Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Le royaume de Belgique poursuit l' annulation de deux décisions de la Commission déclarant incompatibles avec le marché commun certaines aides octroyées à des chantiers navals de cet État membre (1).
2. Avec l' apparition, depuis le début des années soixante-dix, de difficultés économiques parfois graves, les États membres ont souhaité soutenir les secteurs économiques en danger, et tout particulièrement la construction navale, afin d' éviter la disparition d' activités traditionnelles ou stratégiques.
3. Si certaines aides peuvent parfois avoir une influence néfaste sur la concurrence en cloisonnant le marché, d' autres peuvent, en revanche, être indispensables pour orienter l' activité économique, soutenir les restructurations d' entreprises ou encourager le développement des régions les moins favorisées.
4. Cette conception est d' ailleurs contenue dans le traité lui-même qui délimite le cadre dans lequel doivent s' insérer les aides d' État afin d' assurer la plus grande transparence et d' éviter ainsi certaines distorsions de concurrence.
5. L' article 92, paragraphe 1, du traité érige en principe l' incompatibilité avec le marché commun des aides d' État, dans la mesure où elles affectent le commerce intracommunautaire et faussent ou menacent de fausser la concurrence.
6. L' incompatibilité de principe est cependant tempérée par les dérogations "per se" visées au second paragraphe et celles du troisième paragraphe qui permettent à la Communauté d' autoriser certaines "catégories d' aides déterminées par décision du Conseil" (2). C' est cette dernière disposition qui est au centre de notre affaire.
7. Sur le fondement des articles 92, paragraphe 3, sous d), et 113, le Conseil a très rapidement réglementé les aides d' État en matière de construction navale et a ainsi, faisant suite à cinq précédentes directives, adopté le 26 janvier 1987 la directive 87/167/CEE (3) (ci-après "la directive") dont l' objet est, tout en admettant le principe des aides afin de lutter efficacement contre la concurrence extra-communautaire, de préserver leur transparence afin notamment d' éviter des distorsions de concurrence entre les chantiers navals de la Communauté.
8. Cette directive, qui sera examinée de manière plus approfondie, prévoit:
- un plafond applicable non seulement aux aides à la production octroyées directement aux chantiers (4), mais également aux aides aux armateurs ou à des tiers qui sont disponibles en tant qu' aides à la construction (5) lorsqu' elles sont effectivement utilisées pour la construction de navires dans des chantiers situés dans la Communauté;
- une procédure de notification préalable et d' autorisation 1) des régimes d' aides à instituer (6), 2) de l' octroi d' aides, dans des cas individuels, dès lors qu' il y a concurrence, pour le même chantier, entre diverses entreprises d' États membres (7).
9. Cette directive a été complétée par une communication de la Commission qui a fixé le plafond au 1er janvier 1989 à 26 % du prix pour les navires dont le prix est supérieur à six millions d' Ecus et à 16 % pour les autres (8).
10. Dès 1948, le royaume de Belgique s' était doté d' une loi (9) afin d' assurer le maintien et le développement de son secteur naval en octroyant, non pas aux chantiers navals mais aux entreprises d' armements, des aides sous diverses formes (avances, prêts à des conditions avantageuses...). Ce régime a été notifié à la Commission.
11. Cependant, à l' occasion d' aides individuelles octroyées lors de la commande de plusieurs navires auprès de chantiers navals belges, la Commission a entamé la procédure de l' article 93, paragraphe 2, estimant que celles-ci pouvaient excéder le plafond prévu par sa communication.
12. Après avoir diligenté l' enquête prévue par cette disposition et constaté que le plafond avait été dépassé, elle a, par décisions en date des 4 juillet 1990 et 13 mars 1991 (10), déclaré ces aides incompatibles et invité le gouvernement belge à les réduire à concurrence du taux plafond.
13. C' est sur la légalité de ces deux décisions que vous avez à statuer (11).
14. L' État requérant soutient, en premier lieu, que la Commission aurait dû distinguer les aides octroyées en fonction de leur nature (aides à la production, aides à l' exploitation) et prendre en considération, pour la détermination du plafond, les seules aides effectivement disponibles en tant qu' aides à la production. Dans un tel cas, non seulement le plafond n' aurait pas alors été dépassé, mais, bien plus, ce refus d' individualiser les aides serait contraire à la directive. Il le serait en outre à l' article 169, puisque la Commission, en interdisant les aides à l' exploitation, remettrait en cause la législation belge et non les aides proprement dites.
15. En second lieu, le royaume de Belgique fait valoir que le dépassement du plafond visé à la directive ne constituerait qu' une présomption simple d' incompatibilité de l' aide octroyée pouvant être combattue par la preuve de l' absence de surcapacité par elle induite. En tout état de cause, la directive ne pouvant déroger aux règles contenues dans le traité, la Commission aurait dû examiner si les critères d' incompatibilité contenus dans l' article 92, paragraphe 1, étaient bien réunis.
16. Enfin, il y aurait violation des articles 93, paragraphe 2, et 190 du traité, dans la mesure où les décisions de la Commission ne seraient pas motivées.
17. Nous scinderons l' examen du premier moyen car il soulève d' une part une question de droit processuel, d' autre part un problème d' interprétation de la directive.
18. Selon le royaume de Belgique, si les aides litigieuses portaient atteinte à l' article 3, paragraphes 1 et 2, de la directive, l' incompatibilité procéderait d' une violation d' une règle communautaire par la loi belge, en sorte que la Commission aurait dû entamer la procédure sur le fondement de l' article 169 du traité.
19. Vous avez déjà été amenés à analyser les rapports existant entre les articles 92 et suivants et d' autres dispositions du droit communautaire issues tant du traité que du droit dérivé.
20. Ainsi, dans l' arrêt Iannelli/Meroni (12) en date du 23 mars 1977, vous avez dit pour droit que:
"... des modalités d' une aide qui contreviendraient à des dispositions particulières du traité, autres que les articles 92 et 93, peuvent être à ce point indissolublement liées à l' objet de l' aide qu' il ne serait pas possible de les apprécier isolément, de sorte que leur effet sur la compatibilité ou l' incompatibilité de l' aide dans son ensemble doit alors nécessairement être appréciée à travers la procédure de l' article 93;
qu' il en va cependant différemment lorsqu' il est possible, dans l' analyse d' un régime d' aides, d' isoler des conditions ou éléments qui, bien que faisant partie de ce régime, peuvent être considérés comme n' étant pas nécessaires à la réalisation de son objet ou à son fonctionnement" (13).
21. L' existence de la procédure de l' article 93, paragraphe 2, ne saurait donc faire obstacle à ce que la compatibilité d' un régime d' aides au regard d' autres règles communautaires que celles relatives aux aides d' État soit appréciée selon la procédure de l' article 169 (14).
22. Il résulte ainsi de votre arrêt Commission/Italie (15) qu' un régime d' aides peut faire l' objet d' un recours sur la base de l' article 169 pour violation de l' article 95 du traité bien que la procédure de l' article 93 ait été par ailleurs mise en oeuvre à l' égard dudit régime.
23. En revanche, une aide au sens de l' article 92 doit être obligatoirement appréciée par recours à la procédure de l' article 93, ce qui interdit à la Commission d' utiliser celle de l' article 169 (16).
24. C' est donc la qualification de la "mesure" instituée qui déterminera s' il convient soit d' introduire un recours en manquement au sens de l' article 169, soit de suivre la procédure de l' article 93.
25. C' est ainsi que, dans l' arrêt Commission/France, précité, vous avez, dans les termes suivants, délimité très précisément le champ d' application de ce dernier article:
"... Si l' existence de ladite procédure particulière (celle de l' article 93, paragraphe 2) ne fait nullement obstacle à ce que la compatibilité d' un régime d' aide au regard de règles communautaires autres que celles contenues dans l' article 92 soit appréciée suivant la procédure prévue à l' article 169, il est toutefois indispensable que la Commission suive la procédure de l' article 93, paragraphe 2, si elle désire constater l' incompatibilité de ce régime, en tant qu' aide, avec le marché commun" (17).
26. En l' espèce, la qualification d' aide est incontestable et n' est d' ailleurs pas contestée par l' État requérant. Dès lors que les modalités de l' aide projetée sont inséparables de l' aide elle-même, c' est à juste titre que la Commission a diligenté la procédure de l' article 93.
27. Les avantages consentis étant, pour reprendre l' expression de Monsieur l' Avocat général Mancini dans ses conclusions dans l' affaire Commission/France, "une aide et rien d' autre" (18), la compatibilité de l' aide octroyée par la Belgique aux armateurs devait bien être appréciée au moyen de la seule procédure prévue à l' article 93.
28. Vous ne retiendrez donc pas ce moyen.
29. Le royaume de Belgique fait en outre valoir que la Commission aurait, à tort, "converti" les aides octroyées aux armateurs en équivalent subvention dans le cadre des contrats conclus avec les chantiers navals alors même que ces aides auraient un tout autre objet et ne seraient pas directement liées auxdits contrats, mais seulement destinées à inciter les armateurs à naviguer sous pavillon belge. Ainsi, selon l' État requérant, dans la mesure où cette aide, qualifiée d' aide à l' exploitation, pourrait être accordée à tout armateur, même dans le cas où le navire est construit dans un autre État, elle devrait être déduite du montant global de l' aide consentie (19).
30. Si, ainsi que le soutient le requérant, ces aides ne contribuent pas à la construction navale, au sens de la directive, elles ne relèvent pas de son champ d' application mais du régime général de l' article 92 et, à ce titre, auraient dû être notifiées spécifiquement à la Commission pour approbation.
31. En l' absence de toute notification, c' est donc à bon droit que l' intégralité des aides devait être considérée comme participant à la construction de navires, donc relevant du domaine de la directive, à charge pour le gouvernement belge de démontrer la pertinence et la réalité d' une absence totale de lien entre une partie de l' aide octroyée et la construction.
32. Il convient, dans ces conditions, d' analyser tant les finalités que le contenu de la directive afin d' apprécier le bien-fondé de la position du royaume de Belgique.
33. La directive vise, en effet, à instaurer un système cohérent qui prend en considération, pour la détermination du montant d' une aide consentie lors de la construction d' un navire, les aides non seulement directes mais également indirectes que l' État peut accorder à son industrie navale. La ratio legis de cette directive repose non pas sur le bénéficiaire de l' aide consentie mais sur la finalité objective de cette dernière.
34. Ainsi, l' article 4 dispose que:
"1. Les aides à la production en faveur de la construction et de la transformation navales peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun, à condition que le montant total de l' aide octroyée pour un contrat ne dépasse pas en équivalent subvention un plafond maximal commun exprimé en pourcentage de la valeur contractuelle avant aide, ci-après dénommé 'plafond' .
...
4. Le plafond est applicable non seulement à toutes les formes d' aides à la production ... octroyées directement aux chantiers, mais aussi aux aides visées à l' article 3 paragraphe 2.
5. Les aides octroyées au titre des divers régimes d' aides ne peuvent, cumulées, dépasser le plafond fixé conformément au paragraphe 2".
35. L' article 3, paragraphe 2, auquel renvoie l' article 4, paragraphe 4, vise toutes les formes d' aides octroyées aux armateurs ou à des tiers "lorsque ces aides sont effectivement utilisées pour la construction ou la transformation des navires dans les chantiers de la Communauté".
36. Ainsi, il résulte de ces articles que le plafond en deçà duquel une aide étatique peut être compatible englobe non seulement les aides directement consenties à une entreprise de chantier naval pour la construction d' un navire, mais également celles qui, bien qu' indirectement accordées à d' autres opérateurs économiques, concourent à cette même opération.
37. Cette interprétation est justifiée non seulement par les termes utilisés, mais également par l' effet utile qu' il convient d' attribuer à cette directive.
38. Ainsi le septième considérant du préambule de la directive indique-t-il qu' "il est nécessaire, pour éviter toute discrimination, d' assujettir toutes les formes d' aides à la production à un plafond maximal commun, prenant également en compte la compensation des pertes et les aides accordées indirectement par l' entremise de tiers...".
39. Or, si l' on prend en considération la totalité des aides (directes et indirectes) accordées par la Belgique aux entreprises concernées de chantier naval, le plafond fixé par la communication de la Commission a été dépassé. L' État requérant ne conteste d' ailleurs pas l' existence d' un dépassement dans le cadre d' une telle méthode de calcul.
40. Relevons de surcroît que le royaume de Belgique interprète erronément l' article 3, paragraphe 2, lorsqu' il soutient que "l' aide à l' exploitation dans la mesure où elle n' est pas directement liée à des contrats et n' est donc pas effectivement utilisée pour placer des commandes ne doit pas être incluse dans le montant de l' aide même si le montant qui lui (l' armateur en l' occurrence) est avancé, prêté ou garanti vise également au développement de sa flotte" (20).
41. Constatons, en premier lieu, qu' une aide tendant au développement d' une flotte, dès lors qu' elle est liée à la construction d' un navire, doit, en vertu de la directive, entrer dans son champ d' application.
42. Mais remarquons, en second lieu, que la position de l' État requérant consiste à entendre le terme "effectivement" comme signifiant "directement" et à prétendre que, s' agissant des aides à l' exploitation, seules celles qui seraient exclusivement destinées à "placer des commandes" devraient être prises en compte pour le calcul du plafond.
43. Pareille interprétation reviendrait à mettre à la charge de la Commission l' obligation de rechercher la véritable motivation de l' État lors de l' octroi d' une aide à une compagnie d' armement.
44. Or, non seulement cette interprétation ne résulte nullement de la version française du texte, mais elle est également contredite par sa version anglaise dans laquelle le terme "effectivement" conserve une connotation parfaitement neutre: "The grant equivalent of these aids shall be subject in full to the rules set forth in article 4 and the monitoring procedures laid down in article 11, where these aids are actually used for the building or conversion of ships in community ship yards" (21).
45. En outre, la ratio legis de ce texte est indifférente à la volonté subjective de l' État dispensateur d' aide, mais repose, rappelons-le, sur la finalité objective de l' aide consentie.
46. Dans ces conditions, l' analyse de la directive présuppose qu' une aide octroyée à un armateur soit prise en considération pour la détermination du montant de l' aide octroyée dès lors qu' elle a un lien avec la commande d' un navire.
47. Nous ne voyons pas, dans le texte de la directive, mention d' un renversement de la charge de la preuve qui imposerait à la Commission de démontrer qu' une aide liée à la commande d' un navire serait dénuée de toute relation de causalité avec l' opération envisagée.
48. Or, selon un principe général en la matière, il incombe au requérant de prouver que les conditions auxquelles la dérogation est subordonnée sont toutes remplies.
49. Ceci résulte clairement de votre arrêt Philip Morris/Commission (22):
"Il convient d' observer à cet égard que la décision attaquée constate explicitement que le gouvernement néerlandais n' a pu donner, et la Commission n' a pu déceler, aucune justification permettant d' établir que l' aide en question réunit des conditions techniques de mise en jeu d' une des dérogations prévues à l' article 92, paragraphe 3, du traité" (23).
50. Constatons au surplus que, ni lors de la procédure administrative ni devant vous, le royaume de Belgique n' a rapporté ni même tenté de rapporter la preuve qu' une partie des aides accordées aux armateurs n' avaient aucun lien avec la construction des navires. La simple constatation par la Commission de l' octroi d' un montant global de crédits supérieur au plafond pour la production d' un navire, sans que la preuve de l' absence d' un lien entre une partie de l' aide et l' opération envisagée ait été rapportée, permet de considérer que l' aide était effectivement destinée à la construction d' un navire.
51. Relevons, au demeurant, que le représentant de l' État demandeur a expressement reconnu devant la Cour que, même en scindant les deux aides, le plafond eût été dépassé.
52. Une dernière observation sur ce point. Dès lors que, comme en l' espèce, ainsi que l' a souligné devant vous le représentant de l' État requérant lors de la procédure orale, les aides sont destinées à la modernisation de la flotte belge, comment ne pas y déceler, ainsi que l' a à juste titre constaté la Commission, un bénéfice octroyé pour la production d' un navire? Une telle aide participe étroitement à la commande auprès des chantiers navals belges de navires, et doit, en conséquence, être prise en considération pour la détermination du plafond.
53. Ainsi que l' a écrit la Commission dans sa décision du 13 mars 1991:
"... Le fait d' octroyer des aides aux armateurs pour des navires construits dans des pays tiers, sous quelque prétexte que ce soit, ne justifie en aucun cas la soustraction de l' équivalent de ces aides lorsque ces aides sont octroyées pour des navires construits en Belgique" (24).
54. Vous rejetterez donc également ce moyen.
55. L' État requérant prétend ensuite que le dépassement du plafond ne constitue qu' une présomption simple d' incompatibilité pouvant être combattue par la preuve de l' absence de surcapacité générée par l' octroi de la partie qui l' excède.
56. Pareille interprétation est manifestement inexacte pour autant qu' elle consiste à assimiler les aides à la production aux autres modalités de soutien aux chantiers navals, telles les aides aux investissements ou à la fermeture (25).
57. Ces dernières catégories d' aides ne sont assujetties à aucun plafond pour bénéficier d' une éventuelle décision positive dans la mesure où la directive énonce comme unique condition de compatibilité qu' elles ne soient pas de "nature à accroître la capacité de construction navale" (26).
58. Cette notion de surcapacité est en revanche absente de la directive pour ce qui concerne les aides à la production, et ce tant dans le préambule que dans le corps du texte.
59. Sans reprendre intégralement les termes du préambule, rappelons que son septième considérant traite, en premier lieu, nous l' avons dit, des aides à la production qu' "il est nécessaire ... d' assujettir ... à un plafond maximal commun" et, en second lieu, des aides à la restructuration qu' "il peut être nécessaire d' autoriser ... pour permettre de mener à bien les changements structurels souhaitables, à condition qu' ils n' aboutissent pas à des augmentations de capacité".
60. Dès lors, on ne saurait assimiler les différentes catégories d' aides sans dénaturer le système instauré par la directive.
61. Le texte de cette dernière vient le confirmer. Nous n' avons décelé dans ses dispositions relatives aux aides à la production aucun critère d' appréciation, autre que le plafond, pour la compatibilité des aides, telle l' absence de surcapacité.
62. Au contraire, il résulte incontestablement de l' article 4, paragraphe 1, que de telles aides "peuvent" être déclarées compatibles "à condition" que le plafond fixé par le directive ne soit pas dépassé.
63. De la même manière, l' article 1er, sous d), deuxième alinéa, dispose: "Ces aides peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun à condition qu' elles satisfassent aux critères de dérogations contenues dans la présente directive".
64. Cette notion de "condition" se retrouve d' ailleurs dans la version anglaise, rédigée en ces termes:
"Production aid in favour of shipbuilding and ship conversion may be considered compatible with the common market provided that the total amount of aid granted in support of any individual contract does not exceed, in grant equivalent, a common maximum ceiling ..." (27).
65. L' emploi du terme "condition" démontre donc bien que seules les aides à la production égales ou inférieures au plafond peuvent être déclarées compatibles, étant observé que la Commission peut, dans le cadre de ce texte, déclarer une aide, même minime, incompatible avec le traité, particulièrement lorsque, pour un même contrat, plusieurs chantiers navals d' États membres sont en concurrence (28).
66. De même nous apparaît-il justifié que la Commission, dans son pouvoir d' appréciation, puisse considérer une aide inférieure au plafond incompatible, lorsque, notamment, elle serait susceptible d' avoir, sur les échanges intracommunautaires, des effets d' une intensité que ne sauraient justifier les objectifs visés.
67. Ceci nous semble conforme non seulement à une analyse purement littérale, mais également à un examen téléologique du texte.
68. Rappelons, en effet, que la directive a été adoptée sur le fondement de l' article 92, paragraphe 3, sous d), disposition qui permet au Conseil de déterminer certaines catégories d' aides pouvant être déclarées compatibles avec le marché commun, mais qui ne l' habilite pas pour autant à étendre la liste des aides compatibles "per se" de l' article 92, paragraphe 2.
69. S' agissant d' une dérogation au principe édicté par l' article 92, paragraphe 1, le champ d' application de la directive doit, selon votre jurisprudence, être interprété restrictivement (29).
70. Le non-dépassement du plafond est donc une condition "sine qua non" de la compatibilité d' une aide à la production avec les dispositions de la directive, et l' on doit ainsi considérer que le caractère conditionnel de la déclaration d' incompatibilité ne porte pas sur l' exigence du respect du plafond, toujours requise. Ceci est d' autant plus avéré lorsqu' on rapproche ce texte de celui de la cinquième directive (81/363/CEE) (30), abrogée par celle de 1987, qui ne prévoyait aucun plafond mais accordait à la Commission un large pouvoir d' appréciation.
71. Son article 6 disposait, en effet: "La Commission apprécie le niveau maximal de l' aide dont peuvent bénéficier les cas d' application des différents régimes d' aides. Tout dépassement de ce niveau ne peut être autorisé qu' à titre exceptionnel après notification à la Commission".
72. De l' examen de ces directives, il résulte que l' objectif en matière de construction navale est de parvenir, à moyen terme, si ce n' est à une interdiction totale des aides, du moins à une limitation progressive de toute politique nationale de soutien (31).
73. Ceci apparaît notamment dans le septième considérant de la cinquième directive aux termes duquel
"les aides à la production doivent être transitoires et dégressives de manière à inciter les entreprises à faire l' effort nécessaire pour devenir compétitives du moins à terme".
74. Nous pouvons donc en conclure qu' une aide à la production peut être compatible avec les règles instaurées par la directive, à condition que le montant total de la subvention octroyée soit au plus égal au plafond fixé par la communication de la Commission.
75. Il résulte des développements qui précèdent que la partie excédant le plafond, dans la mesure où elle n' entrait pas dans le champ d' application de la directive, devait être notifiée à la Commission pour pouvoir être autorisée.
76. De cette infraction aux règles instituées par l' article 93, paragraphe 3, il serait cependant erroné, au vu de votre jurisprudence, de conclure à une illégalité des aides octroyées qui exempterait la Commission de leur examen au fond afin d' en vérifier le bien-fondé.
77. Ceci nous conduit à examiner le dernier moyen articulé par le royaume de Belgique.
78. Dans l' affaire France/Commission (32), le gouvernement français avait consenti des aides à la société Boussac sans les avoir préalablement notifiées à la Commission. De cette violation des règles de procédure énoncées à l' article 93, la Commission déduisait une illégalité automatique la dispensant de l' examen de la compatibilité des aides, tandis que l' État requérant soutenait que, nonobstant cette violation, les aides devaient faire l' objet d' un tel examen au fond.
79. Vous avez adopté une solution permettant de concilier ces deux interprétations antagonistes.
80. Vous considérez, en effet, qu' en l' absence de notification ou en cas de mise en application de l' aide sans attendre l' autorisation de la Commission, cette dernière peut adresser une injonction à l' État concerné d' avoir à suspendre le versement de l' aide et lui fournir les éléments permettant d' apprécier sa compatibilité (33).
81. Et vous envisagez plusieurs hypothèses:
- soit l' État se conforme à cette injonction, et la Commission est tenue de poursuivre l' examen de l' éventuelle compatiblité de l' aide (34);
- soit l' État "omet" de fournir ces éléments, et elle peut immédiatement clore la procédure et constater la compatibilité ou l' incompatibilité de l' aide (35);
- soit l' État ne suspend pas le versement de l' aide, auquel cas la Commission peut, "tout en poursuivant l' examen quant au fond", vous saisir "pour faire constater cette violation du traité" (36).
82. Il en résulte que la violation par un État membre de l' article 93 (absence de notification) n' entraîne pas de manière automatique une incompatibilité au sens de l' article 92 (affectation des échanges intracommunautaires - altération de la concurrence) dont la preuve incombe à la Commission, sans que soit exclue pour autant la possibilité pour celle-ci d' intenter, sur le fondement de l' article 169, un recours en manquement pour violation de l' article 93.
83. Rappelons que
"... la Commission peut recourir à la procédure de l' article 169 du traité lorsqu' elle entend faire constater par la Cour la méconnaissance des dispositions de l' article 93, paragraphe 3, du traité" (37).
84. C' est donc uniquement lorsqu' un État se refuse à adresser certains documents "réclamés" par la Commission que celle-ci peut clore l' examen au fond de l' aide en se fondant sur les éléments parcellaires dont elle dispose.
85. En l' espèce, dès que la Commission a eu connaissance du montant des aides octroyées, elle a mis en oeuvre la procédure de l' article 93, paragraphe 2. Elle l' a fait sans avoir adressé d' injonction à l' État membre concerné de lui fournir les éléments permettant de se prononcer sur la compatibilité de l' aide accordée.
86. Aussi pouvons-nous constater que, si la Commission est effectivement explicite, dans les motifs de ces deux décisions, en ce qui concerne le déroulement de la procédure d' enquête préalable et la détermination du calcul et du montant des aides octroyées, elle n' examine pas en revanche l' impact du dépassement de ces aides sur l' affectation du commerce intracommunautaire et sur l' altération de la concurrence.
87. L' article 1er de la décision du 4 juillet 1990 arrête, en effet, que "les crédits ... sont incompatibles avec le marché commun" et l' article 1er de celle du 13 mars 1991 que "les crédits ... sont incompatibles avec le marché commun, car ne respectant pas les dispositions de l' article 3 paragraphe 2 et de l' article 4 paragraphes 1, 2, 3 et 4 de la directive 87/167/CEE".
88. Cette "justification" extrêmement laconique de l' incompatibilité de l' aide avec le traité s' explique sans doute dans la mesure où la Commission part du présupposé que l' aide, dont l' équivalent subvention est supérieur au plafond, relève de l' interdiction générale de l' article 92, paragraphe 1, et répond à "toutes les caractéristiques d' une aide interdite y compris la condition relative à l' affectation des échanges entre États membres" (38).
89. Il convient donc de s' interroger sur le rapport existant entre la directive et les dispositions des articles 92 et suivants du traité.
90. Dès lors qu' une aide n' entre pas dans le champ d' application de la directive, il n' en résulte pas pour autant une incompatibilité automatique au regard des articles précités du traité.
91. Une telle interprétation est confortée par l' arrêt Italie/Commission du 6 novembre 1990 (39) dont nous rappellerons brièvement les faits.
92. Le Conseil avait, par un règlement (CEE) n 822/87, instauré un régime d' aides en faveur des moûts de raisins dans le cadre de l' organisation commune du marché vitivinicole. La Commission avait fixé, également par voie de règlement, le montant de l' aide communautaire pouvant être consenti. Estimant ce montant insuffisant, l' Italie avait institué, par décret-loi, une aide nationale supplémentaire.
93. Dans cette affaire, la Commission avait examiné l' impact de l' aide nationale supplémentaire sur le marché, alors même qu' elle considérait que
"l' aide en faveur de producteurs de moûts ainsi que la fixation d' un prix maximal de vente de moût constituent des mesures qui sont en infraction avec le règlement n 822/87. Cette réglementation, formant un système complet et exhaustif, exclut tout pouvoir des États membres de prendre des mesures complémentaires" (40).
94. Citons ici certains points de votre décision.
"A cet égard il y a lieu de relever tout d' abord que, selon l' analyse contenue dans la décision attaquée, l' aide en cause donne un avantage particulier notamment aux producteurs italiens de moûts de raisins ... Une telle mesure est, dès lors, susceptible de fausser la concurrence... (41).
Il convient d' observer ensuite que, selon les données chiffrées, contenues dans la décision attaquée, sur la production de vin en Italie ..., l' aide litigieuse est susceptible d' affecter les échanges de moûts de raisins et de vins entre États membres" (42).
95. Ainsi, dans cette affaire, la Commission, nonobstant l' existence du règlement du Conseil, avait examiné la compatibilité de l' aide nationale au regard de l' article 92, paragraphes 1 et 3, et avait motivé sa décision.
96. Dans ces conditions, la Commission ne saurait, en l' espèce, valablement soutenir que l' aide tombe sous le coup de l' interdiction de l' article 92, paragraphe 1, sans avoir préalablement vérifié qu' étaient remplies les conditions énoncées par cette disposition et qu' il n' y avait pas lieu à dérogation au sens du paragraphe 3.
97. En effet, la directive n' est qu' une mise en application de l' article 92, paragraphe 3, sous d), et sa mise en oeuvre doit se faire dans le respect des autres dispositions du traité.
98. C' est ainsi que, dans l' arrêt Deufil/Commission (43), en présence d' un "code des aides", vous aviez rappelé le principe de hiérarchie des normes. Si la directive a, contrairement au code des aides, un effet contraignant, elle ne peut cependant justifier que l' on mette en échec l' article 92 en le laissant, pour partie, inappliqué.
99. Nous rappellerons le point 22 de votre décision.
"Le code des aides constitue des règles indicatives définissant les lignes de conduite que la Commission entend suivre et qu' elle demande aux États membres de respecter dans le domaine d' aides au secteur des fibres et des fils synthétiques. Il n' a pas dérogé aux dispositions des articles 92 et 93 du traité et ne pouvait pas le faire".
100. En l' occurrence, la Commission n' a pas procédé à l' examen au fond des aides, se contentant de les déclarer incompatibles au seul motif qu' elles dépassaient le plafond, donc de les déclarer contraires au traité au motif qu' elles l' étaient à la directive.
101. Il en résulte une absence de motivation quant à l' affectation du commerce intracommunautaire et à l' altération de la concurrence.
102. La Commission s' est contentée d' affirmer que les aides étaient soit "incompatibles avec le marché commun" (44), soit "incompatibles avec le marché commun car ne respectant pas ... la directive 87/167/CEE" (45), sans évoquer, si ce n' est par le seul dépassement du plafond, l' altération de la concurrence et l' affectation du commerce intracommunautaire.
103. Or, ainsi que vous l' avez affirmé dans votre arrêt Pays-Bas et Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commission (46):
"S' il peut ressortir, dans certains cas, des circonstances mêmes dans lesquelles l' aide a été accordée qu' elle est de nature à affecter les échanges entre États membres et à fausser ou à menacer de fausser la concurrence, il incombe à tout le moins à la Commission d' évoquer ces circonstances dans les motifs de sa décision. En l' espèce, elle a omis de le faire, la décision litigieuse ne comportant pas la moindre indication relative à la situation du marché considéré, la part de la LPF sur ce marché, les courants d' échanges des produits en cause entre les États membres et les exportations de l' entreprise" (47).
104. De même, les conditions de l' article 92, paragraphe 1, ne sauraient être réunies par le simple renvoi, dans le considérant III de la décision du 13 mars 1991 précitée, à la position des autorités néerlandaises, sans aucune justification par la Commission de sa propre analyse au regard de l' article 92.
105. Il est incontestable que la motivation d' une décision est destinée à vous permettre d' exercer votre contrôle sur la légalité de la mesure qu' elle arrête, ainsi que vous l' avez rappelé dans l' arrêt Pays-Bas et Leeuwarder Papierwarenfabriek/ Commission (48):
"En revanche, la décision ne comporte aucune motivation pour ce qui est de l' appréciation portée sur les autres critères énoncés à l' article 92, paragraphe 1, du traité, c' est-à-dire la constatation que l' aide en cause affecte les échanges entre États membres et fausse ou menace de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions" (49).
Et vous avez, pour ce motif, annulé la décision déférée à votre censure.
106. Enfin, l' affirmation de la Commission selon laquelle l' aide ne pourrait jamais être interdite si sa compatibilité au regard de l' article 92, paragraphe 1, devait être examinée ne saurait convaincre.
107. En effet, les deux conditions énoncées à l' article 92, paragraphe 1, et rappelées ci-dessus, sont entendues de manière extrêmement large par votre jurisprudence. Il suffit pour cela de se référer à votre arrêt Belgique/Commission du 21 mars 1990 (50):
"Il convient, en effet, de rappeler que, selon les arrêts du 17 septembre 1980, Philip Morris ..., et du 11 novembre 1987, France/Commission ..., l' importance relativement faible d' une aide ou la taille relativement modeste de l' entreprise bénéficiaire n' excluent pas a priori l' éventualité que les échanges entre États membres soient affectés" (51).
108. De même, en matière de dérogations pouvant être invoquées par les États membres, nonobstant le fait qu' elles relèvent du pouvoir d' appréciation de la Commission, les conditions auxquelles elles sont subordonnées sont entendues de manière restrictive, et nous nous en rapportons, à cet égard, aux termes de votre arrêt précité Philip Morris:
"Il y a lieu de rappeler que la Commission jouit d' un pouvoir discrétionnaire dont l' exercice implique des appréciations d' ordre économique et social qui doivent être effectuées dans un contexte communautaire" (52).
109. Nous concluons en conséquence
1) à l' annulation des deux décisions attaquées;
2) à la condamnation de la Commission aux dépens, y compris ceux afférents au référé.
(*) Langue originale: le français.
(1) - Décision 90/627/CEE de la Commission, du 4 juillet 1990, concernant des crédits octroyés par les autorités belges à un armateur pour l' achat d' un navire LPG de 34 000 m3 et de deux navires réfrigérés (JO L 338, p. 21) et décision 91/375/CEE de la Commission, du 13 mars 1991, concernant des crédits octroyés par les autorités belges à différents armateurs pour la construction de neuf navires - Aide n C 32/90 (ex NN 61/90) (JO L 203, p. 105).
(2) - Article 92, paragraphe 3, sous d).
(3) - JO L 69, p. 55.
(4) - Article 4, paragraphe 4.
(5) - Article 3, paragraphe 1.
(6) - Article 10, paragraphe 2, sous a).
(7) - Articles 10, paragraphe 2, sous c), et 4, paragraphe 5, deuxième alinéa.
(8) - Communication de la Commission concernant les aides à la construction navale, 89/C32/06 (JO C 32, p. 3).
(9) - Loi du 23 août 1948, Moniteur belge, 11 septembre 1948, p. 7288.
(10) - Voir supra, note 1.
(11) - Rappelons que, par ordonnances du président de la Cour
- du 24 février 1992, les deux recours ont été joints aux fins de la procédure orale et de l' arrêt,
- du 8 mai 1991 (ordonnance C-356/90 R, Rec. p. I-2423), le référé introduit par le royaume de Belgique en vue d' obtenir sursis à exécution de la première décision a été rejeté.
(12) - Arrêt 74/76, Rec. p. 557.
(13) - Point 14.
(14) - Arrêt du 12 juillet 1990, Commission/Grèce (C-35/88, Rec. p. I-3125).
(15) - Arrêt du 21 mai 1980 (73/79, Rec. p. 1533).
(16) - Arrêt du 30 janvier 1985, Commission/France (290/83, Rec. p. 439).
(17) - Point 17.
(18) - Conclusions, p. 444.
(19) - Recours C-356/90, p. 7 de la traduction française.
(20) - Recours C-356/90, p. 10 de la traduction française.
(21) - Souligné par nous.
(22) - Arrêt du 17 septembre 1980 (730/79, Rec. p. 2671).
(23) - Point 18.
(24) - Considérant VII, troisième paragraphe.
(25) - Chapitre III de la directive 87/167/CEE: Aides à la restructuration.
(26) - Article 6, paragraphe 1, de la directive 87/167/CEE précitée.
(27) - Souligné par nous.
(28) - Article 4, paragraphe 5, deuxième alinéa.
(29) - Point 18 de l' arrêt Philip Morris/Commission, précité.
(30) - Directive du Conseil, du 28 avril 1981, concernant les aides à la construction navale (JO L 137, p. 39).
(31) - L' article 4, point 2, deuxième alinéa, de la sixième directive dispose que "la Commission veille ... à ce que les aides à la construction de navires spécialisés de petites dimensions ... soient maintenues à un niveau aussi bas que possible ...". L' article 4, point 3, dispose que "le plafond est revu tous les douze mois ... avec l' objectif d' une réduction progressive...".
(32) - Arrêt du 14 février 1990 (C-301/87, Rec. p. I-307).
(33) - Point 19.
(34) - Point 21.
(35) - Point 22.
(36) - Point 23.
(37) - Arrêt du 7 avril 1992, Commission/Grèce, point 25 (C-61/90, Rec. p. I-0000).
(38) - Duplique de la Commission dans l' affaire C-180/91, p. 3 de la traduction française.
(39) - Arrêt C-89/89, Rec. p. I-3891.
(40) - Point 5 du rapport d' audience, p. I-3894.
(41) - Point 14, souligné par nous.
(42) - Point 15, souligné par nous.
(43) - Arrêt du 24 février 1987 (310/85, Rec. p. 901).
(44) - Décision de la Commission du 4 juillet 1990 précitée, article 1er.
(45) - Décision de la Commission du 13 mars 1991 précitée, article 1er.
(46) - Arrêt du 13 mars 1985 (296 et 318/82, Rec. p. 809).
(47) - Point 24.
(48) - Arrêt précité.
(49) - Point 22.
(50) - Arrêt C-142/87, Rec. p. I-959.
(51) - Point 43.
(52) - Point 24.
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