ΈΚΘΕΣΗ ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ
στις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C-6/90 και C-9/90 ( *1 )
Ι — Πραγματικά περιστατικά και διαδικασία
1.
Κατά το άρθρο 1 της οδηγίας 80/987/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 20ής Οκτωβρίου 1980, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την προστασία των μισθωτών σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/004, σ.35), η οδηγία αυτή εφαρμόζεται στις απαιτήσεις των μισθωτών κατά των εργοδοτών που βρίσκονται σε κατάσταση αφερεγγυότητας (κατάσταση οριζόμενη στο άρθρο 2). Τα κράτη μέλη μπορούν εξαιρετικά και υπό ορισμένες προϋποθέσεις να αποκλείσουν από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας ορισμένες κατηγορίες εργαζομένων που απαριθμούνται στο παράρτημα της οδηγίας.
Κατά το άρθρο 3, στους εργαζομένους εξασφαλίζεται από τους αρμόδιους οργανισμούς εγγυήσεως η πληρωμή των ανεξόφλητων απαιτήσεων που προκύπτουν από συμβάσεις ή σχέσεις εργασίας και αφορούν την αμοιβή για περίοδο πριν μια ημερομηνία καθοριζόμενη από τα κράτη μέλη. Τα κράτη μέλη μπορούν να επιλέξουν προς τούτο μεταξύ τριών δυνατοτήτων, δηλαδή α ) την ημερομηνία επελεύσεως της αφερεγγυότητας του εργοδότη ή β) την ημερομηνία γνωστοποιήσεως της απολύσεως του μισθωτού που πραγματοποιείται λόγω της αφερεγγυότητας του εργοδότη ή γ ) την ημερομηνία επελεύσεως της αφερεγγυότητας του εργοδότη ή της λύσεως της συμβάσεως εργασίας ή της παύσεως της σχέσεως εργασίας του οικείου μισθωτού λόγω αφερεγγυότητας του εργοδότη. Αναλόγως της επιλογής αυτής τα κράτη μέλη έχουν την ευχέρεια να περιορίζουν την υποχρέωση προς πληρωμή στις περιόδους που προβλέπονται από το άρθρο 4 ( τρεις μήνες ή οκτώ εβδομάδες). Η παράγραφος 2 του άρθρου αυτού προβλέπει επίσης τη δυνατότητα καθορισμού ανωτάτου ορίου της εγγυήσεως.
Το άρθρο 5 ορίζει ότι τα κράτη μέλη καθορίζουν τους τρόπους οργανώσεως, χρηματοδοτήσεως και λειτουργίας των οργανισμών εγγυήσεως. Κατά το άρθρο αυτό η περιουσία των οργανισμών αυτών πρέπει να είναι ανεξάρτητη από το κεφάλαιο της εκμεταλλεύσεως των εργοδοτών, οι οποίοι πρέπει να συνεισφέρουν στη χρηματοδότηση, εκτός αν αυτή διασφαλίζεται στο σύνολο της από τις δημόσιες αρχές και, τέλος, η υποχρέωση πληρωμής εκ μέρους των οργανισμών είναι ανεξάρτητη από την εκπλήρωση των υποχρεώσεων συνεισφοράς στη χρηματοδότηση.
2.
Τα κράτη μέλη ήταν υποχρεωμένα να συμμορφωθούν προς την οδηγία το αργότερο στις 23 Οκτωβρίου 1983. Επειδή η Ιταλική Δημοκρατία δεν τήρησε την υποχρέωση αυτή, το Δικαστήριο αναγνώρισε την παράβαση της με την απόφαση της 2ας Φεβρουαρίου 1989, υποθ. 22/87, Επιτροπή κατά Ιταλίας ( Συλλογή 1989, σ. 143 ).
3.
Ο Francovich, διάδικος της κύριας δίκης στην υπόθεση C-6/90, είχε εργασθεί στην επιχείρηση «CDN Elettronica SnC» στη Vicenza, από 11ης Ιανουαρίου 1983 μέχρι 7ης Απριλίου 1984, εισπράττοντας μόνο σποραδικές προκαταβολές επί του μισθού του. Κατά συνέπεια άσκησε αγωγή ενώπιον της Pretura di Vicenza η οποία, με απόφαση της 31ης Ιανουαρίου 1985, καταδίκασε την εναγόμενη επιχείρηση στην καταβολή ποσού 6 εκατομμυρίων ιταλικών λιρετών ( LIT ) περίπου.
Κατά τη διάρκεια της εκτελέσεως, ο δικαστικός επιμελητής του δικαστηρίου της Vicenza, αφού επισκέφθηκε επανειλημμένως την έδρα της επιχειρήσεως και εύρισκε πάντα τα, γραφεία κλειστά, συνέταξε αρνητική έκθεση κατασχέσεως.
Ο Francovich επεκαλέσθη το δικαίωμα του να τύχει εκ μέρους του ιταλικού κράτους των εγγυήσεων που προβλέπει η οδηγία 80/987 ή, επικουρικώς, αποζημιώσεως.
4.
Στην υπόθεση C-9/90, Danila Bonifaci και τριάντα τρεις άλλοι μισθωτοί άσκησαν αγωγή, στις 20 Απριλίου 1989, ενώπιον της Pretura di Bassano del Grappa, αναφέροντας ότι είχαν εργασθεί ως μισθωτοί της επιχειρήσεως « Gaia Confezioni Sri », που κηρύχθηκε σε πτώχευση στις 5 Απριλίου 1985. Κατά τον χρόνο διακοπής των σχέσεων εργασίας οι ενάγοντες είχαν απαιτήσεις συνόλου πλέον των 253 εκατομμυρίων LIT που είχαν περιληφθεί στο παθητικό της πτωχευσάσης επιχειρήσεως. Ύστερα από πέντε και πλέον έτη μετά την πτώχευση δεν τους είχε καταβληθεί κανένα ποσό και ο σύνδικος της πτωχεύσεως τους είχε γνωστοποιήσει ότι μια διανομή, έστω και μερική, υπέρ των εναγόντων ήταν απολύτως απίθανη.
Κατά συνέπεια, αυτοί προσέφυγαν δικαστικώς κατά της Ιταλικής Δημοκρατίας ζητώντας, ενόψει της υποχρεώσεως εφαρμογής της οδηγίας 80/987 από 23ης Οκτωβρίου 1983 που αυτή υπείχε, την καταδίκη της στην πληρωμή των ποσών που τους οφείλονται ως καθυστερούμενοι μισθοί, τουλάχιστον για τους τρεις τελευταίους μήνες ή, επικουρικώς, στην καταβολή αποζημιώσεως.
5.
Ο Pretore di Vicenza, με διάταξη της 9ης Ιουλίου 1989, και ο Pretore di Bassano del Grappa, με Διάταξη της 30ής Δεκεμβρίου 1989, κρίνοντας ότι η επίλυση των διαφορών αυτών προϋπέθετε την ερμηνεία της οικείας κοινοτικής νομοθεσίας, αποφάσισαν, κατ' εφαρμογή του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, να αναστείλουν τη διαδικασία μέχρις εκδόσεως από το Δικαστήριο προδικαστικής αποφάσεως επί των εξής ταυτοσήμων στις δύο υποθέσεις ερωτημάτων:
« 1)
Δυνάμει του ισχύοντος συστήματος κοινοτικού δικαίου, ο ιδιώτης ο οποίος ζημιώθηκε λόγω του ότι το κράτος παρέλειψε να εκτελέσει την οδηγία 80/987 — παράλειψη εκτελέσεως που αναγνωρίστηκε με απόφαση του Δικαστηρίου — να απαιτήσει από το εν λόγω κράτος την εφαρμογή των διατάξεων της οδηγίας που είναι αρκετά σαφείς και ανεπιφύλακτες, επικαλούμενος ευθέως έναντι του κράτους μέλους — παραβάτη την κοινοτική ρύθμιση, για να επιτύχει την εγγύηση που το εν λόγω κράτος μέλος όφειλε να εξασφαλίσει και, εν πάση περιπτώσει, να απαιτήσει αποκατάσταση της ζημίας που υπέστη ως προς τις διατάξεις που δεν είναι σαφείς και ανεπιφύλακτες;
2)
Πρέπει οι συνδυασμένες διατάξεις των άρθρων 3 και 4 της οδηγίας 80/987 του Συμβουλίου να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι, στην περίπτωση που ένα κράτος δεν έκανε χρήση της ευχέρειας του άρθρου 4 για τον καθορισμό ορίων, το εν λόγω κράτος υποχρεούται στην πληρωμή των απαιτήσεων των εργαζομένων όπως ορίζει το άρθρο 3;
3)
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο δεύτερο ερώτημα ζητείται από το Δικαστήριο να ορίσει ποια είναι η ελάχιστη εγγύηση την οποία το κράτος οφείλει να εξασφαλίσει, κατά την έννοια της οδηγίας 80/987, στον εργαζόμενο που έχει απαίτηση ώστε το οφειλόμενο μέρος της αμοιβής του τελευταίου να μπορεί να θεωρηθεί ως εκτέλεση της εν λόγω οδηγίας. »
6.
Οι διατάξεις περί παραπομπής πρωτοκολλήθηκαν στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 8 Ιανουαρίου 1990 στην υπόθεση C-6/90 και στις 15 Ιανουαρίου 1990 στην υπόθεση C-9/90.
Κατά το άρθρο 20 του Πρωτοκόλλου περί του Οργανισμού ΕΟΚ του Δικαστηρίου, γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν:
—
στις 24 Απριλίου 1990 η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον Giuliano Marenco και την Karen Banks, μέλη της Νομικής της Υπηρεσίας,
—
στις 26 Απριλίου 1990 η Ιταλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον Oscar Fiumara, νομικό σύμβουλο του κράτους,
—
στις 3 Μαΐου 1990 η Ολλανδική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον R. Bot, γενικό γραμματέα του Υπουργείου Εξωτερικών,
—
στις 4 Μαΐου 1990 η Κυβέρνηση τόυ Ηνωμένου Βασιλείου, εκπροσωπούμενη από τους Richard Plender QC, barrister of The Temple, και J. E. Collins, του Treasury Solicitor' s Departement,
—
στις 4 Μαΐου 1990 o Andrea Francovich και η Danila Bonifaci κ. λπ., εκπροσωπούμενοι από τους Claudio Mondin, Aldo Campesan και Alberto dal Ferro, δικηγόρους Vicenza.
Με Διάταξη της 14ης Μαρτίου 1990, το Δικαστήριο αποφάσισε τη συνεκδίκαση των δύο' υποθέσεων.
Κατά το άρθρο 95, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, του Δικαστηρίου, η Ιταλική Κυβέρνηση ζήτησε, με επιστολή της 29ης Μαΐου 1990, την εκδίκαση των υποθέσεων από την ολομέλεια.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα το Δικαστήριο αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
II — Περίληψη των παρατηρήσεων που κατατέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου
7.
Ο Andrea Francovich και η Danila Bonifaci, ενάγοντες της κύριας οίκης ( στο εξής: ενάγοντες) υπενθυμίζουν, κατ' αρχάς, την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία « σε όλες τις περιπτώσεις στις οποίες προκύπτει ότι, από απόψεως περιεχομένου, οι διατάξεις μιας οδηγίας είναι ανεπιφύλακτες και επαρκώς ακριβείς, οι ιδιώτες μπορούν να τις επικαλούνται εναντίον του κράτους, είτε όταν αυτό το τελευταίο παραλείπει να μεταφέρει εμπροθέσμως την οδηγία στο εθνικό δίκαιο είτε όταν προβαίνει σε πλημμελή μεταφορά της » ( απόφαση της 8ης Οκτωβρίου 1987, υποθ. 80/86, Kolpinghuis Nijmegen BV, Συλλογή 1987, σ. 3969). Το Δικαστήριο διευκρίνισε την έννοια του κράτους δεχόμενο τη δυνατότητα επικλήσεως των οδηγιών αυτών έναντι οργανισμών κοινωνικής ασφαλίσεως ορισμένης περιφέρειας ενός κράτους (απόφαση της 26ης Φεβρουαρίου 1986, υποθ. 152/84, Marshall, Συλλογή 1986, σ. 723) ή οργανισμού αρμόδιου για το προσωπικό της αστυνομίας σε ορισμένη περιοχή (απόφαση της 15ης Μαΐου 1986, υποθ. 222/84, Johnston, Συλλογή 1986, σ. 1651 ).
Κατά τους ενάγοντες είναι, επομένως, αναγκαίο να εξεταστεί αν οι διατάξεις της οδηγίας 80/987 που προβλέπουν την υποχρέωση καταβολής των μισθών που οφείλονται για περίοδο πριν από μια ορισμένη ημερομηνία είναι επαρκώς ακριβείς και ανεπιφύλακτες.
Το πρώτο ζήτημα που ανακύπτει είναι αν η συνδρομή των δύο αυτών προϋποθέσεων εμποδίζεται από την ευχέρεια των κρατών μελών να επιλέξουν μεταξύ τριών διαφορετικών ημερομηνιών για να καθορίσουν το χρονικό σημείο από το οποίο πρέπει να εξασφαλιστεί η εγγύηση της πληρωμής των απαιτήσεων. Οι προσφεύγοντες ισχυρίζονται ότι ο « ακριβής και ανεπιφύλακτος » χαρακτήρας μιας οδηγίας δεν πρέπει να εκτιμηθεί σε συνάρτηση με την ευχέρεια επιλογής που έχει αφεθεί στα κράτη μέλη, αλλά σε συνάρτηση με την ευχέρεια εκτιμήσεως που πράγματι τους αναγνωρίζεται. Η ευχέρεια επιλογής συνιστά, επομένως, απλώς προσπάθεια διατυπώσεως μιας « ακριβούς και ανεπιφύλακτης » έννοιας που να είναι ορθή από νομικής απόψεως και να συμβιβάζεται, από τεχνικής απόψεως, με την πολλαπλότητα των εθνικών εννόμων τάξεων. Ο ακριβής και ανεπιφύλακτος χαρακτήρας προκύπτει από την ύπαρξη ορίων, από τα οποία δεν χωρεί απόκλιση και τα οποία δεν υπόκεινται σε άσκηση διακριτικής ευχέρειας.
Στην περίπτωση αυτής της οδηγίας, ένα τέτοιο όριο συνιστά η ημερομηνία επελεύσεως της αφερεγγυότητος, ημερομηνία από της οποίας το κράτος οφείλει να εξασφαλίσει τις πληρωμές μέσω των οργανισμών εγγυήσεως. Όλες οι περιπτώσεις του άρθρου 3 προϋποθέτουν την αφερεγγυότητα και, επομένως, έπονται αυτής από λογική και χρονολογική άποψη.
Το δεύτερο προς επίλυση ζήτημα αφορά το ότι οι καταβολές προς τους εργαζομένους πρέπει να γίνουν από τους οργανισμούς εγγυήσεως. Κατά τους ενάγοντες η ανάγκη ιδρύσεως αυτών των οργανισμών εγγυήσεως συνιστά παρεπόμενη υποχρέωση του κράτους και η μη ίδρυση τους συνιστά μη εφαρμογή των διατάξεων της οδηγίας. Η ίδρυση αυτή, της οποίας οι λεπτομέρειες και τα χαρακτηριστικά καθορίζονται στο άρθρο 5 της οδηγίας, δεν έχουν άλλο αποδέκτη εκτός από το κράτος, αλλά συνιστά απλώς το τεχνικό μέσο ή όργανο διά του οποίου το κράτος μέλος εκπληρώνει την υποχρέωση που υπέχει.
Τέλος, ως προς τη δυνατότητα των κρατών μελών, κατά το άρθρο 4 της οδηγίας, να μειώσουν, τηρώντας ορισμένες ελάχιστες προϋποθέσεις, την περίοδο για την οποία οφείλονται αμοιβές κατά το άρθρο 3, οι ενάγοντες προσθέτουν ότι η δυνατότητα θεσπίσεως ορίων δεν είναι απόλυτη, αλλά συνοδεύεται από ακριβώς καθορισμένο περιθώριο, από το οποίο το κράτος δεν μπορεί να αποκλίνει προς τα κάτω, και ότι, εφόσον το κράτος δεν έκανε χρήση αυτής της δυνατότητας, το άρθρο 3 εφαρμόζεται πλήρως και ανεπιφυλάκτως. Παρατηρούν ότι, στην προαναφερθείσα απόφαση της 26ης Φεβρουαρίου 1986, Marshall, το Δικαστήριο έκρινε ότι δυνατότητα αποκλίσεως που προβλεπόταν αφηρημένα προς όφελος των κρατών μέλων σε άλλη διάταξη της οδηγίας δεν επηρεάζει διόλου τον ανεπιφύλακτο χαρακτήρα μιας άλλης διατάξεως. Έτσι, η υποχρέωση καταβολής, τουλάχιστον ως προς το προβλεπόμενο ελάχιστο, δεν υπόκειται σε όρους.
8.
Οι ενάγοντες προβάλλουν δεύτερη σειρά επιχειρημάτων για να αποδείξουν τον ακριβή και ανεπιφύλακτο χαρακτήρα της οδηγίας. Ισχυρίζονται ότι η Ιταλική Δημοκρατία ισχυρίστηκε στην προαναφερθείσα υπόθεση 22/87 ότι ορισμένες διατάξεις του ιταλικού νόμου 297 της 29ης Μαΐου 1986 (GU 148 της 7.6.1982), μπορούσαν να θεωρηθούν ως μέτρα εφαρμογής της οικείας οδηγίας. Κατά το πνεύμα του νομοθέτη, η ίδρυση, με τον νόμο αυτό, ταμείου εγγυήσεως συνιστούσε το τεχνικό εργαλείο με το οποίο εφαρμόζονταν μερικώς οι διατάξεις της οδηγίας. Πράγματι, από την προσεκτική ανάγνωση αυτού του νόμου προκύπτει ότι το ιδρυόμενο ταμείο εγγυήσεως έχει τα χαρακτηριστικά που απαιτούνται από το άρθρο 5 της οδηγίας.
Οι ενάγοντες συνάγουν, κατά συνέπεια, ότι, ακόμη και αν γίνει δεκτός ο ανεπιφύλακτος χαρακτήρας του άρθρου 3 της οδηγίας λόγω του ότι οι οργανισμοί εγγυήσεως και όχι το κράτος είναι αυτοί που υποχρεούνται να εξοφλήσουν τις οφειλόμενες απαιτήσεις, οι οργανισμοί αυτοί υφίστανται ήδη στην ιταλική έννομη τάξη. Εξάλλου, ισχυρίζονται ότι με το άρθρο 2 του ιταλικού νόμου 297/82 έγινε ήδη η επιλογή που προβλέπεται στο άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας, που διακρίνει μεταξύ διαφόρων τρόπων εκδηλώσεως της αφερεγγυότητας σε σχέση με τις διαφορετικές διαδικασίες που υφίστανται στην εσωτερική έννομη τάξη. Το Δικαστήριο δεν χρειάζεται, επομένως, να αποφανθεί επί του χαρακτηρισμού των άρθρων 3 και 5 της οδηγίας, επειδή, αφενός, τα άρθρα αυτά μεταφέρθηκαν προσηκόντως στην εθνική νομοθεσία και, αφετέρου, η ανεπάρκεια της νομοθεσίας ως προς τον μισθό που καταβάλλεται κατά τη λύση της σχέσεως εργασίας αναγνωρίστηκε ήδη θεωρητικά από το Δικαστήριο με την προαναφερθείσα απόφαση στην υπόθεση 22/87.
9.
Για την περίπτωση που το Δικαστήριο δεν δεχτεί το άμεσο αποτέλεσμα των διατάξεων της οδηγίας, οι ενάγοντες υποστηρίζουν ότι το γεγονός ότι το κράτος μέλος δεν τήρησε τις διατάξεις της οδηγίας και, αφετέρου, η ύπαρξη ζημίας σε βάρος των εργαζομένων, συνεπεία της παραλείψεως του κράτους μέλους, συνιστούν αναγκαία και επαρκή στοιχεία για να θεμελιώσουν την ευθύνη του κράτους έναντι των ωφελουμένων από τις διατάξεις της οδηγίας.
Οι ενάγοντες υποστηρίζουν ότι η ενδεχόμενη δυσχέρεια ως προς τον συγκεκριμένο υπολογισμό της προκληθείσας ζημίας συνεπεία της ευχέρειας επιλογής που παρέχεται στα κράτη μέλη από το άρθρο 3 της οδηγίας δεν αποκλείει τη δυνατότητα καθορισμού της ευθύνης του κράτους και το δικαίωμα των εργαζομένων σε αποζημίωση, την οποία, ελλείψει άλλων κριτηρίων, το εθνικό δικαστήριο θα εκτιμήσει κατά δικαία κρίση, όπως αυτό που προβλέπει για τις περιπτώσεις αυτές το άρθρο 432 του ιταλικού Κώδικα Πολιτικής Δικονομίας.
Κατά τους ενάγοντες, το επιχείρημα αυτό στηρίζεται στη νομολογία του Δικαστηρίου. Στη νομολογία αυτή διευκρινίζεται πράγματι ότι, αν διαπιστωθεί ότι νομοθετική ή διοικητική πράξη κράτους μέλους είναι αντίθετη στο κοινοτικό δίκαιο, το κράτος αυτό υποχρεούται, δυνάμει του άρθρου 86 της Συνθήκης ΕΚΑΧ, να καταργήσει την οικεία πράξη και να αποκαταστήσει τα παράνομα αποτελέσματα που προκάλεσε (απόφαση της 16ης Δεκεμβρίου 1960, 6/60, Humblet, Rec. 1960, σ. 1124)· ομοίως, το Δικαστήριο έκρινε επανειλημμένα ότι το αντικείμενο μιας προσφυγής κατά το άρθρο 169 της Συνθήκης μπορεί να συνίσταται στη θεμελίωση ευθύνης ενός κράτους μέλους συνεπεία παραλείψεως του έναντι, ιδίως, ιδιωτών ( απόφαση της 7ης Φεβρουαρίου 1973, υποθ. 39/72, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Rec. 1973, σ. 101· απόφαση της 20ής Φεβρουαρίου 1986, υποθ. 309/84, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Rec. 1986, σ. 599· απόφαση της 17ης Ιουνίου 1987, υποθ. 154/85, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Rec. 1987, σ. 2717). Η πρακτική αποτελεσματικότητα των οδηγιών θα εξασθένιζε αν οι ιδιώτες εμποδίζονταν να τις επικαλεστούν ενώπιον των δικαστηρίων και αν τα εθνικά δικαστήρια εμποδίζονταν να τις λάβουν υπόψη ως στοιχεία του κοινοτικού δικαίου ( απόφαση της 19ης Ιανουαρίου 1982, υποθ. 8/81, Becker, Συλλογή 1982, σ. 53). 'Ετσι, στην περίπτωση επαρκώς ακριβών και ανεπιφύλακτων διατάξεων, το εθνικό δικαστήριο υπέχει την υποχρέωση που συνίσταται στην εξασφάλιση της δυνατότητας των ιδιωτών να επικαλούνται απευθείας τις διατάξεις αυτές έναντι κράτους μέλους· στην περίπτωση που, αντίθετα, οι διατάξεις οδηγίας δεν έχουν άμεσο αποτέλεσμα, το εθνικό δικαστήριο θα πρέπει να εξασφαλίσει στον ζημιωθέντα ιδιώτη δικαίωμα αποζημιώσεως.
Στην προκείμενη περίπτωση, κατά την οποία η παράλειψη της Ιταλικής Δημοκρατίας αναγνωρίστηκε με την προαναφερθείσα απόφαση στην υπόθεση 22/87, θεμελιώνεται σαφώς ευθύνη του κράτους, όπως αυτό προκύπτει ιδίως από την απόφαση της 22ας Ιανουαρίου 1976, υποθ. 60/75, Russo ( Rec. 1976, σ. 45 ), με την οποία το Δικαστήριο έκρινε ότι « σε περίπτωση που η ζημία αυτή προκλήθηκε συνεπεία παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου, στο κράτος μέλος απόκειται να αναλάβει έναντι του ζημιωθέντος τις συνέπειες στο πλαίσιο των διατάξεων του εθνικού δικαίου περί αστικής ευθύνης του κράτους ». Οι ενάγοντες υπενθυμίζουν την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με την επιστροφή των φόρων, κατά την οποία η επιστροφή αυτή δεν μπορεί να εξαρτάται από κανόνες αποδείξεως καθι-στώντες αδύνατη, στην πράξη, την άσκηση του δικαιώματος αυτού (απόφαση της 9ης Νοεμβρίου 1983, υποθ. 199/82, San Giorgio, Συλλογή 1983, σ. 3595). Προσθέτουν ότι, ενόψει του διακεκριμένου χαρακτήρα της ζημίας συνεπεία παραλείψεως μεταφοράς οδηγίας, ο εθνικός δικαστής πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να εξασφαλίσει την αποκατάσταση της ζημίας, χωρίς η ενδεχόμενη έρευνα ως προς το υποκειμενικό στοιχείο της παραβάσεως να μπορεί να έχει ως πρακτική συνέπεια την αδυναμία αποκαταστάσεως της ζημίας που προκλήθηκε στον ιδιώτη.
10.
Τέλος, ως προς το δεύτερο και τρίτο ερώτημα, οι ενάγοντες ισχυρίζονται ότι οι συνδυασμένες διατάξεις των άρθρων 3 και 4 της οδηγίας 80/987 πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι το κράτος που δεν έκανε χρήση της ευχέρειας θεσπίσεως των ορίων του άρθρου 4 υποχρεούται να εξοφλήσει τις απαιτήσεις των μισθωτών υπό τους όρους του άρθρου 3, επειδή θα ήταν άδικο ένα κράτος που δεν εφάρμοσε την οδηγία να μπορεί να επικαλείται διατάξεις χρήσιμες για τον περιορισμό της ευθύνης του.
11.
Η ΙναΑική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι οι διατάξεις της οδηγίας 80/987 δεν μπορούν να θεωρηθούν ως ανεπιφύλακτες και επαρκώς ακριβείς. Κατά τη γνώμη της πρέπει να γίνει δεκτό ότι τα κράτη μέλη πρέπει να ιδρύσουν οργανισμούς εγγυήσεως επί τούτω, καθώς και να καθορίσουν τον τρόπο λειτουργίας και χρηματοδοτήσεως τους, ότι έχουν τη δυνατότητα να αποκλείσουν από την εγγύηση ορισμένες κατηγορίες εργαζομένων και ότι μπορούν να περιορίζουν το ύψος της εγγυήσεως αυτής.
Αν η οδηγία εθεωρείτο ανεπιφύλακτη και ακριβής, ο εθνικός δικαστής θα ήταν υποχρεωμένος να ελέγξει αν συντρέχουν όλες οι προϋποθέσεις της οδηγίας ώστε να μπορούν οι ιδιώτες να ασκήσουν τα δικαιώματα τους. Θα έπρεπε, έτσι, να βεβαιωθεί ότι ο εργοδότης είναι αφερέγγυος κατά την έννοια του άρθρου 2, ότι οι εργαζόμενοι δεν εμπίπτουν στις κατηγορίες που μπορούν να αποκλεισθούν, ότι η περίπτωση τους βρίσκεται εντός των ελαχίστων ορίων του άρθρου 4. Το γεγονός ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις μιας από τις περιπτώσεις αυτές δεν επαρκεί, δεδομένου ότι αυτή μπορεί να αποκλείεται από τον εθνικό νομοθέτη. Αν συνέτρεχαν όλες οι προϋποθέσεις, ο ιδιώτης θα μπορούσε να ασκήσει το δικαίωμα του επικαλούμενος τη λιγότερο ευνοϊκή από τις περιπτώσεις αυτές. Η Ιταλική Κυβέρνηση θεωρεί ότι, εν πάση περιπτώσει, είναι δύσκολη η υπέρβαση του εμποδίου που συνίσταται στη δυνατότητα των κρατών μελών να καθορίσουν ανώτατο όριο εγγυήσεως.
12.
Η Επιτροπή εξετάζει, πρώτον, αν η οδηγία είναι επαρκώς ακριβής και ανεπιφύλακτη ως προς τον καθορισμό των οικείων εργαζομένων και τα δικαιώματα που μπορούν να ασκήσουν. Κατά τη γνώμη της, οι εργαζόμενοι καθορίζονται σαφώς στα άρθρα 1 και 2 της οδηγίας με τη χρήση ακριβών εκφράσεων, με την παραπομπή στις γενικές διατάξεις του εργατικού δικαίου, που δεν απαιτούν καμιά συμπλήρωση εκ μέρους των κρατών μελών. Ως προς τις κατηγορίες των εργαζομένων που μπορούν να αποκλειστούν, αυτές καθορίζονται σαφώς στο παράρτημα της οδηγίας.
Σχετικά με τις διατάξεις της οδηγίας που προβλέπουν υπέρ των κρατών μελών δυνατότητες μειώσεως των εγγυήσεων που παρέχονται στους εργαζομένους, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι πρόκειται για απλή ευχέρεια και όχι για πλαίσιο εντός του οποίου τα κράτη μέλη οφείλουν να επιλέξουν. Από αυτό προκύπτει ότι οι διατάξεις αυτές δεν μπορούν να αντιταχθούν στους εργαζομένους από ένα κράτος μέλος το οποίο, μη μεταφέροντας την οδηγία, δεν έκανε χρήση της ευχέρειας που αυτή προβλέπει. Θα ήταν ασυμβίβαστο προς τη· θεωρία του αμέσου αποτελέσματος των οδηγιών αν, σε περίπτωση σαφούς καθορισμού των δικαιωμάτων των ιδιωτών από την οδηγία, το κράτος που παρέβη την υποχρέωση του μπορούσε να επικαλεστεί τη δική του παράβαση ισχυριζόμενο ότι, αν είχε μεταφέρει την οδηγία, θα μπορούσε νόμιμα να καθορίσει τα δικαίωματα των ιδιωτών σε χαμηλότερο επίπεδο ( βλ. την απόφαση της 24ης Μαρτίου 1987, υποθ. 286/85, McDermott και Cotter, Συλλογή 1987, σ. 1453, σκέψη 15 ). Ως προς το άρθρο 10 της οδηγίας, που επιτρέπει στα κράτη μέλη να λάβουν μέτρα για τις περιπτώσεις καταχρήσεων και συμπαιγνίας, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι η έλλειψη εθνικών διατάξεων για τις ασυνήθεις αυτές περιπτώσεις δεν μπορεί να εμποδίσει το άμεσο αποτέλεσμα των οδηγιών που καθορίζουν τις απαιτήσεις των εργαζομένων στις συνήθεις περιπτώσεις.
Ακόμη και αν γινόταν δεκτό ότι οι εν λόγω διατάξεις έχουν ως σκοπό να οριοθετήσουν την ευχέρεια επιλογής των κρατών μελών, το σχετικό περιθώριο καθιστά, εν πάση περιπτώσει, δυνατό τον καθορισμό της ελάχιστης απαιτήσεως των εργαζομένων και δεν εμποδίζει, επομένως, το άμεσο αποτέλεσμα της οδηγίας.
13.
Η Επιτροπή εξετάζει, δεύτερον, αν είναι δυνατή η επίκληση των δικαιωμάτων αυτών έναντι του κράτους. Πρέπει να εξεταστεί συναφώς η φύση των οργανισμών εγγυήσεως, για να καθοριστεί αν πρόκειται για οφειλέτες ανεξάρτητους από το κράτος ή αν αυτά ταυτίζονται με το κράτος, τουλάχιστον ως προς την παραγωγή αμέσων αποτελεσμάτων. Πρέπει, επομένως, να αποδειχθεί ότι η χρηματοοικονομική ευθύνη για τις παροχές που προβλέπονται στην οδηγία βαρύνει, τελικά, το κράτος. Η δυνατότητα ταυτίσεως των οργανισμών προς το κράτος στηρίζεται στην ερμηνεία του άρθρου 5, στοιχείο β, της οδηγίας κατά το οποίο « οι εργοδότες πρέπει να συνεισφέρουν στη χρηματοδότηση (του οργανισμού εγγυήσεως), εκτός αν αυτή διασφαλίζεται στο σύνολο της από τις δημόσιες αρχές ». Επομένως, η οδηγία προβλέπει ως εναλλακτική δυνατότητα τη συνολική χρηματοδότηση των οργανισμών από το κράτος.
Η Επιτροπή προχωρεί, επομένως, ακόμη περισσότερο στη συλλογιστική που ακολουθήθηκε για το άρθρο 4, παρατηρώντας ότι, όταν η οδηγία προβλέπει δυνατότητα εφαρμογής της σύμφωνα με την αρχή της χρηματοοικονομικής ευθύνης του κράτους, αυτό δεν μπορεί να αποφύγει την ευθύνη του αυτή ισχυριζόμενο ότι θα μπορούσε να εφαρμόσει την οδηγία και με άλλο τρόπο. Είναι ανεπίτρεπτο να μπορεί ένα κράτος να απαλλαγεί από την υποχρέωση πληρωμής ισχυριζόμενο ότι, αν είχε τηρήσει την υποχρέωση εφαρμογής της οδηγίας, θα μπορούσε να μετακυλήσει εν μέρει ή ίσως και εν όλω το χρηματοοικονομικό βάρος σε άλλα πρόσωπα.
14.
Τέλος, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, για την περίπτωση που το Δικαστήριο δεν δεχόταν τον ανεπιφύλακτο και επαρκώς ακριβή χαρακτήρα της οδηγίας, υφίσταται δικαίωμα αποζημιώσεως εκ μέρους του κράτους που παρέβη την υποχρέωση του. Υπενθυμίζει καταρχάς τη νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία η ευθύνη των κοινοτικών οργάνων εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα του κοινοτικού δικαστή, ενώ εκείνη των εθνικών οργάνων στην αρμοδιότητα των εθνικών δικαστηρίων (αποφάσεις της 13ης Φεβρουαρίου 1979, 101/78, Granaria, Rec. 1979, σ. 623, της 10ης Ιουνίου 1982, υποθ. 217/81, Interagra, Συλλογή 1982, σ. 2233, και της 27ης Σεπτεμβρίου 1988, υποθ. 106/87 έως 120/87, Asteris, Συλλογή 1988, σ. 5515). Υπενθυμίζει επίσης τη νομολογία του Δικαστηρίου που υπογραμμίζει τη σημασία των αποφάσεων που εκδόθηκαν στο πλαίσιο διαδικασιών κατά παραβάσεων με σκοπό τη θεμελίωση της ευθύνης του κράτους έναντι των ιδιωτών ( βλ., ιδίως, τις αποφάσεις της 16ης Δεκεμβρίου 1960, υποθ. 6/60, Humblet, όπ.π.· της 7ης Φεβρουαρίου 1973, υποθ. 39/72, Επιτροπή κατά Ιταλίας, όπ.π.· της 20ής Φεβρουαρίου 1986, υποθ. 309/84, Επιτροπή κατά Ιταλίας, όπ.π.· της 17ης Ιουνίου 1987, υποθ. 154/85, Επιτροπή κατά Ιταλίας, όπ.π.· της 18ης Ιανουαρίου 1990, υποθ. C-287/87, Επιτροπή κατά Ελλάδος, Συλλογή 1990, σ. Ι-125 ).
Κατά την Επιτροπή οι ισχυρισμοί αυτοί ενισχύονται από την απόφαση της 22ας Ιανουαρίου 1976, υποθ. 60/75, Russo, όπ.π. με την οποία το Δικαστήριο έκρινε ότι «σε περίπτωση που η ζημία προκλήθηκε συνεπεία παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου, στο κράτος απόκειται να αναλάβει έναντι του ζημιωθέντος τις συνέπειες, στο πλαίσιο των διατάξεων του εθνικού δικαίου περί ευθύνης του κράτους». Το Δικαστήριο διευκρίνισε επίσης στην απόφαση αυτή τη διαφορά μεταξύ του τομέα του παρανόμου και εκείνου του δικαιώματος αποζημιώσεως, ο πρώτος από τους οποίους είναι ευρύτερος του δευτέρου. Μια παράνομη πράξη για την οποία το κράτος ευθύνεται έναντι της Κοινότητας δεν συνεπάγεται κατ' ανάγκη εξωσυμβατική ευθύνη έναντι των ιδιωτών. Η ευθύνη αυτή υφίσταται μόνο κατά το μέτρο που η οικεία διάταξη έχει ως σκοπό προστασία των συμφερόντων των ιδιωτών, δηλαδή, κατά το μέτρο που η διάταξη αυτή θεμελιώνει δικαίωμα των ιδιωτών. Έτσι, το Δικαστήριο μετέφερε στην εξωσυμβατική ευθύνη των κρατών συνεπεία παραβάσεων του κοινοτικού δικαίου έναν περιορισμό που είχε ήδη αναγνωρίσει, προκειμένου για την εξωσυμβατική ευθύνη των κοινοτικών οργάνων (αποφάσεις της 14ης Ιουλίου 1961, υποθ. 9/60 και 12/60, Vloeberghs, Rec. 1961, σ. 391, και της 14ης Ιουλίου 1967, υποθ. 5/66, 7/66 και 13/66 έως 24/66, Kampffmeyer, Rec. 1967, σ. 317), καθώς και για την ευθύνη της Κοινότητας από κανονιστικές πράξεις (αποφάσεις της 14ης Μαΐου 1975, υποθ. 74/74, CNTA, Rec. 1975, σ. 533, και της 25ης Μαΐου 1978, υποθ. 83/76 και 94/76, 5/77, 15/77, 40/77, HNL, Rec. 1978, σ. 1209). Η μεταφορά αυτή είναι απόλυτα εύλογη, επειδή δεν θα μπορούσε να εξηγηθεί γιατί η παράβαση του ίδιου κοινοτικού κανόνα, αναλόγως του αν διαπράχθηκε από κράτος μέλος ή κοινοτικό όργανο, μπορεί να θεμελιώσει στην πρώτη, όχι όμως και στη δεύτερη περίπτωση, ευθύνη έναντι των ζημιωθέντων ιδιωτών.
Εν προκειμένω, η Επιτροπή παρατηρεί ότι, προκειμένου για αίτημα αποζημιώσεως κατά του κράτους, ο ελλειπής χαρακτήρας της οδηγίας ως προς το πρόσωπο του οφειλέτη δεν έχει σημασία, αφού οι μόνες διατάξεις της οδηγίας που ενδιαφέρουν είναι εκείνες που ορίζουν αν ο οικείος εργαζόμενος μπορεί νόμιμα να επικαλεστεί την εγγύηση και εκείνες που αφορούν το ύψος της εγγυήσεως. Ως προς το ότι οι οικείοι κανόνες πρέπει να αποβλέπουν στην προστασία των ιδιωτών, η πρώτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας δεν αφήνει καμιά αμφιβολία συναφώς, αναφέροντας ότι οι διατάξεις της οδηγίας είναι αναγκαίες για την προστασία των μισθωτών.
Τέλος, η ευθύνη του κράτους πρέπει να τοποθετηθεί στο πλαίσιο των διατάξεων του εθνικού δικαίου που έχει εφαρμογή εν προκειμένω, υπό την προϋπόθεση ότι το εθνικό δίκαιο δεν μπορεί να είναι περιοριστικότερο από ό,τι για τις παρόμοιες παραβάσεις του εθνικού δικαίου και δεν μπορεί να καθιστά την αποκατάσταση της ζημίας αδύνατη ή πολύ δυσχερή.
15.
Η Κνβερνηοη τον Ηνωμένου ΒαοιΑείον ισχυρίζεται ότι οι διατάξεις της οδηγίας 80/987 δεν είναι επαρκώς ακριβείς και ανεπιφύλακτες ώστε να παραγάγουν άμεσα αποτελέσματα, ιδίως επειδή η βασική υποχρέωση που διατυπώνεται στο άρθρο 3 της οδηγίας παρέχει ευχέρεια επιλογής της ημερομηνίας από της οποίας οφείλονται οι απαιτήσεις και τελεί υπό την προϋπόθεση του άρθρου 4 που αφορά τα ενδεχόμενα όρια της εγγυήσεως, και επειδή το άρθρο 5 προβλέπει διάφορους τρόπους οργανώσεως και χρηματοδοτήσεως των οργανισμών εγγυήσεως που πρέπει να ιδρυθούν από τα κράτη μέλη. Εξάλλου, σε κανένα χωρίο της ανωτέρω αποφάσεως επί της υποθέσεως 22/87 το Δικαστήριο δεν άφησε να εννοηθεί ότι η οδηγία 80/987 παράγει άμεσα αποτελέσματα. Αντίθετα, κατά την κυβέρνηση αυτή, το Δικαστήριο αναφέρθηκε δύο φορές στην ευχέρεια εκτιμήσεως που παρέχει η οδηγία στα κράτη μέλη ως προς τον καθορισμό των μισθωτών ( σκέψη 17 ) και ως προς την ευχέρεια των κρατών μελών να μην επιβάλουν στους οργανισμούς εγγυήσεως την επιβάρυνση των εισφορών που δεν κατέβαλε ο αφερέγγυος εργοδότης, παρέχοντας τους την ευχέρεια να επιλέξουν, προς τούτο, ένα άλλο σύστημα εγγυήσεως των δικαιωμάτων των εργαζομένων επί των παροχών κοινωνικής ασφαλίσεως ( σκέψη 32 ).
Ως προς την ευθύνη του κράτους μέλους η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου παρατηρεί ότι το κοινοτικό δίκαιο δεν παρέχει κανένα έρεισμα στην άποψη ότι ένας ιδιώτης έχει δικαίωμα σε αποζημίωση στο πλαίσιο αγωγής που ασκείται ενώπιον εθνικού δικαστηρίου κατά κράτους μέλους, με σκοπό την αποκατάσταση των ζημιών που προκλήθηκαν συνεπεία της παραβάσεως του κράτους αυτού. Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει, αντίθετα, ότι η Συνθήκη ΕΟΚ « δεν έχει ως σκοπό να θεσπίσει ένδικα βοηθήματα ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων εκτός των προβλεπομένων από το κοινοτικό δίκαιο, με σκοπό την εξασφάλιση της τηρήσεως του κοινοτικού δικαίου » ( απόφαση της 7ης Ιουλίου 1981, υποθ. 158/80, Rewę, Rec. 1981, σ. 1805).
Ως προς το δεύτερο και το τρίτο ερώτημα, υποστηρίζει ότι δεν απαιτείται απάντηση, επειδή η μόνη υποχρέωση των κρατών μελών συνίσταται στη θέσπιση των μέτρων που είναι αναγκαία ώστε οι οικείοι οργανισμοί να εγγυώνται τις ανεξόφλητες απαιτήσεις των μισθωτών. Αντίθετα, δεν υποχρεούνται να εξοφλήσουν τα ίδια αυτές τις απαιτήσεις.
16.
Η ΟΑΑανοική Κυβέρνηση δεν διατυπώνει άποψη ως προς το άμεσο αποτέλεσμα των διατάξεων της οδηγίας. Στηριζόμενη στην ίδια νομολογία του Δικαστηρίου (βλ. παράγραφο 14, ανωτέρω), ισχυρίζεται ότι το κοινοτικό δίκαιο δεν εμποδίζει τη θεμελίωση της ευθύνης ενός κράτους μέλους λόγω μη εκτελέσεως οδηγίας που αναγνωρίστηκε από το Δικαστήριο, στο πλαίσιο διαδικασίας ενώπιον εθνικού δικαστηρίου. Ωστόσο, δεν υφίσταται συναφές κοινοτικό δίκαιο και, επομένως, το ζήτημα αν το κράτος μέλος υπέχει ευθύνη και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, το ζήτημα των συνεπειών που συνάπτονται στην ευθύνη αυτή πρέπει να εκτιμηθεί υπό το φως της εθνικής νομοθεσίας. Στην εσωτερική έννομη τάξη απόκειται, επίσης, να καθορίσει τα αρμόδια δικαστήρια και να ρυθμίσει τις ουσιαστικές προϋποθέσεις και την εφαρμοστέα διαδικασία.
Ως προς το δεύτερο και τρίτο ερώτημα, η Ολλανδική Κυβέρνηση θεωρεί ότι δεν μπορεί να γίνει δεκτή η υποχρέωση του υπερήμερου κράτους μέλους να εξοφλήσει τις ανεξόφλητες απαιτήσεις των εργαζομένων μέχρι το ύψος που προβλέπεται στο άρθρο 3 της οδηγίας. Οι καταβολές πρέπει να γίνουν μέσω εγγυητικού ταμείου που μπορεί να είναι δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου. Το ζήτημα αν το κράτος μέλος υπέχει ευθύνη συναφώς και η έκταση της ευθύνης αυτής εξαρτάται από τους ουσιαστικούς κανόνες και τις διαδικαστικές προϋποθέσεις που προβλέπει η εθνική νομοθεσία του οικείου κράτους μέλους.
III — Προφορική διαδικασία
17.
Η Κυβέρνηση της Ομοοπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, που δεν κατέθεσε γραπτές παρατηρήσεις ενώπιον του Δικαστηρίου, διατύπωσε, κατά την προφορική διαδικασία, τους εξής ισχυρισμούς.
Ως προς το άμεσο αποτέλεσμα, θεωρεί ότι, κατά την οδηγία 80/987 ο ιδιώτης δεν μπορεί να επικαλεστεί έναντι κράτους μέλους δικαίωμα επί των απαιτήσεων. Κατά την κυβέρνηση αυτή, η Επιτροπή στηρίζει το άμεσο αποτέλεσμα της οδηγίας σε μια γενική χρηματοοικονομική ευθύνη του κράτους και όχι στην ίδια την οδηγία. Αντίθετα όμως από τους ισχυρισμούς της Επιτροπής, το γράμμα του άρθρου 5, στοιχείο β, δεν επιτρέπει να θεωρηθεί ότι το κράτος είναι υπεύθυνο για τη χρηματοδότηση του οργανισμού εγγυήσεως. Η μόνη υποχρέωση χρηματοδοτήσεως που προκύπτει από το εδάφιο αυτό βαρύνει τους εργοδότες. Μόνο εθελοντικά ή εξαιρετικά μπορεί το κράτος να αναλάβει αυτή τη χρηματοοικονομική ευθύνη. Κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση η προαναφερθείσα νομολογία Becker δεν έχει εφαρμογή εν προκειμένω. Η οδηγία 80/987 δεν παρέχει στο κράτος μέλος τη δυνατότητα μετακυλήσεως στον εργοδότη της χρηματοοικονομικής υποχρεώσεως, αφού θεωρεί ότι μόνο ο εργοδότης είναι υπεύθυνος για τη χρηματοδότηση. Η υποχρέωση του κράτους μέλους συνίσταται στην ίδρυση κατάλληλων οργανισμών εγγυήσεως. Η άποψη της Επιτροπής αντιφάσκει όχι μόνο προς το γράμμα της οδηγίας, αλλά και προς το πνεύμα της, επειδή δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι οι κίνδυνοι που διατρέχουν οι εργοδότες μπορούν να αναλαμβάνονται από το κράτος. Η Γερμανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η παράβαση της γενικής υποχρεώσεως του κράτους μέλους να μεταφέρει τις οδηγίες δεν μπορεί, από μόνη της, να οδηγήσει στην αναγνώριση του αμέσου αποτελέσματος της οδηγίας.
Όσον αφορά την εξωσυμβατική ευθύνη του κράτους μέλους, η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η ευθύνη των κρατών μελών δεν εμπίπτει, στο παρόν στάδιο εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου, στην αρμοδιότητα της Κοινότητας. Οι αποφάσεις που επικαλείται η Επιτροπή επιβεβαιώνουν αυτό τον ισχυρισμό, αφού παραπέμπουν στην εθνική νομοθεσία για την επίλυση του ζητήματος της υπάρξεως ή μη ευθύνης του κράτους μέλους (απόφαση της 13ης Φεβρουαρίου 1979, υποθ. 101/78, Granaria, Rec. 1979, σ. 623 ). Μια τέτοια ευθύνη θα απαιτούσε παρέμβαση του κοινοτικού νομοθέτη και του Κοινοβουλίου, προκειμένου να καθοριστούν τα πραγματικά περιστατικά που τη θεμελιώνουν.
Τέλος, ως προς τη μεταφορά των οδηγιών στο εσωτερικό δίκαιο, η Γερμανική Κυβέρνηση θεωρεί ότι στις νομοθεσίες των κρατών μελών η ευθύνη των κρατών λόγω παραλείψεως του νομοθέτη είναι πολύ περιορισμένη, όταν αυτή υφίσταται, και αυτό προκειμένου να μην περιοριστεί η ελευθερία του εθνικού νομοθέτη. Ο κοινοτικός νομοθέτης θα έπρεπε, επομένως, να είναι πολύ προσεκτικός ως προς τον τρόπο θεσπίσεως μιας τέτοιας ευθύνης.
G.C. Rodríguez Iglesias
εισηγητής δικαστής
( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.
ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΊΟΥ
της 19ης Νοεμβρίου 1991 ( *1 )
Στις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C-6/90 και C-9/90,
που έχουν ως αντικείμενο αιτήσεις της pretura di Vicenza ( Ιταλία ) ( στην υπόθεση C-6/90 ) και της pretura του Lassano del Grappa ( Ιταλία ) ( στην υπόθεση C-9/90 ) με τις οποίες ζητείται, στο πλαίσιο των διαφορών που εκκρεμούν ενώπιον των αιτούντων δικαστηρίων μεταξύ
Andrea Francovich
και
Ιταλικής Δημοκρατίας,
καθώς και μεταξύ
Danila Bonifaci κ.λπ.
και
Ιταλικής Δημοκρατίας,
η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς την ερμηνεία του άρθρου 189, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ, καθώς και της οδηγίας 80/987/ΕΟΚ του Συμβουλίου, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την προστασία των μισθωτών σε περίπτωση αφερεγγυότητος του εργοδότη ( ΕΕ ειδ. έκδ. 05/004, σ. 35 ),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
συγκείμενο από τους Ο. Due, Πρόεδρο, Sir Gordon Slynn, R. Joliét, F. Α. Schockweiler, F. Grévisse και P. J. G. Kapteyn, προέδρους τμήματος, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez iglesias, M. Diez de Velasco και M. Zuleeg, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: J. Mischo
γραμματέας: D. Louterman, κυρία υπάλληλος διοικήσεως,
αφού έλαβε υπόψη τις γραπτές παρατηρήσεις που κατέθεσαν:
—
οι Andrea Francovich και Danila Bonifaci κ. λπ. εκπροσωπούμενοι από τους Claudio Mondin, Aldo Campesan και Alberto dal Ferro, δικηγόρους Vicenza,
—
η Ιταλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον Oscar Fiumara, νομικό σύμβουλο του κράτους,
—
η Ολλανδική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον Β. R. Bot, γενικό γραμματέα του Υπουργείου Εξωτερικών,
—
η Βρετανική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον J. E. Collins, του Treasury Solicitor's Department, επικουρούμενο από τον Richard Plender, QC,
—
η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τους Giuliano Marenco και Karen Banks, μέλη της Νομικής Υπηρεσίας,
αφού έλαβε υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις προφορικές παρατηρήσεις των Andrea Francovich και Danila Bonifaci, της Ιταλικής Κυβερνήσεως, της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου, της Γερμανικής Κυβερνήσεως, εκπροσωπούμενης από τον Jochim Sedemund, δικηγόρο Κολωνίας, και της Επιτροπής, κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση της 27ης Φεβρουαρίου 1991.
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 28ης Μαΐου 1991,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1
Με Διατάξεις της 9ης Ιουλίου και της 30ής Δεκεμβρίου 1989, οι οποίες περιήλθαν στο Δικαστήριο στις 8 και 15 Ιανουαρίου 1990, αντίστοιχα, η pretura di Vicenza (στην υπόθεση C-6/90) και η pretura di Bassano del Grappa (στην υπόθεση C-9/90) υπέβαλαν, δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, προδικαστικά ερωτήματα ως προς την ερμηνεία του άρθρου 189, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ, καθώς και της οδηγίας 80/987/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 20ής Οκτωβρίου 1980, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την προστασία των μισθωτών σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη ( ΕΕ ειδ. έκδ. 05/004, σ. 35 ).
2
Τα ερωτήματα αυτά ανέκυψαν στο πλαίσιο διαφορών μεταξύ των Andrea Francovich και Danila Bonifaci κ.λπ. ( στο εξής: ενάγοντες ) και της Ιταλικής Δημοκρατίας.
3
Η οδηγία 80/987 έχει ως σκοπό να εξασφαλίσει στους μισθωτούς μια ελάχιστη κοινοτική προστασία σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη, επιφυλασσομένων των ευνοϊκότερων διατάξεων των κρατών μελών. Προβλέπει, προς τούτο, ιδίως ειδικές εγγυήσεις για την πληρωμή ανεξόφλητων απαιτήσεων που αφορούν την αμοιβή.
4
Κατά το άρθρο 11 τα κράτη μέλη ήταν υποχρεωμένα να θέσουν σε ισχύ τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που είναι απαραίτητες για τη συμμόρφωση προς την οδηγία εντός προθεσμίας που παρήλθε στις 23 Οκτωβρίου 1983. Επειδή η Ιταλική Δημοκρατία δεν τήρησε αυτή την υποχρέωση, το Δικαστήριο αναγνώρισε την παράβαση της με απόφαση της 2ας Φεβρουαρίου 1989, υποθ. 22/87, Επιτροπή κατά Ιταλίας ( Συλλογή 1989, σ. 143 ).
5
Ο Francovich, ενάγων της κύριας δίκης στην υπόθεση C-6/90, είχε εργαστεί στην επιχείρηση CDN Elettronica SnC στη Vicenza και είχε εισπράξει για τον λόγο αυτό μόνο σποραδικές προκαταβολές επί του μισθού του. Άσκησε, κατά συνέπεια, αγωγή ενώπιον της pretura της Vicenza, που καταδίκασε την εναγομένη επιχείρηση στην καταβολή ποσού ύψους 6 εκατομμυρίων ιταλικών λιρετών ( LIT) περίπου. Στο στάδιο της εκτελέσεως ο δικαστικός επιμελητής του δικαστηρίου της Vicenza συνέταξε αρνητική έκθεση κατασχέσεως. Ο Francovich επικαλέστηκε τότε το δικαίωμα του να τύχει εκ μέρους του ιταλικού κράτους των εγγυήσεων που προβλέπει η οδηγία 80/987, ή, επικουρικώς, αποζημιώσεως.
6
Στην υπόθεση C-9/90, οι Danila Bonifaci και τριάντα τρεις άλλοι μισθωτοί άσκησαν αγωγή ενώπιον της pretura του Bassano del Grappa, αναφέροντας ότι είχαν εργασθεί ως μισθωτοί στην επιχείρηση Gaia Confezioni Sri, που κηρύχθηκε σε πτώχευση στις 5 Απριλίου 1985. Κατά τον χρόνο παύσεως των σχέσεων εργασίας, οι ενάγοντες είχαν απαιτήσεις ύψους πλέον των 253 εκατομμυρίων LIT που ενεγράφησαν στο παθητικό της επιχειρήσεως που κηρύχθηκε σε πτώχευση. Πέντε και πλέον έτη μετά την πτώχευση δεν τους είχε καταβληθεί κανένα ποσό και ο σύνδικος της πτωχεύσεως τους γνωστοποίησε ότι μια έστω και μερική ικανοποίηση τους ήταν απολύτως απίθανη. Κατά συνέπεια, οι ενάγοντες προσέφυγαν δικαστικώς κατά της Ιταλικής Δημοκρατίας ζητώντας, ενόψει της υποχρεώσεως που αυτή υπέχει να εφαρμόσει την οδηγία 80/987 από της 23ης Οκτωβρίου 1983, την καταδίκη της στην εξόφληση των απαιτήσεων τους από καθυστερούμενους μισθούς, τουλάχιστον για τους τρεις τελευταίους μήνες, ή, επικουρικώς, σε καταβολή αποζημιώσεως.
7
Στο πλαίσιο αυτό τα εθνικά δικαστήρια υπέβαλαν στο Δικαστήριο τα εξής προδικαστικά ερωτήματα, ταυτόσημα και στις δύο υποθέσεις:
«1)
Δυνάμει του ισχύοντος συστήματος κοινοτικού δικαίου, ο ιδιώτης ο οποίος ζημιώθηκε λόγω του ότι το κράτος παρέλειψε να εκτελέσει την οδηγία 80/987 — παράλειψη εκτελέσεως που αναγνωρίστηκε με απόφαση του Δικαστηρίου — να απαιτήσει από το εν λόγω κράτος την εφαρμογή των διατάξεων της οδηγίας που είναι αρκετά σαφείς και ανεπιφύλακτες, επικαλούμενος ευθέως έναντι του κράτους μέλους — παραβάτη την κοινοτική ρύθμιση, για να επιτύχει την εγγύηση που το εν λόγω κράτος μέλος όφειλε να εξασφαλίσει και, εν πάση περιπτώσει, να απαιτήσει αποκατάσταση της ζημίας που υπέστη ως προς τις διατάξεις που δεν είναι σαφείς και ανεπιφύλακτες;
2)
Πρέπει οι συνδυασμένες διατάξεις των άρθρων 3 και 4 της οδηγίας 80/987 του Συμβουλίου να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι, στην περίπτωση που ένα κράτος δεν έκανε χρήση της ευχέρειας του άρθρου 4 για τον καθορισμό ορίων, το εν λόγω κράτος υποχρεούται στην πληρωμή των απαιτήσεων των εργαζομένων όπως ορίζει το άρθρο 3 ;
3)
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο δεύτερο ερώτημα ζητείται από το Δικαστήριο να ορίσει ποια είναι η ελάχιστη εγγύηση την οποία το κράτος οφείλει να εξασφαλίσει, κατά την έννοια της οδηγίας 80/987, στον εργαζόμενο που έχει απαίτηση ώστε το οφειλόμενο μέρος της αμοιβής του τελευταίου να μπορεί να θεωρηθεί ως εκτέλεση της εν λόγω οδηγίας. »
8
Στην έκθεση ακροατηρίου αναπτύσσονται διεξοδικώς τα πραγματικά περιστατικά των υποθέσεων της κύριας δίκης, η διαδικασία, καθώς και οι γραπτές παρατηρήσεις που κατατέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου. Τα στοιχεία αυτά της δικογραφίας δεν επαναλαμβάνονται κατωτέρω παρά μόνο καθόσον απαιτείται για τη συλλογιστική του Δικαστηρίου.
9
Το πρώτο ερώτημα του εθνικού δικαστηρίου θέτει δύο ζητήματα που πρέπει να εξεταστούν χωριστά. Αφορά, αφενός, το άμεσο αποτέλεσμα των διατάξεων της οδηγίας που καθορίζουν τα δικαιώματα των εργαζομένων και, αφετέρου, την ύπαρξη και την έκταση ευθύνης του κράτους για τις ζημίες που προέκυψαν από την παράβαση των υποχρεώσεων που αυτό υπέχει από το κοινοτικό δίκαιο.
Ως προς το άμεσο αποτέλεσμα των διατάξεων της οδηγίας που καθορίζουν τα δικαιώματα των εργαζομένων
10
Το πρώτο σκέλος του πρώτου ερωτήματος του εθνικού δικαστηρίου αφορά το ζήτημα αν οι διατάξεις της οδηγίας που καθορίζουν τα δικαιώματα των εργαζομένων πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι οι ενδιαφερόμενοι μπορούν να επικαλεστούν τα δικαιώματα αυτά έναντι του κράτους ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων ελλείψει εμπροθέσμων μέτρων εφαρμογής.
11
Κατά πάγια νομολογία το κράτος μέλος που δεν θέσπισε εμπροθέσμως τα μέτρα εκτελέσεως που επιβάλλονται από μια οδηγία δεν μπορεί να αντιτάξει στους ιδιώτες τη μη εκπλήρωση, εκ μέρους του, των υποχρεώσεων που απορρέουν από αυτήν. Επομένως, σε όλες τις περιπτώσεις που οι διατάξεις οδηγίας εμφανίζονται, από απόψεως περιεχομένου, ανεπιφύλακτες και επαρκώς ακριβείς, μπορεί να γίνει επίκληση των διατάξεων αυτών, έναντι κάθε εθνικής διατάξεως μη σύμφωνης προς την οδηγία, ελλείψει εμπροθέσμων μέτρων εφαρμογής, ή εφόσον οι διατάξεις αυτές μπορούν να καθορίσουν δικαιώματα που οι ιδιώτες μπορούν να επικαλεστούν έναντι του κράτους ( απόφαση της 19ης Ιανουαρίου 1982, υποθ. 8/81, Becker, Συλλογή 1982, σ. 53, σκέψεις 24 και 25 ).
12
Πρέπει να εξεταστεί αν οι διατάξεις της οδηγίας 80/987 που καθορίζουν τα δικαιώματα των εργαζομένων είναι ανεπιφύλακτες και επαρκώς ακριβείς. Η εξέταση αυτή πρέπει να περιλάβει τρία ζητήματα, δηλαδή τον καθορισμό των δικαιούχων της προβλεπομένης εγγυήσεως, το περιεχόμενο της εγγυήσεως και, τέλος, την ταυτότητα του οφειλέτη της εγγυήσεως. Ανακύπτει συναφώς το ζήτημα αν το κράτος μέλος μπορεί να θεωρηθεί οφειλέτης της εγγυήσεως για τον λόγο ότι δεν θέσπισε εμπροθέσμως τα αναγκαία μέτρα μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
13
Όσον αφορά, καταρχάς, τον καθορισμό των δικαιούχων της εγγυήσεως, πρέπει να παρατηρηθεί ότι, κατά το άρθρο 1, παράγραφος 1, η οδηγία εφαρμόζεται στις απαιτήσεις των μισθωτών από συμβάσεις ή από σχέσεις εργασίας κατά εργοδοτών σε κατάσταση αφερεγγυότητας κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 1, διατάξεως που προσδιορίζει τις περιπτώσεις στις οποίες ένας εργοδότης πρέπει να θεωρείται ότι βρίσκεται σε κατάσταση αφερεγγυότητας. Το άρθρο 2, παράγραφος 2, παραπέμπει στο εθνικό δίκαιο για τον καθορισμό των εννοιών « μισθωτός » και « εργοδότης ». Τέλος, η παράγραφος 2 του άρθρου 1 προβλέπει ότι τα κράτη μέλη μπορούν, κατ' εξαίρεση και υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να αποκλείουν από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας ορισμένες κατηγορίες εργαζομένων που απαριθμούνται στο παράρτημα της οδηγίας.
14
Οι διατάξεις αυτές είναι επαρκώς ακριβείς και ανεπιφύλακτες ώστε να καθιστούν δυνατό στα εθνικά δικαστήρια να προσδιορίζουν αν ένα πρόσωπο πρέπει να θεωρηθεί δικαιούχος βάσει της οδηγίας ή όχι. Πράγματι, το Δικαστήριο αρκεί να ελέγξει, αφενός, αν ο ενδιαφερόμενος έχει την ιδιότητα μισθωτού δυνάμει του εθνικού δικαίου και αν δεν αποκλείεται, κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, και το παράρτημα Ι, από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας (βλ., ως προς τις προϋποθέσεις που απαιτούνται για έναν τέτοιο αποκλεισμό, τις αποφάσεις της 2ας Φεβρουαρίου 1989, υποθ. 22/87, Επιτροπή κατά Ιταλίας, όπ.π., σκέψεις 18 έως 23, και της 8ης Νοεμβρίου 1990, C-53/88, Επιτροπή κατά Ελλάδος, Συλλογή 1990, σ. I-3917, σκέψεις 11 έως 26), κατόπιν δε, αφετέρου, αν συντρέχει περίπτωση καταστάσεως αφερεγγυότητας κατά το άρθρο 2 της οδηγίας.
15
Όσον αφορά, στη συνέχεια, το περιεχόμενο της εγγυήσεως, το άρθρο 3 της οδηγίας προβλέπει ότι εξασφαλίζεται η πληρωμή των ανεξόφλητων απαιτήσεων που προέρχονται από συμβάσεις ή σχέσεις εργασίας και αφορούν την αμοιβή για περίοδο που προηγείται ορισμένης ημερομηνίας καθοριζόμενης από το κράτος μέλος, το οποίο, μπορεί, συναφώς να επιλέξει μεταξύ τριών δυνατοτήτων, δηλαδή α ) την ημερομηνία επελεύσεως της αφερεγγυότητας του εργοδότη· β) εκείνη της γνωστοποιήσεως της απολύσεως του μισθωτού, που πραγματοποιείται λόγω της αφερεγγυότητας του εργοδότη· γ ) εκείνη της επελεύσεως της αφερεγγυότητας του εργοδότη ή της λύσεως της συμβάσεως εργασίας ή της παύσεως της σχέσεως εργασίας του οικείου μισθωτού, λόγω αφερεγγυότητας του εργοδότη.
16
Αναλόγως της επιλογής, αυτό το κράτος μέλος έχει την ευχέρεια, κατά το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, να περιορίσει την υποχρέωση προς πληρωμή σε περιόδους τριών μηνών ή οκτώ εβδομάδων, κατά περίπτωση, που υπολογίζονται σύμφωνα με το άρθρο αυτό. Τέλος, η παράγραφος 3 του ίδιου άρθρου προβλέπει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να καθορίσουν ένα ανώτατο όριο εγγυήσεως της πληρωμής, προκειμένου να αποφευχθεί η καταβολή ποσών πέρα από τα πλαίσια της κοινωνικής σκοπιμότητας της οδηγίας. Όταν τα κράτη μέλη κάνουν χρήση της ευχέρειας αυτής, ανακοινώνουν στην Επιτροπή τις μεθόδους σύμφωνα με τις οποίες καθορίζουν το ανώτατο αυτό όριο. Εξάλλου, το άρθρο 10 διευκρινίζει ότι η οδηγία δεν θίγει την ευχέρεια των κρατών μελών να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα που αποσκοπούν στην αποτροπή καταχρήσεων και, ιδίως, να αρνούνται ή να περιορίζουν την υποχρέωση πληρωμής, υπό ορισμένες περιστάσεις.
17
Το άρθρο 3 της οδηγίας αφήνει, επομένως, στα κράτη μέλη ευχέρεια επιλογής ως προς τον καθορισμό της ημερομηνίας από την οποία πρέπει να διασφαλίζεται η πληρωμή των απαιτήσεων. Ωστόσο, όπως προκύπτει ήδη σιωπηρώς από τη νομολογία του Δικαστηρίου (απόφαση της 4ης Δεκεμβρίου 1986, υποθ. 71/85, FNV, Συλλογή 1986, σ. 3855 απόφαση της 24ης Μαρτίου 1987, υποθ. 286/85, McDermott και Cotter, Συλλογή 1987, σ. 1453, σκέψη 15 ), η ευχέρεια του κράτους να επιλέξει μεταξύ περισσοτέρων δυνατών μέσων προκειμένου να επιτύχει το αποτέλεσμα που προβλέπεται από μία οδηγία δεν αποκλείει τη δυνατότητα των ιδιωτών να επικαλεστούν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων τα δικαιώματα των οποίων το περιεχόμενο μπορεί να καθοριστεί με επαρκή ακρίβεια βάσει των διατάξεων της οδηγίας και μόνο.
18
Εν προκειμένω, το αποτέλεσμα που επιδιώκει η υπό κρίση οδηγία είναι η διασφάλιση της πληρωμής των ανεξόφλητων απαιτήσεων των εργαζομένων σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη. Το γεγονός ότι τα άρθρα 3 και 4, παράγραφοι 1 και 2, παρέχουν στα κράτη μέλη ορισμένη ευχέρεια εκτιμήσεως ως προς τις μεθόδους καθορισμού αυτής της εγγυήσεως και ο περιορισμός του ύψους της δεν επηρεάζει τον ακριβή και ανεπιφύλακτο χαρακτήρα του επιδιωκομένου αποτελέσματος.
19
Όπως παρατήρησε η Επιτροπή και οι ενάγοντες, η ελάχιστη εγγύηση που προβλέπεται στην οδηγία είναι δυνατό να καθοριστεί βάσει της ημερομηνίας της οποίας η επιλογή συνεπάγεται τη μικρότερη επιβάρυνση για τον οργανισμό εγγυήσεως. Η ημερομηνία αυτή είναι εκείνη της επελεύσεως της αφερεγγυότητας του εργοδότη, δεδομένου ότι οι δύο άλλες ημερομηνίες, δηλαδή αυτή της γνωστοποιήσεως της απολύσεως του εργαζομένου και αυτή της λύσεως της συμβάσεως εργασίας ή της παύσεως της σχέσεως εργασίας είναι, υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 3, κατ' ανάγκη μεταγενέστερες της επελεύσεως της αφερεγγυότητος και συνεπάγονται καθορισμό μεγαλύτερης περιόδου κατά την οποία πρέπει να διασφαλίζεται η πληρωμή των απαιτήσεων.
20
Όσον αφορά την ευχέρεια περιορισμού αυτής της εγγυήσεως, που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, πρέπει να παρατηρηθεί ότι η ευχέρεια αυτή δεν αποκλείει τον καθορισμό της ελάχιστης εγγυήσεως. Από το γράμμα του άρθρου αυτού προκύπτει ότι τα κράτη μέλη έχουν την ευχέρεια να περιορίζουν τις εγγυήσεις που παρέχουν στους εργαζομένους σε ορισμένες περιόδους προγενέστερες της ημερομηνίας που προβλέπεται στο άρθρο 3. Οι περίοδοι αυτοί καθορίζονται σε συνάρτηση με κάθε μια από τις τρεις ημερομηνίες που προβλέπονται στο άρθρο 3, έτσι ώστε να είναι δυνατό, εν πάση περιπτώσει, να καθοριστεί μέχρι ποιο σημείο το κράτος μέλος θα μπορούσε να περιορίσει την εγγύηση που προβλέπεται στην οδηγία, αναλόγως της ημερομηνίας που θα είχε επιλέξει αν είχε μεταφέρει την οδηγία στο εσωτερικό δίκαιο.
21
Ως προς το άρθρο 4, παράγραφος 3, κατά το οποίο τα κράτη μέλη μπορούν να καθορίσουν ανώτατο όριο στη διασφάλιση της πληρωμής, για να αποφευχθεί η καταβολή ποσών πέρα από την κοινωνική σκοπιμότητα της οδηγίας, και το άρθρο 10, που διευκρινίζει ότι η οδηγία δεν θίγει την ευχέρεια των κρατών μελών να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα προς αποτροπή καταχρήσεων, πρέπει να παρατηρηθεί ότι ένα κράτος μέλος που παρέβη την υποχρέωση μεταφοράς οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο δεν μπορεί να αποκλείσει τα δικαιώματα που γεννά η οδηγία υπέρ των ιδιωτών, στηριζόμενο στην ευχέρεια του να περιορίσει το ύψος της εγγυήσεως, την οποία θα μπορούσε να ασκήσει σε περίπτωση που λάμβανε τα αναγκαία μέτρα για την εφαρμογή της οδηγίας ( βλ., με αφορμή ανάλογη ευχέρεια σχετικά με την πρόληψη καταχρήσεων στον φορολογικό τομέα, την απόφαση της 19ης Ιανουαρίου 1982, υποθ. 8/81, Becker, Συλλογή 1982, σ. 53, σκέψη 34).
22
Πρέπει, επομένως, να γίνει δεκτό ότι οι υπό κρίση διατάξεις είναι ανεπιφύλακτες και επαρκώς ακριβείς όσον αφορά το περιεχόμενο της εγγυήσεως.
23
Όσον αφορά, τέλος, την ταυτότητα του οφειλέτη της εγγυήσεως, το άρθρο 5 της οδηγίας προβλέπει ότι:
« Τα κράτη μέλη καθορίζουν τους τρόπους οργανώσεως, χρηματοδοτήσεως και λειτουργίας των οργανισμών εγγυήσεως, τηρώντας κυρίως τις ακόλουθες αρχές:
α)
η περιουσία των οργανισμών εγγυήσεως πρέπει να είναι ανεξάρτητη από το κεφάλαιο εκμεταλλεύσεως των εργοδοτών και να έχει συσταθεί κατά τέτοιο τρόπο, ώστε να μη μπορεί να θιγεί από διαδικασία σε περίπτωση αφερεγγυότητος·
β)
οι εργοδότες πρέπει να συνεισφέρουν στη χρηματοδότηση, εκτός αν αυτή διασφαλίζεται στο σύνολο της από τις δημόσιες αρχές·
γ)
η υποχρέωση πληρωμής εκ μέρους των οργανισμών είναι ανεξάρτητη από την εκπλήρωση των υποχρεώσεων συνεισφοράς στη χρηματοδότηση. »
24
Υποστηρίχθηκε ότι, επειδή η οδηγία προβλέπει τη δυνατότητα χρηματοδοτήσεως των οργανισμών εγγυήσεως εξ ολοκλήρου από τις δημόσιες αρχές, δεν επιτρέπεται σε ένα κράτος μέλος να παρεμποδίσει τα αποτελέσματα της οδηγίας ισχυριζόμενο ότι θα μπορούσε να επιβαρύνει άλλα πρόσωπα με μέρος ή με το σύνολο της χρηματοοικονομικής επιβαρύνσεως που υπέχει.
25
Η επιχειρηματολογία αυτή δεν μπορεί να γίνει δεκτή. Από το γράμμα της οδηγίας προκύπτει ότι το κράτος μέλος είναι υποχρεωμένο να οργανώσει ολόκληρο κατάλληλο θεσμικό σύστημα εγγυήσεως. Κατά το άρθρο 5, το κράτος μέλος διαθέτει ευρεία ευχέρεια εκτιμήσεως ως προς την οργάνωση, τη λειτουργία και τη χρηματοδότηση των οργανισμών εγγυήσεως. Πρέπει να υπογραμμιστεί ότι το γεγονός, που επικαλείται η Επιτροπή, ότι η οδηγία προβλέπει ως δυνατότητα, μεταξύ άλλων, τη χρηματοδότηση του συστήματος αυτού εξ ολοκλήρου από τις δημόσιες αρχές δεν μπορεί να σημαίνει ότι το κράτος μπορεί να χαρακτηριστεί ως οφειλέτης των ανεξόφλητων απαιτήσεων. Η υποχρέωση πληρωμής βαρύνει τους οργανισμούς εγγυήσεως και το κράτος μπορεί να προβλέψει τη χρηματοδότηση τους εξ ολοκλήρου από τις δημόσιες αρχές μόνο κατά την άσκηση της εξουσίας οργανώσεως του συστήματος εγγυήσεως. Στην περίπτωση αυτή το κράτος αναλαμβάνει υποχρέωση που δεν είναι, κατ' αρχήν, δική του.
26
Από αυτό προκύπτει ότι, ακόμη και αν οι οικείες διατάξεις της οδηγίας είναι επαρκώς ακριβείς και ανεπιφύλακτες ως προς τον καθορισμό των δικαιούχων της εγγυήσεως και το περιεχόμενο της, τα στοιχεία αυτά δεν επαρκούν ώστε να μπορούν οι ιδιώτες να επικαλεστούν τις διατάξεις αυτές ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων. Οι διατάξεις αυτές δεν καθορίζουν, αφενός, την ιδιότητα του οφειλέτη της εγγυήσεως και, αφετέρου, το κράτος δεν μπορεί να θεωρηθεί ως οφειλέτης μόνο επειδή δεν θέσπισε εμπροθέσμως τα μέτρα μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
27
Στο πρώτο σκέλος του πρώτου ερωτήματος προσήκει, επομένως, η απάντηση ότι οι διατάξεις της οδηγίας 80/987, που καθορίζουν τα δικαιώματα των εργαζομένων, πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι οι ενδιαφερόμενοι δεν μπορούν να επικαλεστούν τα δικαιώματα αυτά έναντι του κράτους ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων ελλείψει εμπροθέσμων μέτρων εφαρμογής.
Ως προς την ευθύνη του κράτους για τις ζημίες που απορρέουν από την παράβαση των υποχρεώσεων που υπέχει από το κοινοτικό δίκαιο
28
Με το δεύτερο σκέλος του πρώτου ερωτήματος το εθνικό δικαστήριο θέτει το ζήτημα αν ένα κράτος μέλος υποχρεούται να αποκαταστήσει τις ζημίες που απορρέουν για τους ιδιώτες από τη μη μεταφορά της οδηγίας 80/987 στο εσωτερικό δίκαιο.
29
Το εθνικό δικαστήριο θέτει έτσι το ζήτημα της υπάρξεως και της εκτάσεως ευθύνης του κράτους για ζημίες που απορρέουν από την παράβαση υποχρεώσεων που υπέχει από το κοινοτικό δίκαιο.
30
Το πρόβλημα αυτό πρέπει να εξεταστεί υπό το φως του γενικού συστήματος της Συνθήκης και των θεμελιωδών αρχών της.
α) Ως προς την αρχή της ευθύνης του κράτους
31
Πρέπει να υπομνησθεί, καταρχάς, ότι η Συνθήκη ΕΟΚ δημιούργησε ιδιαίτερη έννομη τάξη, η οποία ενσωματώθηκε στα νομικά συστήματα των κρατών μελών και δεσμεύει τα δικαστήρια τους. Υποκείμενα της εννόμου αυτής τάξεως δεν είναι μόνο τα κράτη μέλη, αλλά και οι υπήκοοί τους· όπως δημιουργεί υποχρεώσεις στους ιδιώτες, το κοινοτικό δίκαιο γεννά επίσης δικαιώματα υπέρ των ιδιωτών τα δικαιώματα αυτά γεννώνται όχι μόνο όταν τούτο προβλέπεται ρητώς στη Συνθήκη, αλλά και λόγω σαφών υποχρεώσεων που η Συνθήκη επιβάλλει τόσο στους ιδιώτες όσο και στα κράτη μέλη και στα κοινοτικά όργανα ( βλ. τις αποφάσεις της 5ης Φεβρουαρίου 1963, υποθ. 26/62, Van Gend en Loos, Race. 1963, σ. 3, και της 15ης Ιουλίου 1964, υποθ. 6/64, Costa, Race. 1964, σ. 1141).
32
Πρέπει να υπομνησθεί επίσης ότι, όπως προκύπτει από παγία νομολογία, στα εθνικά δικαστήρια, τα οποία πρέπει να εφαρμόζουν στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου, απόκειται η εξασφάλιση της πλήρους αποτελεσματικότητας των διατάξεων αυτών και της προστασίας των δικαιωμάτων που αυτές χορηγούν στους ιδιώτες (βλ., ιδίως, τις αποφάσεις της 9ης Μαρτίου 1978, υποθ. 106/77, Simmenthai, Race. 1978, σ. 629, σκέψη 16, και της 19ης Ιουνίου 1990, υποθ. C-213/89, Factortame, Συλλογή 1990, σ. I-2433, σκέψη 19).
33
Πρέπει να παρατηρηθεί ότι η πλήρης αποτελεσματικότητα των κοινοτικών κανόνων θα διακυβευόταν και η προστασία των δικαιωμάτων που αυτοί αναγνωρίζουν θα εξασθένιζε, αν οι ιδιώτες δεν είχαν τη δυνατότητα να αποζημιωθούν, όταν τα δικαιώματα τους βλάπτονται από παράβαση του κοινοτικού δικαίου που καταλογίζεται σε κράτος μέλος.
34
Η δυνατότητα αποκαταστάσεως της ζημίας από το κράτος μέλος είναι ιδιαίτερα απαραίτητη όταν, όπως εν προκειμένω, η πλήρης αποτελεσματικότητα των κοινοτικών διατάξεων εξαρτάται από ενέργεια του κράτους και, κατά συνέπεια, οι ιδιώτες δεν μπορούν, ελλείψει της ενέργειας αυτής, να επικαλεστούν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων τα δικαιώματα που τους αναγνωρίζει το κοινοτικό δίκαιο.
35
Από αυτό προκύπτει ότι η αρχή της ευθύνης του κράτους για ζημίες που προκαλούνται στους ιδιώτες από παραβάσεις του κοινοτικού δικαίου οι οποίες του καταλογίζονται είναι σύμφυτη προς το σύστημα της Συνθήκης.
36
Η υποχρέωση των κρατών μελών να αποκαταστήσουν τις ζημίες αυτές μπορεί να στηριχθεί επίσης στο άρθρο 5 της Συνθήκης, κατά το οποίο τα κράτη μέλη λαμβάνουν κάθε γενικό ή ειδικό μέτρο κατάλληλο να εξασφαλίσει την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που υπέχουν από το κοινοτικό δίκαιο. Μεταξύ των υποχρεώσεων αυτών περιλαμβάνεται και η υποχρέωση εξαλείψεως των παρανόμων συνεπειών της παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου ( βλ., ως προς την ανάλογη διάταξη του άρθρου 86 της Συνθήκης ΕΚΑΧ, την απόφαση της 16ης Δεκεμβρίου 1960, υποθ. 6/60, Humblet, Race. 1960, σ. 1125 ).
37
Από τα προαναφερθέντα προκύπτει ότι το κοινοτικό δίκαιο επιβάλλει την αρχή κατά την οποία τα κράτη μέλη υποχρεούνται να αποκαθιστούν τις ζημίες που προκαλούνται στους ιδιώτες από τις παραβάσεις του κοινοτικού δικαίου που τους καταλογίζονται.
β) Ως προς τις προϋποθέσεις της ευθύνης τον κράτους
38
Ενώ η ευθύνη του κράτους επιβάλλεται έτσι από το κοινοτικό δίκαιο, οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες γεννάται το δικαίωμα αποζημιώσεως εξαρτώνται από τη φύση της παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου στην οποία οφείλεται η προκληθείσα ζημία.
39
Όταν, όπως εν προκειμένω, ένα κράτος μέλος παραβαίνει την υποχρέωση που υπέχει δυνάμει του άρθρου 189, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης, να θεσπίσει όλα τα μέτρα που είναι^ αναγκαία για την επίτευξη του αποτελέσματος που επιδιώκεται από μια οδηγία, η πλήρης αποτελεσματικότητα της διατάξεως αυτής του κοινοτικού δικαίου επιβάλλει την αναγνώριση δικαιώματος αποζημιώσεως, εφόσον συντρέχουν τρεις προϋποθέσεις.
40
Κατά την πρώτη προϋπόθεση το επιδιωκόμενο από την οδηγία αποτέλεσμα πρέπει να περιλαμβάνει χορήγηση δικαιωμάτων στους ιδιώτες. Κατά τη δεύτερη προϋπόθεση, το περιεχόμενο των δικαιωμάτων αυτών πρέπει να μπορεί να προσδιοριστεί βάσει των διατάξεων της οδηγίας. Τρίτον, κατά την τρίτη προϋπόθεση, πρέπει να υφίσταται αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της παραβάσεως της υποχρεώσεως του κράτους και της ζημίας που υπέστησαν οι ζημιωθέντες.
41
Οι προϋποθέσεις αυτές είναι επαρκείς για να γεννήσουν υπέρ των ιδιωτών δικαίωμα αποζημιώσεως που στηρίζεται απευθείας στο κοινοτικό δίκαιο.
42
Υπό την επιφύλαξη αυτή, το κράτος υποχρεούται να αποκαταστήσει τις συνέπειες της προκληθείσας ζημίας στο πλαίσιο του εθνικού δικαίου της ευθύνης. Ελλείψει κοινοτικής νομοθεσίας, στην εσωτερική έννομη τάξη κάθε κράτους μέλους απόκειται ο καθορισμός των αρμοδίων δικαστηρίων και η ρύθμιση των δικονομικών λεπτομερειών σχετικά με τα ένδικα βοηθήματα που έχουν ως σκοπό την εξασφάλιση της πλήρους προστασίας των δικαιωμάτων που αντλούν οι ιδιώτες από το κοινοτικό δίκαιο ( βλ. τις αποφάσεις της 22ας Ιανουαρίου 1976, υποθ. 60/75, Russo, Race. 1976, σ. 45 της 16ης Δεκεμβρίου 1976, υποθ. 33/76, Rewe, Race. 1976, σ. 1989 της 7ης Ιουλίου 1981, υποθ. 158/80, Rewe, Συλλογή 1981, σ. 1805 ).
43
Πρέπει να παρατηρηθεί, εξάλλου, ότι οι ουσιαστικές και τυπικές προϋποθέσεις που ορίζουν οι διάφορες εθνικές νομοθεσίες σχετικά με την αποκατάσταση των ζημιών δεν μπορεί να είναι λιγότερο ευνοϊκές από εκείνες που αφορούν παρόμοιες απαιτήσεις στηριζόμενες στο εσωτερικό δίκαιο ούτε μπορούν να είναι τέτοιες ώστε να καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή εξαιρετικά δυσχερή τη χορήγηση αποζημιώσεως ( βλ., ως προς το ανάλογο ζήτημα της επιστροφής φόρων εισπραχθέντων κατά παράβαση του κοινοτικού δικαίου, ιδίως την απόφαση της 9ης Νοεμβρίου 1983, υποθ. 199/82, San Giorgio, Συλλογή 1983, σ. 3595 ).
44
Εν προκειμένω, η παραβίαση του κοινοτικού δικαίου εκ μέρους κράτους μέλους λόγω της μη εμπρόθεσμης μεταφοράς της οδηγίας 80/987 αναγνωρίστηκε με απόφαση του Δικαστηρίου. Το επιδιωκόμενο από την οδηγία αυτή αποτέλεσμα περιλαμβάνει τη χορήγηση στους μισθωτούς δικαιώματος εγγυήσεως για την πληρωμή των ανεξόφλητων απαιτήσεων τους που αφορούν την αμοιβή. 'Οπως προκύπτει από την εξέταση του πρώτου σκέλους του πρώτου ερωτήματος, το περιεχόμενο του δικαιώματος αυτού μπορεί να καθοριστεί βάσει των διατάξεων της οδηγίας.
45
Υπό τις συνθήκες αυτές στο εθνικό δικαστήριο απόκειται να διασφαλίσει, στο πλαίσιο του εθνικού δικαίου της ευθύνης, το δικαίωμα των εργαζομένων σε αποκατάσταση των ζημιών που τους προκλήθηκαν λόγω της μη μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
46
Στο ερώτημα του εθνικού δικαστηρίου προσήκει, επομένως, η απάντηση ότι ένα κράτος μέλος υποχρεούται να αποκαταστήσει τις ζημίες που προκλήθηκαν στους ιδιώτες λόγω μη μεταφοράς της οδηγίας 80/987 στο εσωτερικό δίκαιο.
Ως προς το δεύτερο και τρίτο ερώτημα
47
Ενόψει της απαντήσεως επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος, παρέλκει η εξέταση του δευτέρου και του τρίτου ερωτήματος.
Επί των δικαστικών εξόδων
48
Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν η Ιταλική, Βρετανική, Ολλανδική και Γερμανική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, που κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ' αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλαν η Pretura di Vicenza ( στην υπόθεση C-6/90 ) και η Pretura di Bassano del Grappa ( στην υπόθεση C-9/90 ), με Διατάξεις της 9ης Ιουλίου και της 30ής Δεκεμβρίου 1989, αντίστοιχα, αποφαίνεται:
1)
Οι διατάξεις της οδηγίας 80/987/ΕΟΚ, του Συμβουλίου, της 20ής Οκτωβρίου 1980, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την προστασία των μισθωτών σε περίπτωση αφερεγγυότητος του εργοδότη, που καθορίζουν τα δικαιώματα των εργαζομένων, πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι οι ενδιαφερόμενοι δεν μπορούν να επικαλεστούν τα δικαιώματα αυτά έναντι του κράτους ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων ελλείψει εμπροθέσμων μέτρων εφαρμογής.
2)
Ένα κράτος μέλος υποχρεούται να αποκαταστήσει τις ζημίες που προκλήθηκαν στους ιδιώτες λόγω μη μεταφοράς της οδηγίας 80/987/ΕΟΚ στο εσωτερικό δίκαιο.
Due
Slynn
Joliét
Schockweiler
Gravisse
Kapteyn
Mancini
Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias
Diez de Velasco
Zuleeg
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 19 Νοεμβρίου 1991.
Ο Γραμματέας
J.-G. Giraud
Ο Πρόεδρος
O. Due
( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.
Full & Egal Universal Law Academy