Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. El problema planteado en el presente asunto es al mismo tiempo sencillo en cuanto a su enunciación y delicado por su alcance. Se solicita, en efecto, al Tribunal de Justicia que determine si el Derecho comunitario confiere el derecho de estancia a un ciudadano de un país tercero que sea cónyuge de un ciudadano comunitario cuando éste vuelva a su propio país para ejercer en él una actividad laboral, después de haber trabajado en otro Estado miembro.
2. Los antecedentes del litigio pueden resumirse de la siguiente forma. En octubre de 1982, el Sr. Singh, de nacionalidad hindú, contrajo matrimonio en el Reino Unido con la Srta. Purewal, de nacionalidad británica. De febrero de 1983 a finales de 1985, ambos cónyuges residieron en Alemania, donde desarrollaron una actividad laboral por cuenta ajena.
Tras volver al Reino Unido para gestionar un establecimiento comercial, el Sr. Singh obtuvo en primer lugar un permiso de estancia provisional, expedido con arreglo a la Immigration Act de 1971 y posteriormente, en octubre de 1986, una prórroga por doce meses del mismo.
Sin embargo, dado que en julio de 1987 se pronunció, respecto a ellos, una sentencia provisional de divorcio, la caducidad de su permiso se anticipó al 5 de septiembre de 1987.
En diciembre de 1988, el Secretary of State for the Home Department decretó una orden de expulsión contra el Sr. Singh, con arreglo al artículo 3 de la Immigration Act, por cuanto había permanecido en territorio británico después del período autorizado.
El 3 de marzo de 1989 un "Adjudicator" (autoridad en materia de extranjeros) desestimó el recurso del Sr. Singh contra la orden de expulsión.
En agosto del mismo año, el Immigration Appeal Tribunal estimó la apelación del Sr. Singh, por considerar que, con la salvedad de los hechos relativos a la infracción de las leyes nacionales, el recurrente podía invocar, con arreglo al Derecho comunitario, un derecho de estancia en el Reino Unido.
Contra la referida resolución judicial el Secretary of State for the Home Department interpuso un recurso de "judicial review" ante la High Court of Justice, que a su vez remitió una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia que pretende dilucidar si, en el caso de una mujer casada, que es ciudadana de un Estado miembro, que ha ejercitado derechos derivados del Tratado en otro Estado miembro trabajando allí y que entra y permanece en el Estado miembro cuya nacionalidad ostenta, con el objeto de explotar un negocio con su esposo, ¿faculta el artículo 52 del Tratado de Roma y la Directiva 73/148/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1973, (1) a su marido (que no tiene la nacionalidad de ningún Estado comunitario) a entrar y a permanecer en el Estado miembro con su esposa?
3. Digo de antemano que la condición de cónyuge del Sr. Singh en el momento de dictarse la orden de expulsión, a efectos de aplicación de las disposiciones comunitarias, no ofrece ningún lugar a duda, a mi juicio.
Como ha afirmado, en efecto, el Sr. Singh, sin que le contradiga al respecto el Gobierno del Reino Unido y como parece admitir, al menos implícitamente, el propio órgano jurisdiccional remitente, la sentencia de divorcio dictada en julio de 1987 no era de tal naturaleza -dado su carácter provisional- que cuestionase la calidad de cónyuge del demandado; y por otra parte, el propio Tribunal de Justicia, en relación con el artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, (2) que contempla el derecho del cónyuge del trabajador por cuenta ajena a establecerse con él, ha precisado que el vínculo conyugal no puede considerarse disuelto hasta que no haya puesto fin al mismo la autoridad competente, no siendo suficiente que los cónyuges vivan simplemente separados, ni siquiera cuando tengan intención de divorciarse posteriormente. (3)
4. Antes de examinar la fundamentación de la cuestión planteada, es necesario, a mi juicio, determinar si las circunstancias del caso de autos son de tal naturaleza que pueda afirmarse que, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se trata de una situación puramente interna, en la que no puede invocarse el Derecho comunitario.
El Tribunal de Justicia ha tenido la oportunidad de precisar en varias ocasiones el concepto de situación puramente interna, delimitando el alcance del mismo. En el asunto Saunders (4) ha declarado, en particular, que la aplicación por parte de una autoridad de un Estado miembro a un trabajador, nacional del mismo Estado, de resoluciones judiciales privativas de libertad o que limitan la libertad del interesado para circular por el territorio del referido Estado, como sanción penal contemplada por la Ley nacional y por hechos cometidos en el referido Estado, constituye una situación puramente interna, ajena al ámbito de aplicación de las normas del Tratado relativas a la libre circulación de los trabajadores.
Posteriormente, en la sentencia Morson y Jhanjan, (5) el Tribunal de Justicia, tras recordar que las disposiciones del Tratado y la normativa adoptada para su aplicación en materia de libre circulación de los trabajadores, no pueden aplicarse a situaciones que no tengan ninguna relación con alguna de las situaciones contempladas por el Derecho comunitario, ha precisado que el Derecho comunitario no prohíbe a ningún Estado miembro que deniegue la entrada y la estancia en su propio territorio a un familiar, a efectos del artículo 10 del Reglamento nº 1612/68, de un trabajador empleado en el territorio de dicho Estado, que no haya ejercitado nunca el derecho de libre circulación dentro de la Comunidad, cuando el trabajador sea nacional de aquel Estado y el familiar nacional de un país tercero.
De igual modo, en la sentencia Moser (6) se afirma que el artículo 48 del Tratado no se aplica a situaciones puramente internas de un Estado miembro, como es la de un nacional de un Estado miembro que no haya residido o trabajado nunca en otro Estado miembro; afirmación confirmada posteriormente en la sentencia Iorio (7) y, en relación con otras disposiciones del Tratado o del Derecho derivado, en las sucesivas sentencias Gauchard, (8) Zaoui, (9) Bekaert, (10) Nino, (11) y Dzodzi. (12)
5. En los citados asuntos, las personas que reclamaban en su propio país derechos basados en la normativa comunitaria, no habían desarrollado en realidad actividades profesionales o de formación en otros Estados miembros y estaba claro, por tanto, que a falta de cualquier elemento de vinculación con el Derecho comunitario, sus situaciones no estaban comprendidas en el ámbito de aplicación del Tratado.
Por otra parte, es cierto que, como ha señalado con razón la Comisión, el mero ejercicio de la libertad de circulación dentro de la Comunidad no es suficiente por sí sólo para caracterizar una determinada situación como sujeta al Derecho comunitario, sino que es necesario que exista una vinculación entre el ejercicio de la libertad de circulación y el derecho invocado por el particular.
Si, por ejemplo, los esposos Singh hubieran contraído matrimonio después de entrar en el Reino Unido, no existiría evidentemente ningún nexo lógico entre el ejercicio de la libertad de circulación y el derecho de estancia invocado por el cónyuge del trabajador comunitario.
Cuando, por el contrario, como ha ocurrido precisamente en el caso de autos, la libertad de circulación se haya ejercitado después del matrimonio y las personas interesadas hayan disfrutado de los derechos derivados de la normativa comunitaria sobre libertad de circulación, es difícil afirmar que el determinar si una persona puede seguir disfrutando de tales derechos en su propio país exceda al ámbito del Derecho comunitario y constituya una situación puramente interna. Tanto más si se tiene en cuenta que tal afirmación tendría como consecuencia que al trabajador comunitario se le facilitaría, con arreglo a la normativa comunitaria, su derecho de establecimiento en los otros Estados miembros, pero no el derecho a establecerse de nuevo en su propio país.
6. Si por consiguiente, como creo, no podemos calificar el presente supuesto simplemente como situación puramente interna, es necesario examinar las disposiciones del Derecho comunitario que pueden ser invocadas por el Sr. Singh, es decir, habida cuenta de la circunstancia de que el cónyuge se desplazó al Reino Unido para desarrollar una actividad por cuenta propia, el artículo 52 del Tratado y el artículo 1 de la Directiva 73/148/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1973, relativa a la supresión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia, dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y de prestación de servicios.
Como se sabe, el artículo 52 dispone, por un lado, que en el marco de las disposiciones siguientes del Tratado, las restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro serán suprimidas de forma progresiva durante el período transitorio y, por otro, que la libertad de establecimiento comprenderá el acceso a las actividades no asalariadas y su ejercicio, en las condiciones fijadas por la legislación del país de establecimiento para sus propios nacionales.
Es conocido, asimismo, que el Tribunal de Justicia ha declarado en varias ocasiones que, al menos en determinadas circunstancias, el artículo 52 puede ser invocado por los nacionales de un Estado miembro en su propio país de origen, precisando que, si bien es cierto que las disposiciones del Tratado en materia de establecimiento y de prestación de servicios no pueden aplicarse a situaciones puramente internas de un Estado miembro, ello no impide que la referencia en el artículo 52 a los "nacionales de un Estado miembro" que deseen establecerse "en el territorio de otro Estado miembro" no pueda interpretarse de forma que se excluya de las ventajas del Derecho comunitario a los nacionales de un determinado Estado miembro, cuando éstos, por el hecho de haber residido legalmente en el territorio de otro Estado miembro y haber adquirido en el mismo una cualificación profesional reconocida por el Derecho comunitario, se encuentren, respecto a su Estado de origen, en situación análoga a la de todos los demás sujetos que disfrutan de los derechos y libertades garantizados por el Tratado. (13)
Además, en las sentencias Stanton (14) y Daily Mail, (15) el Tribunal de Justicia ha precisado que el artículo 52 del Tratado se opone a una normativa que sitúe en condiciones de desventaja el ejercicio de actividades laborales en otro Estado miembro.
7. Se deduce de la referida jurisprudencia que, a juicio del Tribunal de Justicia, están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 52 tanto los supuestos de trabajadores de un Estado miembro que hayan adquirido en otros países derechos reconocidos por la normativa comunitaria y que pretendan invocar tales derechos en su propio país de origen, como los supuestos en que una normativa nacional penalice por sí misma el ejercicio de la libre circulación.
Ahora bien, en el caso de autos, podría objetarse que el Sr. Singh adquirió en Alemania, con arreglo a la normativa comunitaria, únicamente el derecho a residir en tal país en calidad de cónyuge de un trabajador comunitario y que, por otra parte, la aplicación de la normativa británica sobre inmigración no ha perjudicado al ejercicio por parte de la señora Singh de una actividad laboral en otro Estado miembro. En otros términos, ambos cónyuges no se encuentran, por el hecho de haber ejercitado su derecho de libre circulación, en posición menos favorable que una pareja análoga que no haya trabajado nunca en otro Estado miembro.
8. A estas primeras objeciones pueden ya formulárseles, sin embargo, no pocas reservas, por cuanto sería necesario, en teoría, tener en cuenta la posibilidad que hubiera tenido el Sr. Singh de obtener un permiso de estancia ilimitado o de que se le naturalizase con arreglo a la normativa británica, si su esposa no hubiere ejercitado su derecho de libre circulación.
Si, en efecto, a la luz del examen de las disposiciones pertinentes de la normativa británica, el órgano jurisdiccional nacional considerase que, como afirmó en la vista la demandada en el litigio principal, la circunstancia de haber residido en Alemania ha privado al cónyuge de la Sra. Singh de la posibilidad de adquirir al cabo de cierto tiempo el derecho a obtener en el Reino Unido un permiso de residencia por tiempo indefinido, permiso que hubiera obtenido, en cambio, si la pareja hubiera permanecido en el Reino Unido, es evidente que se plantearía en tal caso el problema de la compatibilidad con el Derecho comunitario de una normativa nacional que fundamentalmente penaliza el ejercicio del derecho de libertad de circulación.
9. Y no sólo eso. Incluso fuera de tales supuestos, me parece que con arreglo a la referida jurisprudencia del Tribunal de Justicia puede afirmarse que la normativa comunitaria sobre libre circulación es aplicable siempre que un nacional de un Estado miembro se encuentre, respecto a su propio país de origen, en situación análoga a la de todos los demás sujetos que gozan de los derechos y libertades garantizados por el Tratado o por el Derecho derivado.
A mi juicio es preciso, pues, comprobar concretamente cuáles son los derechos que la normativa comunitaria confiere a los nacionales de los Estados miembros que desean ejercer su derecho de establecimiento y cuáles son la ratio y el alcance de tales derechos.
10. Como resulta de su primer considerando, la Directiva 73/148 se propone suprimir las "restricciones al desplazamiento y a la estancia, dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros que deseen establecerse en el territorio de uno cualquiera de ellos" (el subrayado es mío).
Para dar cumplimiento a tal objetivo, la Directiva exige en particular a los Estados miembros que admitan en su territorio con la simple presentación de una tarjeta de identidad o de un pasaporte válido, a los nacionales comunitarios que quieran establecerse para ejercer una actividad por cuenta propia (artículo 3) y que les reconozca un derecho de estancia permanente (artículo 4), exigiéndoles, asimismo, que permitan a los propios nacionales abandonar el territorio nacional previa presentación de una tarjeta de identidad o de un pasaporte válido (artículo 2).
Con arreglo al artículo 1, los Estados miembros suprimirán en particular, en las condiciones previstas en la misma Directiva, las restricciones al desplazamiento y a la estancia de los nacionales de un Estado miembro que se hayan establecido o quieran establecerse en otro Estado miembro con objeto de ejercer en él una actividad por cuenta propia, así como de los cónyuges de dichos nacionales, sea cual fuere su nacionalidad (el subrayado es mío).
Tal derecho, conferido a los familiares, es en cierto modo accesorio del derecho de establecimiento previsto para los trabajadores comunitarios y tiene evidentemente por objeto eliminar los obstáculos a la libre circulación de los trabajadores derivados de la imposibilidad o la dificultad de desplazar a la totalidad del núcleo familiar.
11. Ahora bien, es cierto que el derecho de estancia ha sido formulado por el legislador comunitario como el derecho de los nacionales de un Estado miembro a establecerse en otro Estado miembro. La formulación utilizada se explica, sin embargo, por la circunstancia de que es indiscutible que ningún Estado miembro niega a sus propios nacionales el acceso a su territorio y la estancia en el mismo.
El tenor literal de la norma no permite, por tanto, deducir que a los familiares del trabajador establecido en un Estado miembro les esté impedido invocar los derechos que les confiere la Directiva, cuando aquél regrese a su propio país.
Tal interpretación sería poco conforme, por otra parte, con las exigencias derivadas de la libre circulación de personas, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, garantizadas por la letra c) del artículo 3 y por los artículos 48, 52 y 59 del Tratado, ya que, en la práctica, a un ciudadano comunitario establecido en otro país se le facilitará su desplazamiento a efectos laborales a cualquier otro Estado miembro que no sea el suyo propio.
12. Está claro, por otra parte, que se trata en la práctica de casos totalmente marginales, ya que es evidente que por lo general los Estados no se oponen a la estancia de los familiares de sus propios nacionales, a menos que, evidentemente, existan dudas fundadas de elusión de la normativa sobre inmigración.
Con todo, subsiste el problema de principio y, a mi juicio, no sería lógico adoptar una interpretación de la norma que, excluyendo del beneficio del derecho de estancia a los familiares de un nacional que vuelve a su propio país después de haber trabajado en otro Estado miembro, implique por un lado un obstáculo injustificado a la libre circulación de trabajadores dentro del territorio comunitario y, por otro, un trato diferente a dos trabajadores que se encuentran en la misma situación, y ello exclusivamente a causa de que su nacionalidad es diferente.
13. Antes de finalizar, quisiera responder, por otra parte, a varias observaciones y a algunas preocupaciones no exentas de justificación formuladas por el Gobierno del Reino Unido, parte coadyuvante en el presente procedimiento.
En primer lugar, el Gobierno del Reino Unido señala que, en el momento de su regreso, la Sra. Singh ejercitó los derechos que le confiere la Immigration Act de 1971 como ciudadana británica y no los que le confiere la normativa comunitaria, como lo demuestra, según dicho Gobierno, la circunstancia de que las autoridades británicas no pudieron denegar a la interesada la entrada y la estancia ni siquiera por motivos de orden público, de seguridad o salud públicas, como permite, en cambio, la Directiva.
La observación, aunque sea correcta, no me parece, sin embargo, decisiva, en la medida en que nada impide que a los derechos conferidos por la legislación nacional a los propios nacionales se añadan, completándolos, los conferidos por el Derecho comunitario.
Es cierto pues que, en principio, los derechos que un Estado concede a sus propios nacionales en materia de entrada y estancia son más amplios que los conferidos por la normativa comunitaria, pero también es cierto que, en determinadas circunstancias, -el presente asunto es buena prueba de ello- la normativa comunitaria concede a las personas que ejercen el derecho a la libre circulación y, en su caso, a sus familiares, derechos más amplios que los contemplados en la legislación nacional.
14. En segundo lugar, el Gobierno del Reino Unido afirma que todo Estado miembro tiene un interés legítimo en impedir a sus propios nacionales y a sus cónyuges basarse en el Derecho comunitario para eludir los requisitos establecidos por la normativa nacional.
Las preocupaciones aludidas más arriba responden ciertamente a una exigencia real y merecen la máxima atención. En efecto, el propio Tribunal de Justicia, refiriéndose en particular a una normativa sobre formación profesional, ha reconocido que no puede dejarse de tener en cuenta el legítimo interés que pueda tener un Estado miembro en impedir que, gracias a las posibilidades ofrecidas por el Tratado, algunos de sus ciudadanos intenten liberarse abusivamente de la sujeción a las leyes nacionales. (16)
Señalaré, no obstante, sobre este punto que la propia Directiva 73/148 permite que los Estados miembros, con arreglo al artículo 8, establezcan excepciones por razones de orden público, seguridad o salud públicas, a lo dispuesto en dicha Directiva.
Además, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, de la que resulta que para ser considerada como tal una actividad laboral, deberá ser real y efectiva y no puramente marginal y accesoria, (17) puede servir de útil punto de referencia a las autoridades nacionales para evitar abusos.
El Tribunal de Justicia ha precisado recientemente, en efecto, que el órgano jurisdiccional nacional, al evaluar el carácter real y efectivo de una actividad concreta, puede tener en cuenta el carácter irregular y la duración limitada de las prestaciones satisfechas en el ámbito de un contrato de trabajo ocasional (18) (el subrayado es mío).
La posibilidad de que las autoridades nacionales hagan lo posible por impedir los abusos queda acreditada además por la circunstancia de que, también en el presente caso, el Immigration Appeal Tribunal, al autorizar la apelación, ha reservado expresamente la comprobación de cada uno de los hechos relativos a la elusión de la legislación nacional.
15. El Gobierno del Reino Unido alega, por último, que admitir la aplicación de la Directiva 73/148 en el presente caso tendría consecuencias paradójicas, ya que el derecho del Sr. Singh a permanecer en el Reino Unido no depende tanto de su vínculo matrimonial, sino más bien de las circunstancias de que su mujer siga ejerciendo una actividad laboral.
Tampoco me parece que tal consideración sea capaz de invalidar el razonamiento hasta aquí desarrollado. No es objeto de discusión, en efecto, que, en principio, el cónyuge de un nacional establecido en su propio país podrá beneficiarse de la normativa nacional, que le concederá normalmente, por la mera existencia de un vínculo matrimonial, derechos más amplios y duraderos que los conferidos por la normativa comunitaria. Pero, como ya se ha dicho, no veo por qué razón, en los raros casos en que el Derecho comunitario confiere derechos más amplios de los contemplados por la legislación nacional, el cónyuge de un trabajador comunitario que regresa a su propio país ejerciendo el derecho a establecerse libremente en el territorio de la Comunidad, haya de verse privado de tales derechos.
Además, está claro que, si no responde a los requisitos de aplicación de la legislación comunitaria, el interesado se verá obligado a abandonar el país, si no posee ningún título que le autorice, con arreglo a la legislación nacional, a residir en el territorio de dicho país. Pero ello no es sino la consecuencia natural del hecho de que en ese supuesto concreto, los derechos invocados se fundan únicamente en la normativa comunitaria; no veo nada ilógico ni paradójico en tal situación.
16. Habida cuenta de las consideraciones que anteceden, sugiero al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente forma a la cuestión formulada por la High Court of Justice:
"En el caso de que una mujer casada, nacional de un Estado miembro, que haya ejercitado en otro Estado miembro los derechos conferidos por el Tratado desarrollando en éste una actividad laboral y cuyo marido haya disfrutado de un derecho de estancia en virtud del Derecho comunitario en ese otro Estado miembro, se establezca para ejercer una actividad por cuenta propia en el Estado miembro del que es nacional, el Derecho comunitario y, en particular, la Directiva 73/148/CEE autorizan a su marido a entrar y residir en el referido Estado miembro, en las condiciones previstas en la citada Directiva."
(*) Lengua original: italiano.
(1) - DO L 172, p. 14.
(2) - DO L 257, p. 2.
(3) - Sentencia de 13 de febrero de 1985, Diatta (267/83, p. 567), apartado 20.
(4) - Sentencia de 28 de marzo de 1979 (175/78, Rec. p. 1129), apartado 12.
(5) - Sentencia de 27 de octubre de 1982 (asuntos acumulados 35/82 y 36/82, Rec. p. 3723), apartados 16 y 18.
(6) - Sentencia de 28 de junio de 1984 (180/83, Rec. p. 2539), apartado 20.
(7) - Sentencia de 23 de enero de 1986 (298/84, Rec. p. 247), apartado 17.
(8) - Sentencia de 8 de diciembre de 1987 (20/87, Rec. p. 4879), apartado 13.
(9) - Sentencia de 17 de diciembre de 1987 (147/87, Rec. p. 5511), apartado 16.
(10) - Sentencia de 20 de abril de 1988 (204/87, Rec. p. 2029), apartado 13.
(11) - Sentencia de 3 de octubre de 1990 (asuntos acumulados C-54/88, C-91/88 y C-14/89, Rec. p. I-3537), apartados 10 y 11.
(12) - Sentencia de 18 de octubre de 1990 (asuntos acumulados C-297/88 y C-197/89, Rec. p. I-3763), apartados 23 y 24.
(13) - Sentencia de 7 de febrero de 1979, Knoors (115/78, Rec. p. 399), apartado 24. Véanse, en sentido análogo, las sentencias de 6 de octubre de 1981, Broekmeulen (246/80, Rec. p. 2311), apartado 20; de 19 de enero de 1988, Gullung (292/86, Rec. p. 111), apartado 12, y de 3 de octubre de 1990, Bouchoucha (C-61/89, Rec. p. I-3551), apartado 13.
(14) - Sentencia de 7 de julio de 1988 (143/87, Rec. p. 3877), apartado 14.
(15) - Sentencia de 27 de septiembre de 1988 (81/87, Rec. p. 5483), apartado 16.
(16) - Sentencia de 7 de febrero de 1979, Knoors, antes citada, apartado 25.
(17) - Sentencias de 23 de marzo de 1982, Levin (53/81, Rec. p. 1035), apartado 17; de 3 de junio de 1986, Kempf (139/85, Rec. p. 1741), apartado 14; de 21 de junio de 1988, Brown (197/86, Rec. p. 3205), apartados 21 y 23, y de 31 de mayo de 1989, Bettray (344/87, Rec. p. 1621), apartado 20.
(18) - Sentencia de 26 de febrero de 1992, Raulin (C-357/89, Rec. p. I-1027), apartado 14.
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