una posición dominante en el mercado común o en una parte sustancial del mercado y que este abuso afecte al comercio entre los Estados miembros.
En su caso, corresponde al Juez nacional declarar si en el caso de autos concurre este requisito.
No obstante, puede ser oportuno mencionar que no es seguro del todo que la RAI disfrute de una posición dominante en el mercado de que se trata. Hasta cierto punto, la Comisión abordó esta cuestión en su informe oral. Explicó que, probablemente, la RAI no posee una posición dominante a escala nacional. (20) A simple vista, esta opinión es probablemente cierta, asimismo si se considera el número importante de emisoras de televisión privadas, tanto nacionales como locales, existentes en Italia.
Los datos suministrados en los presentes asuntos no contienen ningún elemento que permita apreciar si la situación puede ser diferente en el mercado local a que se refieren los litigios principales ni si el mercado local representa, en su caso, una parte sustancial del mercado común.
30. Para terminar, puede ser apropiado mencionar que, a mi juicio, el comportamiento de las autoridades italianas en los presentes asuntos no supone una violación del principio de "igualdad de oportunidades entre los diferentes agentes económicos". El Tribunal de Justicia aplicó este principio °acertadamente, en mi opinión, en el contexto del caso de autos° en su sentencia de 19 de marzo de 1991, Francia/Comisión, C-202/88 ("mercados de terminales de telecomunicaciones"). (21) El Tribunal de Justicia declaró en dicha sentencia que este principio era necesario para garantizar "un sistema de competencia no falseada como el previsto por el Tratado".
En los presentes asuntos no hay motivo para preguntarse si, según las normas concretas sobre competencia del Tratado, es posible establecer un principio general e inmediatamente aplicable de "igualdad de oportunidades entre los diferentes agentes económicos".
Efectivamente, en el presente contexto, no advierto ninguna discriminación injustificada de las sociedades privadas en favor de la RAI.
Es cierto que se posee informaciones según las cuales la RAI, en cierta medida (que, por lo demás, no se ha determinado), pudo utilizar los canales de televisión 67-69 UHF y resulta probado que las autoridades italianas prohibieron a las tres sociedades utilizar dichos canales. No obstante, como he indicado anteriormente, el Tribunal de Justicia ha reconocido que las empresas públicas de televisión pueden ocupar una posición especial para conseguir los objetivos de interés público que pueden y deben tenerse en cuenta en relación con la teledifusión. Es indiscutible que se ha permitido a la RAI ocupar una posición particular en varios aspectos, a semejanza de las sociedades correspondientes en los demás Estados miembros. Sin embargo, tal posición no se caracteriza únicamente por los derechos sino también por las obligaciones. Esta posición peculiar, en principio, debe asimismo poder justificar un derecho preferente en cuanto al reparto de los canales de televisión. Además, según las declaraciones del Gobierno italiano, la particular posición de la RAI en cuanto al reparto de los canales de televisión en el contexto de los presentes asuntos se halla motivada concretamente por el hecho de que el estatuto de sociedad concesionaria pública de la RAI permite garantizar la coordinación técnica necesaria y evitar, con ello, las interferencias con cualquier otra utilización de tales frecuencias de radio.
31. Teniendo en cuenta lo que antecede, considero que puedo llegar a la conclusión de que el artículo 90, en relación con el artículo 86, no puede interpretarse en el sentido de que el comportamiento referido en las cuestiones prejudiciales constituya un infracción de dichas disposiciones.
Conclusión
32. Por las razones expuestas anteriormente, propongo al Tribunal de Justicia que se niegue a responder a las cuestiones que le han sido planteadas.
Si el Tribunal de Justicia considera que debe responder a las cuestiones, le propongo que dé la siguiente respuesta:
"Las normas del Tratado CEE sobre competencia, y más concretamente el artículo 90 en relación con el artículo 86, no pueden interpretarse en el sentido de que el hecho de prohibir, en tanto no exista una coordinación técnica previa, que empresas privadas utilicen determinados canales de televisión debido a que se hallan reservados al uso de las autoridades públicas no constituye una infracción de dichas disposiciones."
(*) Lengua original: danés.
(1) - La Ley aprobada en 1990 relativa a la radiodifusión televisiva mantuvo en su artículo 34 las normas de 1983 hasta la adopción del Plan de reparto previsto en la Ley.
(2) - Asimismo se alegaba contra dos de dichas sociedades que, en cierta medida, se habían registrado interferencias entre sus emisiones y la utilización de las frecuencias de que se trata hecha por el ejército, la policía y la sociedad concesionaria pública RAI.
(3) - Sentencia nº 102 de 2 de marzo de 1990.
(4) - Este razonamiento se recogió, entre otras, en la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de abril de 1988, Pardini (338/85, Rec. p. 2041), en cuyo apartado 9 se dice:
[...] falló el Tribunal de Justicia, en sentencia de 11 de junio de 1987 (Pretore di Salò, 14/86, Rec. p. 2545), que su competencia para responder a las peticiones de decisión prejudicial se subordina a la condición de que éstas las formule un órgano jurisdiccional en el ejercicio, conforme a Derecho y con plena independencia, de la potestad jurisdiccional, en aquellos asuntos para cuyo conocimiento la ley les otorgue competencias (el subrayado es mío).
(5) - Véase, a este respecto, la sentencia del Tribunal de Justicia del 12 de febrero de 1974, Rheinmuehlen II (146/73, Rec. p. 139).
(6) - Sentencia de 14 de enero de 1982, Reina (65/81, Rec. p. 33).
(7) - Sentencia de 21 de abril de 1988, Pardini (338/85, Rec. p. 2041), apartado 11.
(8) - Véase la reciente sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de julio de 1992, Dias (C-343/90, Rec. p. I-4673), apartado 20.
(9) - Sentencia de 9 de julio de 1985, Bozzetti (179/84, Rec. p. 2301).
(10) - Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de abril de 1988, Pardini (338/85, Rec. p. 2041), apartado 8.
(11) - Sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de julio de 1992, Meilicke (C-83/91, Rec. p. I-4871), apartado 26.
(12) - Véanse, por ejemplo, las sentencias de 16 de diciembre de 1981, Foglia (244/80, Rec. p. 3045), apartado 17; de 12 de junio de 1986, Bertini (asuntos acumulados 98/85, 162/85 y 258/85, Rec. p. 1885), apartado 6, y la reciente sentencia de 16 de julio de 1992, Dias (C-343/90, Rec. p. I-4673), apartado 19.
(13) - Véase la sentencia de 1 de abril de 1982, Holdijk (asuntos acumulados 141/81, 142/812 y 143/81, Rec. p. 1299), apartado 6.
(14) - Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 1987, Pretore di Saló (14/86, Rec. p. 2545), apartado 16.
(15) - A mi juicio, ninguno de los documentos obrantes en autos induce a interpretar las demás normas de prohibición del Tratado a que se refiere el artículo 90. Puede ser oportuno mencionar que la diferencia de trato en favor de la RAI que alegan las sociedades privadas en modo alguno se basa en motivos de nacionalidad y, por lo tanto, no resulta incompatible con la prohibición que establece el artículo 7 del Tratado. Tampoco se dispone de informaciones que indiquen que la prohibición prevista en el artículo 59 del Tratado sea pertinente en los presentes asuntos, véase sobre el particular el siguiente punto 28, infra, in fine.
(16) - C-260/89, Rec. p. I-2925.
(17) - Antes de la sentencia ERT, que acabo de citar, puede citarse, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de abril de 1991, Hoefner (C-41/90, Rec. p. I-1979), y la sentencia de 10 de diciembre de 1991, Merci convenzionali porto di Genova (C-179/90, Rec. p. I-5889).
(18) - En el punto 39 de sus conclusiones presentadas en los asuntos acumulados C-48/90 y C-66/90, Países Bajos y otros/Comisión (sentencia de 12 de febrero de 1992, Rec. p. I-565), el Abogado General Sr. Van Gerven resumió la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en los términos siguientes:
De la mencionada jurisprudencia se desprende, en mi opinión, que según el Tribunal de Justicia el artículo 90, en relación con los artículos 85 y 86, se refiere a aquellas medidas estatales [...] que favorezcan, impongan o hagan inevitable un comportamiento de empresa prohibido por los artículos 85 y 86, sea cual sea, o que deleguen en empresas la misión de regular la competencia, que incumbe a los poderes públicos [el subrayado es mío]. Esta jurisprudencia se articula en torno a la idea central de que tales medidas estatales, combinadas con alguna forma de comportamiento de empresa, tienen, para la estructura de la competencia en el mercado común, las mismas consecuencias que un comportamiento de empresa que no esté relacionado con una intervención de los poderes públicos. De la referida jurisprudencia se desprende también que el comportamiento de empresa que resulta necesario, en tanto que factor de conexión , para permitir que se aplique el apartado 1 del artículo 90, en relación con el artículo 85 o con el artículo 86, no debe proceder necesariamente a la intervención de los poderes públicos, sino que también puede ser posterior a dicha intervención, derivarse de la misma o incluso ser su consecuencia inevitable. Tampoco es necesario que la propia empresa haya cometido una infracción dolosa de la normas sobre la competencia (dicho de otro modo, es suficiente con que la empresa se encuentre en una situación en la que para actuar no le quede otro remedio que restringir la competencia).
(19) - Sentencia de 18 de junio de 1991, ERT (C-260/89, Rec. p. I-2925). En su apartado 37, el Tribunal de Justicia declaró:
A este respecto procede reconocer que el apartado 1 del artículo 90 del Tratado se opone a que un Estado miembro conceda un derecho exclusivo de retransmisión de emisiones de televisión a una empresa que tenga un derecho exclusivo de difusión de emisiones, cuando estos derechos puedan crear una situación en la cual dicha empresa se vea llevada a infringir el artículo 86 del Tratado por una política de emisión discriminatoria en favor de sus propios programas.
(20) - La Comisión se remitió especialmente a los elementos aportados en la cuestión prejudicial C-170/90, Odeon, planteada por el Tribunale civile e penale di Milano, de la cual, empero, se desistió después de finalizar la fase escrita y oral ante el Tribunal de Justicia. El asunto se refería a las relaciones de competencia en el mercado italiano de la publicidad televisada.
(21) - Véase el apartado 51, Rec. p. I-1259.
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