Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Il problema posto dalla presente causa è al contempo semplice nella sua enunciazione e delicato quanto alla sua portata. La Corte è infatti chiamata a stabilire se il diritto comunitario conferisca il diritto di soggiorno ad un cittadino di un paese terzo che sia il coniuge di un cittadino comunitario, quando quest' ultimo ritorni nel proprio paese per esercitarvi un' attività lavorativa dopo aver lavorato in un altro Stato membro.
2. Gli antefatti della controversia possono essere riassunti come segue. Nell' ottobre 1982 il signor Singh, cittadino indiano, contraeva matrimonio nel Regno Unito con la signora Purewal, cittadina britannica. Dal febbraio 1983 alla fine del 1985 i due coniugi risiedevano in Germania, svolgendo un' attività lavorativa subordinata.
Rientrati nel Regno Unito per gestire un' azienda commerciale, il signor Singh otteneva dapprima un permesso provvisorio di soggiorno rilasciato ai sensi dell' Immigration Act del 1971 e quindi, nell' ottobre 1986, una proroga di detto permesso per 12 mesi.
Tuttavia, dato che nel luglio 1987 veniva pronunciata nei suoi confronti una sentenza provvisoria di divorzio, la scadenza del suo permesso veniva anticipata al 5 settembre 1987.
Nel dicembre 1988 il Secretary of State for the Home Department emetteva un decreto di espulsione contro il signor Singh, in conformità dell' art. 3 dell' Immigration Act, in quanto egli si era trattenuto nel territorio britannico oltre il periodo autorizzato.
L' opposizione presentata dal signor Singh davanti ad un "adjudicator" veniva respinta con provvedimento 3 marzo 1989.
Nell' agosto successivo l' Immigration Appeal Tribunal accoglieva l' appello ritenendo che, con riserva di ogni punto di fatto relativo alla frode alle leggi nazionali, il ricorrente poteva far valere, in base al diritto comunitario, un diritto di soggiornare nel Regno Unito.
Contro tale decisione il Secretary of State for the Home Department proponeva un ricorso di "judicial review" davanti alla High Court of Justice, che a sua volta si rivolgeva alla Corte di giustizia per chiedere se, nel caso in cui una donna coniugata che è cittadina di uno Stato membro, abbia esercitato in un altro Stato membro diritti sulla base del Trattato, svolgendovi un' attività lavorativa, ed entri e soggiorni nello Stato membro di cui è cittadina al fine di svolgere un' attività commerciale con suo marito, l' art. 52 del Trattato CEE e la direttiva del Consiglio 21 maggio 1973, 73/148/CEE (1), conferiscano al marito, cittadino di un paese terzo, il diritto di entrare e soggiornare nello Stato membro con la moglie.
3. Premetto che la qualità di coniuge del signor Singh al momento del provvedimento di espulsione, ai fini dell' applicazione delle conferenti disposizioni comunitarie, non dà a mio avviso adito ad alcun dubbio.
Come è stato infatti affermato dal signor Singh, senza essere contraddetto su tale punto dal governo britannico, e come sembra ammettere, almeno implicitamente, lo stesso giudice di rinvio, il provvedimento di divorzio adottato nel luglio 1987 non era tale, dato il suo carattere provvisorio, da mettere in discussione la qualità di coniuge del convenuto; e d' altra parte la stessa Corte, in riferimento all' art. 10 del regolamento del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612 (2), che contempla il diritto del coniuge del lavoratore subordinato di stabilirsi con lui, ha precisato che il vincolo coniugale non può considerarsi sciolto fino a che non vi sia stato posto fine dalla competente autorità, mentre non è sufficiente che i coniugi vivano semplicemente separati, nemmeno se hanno l' intenzione di divorziare in seguito (3).
4. Prima di affrontare il merito della questione posta, è a mio avviso necessario stabilire se le circostanze del caso di specie siano tali da far ritenere che, alla luce della giurisprudenza della Corte, si è di fronte ad una situazione puramente interna, nella quale il diritto comunitario non può esser invocato.
La Corte ha già avuto modo in diverse occasioni di precisare la nozione di situazione puramente interna, delimitandone la portata. Nella causa Saunders (4), in particolare, essa ha chiarito che l' applicazione, da parte di un organo di uno Stato membro, ad un lavoratore, cittadino dello stesso Stato, di provvedimenti che privano della libertà o che limitano la libertà dell' interessato di circolare nel territorio del detto Stato, come provvedimento penale contemplato dalla legge nazionale ed e causa di fatti commessi nel territorio di detto Stato, rientra fra le situazioni puramente interne, estranee all' ambito di applicazione delle norme del Trattato relative alla libera circolazione dei lavoratori.
Successivamente, nella sentenza Morson e Jhanjan (5), la Corte, dopo aver ricordato che le disposizioni del Trattato e la normativa adottata per la loro attuazione in tema di libera circolazione dei lavoratori non si possono applicare a situazioni che non abbiano alcun nesso con una qualsiasi delle situazioni considerate dal diritto comunitario, ha poi precisato che il diritto comunitario non vieta ad uno Stato membro di rifiutare l' entrata ed il soggiorno nel proprio territorio ad un familiare, ai sensi dell' art. 10 del regolamento n. 1612/68, di un lavoratore occupato nel territorio di detto Stato, il quale non abbia mai esercitato il diritto di libera circolazione all' interno della Comunità, quando il lavoratore è cittadino di quello Stato ed il familiare cittadino di un paese terzo.
Del pari, nella sentenza Moser (6), si afferma che l' art. 48 del Trattato non si applica a situazioni puramente interne di uno Stato membro, come quella di un cittadino di uno Stato membro che non abbia risieduto o lavorato in un altro Stato membro; affermazione ribadita ulteriormente nella sentenza Iorio (7), nonchè, in riferimento ad altre disposizioni del Trattato o di diritto derivato, nelle successive sentenze Gauchard (8), Zaoui (9), Bekaert (10), Nino (11) e Dzodzi (12).
5. Nelle cause citate le persone che rivendicavano nel proprio paese diritti fondati sulla normativa comunitaria non avevano in realtà svolto attività professionale o formativa in altri Stati membri ed era quindi palese che, in mancanza di qualsivoglia elemento di collegamento con il diritto comunitario, le loro situazioni non rientravano nell' ambito di applicazione del Trattato.
D' altra parte, è pur vero che, come giustamente rilevato dalla Commissione, il semplice esercizio della libera circolazione all' interno della Comunità non è di per sè sufficiente a caratterizzare una determinata fattispecie come soggetta al diritto comunitario, ma occorre un elemento di collegamento tra l' esercizio della libera circolazione ed il diritto invocato dal singolo.
Se, ad esempio, i coniugi Singh si fossero sposati dopo il rientro nel Regno Unito, non vi sarebbe evidentemente alcun nesso logico tra l' esercizio della libera circolazione ed il diritto di soggiorno invocato per il congiunto del lavoratore comunitario.
Qualora invece, come è appunto avvenuto nel caso di specie, la libertà di circolazione sia stata esercitata dopo il matrimonio e le persone interessate abbiano usufruito dei diritti derivanti dalla normativa comunitaria relativa alla libera circolazione, è difficile affermare che lo stabilire se una persona possa continuare a fruire di tali diritti nel proprio paese esuli dal diritto comunitario e costituisca una situazione puramente interna. Tanto più che una tale affermazione avrebbe come conseguenza che il lavoratore comunitario vedrebbe facilitato, in base alla normativa comunitaria, il proprio diritto di stabilimento negli altri Stati membri, ma non il diritto di ristabilirsi nel proprio paese.
6. Se dunque, come credo, non possiamo liquidare la presente fattispecie semplicemente come situazione puramente interna, occorre esaminare le disposizioni del diritto comunitario che sono suscettibili di essere invocate dal signor Singh, vale a dire, tenuto conto della circostanza che il coniuge si è recato nel Regno Unito per svolgere un' attività non salariata, l' art. 52 del Trattato e l' art. 1 della direttiva 73/148/CEE, relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento ed al soggiorno dei cittadini degli Stati membri all' interno della Comunità in materia di stabilimento e di prestazione di servizi.
Com' è noto, l' art. 52 dispone, da un lato, che, nel quadro delle successive disposizioni, le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro vengano gradatamente soppresse durante il periodo transitorio e, dall' altro, che la libertà di stabilimento importa l' accesso alle attività non salariate ed al loro esercizio alle condizioni definite dalla legislazione del paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini.
E' del pari noto che la Corte ha a più riprese affermato che, almeno in determinate circostanze, l' art. 52 può essere invocato dai cittadini di uno Stato membro nel proprio paese di origine, precisando che, se è vero che le disposizioni del Trattato in materia di stabilimento e di prestazione di servizi non possono applicarsi a situazioni puramente interne di uno Stato membro, ciò non toglie che il richiamo, nell' art. 52, ai "cittadini di uno Stato membro" desiderosi di stabilirsi "nel territorio di un altro Stato membro" non può interpretarsi in modo da escludere dai vantaggi del diritto comunitario i cittadini di un determinato Stato membro, qualora questi, per il fatto d' aver risieduto regolarmente nel territorio di un altro Stato membro e di avervi acquistato una qualificazione professionale riconosciuta dal diritto comunitario, si trovino, rispetto al loro Stato d' origine, in una situazione analoga a quella di tutti gli altri soggetti che fruiscono dei diritti e della libertà garantiti dal Trattato (13).
Inoltre, nelle sentenze Stanton (14) e Daily Mail (15), la Corte ha precisato che l' art. 52 del Trattato osta ad una normativa che abbia l' effetto di porre in condizione di svantaggio l' esercizio di attività lavorative in un altro Stato membro.
7. Da tale giurisprudenza emerge che, a giudizio della Corte, ricadono nell' ambito di applicazione dell' art. 52 sia l' ipotesi di lavoratori di uno Stato membro che abbiano acquisito in altri paesi diritti riconosciuti dalla normativa comunitaria e che intendano far valere tali diritti nel proprio paese d' origine, sia l' ipotesi in cui una normativa nazionale penalizzi di per sé l' esercizio della libera circolazione.
Ora, nel caso di specie, potrebbe obiettarsi che il signor Singh ha acquisito in Germania, in base alla normativa comunitaria, il solo diritto di risiedere in tale paese in quanto coniuge di un lavoratore comunitario e che, d' altra parte, l' applicazione della normativa britannica sull' immigrazione non ha avuto l' effetto di sfavorire l' esercizio, da parte della signora Singh, di un' attività lavorativa in un altro Stato membro. In altri termini, i due coniugi non si trovano, per il fatto di aver esercitato il proprio diritto di libera circolazione, in una posizione meno favorevole di una coppia analoga che non abbia mai lavorato in un altro Stato membro.
8. Già queste prime obiezioni sono tuttavia suscettibili di non poche riserve, in quanto occorrerebbe in teoria prendere in considerazione la possibilità che avrebbe avuto il signor Singh di ottenere un permesso illimitato di soggiorno o di essere naturalizzato in forza della normativa britannica qualora sua moglie non avesse esercitato il suo diritto di libera circolazione.
Se infatti, alla luce dell' esame delle pertinenti disposizioni della normativa britannica, il giudice nazionale dovesse ritenere che, come sostenuto in udienza dalla convenuta nella causa principale, la circostanza di aver risieduto in Germania ha privato il coniuge della signora Singh della possibilità di maturare il diritto ad ottenere nel Regno Unito un permesso di soggiorno a tempo indeterminato, permesso che avrebbe invece ottenuto se la coppia fosse rimasta nel Regno Unito, è evidente che si porrebbe in tal caso il problema della compatibilità, rispetto al diritto comunitario, di una normativa nazionale che in sostanza penalizza l' esercizio del diritto di libera circolazione.
9. Non solo. Anche al di fuori di tale ipotesi, a me sembra che, in base alla ricordata giurisprudenza della Corte, sia possibile affermare che la normativa comunitaria relativa alla libera circolazione sia applicabile tutte le volte che un cittadino di uno Stato membro si trovi, rispetto al proprio paese d' origine, in una situazione analoga a quella di tutti gli altri soggetti che fruiscono dei diritti e delle libertà garantiti dal Trattato o dal diritto derivato.
Occorre dunque a mio avviso verificare in concreto quali siano i diritti che la normativa comunitaria attribuisce ai cittadini degli Stati membri che desiderano esercitare il proprio diritto di stabilimento e quale sia la ratio e la portata di tali diritti.
10. Come emerge dal primo considerando dell' atto, la direttiva 73/148/CEE si propone di sopprimere le "restrizioni al trasferimento e al soggiorno, all' interno della Comunità, dei cittadini degli Stati membri che desiderino stabilirsi nel territorio di qualunque Stato" (il corsivo è mio).
Al fine di dare attuazione a tale obiettivo, la direttiva impone in particolare agli Stati membri di ammettere nel proprio territorio, dietro semplice presentazione di una carta d' identità o di un passaporto validi, i cittadini comunitari che intendono stabilirvisi per esercitare un' attività indipendente (art. 3), di riconoscere loro un diritto di soggiorno permanente (art. 4) ed impone altresì di consentire ai propri cittadini di lasciare il territorio nazionale dietro presentazione di una carta d' identità o di un passaporto validi (art. 2).
Ai sensi dell' art. 1, gli Stati membri sopprimono in particolare, alle condizioni previste della direttiva stessa, le restrizioni al trasferimento ed al soggiorno dei cittadini di uno Stato membro che si siano stabiliti o che desiderino stabilirsi in un altro Stato membro per esercitarvi un' attività indipendente, nonché dei coniugi di tali cittadini, qualunque sia la loro cittadinanza (il corsivo è nostro).
Tale diritto, conferito ai congiunti, è in qualche modo accessorio, rispetto al diritto di stabilimento previsto per il lavoratore comunitario, ed ha evidentemente il fine di eliminare gli ostacoli alla libera circolazione dei lavoratori derivanti dall' impossibilità o dalla difficoltà di trasferire l' intero nucleo familiare.
11. Ora è vero che il diritto di soggiorno è stato formulato dal legislatore comunitario come il diritto dei cittadini di uno Stato membro di stabilirsi in un altro Stato membro. Tuttavia la formulazione utilizzata trova la sua spiegazione nella circostanza che è pacifico che i singoli Stati membri non negano ai propri cittadini l' ingresso ed il soggiorno nel proprio territorio.
Il tenore letterale della norma non consente perciò di dedurre che, ai suoi familiari, qualora un lavoratore stabilito in uno Stato membro rientri nel proprio paese, sia precluso di invocare i diritti che la direttiva accorda loro.
Una tale interpretazione sarebbe d' altra parte poco conforme alle esigenze derivanti dalla libera circolazione delle persone, dalla libertà di stabilimento e dalla libera prestazione dei servizi, garantite dagli artt. 3, lett. c), 48, 52 e 59 del Trattato, giacché in pratica un cittadino comunitario che si è stabilito in un altro paese vedrà facilitato il proprio trasferimento a fini lavorativi in qualunque altro Stato membro eccetto il proprio.
12. E' chiaro peraltro che si tratta in pratica di casi del tutto marginali, giacché è pacifico che in linea generale gli Stati non si oppongono al soggiorno dei familiari dei propri cittadini, a meno che, evidentemente, non vi siano dubbi fondati di aggiramento della normativa relativa all' immigrazione.
Nondimeno resta il problema di principio e, a mio avviso, non sarebbe logico accogliere un' interpretazione della norma che, escludendo dal beneficio del diritto di soggiorno i familiari di un cittadino che rientra nel proprio paese dopo aver lavorato in un altro Stato membro, comporterebbe, da un lato, un ingiustificato ostacolo alla libera circolazione dei lavoratori all' interno del territorio comunitario e, dall' altro, un diverso trattamento tra due lavoratori che si trovano nella stessa situazione, e ciò esclusivamente in ragione della loro diversa nazionalità.
13. Prima di concludere, vorrei peraltro rispondere ad alcuni rilievi ed a talune non ingiustificate preoccupazioni avanzate dal governo britannico, intervenuto nella presente procedura.
In primo luogo, il governo britannico sottolinea che al momento del suo rientro la signora Singh ha esercitato i diritti riconosciutile dall' Immigration Act del 1971 in quanto cittadina britannica e non quelli che le attribuisce la normativa comunitaria, come sarebbe peraltro dimostrato dalla circostanza che le autorità britanniche non avrebbero potuto negare all' interessata l' entrata ed il soggiorno neanche per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica, come consente invece la direttiva.
L' osservazione, pur se corretta, non mi sembra tuttavia decisiva, nella misura in cui nulla impedisce che ai diritti conferiti dalla legislazione nazionale ad un proprio cittadino si aggiungano, completandoli, quelli conferiti dal diritto comunitario.
E' vero poi che, in linea di principio, i diritti che uno Stato accorda ai propri cittadini in materia di ingresso e soggiorno sono più ampi rispetto a quelli conferiti dalla normativa comunitaria, ma è pur vero che in determinate circostanze - la presente causa ne è la prova - la normativa comunitaria accorda alle persone che esercitano la libera circolazione, ed eventualmente ai loro congiunti, diritti più ampi rispetto alla legislazione nazionale.
14. In secondo luogo, il governo del Regno Unito rileva che ogni Stato membro ha un legittimo interesse ad impedire ai propri cittadini ed ai loro coniugi di basarsi sul diritto comunitario per eludere le condizioni poste dalla normativa nazionale.
Le preoccupazioni sopra evocate rispondono di certo ad un' esigenza reale e sono meritevoli dalla massima attenzione. La stessa Corte infatti, riferendosi in particolare ad una normativa riguardante la preparazione professionale, ha riconosciuto che non si può non tener conto del legittimo interesse che uno Stato membro può avere ad impedire che, grazie alle possibilità offerte dal Trattato, taluni dei suoi cittadini tentino di sottrarsi abusivamente all' imperio delle leggi nazionali (16).
Tuttavia, osservo a tale riguardo che la stessa direttiva 73/148/CEE consente agli Stati membri, in base all' art. 8, di derogare per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica alle disposizioni in essa contenute.
Inoltre, la giurisprudenza della Corte da cui risulta che un' attività lavorativa, per essere considerata tale, dev' essere reale ed effettiva e non puramente marginale ed accessoria (17), può fornire un utile punto di riferimento alle autorità nazionali per evitare gli abusi.
La Corte ha infatti di recente precisato che il giudice nazionale può, nel valutare il carattere reale ed effettivo di una certa attività, tener conto del carattere irregolare e della durata limitata delle prestazioni compiute nel quadro di un contratto di lavoro occasionale (18) (il corsivo è mio).
La possibilità che le autorità nazionali veglino al fine di impedire gli abusi è poi testimoniata dalla circostanza che, anche nel caso di specie, l' Immigration Appeal Tribunal, nell' accogliere l' appello, ha espressamente riservato la verifica di ogni punto di fatto relativo alla frode alla legislazione nazionale.
15. Il governo britannico rileva infine che ammettere l' applicazione della direttiva 73/148/CEE nel caso di specie avrebbe conseguenze paradossali, giacché il diritto del signor Singh di restare nel Regno Unito non dipenderebbe tanto dal suo vincolo matrimoniale, quanto piuttosto dalle circostanze che sua moglie continui ad esercitare un' attività lavorativa.
Anche una tale considerazione non mi sembra tale da inficiare il ragionamento sin qui svolto. E' infatti pacifico che, in linea di principio, il coniuge di un cittadino stabilito nel proprio paese potrà beneficiare della normativa nazionale che gli accorderà normalmente, per la sola esistenza di un vincolo matrimoniale, diritti più ampi e duraturi di quelli accordati dalla normativa comunitaria. Ma, come si è detto, non si vede per quale ragione, nei rari casi in cui il diritto comunitario conferisce diritti più ampi di quelli contemplati dalla legislazione nazionale, il coniuge di un lavoratore comunitario, che rientra nel proprio paese esercitando il diritto di stabilirsi liberamente nel territorio della Comunità, debba vedersi privato di tali diritti.
E' chiaro poi che, venendo meno i presupposti per l' applicazione della normativa comunitaria, la persona in questione, se non ha altro titolo, in base alla legislazione nazionale, per soggiornare nel territorio di quel paese, sarà costretta a partire. Ma ciò è la naturale conseguenza del fatto che in quella particolare ipotesi i diritti vantati traevano forza unicamente dal diritto comunitario; non vedo pertanto nulla di illogico o di paradossale in una tale situazione.
16. Alla luce delle considerazioni sopra svolte, suggerisco pertanto alla Corte di rispondere come segue alla domanda posta dalla High Court of Justice:
"Nel caso in cui una donna coniugata, cittadina di uno Stato membro, che abbia esercitato in un altro Stato membro i diritti conferitile dal Trattato svolgendovi un' attività lavorativa ed il cui marito abbia goduto di un diritto di soggiorno in forza del diritto comunitario in tale altro Stato membro, si stabilisca per esercitare un' attività autonoma nella Stato membro di cui è cittadina, il diritto comunitario ed in particolare la direttiva 73/148/CEE autorizzano suo marito ad entrare ed a soggiornare in tale Stato membro alle condizioni previste dalla suddetta direttiva".
(*) Lingua originale: l' italiano.
(1) GU L 172, pag. 14.
(2) GU L 257, pag. 2.
(3) Sentenza 13 febbraio 1985, causa 267/83, Diatta (Racc. pag. 567, punto 20).
(4) Sentenza 28 marzo 1979, causa 175/78 (Racc. pag. 1129, punto 12).
(5) Sentenza 27 ottobre 1982, cause riunite 35/82 e 36/82 (Racc. pag. 3723, punti 16 e 18).
(6) Sentenza 28 giugno 1984, causa 180/83 (Racc. pag. 2539, punto 20).
(7) Sentenza 23 gennaio 1986, causa 298/84 (Racc. pag. 247, punto 17).
(8) Sentenza 8 dicembre 1987, causa 20/87 (Racc. pag. 4879, punto 13).
(9) Sentenza 17 dicembre 1987, causa 147/87 (Racc. pag. 5511, punto 16).
(10) Sentenza 20 aprile 1988, causa 204/87 (Racc. pag. 2029, punto 13).
(11) Sentenza 3 ottobre 1990, cause riunite C-54/88, C-91/88 e C-14/89 (Racc. pag. I-3537, punti 10 e 11).
(12) Sentenza 18 ottobre 1990, cause riunite C-297/88 e C-197/89 (Racc. pag. I-3763, punti 23 e 24).
(13) Sentenza 7 febbraio 1979, causa 115/78, Knoors (Racc. pag. 399, punto 24). V. in senso analogo sentenza 6 ottobre 1981, causa 246/80, Broekmeulen (Racc. pag. 2311, punto 20); sentenza 19 gennaio 1988, causa 292/86, Gullung (Racc. pag. 111, punto 12); sentenza 3 ottobre 1990, causa C-61/89, Bouchoucha (Racc. pag. I-3551, punto 13).
(14) Sentenza 7 luglio 1988, causa 143/87 (Racc. pag. 3877, punto 14).
(15) Sentenza 27 settembre 1988, causa 81/87 (Racc. pag. 5483, punto 16).
(16) Sentenza 7 febbraio 1979, Knoors, punto 25, citata.
(17) Sentenza 22 marzo 1982, causa 53/81, Levin (Racc. pag. 1035, punto 17); sentenza 3 giugno 1986, causa 139/85, Kempf (Racc. pag. 174, punto 14); sentenza 21 giugno 1988, causa 197/86, Brown (Racc. pag. 3205, punti 21 e 23); sentenza 31 maggio 1989, causa 344/87, Bettray (Racc. pag. 1621, punto 20).
(18) Sentenza 26 febbraio 1992, causa C-357/89, Raulin (Racc. pag. I-1027, punto 14).
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