CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. DARMON
van 16 december 1992 ( *1 )
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Het Koninkrijk België verzoekt om nietigverklaring van twee beschikkingen van de Commissie waarbij bepaalde steunmaatregelen voor scheepswerven van deze Lid-Staat onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt zijn verklaard. ( 1 )
2.
Sinds in het begin van de jaren zeventig (soms grote) economische moeilijkheden opdoken, wensten de Lid-Staten de bedreigde sectoren van de economie, inzonderheid de scheepsbouw, te steunen teneinde te vermijden, dat traditionele of strategische activiteiten zouden verdwijnen.
3.
Waar bepaalde steunmaatregelen, door het afschermen van de markt, soms een funeste invloed kunnen hebben op de mededinging, kunnen andere daarentegen onontbeerlijk zijn om de economische activiteit te oriënteren, de herstructurering van ondernemingen te steunen of de ontwikkeling van achtergebleven gebieden te bevorderen.
4.
Deze opvatting is trouwens terug te vinden in het EEG-Verdrag zelf, dat de grenzen stelt waarbinnen de staatssteun moet blijven om de grootst mogelijke transparantie te garanderen en aldus bepaalde vormen van concurrentievervalsing te vermijden.
5.
Volgens artikel 92, lid 1, EEG-Verdrag zijn steunmaatregelen van de staten die de intracommunautaire handel ongunstig beïnvloeden en de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen, in beginsel onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
6.
Deze principiële onverenigbaarheid wordt echter getemperd door de in het tweede lid genoemde „per se”-afwijkingen en door het derde lid, dat de Gemeenschap machtigt tot het toestaan van bepaalde „soorten van steunmaatregelen aangewezen bij besluit van de Raad”. ( 2 ) Deze laatste bepaling vormt de kern van de onderhavige zaak.
7.
Op basis van de artikelen 92, lid 3, sub d, en 113 heeft de Raad zeer snel de steunverlening aan de scheepsbouw gereglementeerd en heeft hij, na vijf vroegere richtlijnen, op 26 januari 1987 richtlijn 87/167/EEG ( 3 ) (hierna: „de richtlijn”) vastgesteld die, ondanks de erkenning van het principe van steunverlening om de concurrentie van buiten de Gemeenschap doeltreffend tegemoet te treden, tot doel heeft de doorzichtigheid van die steun te bewaren om met name scheeftrekking van de concurrentie tussen de scheepswerven in de Gemeenschap te vermijden.
8.
Deze richtlijn, die ik nog grondiger zal behandelen, voorziet in:
—
een plafond dat niet alleen van toepassing is op rechtstreekse produktiesteun aan de scheepswerven ( 4 ), maar ook op steun aan reders of aan derden die beschikbaar is als steun voor de scheepsbouw ( 5 ) wanneer deze daadwerkelijk wordt gebruikt voor de scheepsbouw op scheepswerven van de Gemeenschap;
—
een procedure van voorafgaande kennisgeving en goedkeuring van 1) nieuwe steunregelingen ( 6 ), en 2) individuele gevallen van toepassing van de steunregelingen wanneer met betrekking tot een bepaald contract concurrentie bestaat tussen scheepswerven van verschillende Lid-Staten. ( 7 )
9.
Deze richtlijn is aangevuld met een mededeling van de Commissie die het steunplafond per 1 januari 1989 heeft vastgelegd op 26 % van de kostprijs voor schepen die meer dan 6 miljoen ECU kosten en op 16 % voor de andere. ( 8 )
10.
Sinds 1948 bestaat in het Koninkrijk België een wet ( 9 ) om de scheepvaartsector in stand te houden en uit te breiden door de toekenning van verschillende soorten steun [voorschotten, goedkope leningen, (...)]. Die steun wordt evenwel niet aan de scheepswerven, maar aan de rederijen toegekend. Deze regeling is de Commissie ter kennis gebracht.
11.
Naar aanleiding van individuele steun die bij de bestelling van verschillende schepen bij Belgische scheepswerven is verleend, heeft de Commissie echter de procedure van artikel 93, lid 2, ingeleid, daar zij van mening was, dat deze steun het in haar mededeling vastgestelde plafond te boven kon gaan.
12.
Nadat zij het in dit artikel voorziene onderzoek had ingesteld en had geconstateerd, dat het plafond was overschreden, verklaarde de Commissie deze steun bij beschikkingen van 4 juli 1990 en 13 maart 1991 ( 10 ) onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt en verzocht zij de Belgische regering, de steun tot het stcunplafond terug te brengen.
13.
Het is over de wettigheid van die twee beschikkingen dat u zich moet uitspreken. ( 11 )
14.
Verzoeker betoogt in de eerste plaats, dat de Commissie de verleende steun naar de aard ervan (produktie- of exploitatiestcun) had moeten onderscheiden en voor de vaststelling van het stcunplafond enkel de steun die daadwerkelijk als produktiesteun beschikbaar was, in aanmerking had moeten nemen. In dat geval zou het plafond niet zijn overschreden. Bovendien zou de weigering om de steunmaatregelen te individualiseren in strijd zijn met de richtlijn en ook met artikel 169, daar de Commissie door het verbieden van exploitatiesteun de Belgische wettelijke regeling aan de kaak stelt en niet de steunmaatregelen zelf.
15.
In de tweede plaats stelt het Koninkrijk België, dat de overschrijding van het in de richtlijn bedoelde plafond slechts een vermoeden van onverenigbaarheid van de verleende steun met de gemeenschappelijke markt doet ontstaan, dat kan worden weerlegd door het bewijs dat die overschrijding niet leidt tot overcapaciteit. Daar de richtlijn niet van de regeling in het Verdrag kan afwijken, had de Commissie hoe dan ook moeten nagaan, of was voldaan aan de in artikel 92, lid 1, gestelde voorwaarden voor de onverenigbaarheid.
16.
Ten slotte zouden de artikelen 93, lid 2, en 190 EEG-Verdrag zijn geschonden, daar de beschikkingen van de Commissie niet met redenen zijn omkleed.
17.
Ik zal het onderzoek van het eerste middel opsplitsen, daar dit middel zowel een procesrechtelijke vraag als een vraag betreffende de uitlegging van de richtlijn doet rijzen.
18.
Indien de litigieuze steun inbreuk maakt op artikel 3, leden 1 en 2, van de richtlijn, resulteert de onverenigbaarheid volgens het Koninkrijk België uit de schending van een gemeenschapsregel door de Belgische wet, zodat de Commissie de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag had moeten inleiden.
19.
U hebt reeds het verband moeten onderzoeken tussen de artikelen 92 en volgende en andere gemeenschapsrechtelijke bepalingen uit het Verdrag en het afgeleide recht.
20.
Zo hebt u in het arrest Iannelli van 23 maart 1977 ( 12 ) voor recht verklaard, dat:
„(...) er een dermate nauw verband kan bestaan tussen enerzijds het doel van een steunmaatregel en anderzijds bepaalde uitvoeringsvoorschriften ervan die met bijzondere verdragsbepalingen — naast de artikelen 92 en 93 — in strijd zijn, dat een afzonderlijke beoordeling van die voorschriften niet mogelijk is en ter beoordeling van hun consequenties voor de verenigbaarheid van de steunmaatregel in zijn geheel noodzakelijkerwijze de procedure van artikel 93 moet worden gevolgd;
dat dit evenwel anders is wanneer men bij het onderzoek van een steunregeling voorwaarden of elementen kan onderscheiden die, ofschoon deel van de regeling, niet geacht kunnen worden noodzakelijk te zijn ter bereiking van het doel of voor de goede werking ervan”. ( 13 )
21.
Het bestaan van de procedure van artikel 93, lid 2, kan dus niet beletten, dat de verenigbaarheid van een steunregeling met andere regels van gemeenschapsrecht dan die betreffende staatssteun wordt beoordeeld volgens de procedure van artikel 169. ( 14 )
22.
Zo volgt uit het arrest Commissie/Italië ( 15 ), dat een steunregeling het voorwerp kan vormen van een beroep op grond van artikel 169 wegens schending van artikel 95 EEG-Verdrag, ondanks het feit dat ten aanzien van die regeling de procedure van artikel 93 is ingeleid.
23.
Daarentegen moet een steunmaatregel in de zin van artikel 92 noodzakelijkerwijs worden beoordeeld volgens de procedure van artikel 93, hetgeen de Commissie belet gebruik te maken van de procedure van artikel 169. ( 16 )
24.
Derhalve zal de kwalificatie van de „maatregel” beslissend zijn voor het antwoord op de vraag, of een inbreukprocedurc in de zin van artikel 169, dan wel de procedure van artikel 93 moet worden ingeleid.
25.
Zo hebt u in voormeld arrest Commissie/Frankrijk het toepassingsgebied van dit laatste artikel zeer precies afgebakend in de volgende bewoordingen:
„(...) Weliswaar staat het bestaan van voornoemde bijzondere procedure [van artikel 93, lid 2] geenszins eraan in de weg, dat de verenigbaarheid van een steunregeling met andere regels van het gemeenschapsrecht dan die van artikel 92 wordt beoordeeld volgens de procedure van artikel 169, doch indien de Commissie wenst vast te stellen dat deze regeling als steunmaatregel onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, is het onontbeerlijk dat zij de procedure van artikel 93, lid 2, volgt.” ( 17 )
26.
In de onderhavige zaak gaat het ontegenzeglijk over een steunmaatregel; verzoeker betwist dat trouwens ook niet. Aangezien de modaliteiten van de voorgenomen steun onlosmakelijk verbonden zijn met de steun zelf, heeft de Commissie terecht de procedure van artikel 93 gevolgd.
27.
Daar de toegekende voordelen in de woorden van advocaat-generaal Mancini in zijn conclusie in de zaak Commissie/Frankrijk „een steunmaatregel en niets anders dan een steunmaatregel” ( 18 ) zijn, moet de verenigbaarheid van de door België aan de rederijen verstrekte steun wel degelijk worden beoordeeld volgens de procedure van artikel 93.
28.
Derhalve geef ik u in overweging, dit middel af te wijzen.
29.
Het Koninkrijk België betoogt voorts, dat de Commissie de steun die in het kader van de met de scheepswerven gesloten contracten aan de rederijen is verleend, ten onrechte in subsidie-equivalent heeft omgezet, daar deze steun een heel ander doel heeft en geen rechtstreeks verband houdt met die contracten, maar de rederijen slechts wil aansporen, onder Belgische vlag te varen. Aangezien deze als exploitatiesteun gekwalificeerde steun aan elke rederij kan worden verleend, zelfs wanneer het schip in een andere staat wordt gebouwd, moet hij volgens verzoeker van het totale bedrag van de toegekende steun worden afgetrokken. ( 19 )
30.
Indien deze steun, zoals verzoeker betoogt, niet ten goede komt aan de scheepsbouw in de zin van de richtlijn, valt hij niet binnen het toepassingsgebied ervan, maar onder de algemene regeling van artikel 92; derhalve moest hij afzonderlijk bij de Commissie voor goedkeuring worden aangemeld.
31.
Bij gebreke van enige aanmelding mocht de hele steun worden geacht voor de scheepsbouw te dienen en dus onder de richtlijn te vallen, tenzij de Belgische regering aantoont, dat er inderdaad geen enkel verband bestaat tussen een deel van de verleende steun en de bouw van de schepen.
32.
Om de juistheid van de stelling van het Koninkrijk België te beoordelen, moeten derhalve zowel het doel als de inhoud van de richtlijn worden onderzocht.
33.
De richtlijn wil een coherente regeling invoeren waarbij voor de bepaling van een bij de bouw van een schip toegekend steunbedrag niet enkel rekening wordt gehouden met de rechtstreekse, maar ook met de onrechtstreekse steun die de staat aan zijn scheepvaartindustrie kan verlenen. De ratio legis van de richtlijn ziet niet op degene die steun ontvangt, maar op het objectieve doel van de steun.
34.
Zo bepaalt artikel 4:
„1.
Produktiesteun ten behoeve van de scheepsbouw of -verbouwing kan als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd, mits het totale bedrag van de steun voor een bepaald contract in subsidie-equivalent niet meer bedraagt dan een gemeenschappelijk steunplafond, uitgedrukt in een percentage van de waarde van het contract vóór de steun, hierna ‚plafond’ genoemd.
(...)
4.
Het plafond is niet alleen van toepassing op alle vormen van rechtstreekse produktiesteun aan de scheepswerven, (...) maar ook op de in artikel 3, lid 2, bedoelde steun.
5.
De op grond van de onderscheiden regelingen verleende steun mag in totaal het overeenkomstig lid 2 vastgestelde plafond niet overschrijden.”
35.
Artikel 3, lid 2, waarnaar artikel 4, lid 4, verwijst, ziet op alle vormen van steun aan reders of aan derden „wanneer deze steun daadwerkelijk wordt gebruikt voor de scheepsbouw of -verbouwing op scheepswerven van de Gemeenschap”.
36.
Uit deze artikelen blijkt dus, dat het plafond waaronder een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt verenigbaar kan zijn, niet enkel de rechtstreekse steun omvat die aan een scheepswerf wordt toegekend voor de bouw van een schip, maar ook de steun die, hoewel onrechtstreeks aan andere ondernemingen verleend, met die opdracht verband houdt.
37.
Deze uitlegging vindt niet enkel steun in de gebruikte bewoordingen, maar ook in het nuttig effect dat aan de richtlijn moet worden gegeven.
38.
Zo wordt in de zevende overweging van de considerans van de richtlijn gezegd, „dat om discriminatie te voorkomen alle vormen van produktiesteun, met inbegrip van compensatie van verliezen en indirect via derden verleende steun, onder het gemeenschappelijke plafond moeten worden gebracht”.
39.
Wanneer alle door België (rechtstreeks of onrechtstreeks) aan de betrokken scheepswerven verleende steun in aanmerking wordt genomen, is het in de mededeling van de Commissie vastgestelde plafond overschreden. Verzoeker betwist trouwens niet, dat wanneer deze berekeningswijze wordt toegepast, er een overschrijding is.
40.
Bovendien zij erop gewezen, dat het Koninkrijk België artikel 3, lid 2, verkeerd interpreteert, waar het stelt, dat de cxploitatiesteun die niet rechtstreeks aan contracten voor scheepsbouw gerelateerd is en derhalve niet daadwerkelijk voor het plaatsen van bestellingen beschikbaar is, niet in het steunbedrag mag worden begrepen, ook al is het aan de reder voorgeschoten, geleende of gewaarborgde bedrag eveneens voor de uitbreiding van zijn vloot bedoeld. ( 20 )
41.
Allereerst zij vastgesteld, dat zodra steun voor de uitbreiding van een vloot verband houdt met de bouw van een schip, hij volgens de richtlijn binnen haar toepassingsgebied valt.
42.
Vervolgens zij erop gewezen, dat het standpunt van verzoeker erin bestaat, het woord „daadwerkelijk” te beschouwen als betekende het „rechtstreeks” en te stellen, dat met betrekking tot exploitatiesteun, enkel steun die uitsluitend voor „het plaatsen van bestellingen” is bestemd, voor de berekening van het plafond in aanmerking mag worden genomen.
43.
Deze uitlegging komt erop neer, dat aan de Commissie de verplichting wordt opgelegd, na te gaan wat de echte motieven waren van de staat toen deze de steun aan een rederij verleende.
44.
Welnu, niet enkel vindt deze uitlegging geen steun in de Franse versie van de tekst, zij wordt ook tegengesproken door de Engelse versie, waarin het woord „daadwerkelijk” een perfect neutrale connotatie heeft: „The grant equivalent of these aids shall be subject in full to the rules set forth in article 4 and the monitoring procedures laid down in article 11, where these aids are actually used for the building or conversion of ships in community ship yards.” ( 21 )
45.
Bovendien ziet de ratio legis van deze tekst niet op de subjectieve wil van de staat die de steun verleent, maar — ik herhaal het — op het objectieve doel van de steun.
46.
Derhalve moet bij het onderzoek van de richtlijn worden aangenomen, dat aan een rederij verleende steun in aanmerking moet worden genomen om het steunbedrag te bepalen, zodra die steun verband houdt met de bestelling van een schip.
47.
Ik vind in de tekst van de richtlijn geen omkering van de bewijslast waardoor de Commissie zou moeten aantonen, dat een met de bestelling van een schip verbonden steun volledig losstaat van de voorgenomen operatic.
48.
Volgens een algemeen beginsel ter zake staat het aan verzoeker, te bewijzen dat aan alle voorwaarden voor de afwijking is voldaan.
49.
Dit blijkt duidelijk uit het arrest Philip Morris ( 22 ):
„In dit verband zij opgemerkt, dat in de litigieuze beschikking uitdrukkelijk wordt vastgesteld dat de Nederlandse regering geen rechtvaardiging heeft kunnen geven en de Commissie geen argument heeft kunnen ontdekken, op grond waarvan vastgesteld kan worden dat de technische voorwaarden voor toepassing van een der uitzonderingsbepalingen van artikel 92, lid 3, EEG-Verdrag op de voorgenomen steunmaatregel aanwezig zijn.” ( 23 )
50.
Daarenboven heeft het Koninkrijk België noch tijdens de administratieve procedure, noch voor het Hof bewezen of zelfs maar gepoogd te bewijzen, dat een deel van de aan de rederijen verleende steun volledig losstond van de bouw van de schepen. Op grond van de loutere vaststelling door de Commissie van de verlening van kredieten waarvan het totale bedrag het plafond voor de produktie van een schip overschrijdt, zonder dat is bewezen dat er geen verband bestaat tussen een deel van de steun en de voorgenomen operatie, mag worden aangenomen, dat de steun daadwerkelijk voor de bouw van een schip was bestemd.
51.
Overigens zij erop gewezen, dat de vertegenwoordiger van verzoeker voor het Hof uitdrukkelijk heeft erkend, dat zelfs als de twee vormen van steun van elkaar zouden worden gescheiden, het plafond zou zijn overschreden.
52.
Een laatste opmerking daaromtrent. Wanneer de steun, zoals de vertegenwoordiger van verzoeker in het onderhavige geval tijdens de mondelinge behandeling heeft beklemtoond, is bestemd voor de modernisering van de Belgische vloot, hoe zou hij dan — zoals de Commissie terecht heeft gesteld— niet als steun voor de produktie van een schip kunnen worden beschouwd? Dergelijke steun is nauw verbonden met de bestelling van schepen bij Belgische scheepswerven en moet derhalve voor de vaststelling van het plafond in aanmerking worden genomen.
53.
Zoals de Commissie in haar beschikking van 13 maart 1991 heeft gesteld:
„(...) steunverlening aan reders voor in derde landen gebouwde schepen rechtvaardigt onder geen enkel voorwendsel een aftrek van het equivalent van deze steun, indien deze wordt toegekend voor schepen die in België worden gebouwd”. ( 24 )
54.
Derhalve geef ik u in overweging dit middel eveneens af wijzen.
55.
Verzoeker stelt vervolgens, dat de overschrijding van het plafond slechts een vermoeden van onverenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt schept en dat dat vermoeden kan worden weerlegd door te bewijzen, dat het deel van de steun dat het plafond te boven gaat, geen overcapaciteit creëert.
56.
Deze interpretatie is kennelijk verkeerd, daar zij produktiesteun gelijkstelt met andere soorten steun aan de scheepswerven, zoals investeringssteun of steun bij sluiting. ( 25 )
57.
Voor deze laatste soorten steun geldt geen plafond voor het verkrijgen van een positieve beslissing, daar de richtlijn als enige voorwaarde voor de verenigbaarheid stelt, dat de schcepsbouwcapaciteit daardoor niet mag toenemen. ( 26 )
58.
Met betrekking tot de produkticsteun wordt het begrip „overcapaciteit” evenwel in de considerans noch in de tekst zelf van de richtlijn genoemd.
59.
Zonder de considerans helemaal te citeren, zij eraan herinnerd, dat de zevende overweging, zoals gezegd, in de eerste plaats betrekking heeft op produktiestcun, die „onder het gemeenschappelijke plafond [moet] worden gebracht”, en in de tweede plaats op de noodzaak „herstructureringssteun toe te staan om de gewenste structurele veranderingen te doen plaatsvinden, zonder dat deze echter tot capaciteitsuitbreidingen mogen leiden”.
60.
Derhalve kan men de verschillende soorten steun niet met elkaar gelijkstellen zonder het stelsel van de richtlijn te vervalsen.
61.
De tekst van de richtlijn bevestigt dit. In de bepalingen betreffende produkticsteun heb ik behalve het plafond geen enkel criterium voor de beoordeling van de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt, zoals het ontbreken van overcapaciteit, gevonden.
62.
Integendeel, uit artikel 4, lid 1, blijkt ontegenzeglijk, dat dergelijke steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt „kan” worden verklaard, „mits” het door de richtlijn vastgestelde plafond niet wordt overschreden,
63.
Tevens bepaalt artikel 1, sub d, tweede alinea: „Deze steunmaatregelen kunnen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd, mits zij voldoen aan de in deze richtlijn genoemde uitzonderingscriteria.”
64.
Deze voorwaarde is ook terug te vinden in de Engelse tekst, die luidt als volgt:
„Production aid in. favour of shipbuilding and ship conversion may be considered compatible with the common market provided that the total amount of aid granted in support of any individual contract does not exceed, in grant equivalent, a common maximum ceiling (...)” ( 27 )
65.
Het gebruik van het woord „mits” toont dus wel degelijk aan, dat enkel produktiestcun gelijk aan of lager dan het plafond verenigbaar kan worden verklaard, met dien verstande dat de Commissie op basis van deze tekst een (zelfs minimale) steunmaatregel onverenigbaar met het Verdrag kan verklaren, inzonderheid wanneer met betrekking tot een bepaald contract concurrentie bestaat tussen scheepswerven van verschillende Lid-Staten. ( 28 )
66.
Het lijkt mij ook juist dat de Commissie in het kader van haar beoordelingsvrijheid steun die onder het plafond blijft, als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan beschouwen, met name wanneer die steun voor de intracommunautaire handel gevolgen heeft die verder gaan het beoogde doel.
67.
Dit lijkt mij niet enkel in overeenstemming te zijn met de letter van de tekst, maar ook met een teleologische interpretatie ervan.
68.
Er dient aan te worden herinnerd, dat de richtlijn is vastgesteld op basis van artikel 92, lid 3, sub d, een bepaling die de Raad machtigt bepaalde soorten van steunmaatregelen aan te wijzen die verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden verklaard, maar die hem niet de bevoegdheid geeft om de in artikel 92, lid 2, gegeven lijst van „per se” verenigbare steunmaatregelen aan te vullen.
69.
Daar het gaat om een afwijking van het beginsel van artikel 92, lid 1, moet de werkingssfeer van de richtlijn overeenkomstig uw rechtspraak restrictief worden geïnterpreteerd. ( 29 )
70.
De niet-overschrijding van het plafond is dus een „conditio sine qua non” voor de verenigbaarheid van produktiesteun met de richtlijn, en men moet er derhalve van uitgaan, dat de beoordelingsmarge voor de onverenigbaarheidsverklaring niet ziet op de inachtneming van het plafond, aangezien dit altijd is vereist. Dit blijkt te meer uit de vergelijking van deze tekst met die van de vijfde richtlijn (81/363/EEG) ( 30 ), opgeheven bij de richtlijn van 1987, die in geen enkel plafond voorzag, maar de Commissie een ruime beoordelingsvrijheid liet.
71.
Artikel 6 van deze richtlijn bepaalde immers: „De Commissie beoordeelt het maximumniveau van de steun dat in de gevallen van toepassing van de verschillende steunregelingen mag worden verleend. Overschrijding van dit niveau kan slechts bij wijze van uitzondering, na kennisgeving aan de Commissie, worden toegestaan.”
72.
Uit het onderzoek van deze richtlijnen blijkt, dat het inzake scheepsbouw de bedoeling is om op middellange termijn te komen tot een totaal verbod van steun of in ieder geval tot een geleidelijke inperking van alle vormen van nationale steunpolitiek. ( 31 )
73.
Dit volgt met name uit de zevende overweging van de considerans van de vijfde richtlijn, volgens welke
„de produktiesteun een overgangskarakter moet dragen en degressief moet zijn, zodat de ondernemingen worden aangespoord het nodige te doen om althans na verloop van tijd concurrerend te worden”.
74.
Daaruit kan dus worden afgeleid, dat produktiesteun met de richtlijn verenigbaar kan zijn, mits het totale bedrag van de subsidie ten hoogste gelijk is aan het door de mededeling van de Commissie vastgestelde plafond.
75.
Uit een en ander volgt, dat het gedeelte van de steun dat het plafond overschreed, bij de Commissie ter goedkeuring moest worden aangemeld, daar het niet binnen het toepassingsgebied van de richtlijn viel.
76.
Gelet op uw rechtspraak, zou het echter verkeerd zijn uit deze inbreuk op de regeling van artikel 93, lid 3, te concluderen, dat de toegekende steun onwettig was en dat de Commissie derhalve niet ten gronde behoefde na te gaan of de steun geoorloofd was.
77.
Dit brengt mij tot het onderzoek van het laatste middel van het Koninkrijk België.
78.
In de zaak Frankrijk/Commissie ( 32 ) had de Franse regering zonder voorafgaande aanmelding bij de Commissie steun verleend aan de firma Boussac. Uit deze inbreuk op de procedureregels van artikel 93 concludeerde de Commissie, dat de steun zonder meer onwettig was en dat zij de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt niet behoefde te onderzoeken, terwijl de Franse regering stelde dat de steun ondanks deze inbreuk ten gronde moest worden onderzocht,
79.
De door het Hof gevonden oplossing verzoent deze twee tegenstrijdige interpretaties.
80.
Het Hof is immers van mening, dat bij gebreke van aanmelding of bij tenuitvoerlegging van de steunmaatregel zonder de toestemming van de Commissie af te wachten, de Commissie de betrokken staat kan gelasten, de betaling van de steun op te schorten en haar de gegevens te verschaffen die nodig zijn om de steunmaatregel op zijn verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt te onderzoeken. ( 33 )
81.
Het Hof voorziet dan verschillende hypothesen:
—
de staat volgt het bevel op: in dat geval moet de Commissie onderzoeken of de steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt ( 34 );
—
de staat „laat na” die gegevens te verstrekken: in dat geval, mag de Commissie de procedure onmiddellijk beëindigen en vaststellen, of de steunmaatregel al dan niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt ( 35 );
—
de staat schort de betaling van de steun niet op: in dat geval kan de Commissie „deze verdragsschending, hangende het onderzoek ten gronde” aan het Hof voorleggen. ( 36 )
82.
Daaruit volgt, dat de schending van artikel 93 (nict-aanmelding) door een Lid-Staat niet automatisch leidt tot onverenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92 (ongunstige beïnvloeding van het intracommunautaire handelsverkeer, vervalsing van de mededinging). Het staat aan de Commissie dit laatste te bewijzen, doch dit ontneemt deze niet de mogelijkheid om krachtens artikel 169 een inbrcukprocedure wegens schending van artikel 93 in te leiden.
83.
Er zij aan herinnerd, dat
„(...) de Commissie de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag kan inleiden, wanneer zij door het Hof een inbreuk op artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag wil doen vaststellen”. ( 37 )
84.
Het is dus enkel wanneer een staat weigert bepaalde door de Commissie „opgevraagde” documenten over te leggen, dat de Commissie op basis van de onvolledige gegevens waarover zij beschikt, het onderzoek ten gronde van de steunmaatregel kan beëindigen.
85.
In de onderhavige zaak heeft de Commissie de procedure van artikel 93, lid 2, ingeleid zodra zij het bedrag van de steun kende. Zij deed dit zonder de betrokken Lid-Staat te hebben gelast, haar de gegevens te verschaffen die haar in staat zouden stellen zich over de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt uit te spreken.
86.
Tevens kan worden geconstateerd, dat waar de Commissie in de considerans van de twee beschikkingen het verloop van het voorafgaande onderzoek, de berekeningswijze en het bedrag van de verleende steun uitdrukkelijk behandelt, zij de gevolgen van de overschrijding van het plafond voor het intracommunautaire handelsverkeer en voor de mededinging niet onderzoekt.
87.
Artikel 1 van de beschikking van 4 juli 1990 bepaalt immers, dat „de kredieten (...) onverenigbaar [zijn] met de gemeenschappelijke markt”, en artikel 1 van de beschikking van 13 maart 1991, dat „de kredieten (...) omdat zij niet in overeenstemming zijn met het bepaalde in de artikelen 3, lid 2, en 4, leden 1, 2, 3 en 4, van richtlijn 87/167/EEG, onverenigbaar [zijn] met de gemeenschappelijke markt”.
88.
Deze wel zeer beknopte „rechtvaardiging” van de onverenigbaarheid van de steun met het Verdrag vindt haar verklaring wellicht in de omstandigheid, dat de Commissie uitgaat van de veronderstelling, dat steun waarvan het subsidie-equivalent het plafond te boven gaat, onder het algemene verbod van artikel 92, lid 1, valt en voldoet aan „alle voorwaarden van een verboden steun, ook die van beïnvloeding van de handel tussen Lid-Staten”. ( 38 )
89.
Derhalve moet de verhouding tussen de richtlijn en de artikelen 92 en volgende EEG-Verdrag worden onderzocht.
90.
Wanneer een steunmaatregel buiten de werkingssfeer van de richtlijn valt, volgt daaruit niet noodzakelijk, dat hij automatisch in strijd is met genoemde verdragsbepalingen.
91.
Deze uitlegging wordt bevestigd door het arrest Italië/Commissie van 6 november 1990 ( 39 ), waarvan ik hier kort de feiten in herinnering breng.
92.
Bij verordening (EEG) nr. 822/87 had de Raad in het kader van de gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt een steunregeling voor druivemost ingesteld. De Commissie had, ook bij verordening, het bedrag van de gemeenschapssteun vastgesteld. Van mening dat deze steun ontoereikend was, had Italië bij wetsdecreet aanvullende nationale steun ingevoerd.
93.
In deze zaak had de Commissie de gevolgen van de aanvullende nationale steun voor de markt onderzocht, hoewel zij van mening was, dat
„de steun voor de mostproducenten en de vaststelling van een maximumverkoopprijs voor most in strijd [was] met verordening nr. 822/87. Deze regeling zou moeten worden beschouwd als een volledig en afgerond geheel van voorschriften dat elke mogelijkheid voor de Lid-Staten om aanvullende maatregelen vast te stellen uitsluit.” ( 40 )
94.
Ik moge hier de navolgende rechtsoverwegingen van uw arrest citeren:
„Gelet op wat in de bestreden beschikking is uiteengezet, kan op goede gronden worden aangenomen, dat de betrokken steunmaatregel met name voor de Italiaanse producenten van druivemost een bijzonder voordeel oplevert (...) Een dergelijke maatregel kan dus leiden tot een vervalsing van de mededinging(...) ( 41 )
Voorts zij erop gewezen, dat gelet op de in de bestreden beschikking vermelde cijfers over de wijnproduktie in Italië, (...) de bestreden steunmaatregel ongunstige gevolgen kan hebben voor de intracommunautaire handel in druivemost en wijn.” ( 42 )
95.
De Commissie had in deze zaak dus, ondanks de verordening van de Raad, de verenigbaarheid van de nationale steun met artikel 92, leden 1 en 3, onderzocht en haar beschikking gemotiveerd.
96.
Derhalve kan de Commissie in het onderhavige geval niet geldig stellen, dat de steun onder het verbod van artikel 92, lid 1, valt, zonder vooraf na te gaan of aan de voorwaarden van dat artikel was voldaan en of er geen afwijking in de zin van lid 3 gold.
97.
De richtlijn is immers maar een uitvoering van artikel 92, lid 3, sub d, en moet met inachtneming van de andere verdragsbepalingen worden toegepast.
98.
Zo heeft het Hof in het arrest Deufil ( 43 ) met betrekking tot een „steuncode” de hiërarchie der normen in herinnering gebracht. Ofschoon een richtlijn, in tegenstelling tot de steuncode, verbindend is, kan zij niet rechtvaardigen, dat artikel 92 buitenspel wordt gezet door het slechts ten dele toe te passen.
99.
Ik herinner aan rechtsoverweging 22 van dat arrest.
„De steuncode geeft slechts richtsnoeren waarin het beleid wordt bepaald, dat de Commissie op het gebied van steun aan de kunstvezel- en garensector in de toekomst denkt te volgen, en die zij door de Lid-Staten geëerbiedigd wenst te zien. In de steuncode wordt niet afgeweken van de artikelen 92 en 93 EEG-Verdrag; hij zou dat trouwens ook niet kunnen,”
100.
In het onderhavige geval heeft de Commissie de steunmaatregelen niet ten gronde onderzocht en heeft zij zich ertoe beperkt, de steun onverenigbaar te verklaren op de enkele grond dat hij het plafond overschreed; zij verklaarde dus de steun in strijd met het Verdrag omdat deze in strijd was met de richtlijn.
101.
In de motivering wordt dan ook niets gezegd over ongunstige beïnvloeding van het intracommunautaire handelsverkeer en vervalsing van de mededinging.
102.
De Commissie heeft enkel verklaard, dat de steun „onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt” ( 44 ) was, of dat hij, omdat hij „niet in overeenstemming (...) met (...) richtlijn 87/167/EEG [was], onverenigbaar [was] met de gemeenschappelijke markt” ( 45 ), zonder de vervalsing van de mededinging of de ongunstige beïnvloeding van het intracommunautaire handelsverkeer anders aan te geven dan door de loutere vermelding dat het plafond was overschreden.
103.
Welnu, zoals het Hof in het arrest Leeuwarder Papierwarenfabriek ( 46 ) heeft overwogen:
„Ook al kan in sommige gevallen reeds uit de omstandigheden waaronder de steun werd verleend, duidelijk zijn dat die steun het handelsverkeer tussen Lid-Staten ongunstig zal beïnvloeden en de mededinging zal vervalsen of dreigen te vervalsen, van de Commissie mag toch minstens worden verwacht dat zij die omstandigheden in de motivering van haar beschikking uiteenzet. In het onderhavige geval heeft zij dit verzuimd, want de bestreden beschikking zegt niets over de situatie op de betrokken markt, het marktaandeel van LPF, het handelsverkeer in de betrokken produkten tussen de Lid-Staten en de uitvoer van de onderneming.” ( 47 )
104.
Aan de voorwaarden van artikel 92, lid 1, is evenmin voldaan door de loutere verwijzing in punt III van de considerans van de beschikking van 13 maart 1991 naar het standpunt van de Nederlandse autoriteiten, zonder enige toelichting door de Commissie van haar eigen analyse met betrekking tot artikel 92.
105.
Gelijk het Hof in het arrest Leeuwarder Papierwarenfabriek ( 48 ) in herinnering heeft gebracht, is de motivering van een beschikking ontegenzeglijk bedoeld om het Hof in staat te stellen de wettigheid van de in de beschikking vervatte regel te toetsen:
„Daarentegen bevat de beschikking geen enkele redengeving met betrekking tot de beoordeling van de overige in artikel 92, lidi, EEG-Verdrag genoemde criteria, te weten de vaststelling dat de betrokken steunmaatregel het handelsverkeer tussen Lid-Staten ongunstig beïnvloedt, en dat zij de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde produkties.” ( 49 )
Om die reden heeft het Hof die beschikking nietig verklaard.
106.
De stelling van de Commissie ten slotte, dat steun nooit zou kunnen worden verboden indien de verenigbaarheid ervan met artikel 92, lid 1, zou moeten worden onderzocht, is niet overtuigend.
107.
De twee zoëven genoemde voorwaarden van artikel 92, lid 1, worden in uw rechtspraak immers zeer ruim opgevat. Het volstaat te verwijzen naar het arrest België/Commissie van 21 maart 1990 ( 50 ):
„Volgens de arresten van 17 september 1980 (zaak 730/79, Philip Morris) (...) en 11 november 1987 (zaak 259/85, Frankrijk/Commissie) (...) sluit de betrekkelijk geringe omvang van een steun of de betrekkelijk geringe omvang van de betrokken onderneming niet a priori de mogelijkheid uit dat het handelsverkeer tussen Lid-Staten ongunstig wordt beïnvloed.” ( 51 )
108.
Zo ook worden de voorwaarden voor de afwijkingen die door de Lid-Staten kunnen worden ingeroepen, niettegenstaande het feit dat de Commissie met betrekking tot die afwijkingen over een zekere beoordelingsvrijheid beschikt, restrictief opgevat; dienaangaande zij verwezen naar het arrest Philip Morris, reeds aangehaald:
„Er zij aan herinnerd dat de Commissie beschikt over een diserctionaire bevoegdheid, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert, die dient te geschieden in een communautair kader.” ( 52 )
Conclusie
109.
Mitsdien geef ik het Hof in overweging
1)
de twee bestreden beschikkingen nietig te verklaren;
2)
de Commissie te verwijzen in de kosten, die van het kort geding daaronder begrepen.
( *1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.
( 1 ) Beschikking 90/627/EEG van de Commissie van 4 juli 1990 betreffende kredieten van de Belgische autoriteiten aan twee rederijen voor de aankoop van, respectievelijk, een LPGschip van 34000 m ( 3 ) en twee koclschcpen (PB 1990, L 338, biz. 21) en beschikking 91/375/EEG van de Commissie van 13 maart 1991 betreffende kredieten van de Belgische autoriteiten aan verscheidene reders voor de bouw van negen schepen — Steunmaatregel C 32/90 (ex NN 61/90) (PB 1991, L 203, biz. 105).
( 2 ) Artikel 92, lid 3, sub d.
( 3 ) PB 1987, L 69, biz. 55.
( 4 ) Artikel 4, lid 4.
( 5 ) Artikel3, lid!.
( 6 ) Artikel 10, lid 2, sub a.
( 7 ) Artikelen 10, lid 2, sub c, en 4, lid 5, tweede alinea.
( 8 ) Mededeling van de Commissie inzake steun aan de scheepsbouw, 89/C 32/06 (PB 1989, C 32, biz. 3).
( 9 ) Wet van 23 augustus 1948, Belgisch Staalsblad, 11 september 1948, blz. 7288.
( 10 ) Zie hiervoor, voetnoot 1.
( 11 ) Ik herinner eraan, dat bij beschikkingen van de president van hel Mof
—
van 24 februari 1992 de twee zaken zijn gevoegd voor de mondelinge behandeling en het arrest;
—
van 8 mei 1991 (beschikking in zaak C-356/90 R, Jurispr. 1991, blz. I-2423) het verzoek in kort geding van et Koninkrijk België om opschorting van de tenuitvoerlegging van de eerste beschikking van de Commissie is afgewezen.
( 12 ) Zaak 74/76, Jurispr. 1977, blz. 557.
( 13 ) R. o. 14.
( 14 ) Arrest van 12 juli 1990, zaak C-35/88, Commissie/ Griekenland, Jurispr. 1990, blz. I-3125.
( 15 ) Arrest van 21 mei 1980, zaak 73/79, Jurispr. 1980, blz. 1533.
( 16 ) Arrest van 30 januari 1985, zaak 290/83, Commissie/ Frankrijk, Jurispr. 1985, blz. 439.
( 17 ) R. o. 17.
( 18 ) Conclusie, blz. 444.
( 19 ) Verzoekschrift in zaak C-356/90, blz. 7.
( 20 ) Verzoekschrift in zaak C-356/90, blz. 10.
( 21 ) Cursivering van mij.
( 22 ) Arrest van 17 september 1980, zaak 730/79, Jurispr. 1980, bfe. 2671.
( 23 ) R. o. 18.
( 24 ) Considerans, punt VII, derde alinea.
( 25 ) Richtlijn 87/167/EEG, hoofdstuk III („Herstructurerings- steun”).
( 26 ) Artikel 6, lid 1, van richtlijn 87/167.
( 27 ) Cursivering van mij.
( 28 ) Artikel Λ, lid 5, tweede alinea.
( 29 ) Arrest Philip Morris, reeds aangehaald, r. o. 18.
( 30 ) Richtlijn van de Raad van 28 april 1981 betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw (PB 1981, L 137, blz. 39).
( 31 ) Artikel 4, lid 2, tweede alinea, van de zesde richtlijn bepaalt: „De Commissie zorgt er (...) voor dat de steun voor de bouw van kleine gespecialiseerde vaartuigen (...) zo laag mogelijk blijft (...)” Artikel 4, lid 3, bepaalt, dat „het plafond wordt herzien om de twaalf maanden (...) met de bedoeling het plafond geleidelijk te verlagen (...)”.
( 32 ) Arrest van 14 februari 1990, zaak C-301/87, Jurispr. 1990, blz. I-307.
( 33 ) R. o. 19.
( 34 ) R. o. 21.
( 35 ) R. o. 22.
( 36 ) R. o. 23.
( 37 ) Arrest van 7 april 1992, zaak C-61/90, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1992, blz. I-2407, r. o. 25.
( 38 ) Dupliek van de Commissie in zaak C-180/92, blz. 3.
( 39 ) Zaak C-89/89, Jurispr. 1990, blz. I-3891.
( 40 ) Punt 5 van het rapport ter terechtzitting, blz. I-3894.
( 41 ) R. o. 14, cursivering van mij.
( 42 ) R. o. 15, cursivering van mij.
( 43 ) Arrest van 24 februari 1987, zaak 310/85, Jurispr. 1987, blz. 901.
( 44 ) Beschikking van de Commissie van 4 juli 1990, reeds aangehaald, artikel 1.
( 45 ) Beschikking van de Commissie van 13 maart 1991, reeds aangehaald, artikel 1.
( 46 ) Arrest van 13 maart 1985, gevoegde zaken 296/82 en 318/82, Jurispr. 1985, blz. 809.
( 47 ) R. o. 24.
( 48 ) Reeds aangehaald.
( 49 ) R. o. 22.
( 50 ) Arrest in zaak C-142/87, Jurispr. 1990, blz. I-959.
( 51 ) R. o. 43.
( 52 ) R. o. 24.
Full & Egal Universal Law Academy