Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. De achtergrond van deze procedure is de voortdurende onwil van sommige Lid-Staten om te voldoen aan hun verplichtingen krachtens de voorschriften over steunmaatregelen van de staten, neergelegd in de artikelen 92 tot en met 94 EEG-Verdrag. De zaak is naar het Hof verwezen door de Franse Conseil d' État, met het verzoek om een prejudiciële beslissing over de gevolgen in gedingen voor de nationale rechterlijke instanties van een steunmaatregel van een staat, die is ingevoerd in strijd met de procedurele vereisten van artikel 93. De Conseil d' État wenst in het bijzonder te vernemen of "artikel 93, lid 3, derde volzin, EEG-Verdrag aldus moet worden uitgelegd, dat deze bepaling de autoriteiten van de Lid-Staten een verplichting oplegt waarvan de niet-nakoming de geldigheid van handelingen tot uitvoering van steunmaatregelen aantast, met name wanneer die maatregelen in een latere beslissing van de Commissie verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden verklaard".
2. Deze vraag is gerezen in de loop van een procedure, ingeleid door de Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires en het Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon (hierna gezamenlijk: "verzoekers") ter verkrijging van nietigverklaring van een interministerieel besluit van 15 april 1985. Dit besluit (hierna: "het litigieuze besluit") trad in werking op de dag van zijn bekendmaking, te weten 20 april 1985, en gaf uitvoering aan decreet nr. 84-1297 van 31 december 1984, dat parafiscale heffingen invoerde ten voordele van het comité central des pêches maritimes, de locale comités voor zeevisserij en het Institut français de recherche pour l' exploitation de la mer (Frans Onderzoeksinstituut voor de exploitatie van de zee). Voor zover nodig zal ik hierna de achtergrond van deze maatregelen uiteenzetten.
3. Verzoekers stellen dat de invoering van het ligieuze besluit in strijd was met artikel 93, lid 3, laatste volzin, EEG-Verdrag. Alvorens de strekking van die bepaling te onderzoeken, is het noodzakelijk een korte omschrijving te geven van de verdragsregels op het gebied van steunmaatregelen en van de procedure om op de naleving van die regels toe te zien, voor zover deze punten relevant zijn voor het hoofdgeding.
De verdragsregels op het gebied van steunmaatregelen
4. De basisregel is neergelegd in artikel 92, lid 1, EEG-Verdrag, dat luidt als volgt: "Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde produkties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de Lid-Staten ongunstig beïnvloedt". Artikel 92, lid 2, noemt drie categorieën steunmaatregelen die, in afwijking van artikel 92, lid 1, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt moeten worden geacht. Artikel 92, lid 3, geeft een omschrijving van vier andere soorten steunmaatregelen, die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd.
5. De Commissie draagt de hoofdverantwoordelijkheid voor de naleving van artikel 92. Artikel 93, lid 1, verlangt dat de Commissie de in de Lid-Staten bestaande steunregelingen "aan een voortdurend onderzoek onderwerpt". Op grond van artikel 93, lid 2, kan de Commissie, indien zij, na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, vaststelt dat een steunmaatregel in de zin van artikel 92 niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, een beschikking geven waarin van de betrokken Lid-Staat wordt verlangd deze steunmaatregel op te heffen of te wijzigen binnen een bepaalde termijn. Indien de Lid-Staat niet voldoet aan de beschikking van de Commissie, kan deze zich rechtstreeks tot het Hof van Justitie wenden.
6. Artikel 93, lid 3, voert een systeem in dat geldt voor elk voornemen tot invoering van nieuwe steunmaatregelen en tot wijziging van reeds bestaande. Het luidt als volgt:
"De Commissie wordt van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 92 onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde procedure aan. De betrokken Lid-Staat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid."
7. In zaak 120/73 (Lorenz, Jurispr. 1973, blz. 1471, r.o. 3) besliste het Hof dat:
"de auteurs van het Verdrag met hun bepaling dat de Commissie van voorgenomen nieuwe steunmaatregelen of van projecten tot wijziging van bestaande steunmaatregelen 'tijdig' op de hoogte moet worden gebracht 'om haar opmerkingen te kunnen maken' , de bedoeling hebben gehad deze instelling voldoende tijd voor beraad en onderzoek te laten om zich een aanvankelijk oordeel te vormen over de vraag of de te harer kennis gebrachte ontwerpen geheel of gedeeltelijk met het Verdrag in overeenstemming zijn;
dat de Commissie pas nadat zij in de gelegenheid is gesteld zich zodanig oordeel te vormen, gehouden is om, het ontwerp met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar achtende, onverwijld de in artikel 93, lid 2, omschreven procedure op tegenspraak in te leiden - met aanmaning van de Lid-Staat tot het maken van zijn opmerkingen -".
Het Hof vervolgde dat, ofschoon de Commissie over een redelijke termijn behoort te kunnen beschikken om zich een aanvankelijk oordeel te vormen over de vraag of de te harer kennis gebrachte ontwerpen overeenstemmen met het Verdrag, zij nochtans met voortvarendheid te werk moet gaan aangezien de betrokken Lid-Staat wellicht dringend wil ingrijpen. Naar analogie van de artikelen 173 en 175 EEG-Verdrag stelde het Hof deze termijn op twee maanden. Indien de Commissie na afloop van deze termijn haar standpunt nog niet heeft bepaald, kan de betrokken Lid-Staat het plan tot uitvoering brengen mits de Commissie daarvan tevoren in kennis wordt gesteld. Het Hof voegde hieraan toe, dat indien de Commissie als uitkomst van haar inleidend onderzoek de steunmaatregel met het Verdrag in overeenstemming mocht bevinden, zij daarvan mededeling moet doen aan de betrokken staat, doch dat zij daartoe in dat stadium geen beschikking in de zin van artikel 189 EEG-Verdrag behoeft te nemen. Een zodanige beschikking is alleen vereist aan het einde van de contradictoire procedure voorzien in artikel 93, lid 2.
8. De beslissing van het Hof in de zaak Lorenz werd herhaald in een aantal andere arresten die diezelfde dag werden gewezen: zaak 121/73, Markmann, Jurispr. 1973, blz. 1495; zaak 122/73, Nordsee, Jurispr. 1973, blz. 1511, en zaak 141/73, Lohrey, Jurispr. 1973, blz. 1527. Een aantal van de overwegingen in deze arresten werd nadien opnieuw bevestigd in zaak 84/82 (Duitsland/Commissie, Jurispr. 1984, blz. 1451).
9. De nationale rechter speelt een belangrijke, maar ondergeschikte rol bij de toepassing van de verdragsregels op het gebied van steunmaatregelen. Hij is niet bevoegd een uitspraak te doen over de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92. Hij kan zich echter "genoodzaakt zien de term steunmaatregel in artikel 92 uit te leggen en toe te passen, ten einde vast te stellen of een overheidsmaatregel, die buiten de voorafgaande controleprocedure van artikel 93, lid 3, om is ingesteld, daaraan al dan niet had moeten worden onderworpen": zie zaak 78/76, Steinike & Weinlig, Jurispr. 1977, blz. 595, r.o. 14. Het punt of de nationale rechter bevoegd is artikel 93, lid 3, laatste volzin, toe te passen, wordt door de vraag van de verwijzende rechter aan de orde gesteld en wordt hierna behandeld.
De achtergrond van het litigieuze besluit
10. Om te kunnen uitleggen waarom verzoekers zich op artikel 93, lid 3, laatste volzin, beroepen, dient in het kort de achtergrond van het litigieuze besluit te worden geschetst. Gedurende een aantal jaren was de Franse regering met de Commissie in onderhandeling over de verenigbaarheid met het Verdrag van verschillende soorten steunmaatregelen ten behoeve van ondernemingen in de visserijsector. Bij brief van 15 juni 1982 deelde de Commissie de Franse autoriteiten mee, dat zij had besloten een reeds ingeleid onderzoek krachtens artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag uit te breiden tot bepaalde aspecten van die steun en voor sommige andere aspecten een nieuw onderzoek te openen. Daarop stuurden de Franse autoriteiten de Commissie begin 1984 een nota over de organisatie, de financiering en de werkzaamheden van een orgaan dat bekend is onder de naam Fonds d' intervention et d' organisation du marché des produits de la pêche maritime et des cultures maritimes (hierna: "FIOM"). Tot de taken van het FIOM behoren het ondersteunen van de prijzen, het sturen van de produktie, het verrichten van commerciële studies en het verstrekken van een uitkering aan vissers die als gevolg van de weersomstandigheden niet kunnen werken.
11. Bij brief van 27 juli 1984 deelde de Commissie de Franse autoriteiten mee, dat zij had besloten een afzonderlijk onderzoek krachtens artikel 93, lid 2, in te stellen naar de werkzaamheden van het FIOM en stelde zij de Franse regering een uiterste termijn om haar opmerkingen in te dienen. De Commissie was met name bezorgd over twee aspecten van de werkzaamheden van het FIOM. In de eerste plaats het feit dat het FIOM, ofschoon de werkzaamheden van dit fonds grotendeels ten goede moesten komen aan de Franse produktie en producenten, gedeeltelijk werd gefinancierd door een parafiscale heffing op de import. In de tweede plaats was de Commissie van mening dat de marktondersteunende werkzaamheden van het FIOM onverenigbaar waren met de communautaire wetgeving op het gebied van de gemeenschappelijke ordening van de markt voor visprodukten.
12. De Franse autoriteiten stelden de Commissie vervolgens op de hoogte van een aantal wijzigingen in de wetgeving betreffende het FIOM. Met name zou de heffing op de import voortaan lager zijn dan de heffing op Franse produkten en zou de opbrengst van deze heffing worden gebruikt ter financiering van de promotie van produkten van de zeevisserij in het algemeen, ongeacht hun herkomst. Deze veranderingen werden ingevoerd bij decreet nr. 84-1297 en bij het litigieuze besluit, waarvan de teksten op 14 juni 1985, via de Franse permanente vertegenwoordiger bij de Gemeenschap, aan de Commissie werden gezonden. Bij brief van 25 oktober 1985 deelde de Commissie de Franse autoriteiten mee dat zij de krachtens artikel 93, lid 2, ingeleide procedure wat het FIOM betrof afsloot, met uitzondering van bepaalde aspecten van de werkzaamheden van het FIOM, die in de procedure voor de verwijzende rechter niet in geding zijn. In die brief werd niet uitdrukkelijk gezegd dat de Commissie de aspecten ten aanzien waarvan zij de procedure afsloot verenigbaar achtte met de gemeenschappelijke markt, maar de verwijzende rechter lijkt de brief zo te hebben geïnterpreteerd. Op 9 oktober 1985 gaf de Commissie een beschikking waarin werd vastgesteld, dat de andere in haar onderzoek betrokken aspecten van de werkzaamheden van het FIOM onverenigbaar waren met de gemeenschappelijke markt en dienden te worden beëindigd, welke beschikking echter pas op 23 mei 1986 werd bekendgemaakt: zie beschikking 86/186/EEG (PB 1986, L 136, blz. 55).
13. Volledigheidshalve moet ik melding maken van twee procedurele problemen. Ik zal dit in het kort doen aangezien zij mijns inziens niet in het kader van deze zaak dienen te worden opgelost. In de eerste plaats is in deze zaak niet gesteld dat de brief van de Commissie van 25 oktober 1985 geen gevolgen had, gezien de uitspraak van het Hof in de zaak Lorenz, waarin werd beslist dat een krachtens artikel 93, lid 2, ingesteld onderzoek alleen kan worden afgesloten door een beschikking in de zin van artikel 189 EEG-Verdrag. Ondanks deze uitspraak heeft de gemachtigde van de Commissie ter terechtzitting verklaard, dat formele beschikkingen alleen worden gegeven indien de Commissie zich op het standpunt stelt, dat de betrokken steun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt of daarmee slechts verenigbaar is indien aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Zowel de verwijzende rechter als de Commissie lijken de brief van 25 oktober 1985 echter als een beschikking in de zin van artikel 189 te beschouwen. De Commissie vindt voor haar standpunt steun in het arrest in zaak 169/84 (Cofaz, Jurispr. 1986, blz. 391), waarin het Hof aanvaardde, dat een tijdens een bijeenkomst van de Commissie genomen besluit om een krachtens artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag ingesteld onderzoek te beëindigen, waarvan de betrokken Lid-Staat door middel van een brief op de hoogte werd gesteld, vatbaar was voor beroep op grond van artikel 173 EEG-Verdrag. Evenwel kan men zich afvragen, of er in de praktijk enig formeel verschil dient te bestaan tussen de aan het einde van het inleidende onderzoek gedane mededeling dat de steun verenigbaar is met het Verdrag, welke mededeling volgens de uitspraak van het Hof in de zaak Lorenz niet de vorm dient te hebben van een beschikking in de zin van artikel 189, en een aan het einde van de contentieuze procedure gegeven beschikking, die volgens het Hof wel die vorm moet hebben. Aangezien de geldigheid van de brief van de Commissie niet wordt aangevochten, ben ik bereid er in deze zaak van uit te gaan, dat het standpunt van de verwijzende rechter en van de Commissie juist is.
14. In de tweede plaats blijkt uit de aan het Hof overgelegde stukken niet geheel duidelijk of alle aspecten van de in deze zaak in geding zijnde steun moeten worden geacht ter kennis van de Commissie te zijn gebracht. In de eerste overweging van de considerans van beschikking 86/186 wordt verklaard dat de Franse regering "de Commissie (...) in kennis heeft gesteld van haar voornemen om een aantal steunmaatregelen te verlenen voor de zeevisserijbedrijven", maar verderop (blz. 60) wordt gezegd dat voor sommige aspecten van de werkzaamheden van het FIOM de kennisgeving pas werd verricht na invoering van de steunmaatregelen en na herhaald verzoek van de Commissie. Deze verklaring vormt een herhaling van een klacht die de Commissie had geuit in haar brief van 27 juli 1984, waarin zij stelde dat de haar door de Franse autoriteiten verstrekte gegevens over het FIOM onvolledig, onsamenhangend en te laat waren. Aangezien artikel 93, lid 3, laatste volzin, onder omstandigheden als de onderhavige hetzelfde effect heeft, of het ontwerp van de steunmaatregel nu is aangemeld of niet, lijkt het mij niet nodig verder op dit onderwerp in te gaan.
Het effect van artikel 93, lid 3, laatste volzin, EEG-Verdrag.
15. Ik wijs er op dat het litigieuze besluit, dat uitvoering gaf aan decreet nr. 84-1297, op 20 april 1985 in werking trad, dus ruim voordat de Commissie haar brief van 25 oktober 1985 verzond waarin zij verklaarde de procedure krachtens artikel 93, lid 2, te beëindigen. Dit betekent dat de Franse Republiek de op grond van artikel 93, lid 3, laatste volzin, op haar rustende verplichting om de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering te brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid, niet is nagekomen. De verwijzende rechter wenst te vernemen, wat de eventuele gevolgen van schending van die verplichting zijn in gevallen waarin de Commissie naderhand beslist dat de betrokken maatregelen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt.
16. Tot voor kort leek het antwoord op die vraag nogal duidelijk. Het Hof verklaarde in het arrest Lorenz (r.o. 8), dat:
"het uitvoeringsverbod van artikel 93, lid 3, laatste volzin, (...) rechtstreeks werkt en voor de burgers rechten schept die door de nationale rechterlijke instanties moeten worden gehandhaafd;
dat de rechtstreekse toepasselijkheid van dit verbod voor de gehele verbodsduur geldt;
dat de rechtstreekse werking van het verbod zich dan ook uitstrekt tot iedere steunmaatregel die zonder kennisgeving tot uitvoering is gebracht en, wanneer zodanige kennisgeving wel heeft plaatsgehad, in stand blijft tijdens de inleidende fase, en wel - indien de Commissie de contradictoire procedure inleidt - tot aan de eindbeslissing."
17. Dit aspect van de uitspraak in de zaak Lorenz viel al te bespeuren in het arrest in zaak 6/64 (Costa, Jurispr. 1964, blz. 1203) en werd herhaald in de zaak Steinike & Weinlig, reeds aangehaald. Zoals uiteengezet in punt 37 van mijn conclusie in zaak C-301/87 (Frankrijk/Commissie, "Boussac", Jurispr. 1990, blz. I-307), toont deze reeks zaken mijns inziens aan, dat indien het verbod wordt overtreden doordat een nieuwe steunmaatregel zonder aanmelding tot uitvoering is gebracht of doordat aan een aangemelde steunmaatregel vóór de goedkeuring van de Commissie uitvoering is gegeven, de nationale rechterlijke instanties, wanneer er door een belanghebbende partij een beroep op wordt gedaan, het verbod moeten toepassen. Dit betekent dat zij alle in strijd met artikel 93, lid 3, laatste volzin, genomen maatregelen onrechtmatig moeten verklaren en alle nodige maatregelen moeten toewijzen waardoor de doeltreffendheid van het in dat artikel opgenomen verbod wordt gewaarborgd.
18. In de onderhavige zaak stelt de Franse regering echter, dat het arrest van het Hof in de zaak "Boussac", waarvan de relevante overwegingen korte tijd later werden herhaald in zaak C-142/87 (België/Commissie, "Tubemeuse", Jurispr. 1990, blz. I-959), impliciet de eerdere rechtspraak op het gebied van de rechtstreekse werking van artikel 93, lid 3, laatste volzin, heeft beperkt. Een soortgelijk standpunt werd in het hoofdgeding ingenomen door de commissaire du gouvernement, in diens conclusie genomen voor de verwijzende rechter, voordat de zaak naar het Hof werd verwezen.
19. In de zaak "Boussac" stelde de Commissie onder meer, dat zij bevoegd was een bij haar niet aangemelde steunmaatregel uitsluitend om die reden onwettig te verklaren, en dat zij niet gerechtigd was te onderzoeken of een dergelijke steunmaatregel verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt. Het Hof wilde echter niet aanvaarden dat de Commissie, doordat een Lid-Staat de steun niet heeft aangemeld, wordt ontslagen van haar verplichting om de verenigbaarheid van deze steun met de gemeenschappelijke markt te onderzoeken, wanneer zij eenmaal van de steun op de hoogte is.
20. Het Hof verklaarde dat wanneer een Lid-Staat een steunmaatregel zonder voorafgaande aanmelding had ingevoerd of gewijzigd, de Commissie bevoegd was om de betrokken Lid-Staat, na deze in de gelegenheid te hebben gesteld zijn opmerkingen te maken, door middel van een voorlopige beschikking te gelasten, de betaling van de steun in afwachting van de uitkomst van het onderzoek onmiddellijk op te schorten en de Commissie alle noodzakelijke informatie te verschaffen om de steunmaatregel te onderzoeken op zijn verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt. Het Hof voegde hieraan toe dat de Commissie over dezelfde bevoegdheid beschikte "wanneer de steunmaatregel wél bij haar is aangemeld, maar de betrokken Lid-Staat, zonder de afloop van de procedure van artikel 93, leden 2 en 3, EEG-Verdrag af te wachten, de maatregel in strijd met het in artikel 93, lid 3, neergelegde verbod tot uitvoering brengt" (r.o. 20 van het arrest).
21. Deze uitspraak van het Hof betekent, dat de Commissie verplicht is alle plannen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen waarvan zij op de hoogte is, te onderzoeken op hun verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt, zelfs indien de betrokken Lid-Staat deze, in strijd met artikel 93, lid 3, laatste volzin, heeft uitgevoerd zonder te wachten op toestemming. De Commissie is niet bevoegd de steunmaatregel uitsluitend wegens schending van laatstgenoemde bepaling onwettig te verklaren.
22. Volgens de Franse regering blijkt uit de beslissing van het Hof in de zaak "Boussac", dat de nationale rechterlijke instanties evenmin bevoegd zijn een steunmaatregel uitsluitend wegens schending van artikel 93, lid 3, laatste volzin, onwettig te verklaren. Dit standpunt wordt tot op zekere hoogte gedeeld door de regering van het Verenigd Koninkrijk, die in deze zaak geen schriftelijke opmerkingen heeft ingediend, maar ter terechtzitting vertegenwoordigd was. De regering van het Verenigd Koninkrijk herhaalde haar argument uit de zaak "Boussac", dat schending van artikel 93, lid 3, laatste volzin, een steunmaatregel niet automatisch onwettig maakt, ofschoon zij bereid was te erkennen dat de nationale rechter bij een dergelijke schending tijdelijke maatregelen mag treffen om de positie van derden te beschermen in afwachting van de uitkomst van het onderzoek van de Commissie.
23. Het argument dat de beslissing van het Hof in de zaak "Boussac" de eerdere rechtspraak over de rechtstreekse werking van artikel 93, lid 3, laatste volzin, zou beperken, kan ik niet aanvaarden. In punt 38 van mijn conclusie in de zaak "Boussac" was ik zo vrij te suggereren, dat wanneer de nationale rechter een steunmaatregel onwettig kan verklaren wegens schending van artikel 93, lid 3, laatste volzin, het Verdrag zodanig moet worden uitgelegd dat ook de Commissie die bevoegdheid heeft. De beslissing van het Hof dat de Commissie deze bevoegdheid niet heeft, heeft mijns inziens geen invloed op de rechten en verplichtingen van de nationale rechter. De Commissie dient een onderzoek ten gronde in te stellen naar de verenigbaarheid van de voorgenomen maatregel met de gemeenschappelijke markt, terwijl de nationale rechter ervoor moet zorgen dat de voorgenomen maatregel niet wordt uitgevoerd voordat het onderzoek is afgerond.
24. In feite beklemtoont het Hof in de zaak "Boussac" niet de overeenkomst, maar het verschil tussen de positie van de Commissie en die van de nationale rechter. De Commissie wordt door de omstandigheid dat een Lid-Staat artikel 93, lid 3, schendt, niet ontslagen van haar verplichting de steunmaatregel aan een onderzoek ten gronde te onderwerpen, een onderzoek waarvoor zij de hoofdverantwoordelijkheid draagt. De nationale rechter beperkt zich tot de toepassing van procedurele criteria op grond waarvan artikel 93, lid 3, laatste volzin, rechtstreekse werking kan hebben. Ofschoon beide taken verschillend zijn, vullen zij elkaar niettemin aan, aangezien de uitoefening door de nationale rechter van zijn bevoegdheid om niet-aangemelde of voortijdig uitgevoerde maatregelen onwettig te verklaren, ertoe zal kunnen bijdragen dat de Lid-Staten hun verplichtingen nakomen en dat de taak van de Commissie om de voorgenomen steunmaatregelen ten gronde te onderzoeken wordt vergemakkelijkt. Het is om deze reden dat de nationale rechter op de naleving van artikel 93, lid 3, laatste volzin, dient toe te zien, in gevallen waarin de Commissie zou worden verzocht de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt te onderzoeken.
25. Mijns inziens is het derhalve duidelijk dat de beslissing van het Hof in de zaak "Boussac" geen invloed heeft op zijn vaste rechtspraak op het gebied van de rechtstreekse werking van artikel 93, lid 3, laatste volzin. Het arrest bevat immers geen enkele aanwijzing dat het die rechtspraak wilde wijzigen. Integendeel, het Hof herhaalde in dat arrest hetgeen het had verklaard in de gevoegde zaken 91/83 en 127/83 (Heineken Brouwerijen BV, Jurispr. 1984, blz. 3435, r.o. 20), te weten dat "de laatste volzin van artikel 93, lid 3, de sluitsteen van de bij dit artikel in het leven geroepen controleregeling vormt, die op haar beurt van wezenlijk belang is ter verzekering van de goede werking van de gemeenschappelijke markt".
26. Volgens mij zou het bovendien zeer ongewenst zijn om in de onderhavige zaak enigerlei wijziging in 's Hofs rechtspraak op het gebied van de rechtstreekse werking van artikel 93, lid 3, laatste volzin, in te voeren. Gelijk de Commissie stelt, heeft deze bepaling tot doel te voorkomen dat de Lid-Staten plannen om steun te verlenen uitvoeren voordat de Commissie heeft besloten of deze al dan niet verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, een praktijk die, volgens de door de Commissie in deze zaak overgelegde cijfers, veel te vaak voorkomt. Gezien het belang van artikel 93, lid 3, laatste volzin, om de naleving van de verdragsbepalingen door de Lid-Staten te waarborgen, heeft het Hof benadrukt dat artikel 93 niet aldus mag worden uitgelegd dat het "aan de bepalingen van artikel 93, lid 3, hun dwingend karakter zou ontnemen en zelfs de niet-nakoming daarvan zou bevorderen" (zaak 173/73, Italië/Commissie, Jurispr. 1974, blz. 709, r.o. 8).
27. Derhalve strekt de rechtstreekse werking van het in artikel 93, lid 3, laatste volzin, opgenomen verbod, gelijk het Hof besliste in de zaak Lorenz, zich uit tot iedere steunmaatregel die zonder kennisgeving tot uitvoering is gebracht en blijft zij, wanneer zodanige kennisgeving wél heeft plaatsgehad, in stand tijdens de inleidende fase, en wel, indien de Commissie de contradictoire procedure inleidt, tot aan de eindbeslissing. De nationale rechterlijke instanties dienen daaruit de juiste consequenties te trekken en moeten daarom alle maatregelen treffen die onder de gegeven omstandigheden noodzakelijk zijn om de gevolgen van de schending van artikel 93, lid 3, laatste volzin op te heffen. Derhalve kan van de nationale rechterlijke instanties worden verlangd dat zij de wettelijke regeling die uitvoering geeft aan de steunmaatregel onwettig verklaren, en dat zij terugbetaling van reeds betaalde steun gelasten. Indien de steun is gefinancierd door middel van aan ondernemingen opgelegde heffingen, kan de nationale rechterlijke instantie worden verzocht terugbetaling van die heffingen te gelasten.
28. Hoe ziet de situatie er nu uit indien de Commissie, voordat de nationale rechter een beslissing heeft genomen, tot de conclusie komt dat de steunmaatregel, ofschoon op onwettige wijze ingevoerd, niettemin ten gronde verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt? Mijns inziens kan de nationale rechter dan nog steeds worden verzocht de vóór die vaststelling genomen maatregelen onwettig te verklaren en de nodige consequenties te trekken. Ik wijs er wel op dat, gelijk de Commissie stelt, een door de Commissie aan het einde van de contradictoire procedure gegeven beschikking geen terugwerkende kracht heeft, en derhalve geen procedurele gebreken kan herstellen die de geldigheid reeds hebben aangetast van een nationale maatregel waarmee voortijdig uitvoering wordt gegeven aan de steunmaatregel. Mijns inziens geldt dit altijd, of de steunmaatregel nu verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt geacht of niet, want de doelstelling van artikel 93, lid 3, laatste volzin, is immers te verhinderen dat Lid-Staten uitvoering geven aan plannen om steun te verlenen voordat de Commissie tot een beslissing is gekomen. Indien schending van die bepaling geen gevolgen had wanneer de Commissie de steunmaatregel uiteindelijk verenigbaar zou achten met de gemeenschappelijke markt, zouden de Lid-Staten geneigd zijn niet het resultaat van het onderzoek van de Commissie af te wachten, aangezien de steunmaatregel op die manier sneller zou kunnen worden ingevoerd. Een dergelijk gevolg zou de procedure waardoor toezicht wordt gehouden op de naleving van de verdragsregels inzake steunmaatregelen aanzienlijk verzwakken en zou de ondernemingen die de steun hebben gekregen op oneerlijke wijze bevoordelen. De nationale rechterlijke instanties dienen dus in beginsel te zorgen voor de terugbetaling van alle voortijdig betaalde steun. Indien een onderneming moet worden toegestaan voortijdig betaalde steun te behouden, omdat die wordt verrekend met steun die moet worden betaald op grond van een als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt beoordeeld plan, dan moet er wellicht een regeling worden getroffen ter compensatie van concurrentievoordelen die de betrokken onderneming anders zou genieten door de vroegtijdige betaling.
29. Het is mijns inziens duidelijk, dat een beschikking van de Commissie waarbij een voornemen om steun te verlenen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard, geen grond kan vormen voor een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van alle reeds betaalde steun. In 1983 publiceerde de Commissie in het publikatieblad een mededeling waarin zij potentiële ontvangers van staatssteun waarschuwde dat deze wellicht moest worden terugbetaald indien zou worden vastgesteld dat de steun onrechtmatig was verleend. Bovendien besliste het Hof in zaak C-5/89 (Commissie/Duitsland, Jurispr. 1990, blz. I-3437) dat gezien het belang van de door de Commissie krachtens artikel 93 EEG-Verdrag gespeelde rol, de ontvangers van steun in beginsel evenwel slechts een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun kunnen hebben wanneer deze met inachtneming van de procedure van dat artikel is toegekend. Het Hof wees erop dat een behoedzame ondernemer normaliter in staat zal zijn, zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd.
30. Het Hof sloot de mogelijkheid niet uit dat een ontvanger van onwettig toegekende steun zich in bepaalde gevallen kan beroepen op een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun, en zich bijgevolg tegen terugbetaling kan verzetten. Het Hof stelde echter duidelijk, dat dit uitsluitend mogelijk is in uitzonderlijke gevallen. De nationale rechterlijke instanties zijn verantwoordelijk voor het onderzoek ten gronde van een dergelijke vordering, waarbij zij gebruik kunnen maken van artikel 177 EEG-Verdrag.
31. Het Hof voegde hieraan toe dat een Lid-Staat die steun had verleend in strijd met de procedureregels van artikel 93, zich niet op een gewettigd vertrouwen van de ontvangers van de steun kon beroepen om zich te onttrekken aan zijn verplichting, de nodige maatregelen te treffen voor de uitvoering van een beschikking waarbij de Commissie hem gelast de steun terug te vorderen. Zou men dit toelaten, dan zouden de nationale autoriteiten zich op hun eigen onwettig gedrag kunnen beroepen om aan door de Commissie op grond van deze verdragsartikelen gegeven beschikkingen elke werking te ontnemen (zie ook het arrest van 21 maart 1991, zaak C-303/88, Italië/Commissie, Jurispr. 1991, blz. I-1433). Mijns inziens volgt hieruit dat een Lid-Staat zich niet met een beroep op het gestelde gewettigd vertrouwen van de ontvangers kan verzetten tegen een door een nationale rechterlijke instantie uitgevaardigd bevel tot terugbetaling van voortijdig betaalde steun.
32. Ik geef toe dat wanneer, zoals in de onderhavige zaak, de Commissie uiteindelijk tot de conclusie komt dat het betrokken plan verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, er wellicht enig ongemak en vertraging ontstaan wanneer een nationale rechterlijke instantie ondertussen verklaart dat de steun wegens schending van artikel 93, lid 3, laatste volzin, onwettig was. Het is eveneens waar dat, gelijk het Hof erkende in de zaak Lorenz, steunmaatregelen dikwijls gelden op gebieden waar ingrijpen dringend noodzakelijk is wil het gewenste resultaat van de voorgenomen maatregelen worden bereikt. De beste manier waarop Lid-Staten ongemak en vertraging tot een minimum kunnen beperken is echter, zich ervan te weerhouden uitvoering te geven aan plannen tot invoering of wijziging van steun voordat deze door de Commissie zijn goedgekeurd.
33. Ik ben het niet eens met het door de Commissie aangevoerde argument, dat indien een Lid-Staat een door een nationale rechterlijke instantie wegens schending van artikel 93, lid 3, laatste volzin, onwettig verklaarde steunmaatregel opnieuw wil invoeren, terwijl de Commissie heeft vastgesteld dat deze ten gronde verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, hij deze steunmaatregel opnieuw moet aanmelden. In dat geval is niet het plan tot steunverlening door de nationale rechter onwettig verklaard, maar de nationale maatregelen die daaraan voortijdig uitvoering geven. De beslissing van de nationale rechter tast dus niet de geldigheid van het plan zelf aan. Wanneer de Commissie eenmaal heeft vastgesteld dat het plan verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, kan de betrokken Lid-Staat het dus zonder meer uitvoeren. Indien het argument van de Commissie werd gevolgd, zou dit leiden tot onnodige procedurele problemen. Indien werd aangenomen dat een beslissing van een nationale rechter, waarbij een interne maatregel wegens schending van artikel 93, lid 3, laatste volzin, ongedaan wordt gemaakt, tot gevolg zou hebben dat een plan waaraan die maatregel uitvoering beoogde te geven van nul en gener waarde werd, zou men bovendien kunnen stellen dat een dergelijke beslissing de Commissie zou ontslaan van haar verplichting om het plan te beoordelen op zijn verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt, wanneer de beslissing van de nationale rechter werd gegeven voordat de Commissie haar onderzoek heeft beëindigd. Een dergelijke conclusie, waartegen men zich wellicht moeilijk kan verzetten, zou mijns inziens onverenigbaar zijn met de beslissing van het Hof in de zaak "Boussac".
34. Derhalve geef ik het Hof in overweging de vraag van de Franse Conseil d' État te beantwoorden als volgt:
"1) Artikel 93, lid 3, laatste volzin, EEG-Verdrag moet aldus worden uitgelegd, dat een Lid-Staat geen uitvoering kan geven aan een voornemen tot invoering of wijziging van een steunmaatregel, voordat de Commissie aan het einde van de inleidende fase of, in voorkomend geval, aan het einde van de contradictoire procedure, haar standpunt heeft bepaald over de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt. Deze bepaling verleent particulieren rechten die de nationale rechter dient te beschermen.
2) Bijgevolg dient de nationale rechter alle door een Lid-Staat in strijd met artikel 93, lid 3, laatste volzin, genomen maatregelen onwettig te verklaren en alle nodige consequenties uit die onwettigheid te trekken.
3) De onwettigheid van door een Lid-Staat in strijd met artikel 93, lid 3, laatste volzin, genomen maatregelen wordt niet opgeheven door een later besluit van de Commissie waarbij de betrokken steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard."
(*) Oorspronkelijke taal: Engels.
Full & Egal Universal Law Academy