Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
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1. Landwirtschaft - Gemeinsame Marktorganisation - Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse - Schutzmaßnahmen bei der Einfuhr von Champignonkonserven - Erhebung eines Zusatzbetrags - Erfasste Waren - Ohne gültige Einfuhrlizenz zum freien Verkehr abgefertigte Waren - Einbeziehung
(Verordnung Nr. 3429/80 der Kommission, Artikel 1)
2. Landwirtschaft - Gemeinsame Marktorganisation - Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse - Schutzmaßnahmen bei der Einfuhr von Champignonkonserven - Erhebung eines Zusatzbetrags - Pauschale Festsetzung auf der Grundlage der Kosten der in der Gemeinschaft hergestellten Champignonkonserven erster Qualität - Unverhältnismässige finanzielle Belastung der Importeure von Erzeugnissen geringerer Qualität - Verstoß gegen den Grundsatzs der Verhältnismässigkeit - Rechtswidrigkeit
(Verordnung Nr. 521/77 des Rates, Artikel 2 Absatz 2; Verordnung Nr. 3429/80 der Kommission, Artikel 1)
Leitsätze
1. Der in Artikel 1 der Verordnung Nr. 3429/80 zum Erlaß der bei der Einfuhr von Champignonkonserven anwendbaren Schutzmaßnahmen vorgesehene Zusatzbetrag ist nicht nur dann zu erheben, wenn eine Einfuhr über die Mengen hinaus vorgenommen wird, für die eine Einfuhrlizenz erteilt wurde, sondern auch dann, wenn nach der Abfertigung dieser Konserven zum freien Verkehr festgestellt wurde, daß die Einfuhrlizenz für die Waren nicht gültig war.
2. Die Kommission hat dadurch, daß sie den Zusatzbetrag für die Einfuhr von Chamignonkonserven in der Verordnung Nr. 3429/80 in einer Höhe festgesetzt hat, die dem Gestehungspreis von Champignonkonserven erster Qualität aus dem wichtigsten Erzeugerland der Gemeinschaft auf dem wichtigsten Markt der Gemeinschaft entsprach, gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstossen. Die Festsetzung dieses Betrags in dieser Höhe war nämlich nicht erforderlich, um das mit ihm verfolgte Ziel der Vermeidung von Störungen des Gemeinschaftsmarktes zu erreichen, und führt dazu, die Importeure von Champignons geringerer Qualität durch die Auferlegung einer unverhältnismässigen finanziellen Belastung zu bestrafen, obwohl dies nicht das Ziel dieses Betrages ist und obgleich Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 521/77 die Kommission ermächtigte, u. a. den Ursprung oder die Qualität der Champignons zu berücksichtigen und eventuell im Hinblick auf diese Faktoren unterschiedliche Zusatzbeträge festzusetzen. Deshalb ist Artikel 1 der Verordnung Nr. 3429/80 hinsichtlich der Höhe des festgesetzten Zusatzbetrags ungültig.
Entscheidungsgründe
1 Der Bundesfinanzhof hat mit Beschluß vom 24. Oktober 1989, beim Gerichtshof eingegangen am 24. Januar 1990, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag zwei Fragen nach der Auslegung und der Gültigkeit der Verordnung (EWG) Nr. 3429/80 der Kommission vom 29. Dezember 1980 zum Erlaß der bei der Einfuhr von Champignonkonserven anwendbaren Schutzmaßnahmen (ABl. L 358, S. 66) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Fragen stellen sich in einem Rechtsstreit zwischen dem Hauptzollamt Hamburg-Jonas und der Wünsche Handelsgesellschaft KG, Hamburg, wegen der Zahlung eines Zusatzbetrags von 15 827 239,90 DM, den das Hauptzollamt verlangt hatte aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 1697/79 des Rates vom 24. Juli 1979 betreffend die Nacherhebung von noch nicht vom Abgabenschuldner angeforderten Eingangs- oder Ausfuhrabgaben für Waren, die zu einem Zollverfahren angemeldet worden sind, das die Verpflichtung zur Zahlung derartiger Abgaben beinhaltet (ABl. L 197, S. 1), und aufgrund der vorgenannten Verordnung Nr. 3429/80.
3 Der fragliche Zusatzbetrag ist in Artikel 1 der Verordnung Nr. 3429/80 vorgesehen. Dieser lautet:
"Auf Champignonkonserven der Tarifstelle 20.02 A des Gemeinsamen Zolltarifs, andere als die in Artikel 4 genannten, die in der Gemeinschaft über die gemäß Artikel 2 Absätze 1 und 3 festgelegten Mengen hinausgehend zum freien Warenverkehr abgefertigt werden, wird für den Zeitraum vom 1. Januar 1981 bis 31. März 1981 ein Zusatzbetrag in Höhe von 175 ECU je 100 kg netto erhoben."
4 Dem Vorlagebeschluß zufolge führte die Wünsche Handelsgesellschaft KG ungefähr 3 300 t Champignonkonserven aus der Volksrepublik China in die Bundesrepublik Deutschland ein. Diese Erzeugnisse waren im Oktober 1980 bei einem chinesischen Unternehmen gekauft und im selben Monat an ein griechisches Unternehmen weiterverkauft worden, das sie mit Verkaufsbestätigung und Rechnung vom 2. Januar 1981 an die Firma Wünsche zurückverkaufte. Die Firma führte die Erzeugnisse in der Zeit vom 27. Januar bis 25. März 1981 über verschiedene Zollstellen in Hamburg in die Bundesrepublik Deutschland ein, ohne eine Einfuhrlizenz vorzulegen. Für die Erzeugnisse bestand ein Versandpapier T 2L, das vom Zollamt in Piräus ausgestellt war.
5 Die Zollstellen der Bundesrepublik Deutschland erhoben zunächst Zoll zum begünstigten Zollsatz für Einfuhren aus der Griechischen Republik. Später bestritten sie jedoch die Echtheit des genannten Versandpapiers und damit die Ordnungsmässigkeit der Abfertigung der Waren zum freien Verkehr in der Gemeinschaft. Da das Hauptzollamt folglich den Standpunkt vertrat, daß für die Einfuhr keine gültige Lizenz vorliege, beschloß es, auf die Einfuhr den für Einfuhren aus Drittländern geltenden Zollsatz von 23 % anzuwenden und den genannten Betrag als Zusatzbetrag zu erheben.
6 Nachdem der Einspruch der Firma Wünsche durch Einspruchsentscheidung des Hauptzollamts zurückgewiesen worden war, erhob die Firma Klage beim Finanzgericht, das diese Entscheidung aufhob. Das Hauptzollamt legte daraufhin Revision zum Bundesfinanzhof ein. Da dieser der Auffassung war, daß der Ausgang des Rechtsstreits von der Auslegung und der Gültigkeit der Verordnung Nr. 3429/80 abhänge, hat er das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1) Ist ein Zusatzbetrag nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 3429/80 auch für Champignonkonserven zu erheben, die ohne gültige Einfuhrlizenz zum freien Verkehr abgefertigt worden sind?
2) Wird die Frage 1 bejaht: Ist die Verordnung Nr. 3429/80 gültig, insbesondere hinsichtlich der Festsetzung der Höhe des Zusatzbetrags?
7 Wegen weiterer Einzelheiten des dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden Sachverhalts, der einschlägigen Gemeinschaftsbestimmungen, des Verfahrensablaufs und der vor dem Gerichtshof abgegebenen schriftlichen Erklärungen wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt wird im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.
Zur ersten Frage
8 Nach Auffassung der Firma Wünsche ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut als auch aus dem Zweck des Artikels 1 der Verordnung Nr. 3429/80, daß das Kriterium für die Erhebung des Zusatzbetrags allein die Abfertigung der Waren zum freien Verkehr über die in dieser Verordnung festgelegten Mengen hinaus sei. Deshalb dürfe diese Verordnung nicht auf bereits getätigte Einfuhren angewandt werden, denn nach der Abfertigung der Waren zum freien Verkehr könne der Gemeinschaftsschutz nicht mehr gewährleistet werden.
9 Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen. Nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 3429/80 wird der Zusatzbetrag nämlich auf Champignonkonserven erhoben, die über die gemäß Artikel 2 Absätze 1 und 3 der Verordnung festgelegten Mengen hinausgehend zum freien Verkehr abgefertigt werden, ohne daß diese Vorschrift in irgendeiner Weise nach den Modalitäten der Abfertigung zum freien Verkehr unterscheiden würde. Nach dem mit dieser Verordnung errichteten System wird die Einhaltung der festgelegten Mengen dadurch gewährleistet, daß den Wirtschaftsteilnehmern Einfuhrlizenzen erteilt werden, die insgesamt nicht über diese Mengen hinausgehen. Die Wirksamkeit dieses Systems würde deshalb beeinträchtigt, wenn die Abfertigung zum freien Verkehr in der Gemeinschaft erfolgen könnte, ohne daß es möglich wäre, aufgrund der Vorlage einer Einfuhrlizenz festzustellen, daß die fraglichen Warenmengen nicht über die in der Verordnung Nr. 3429/80 festgelegten Mengen hinausgehen.
10 Die Wirksamkeit des in der Verordnung Nr. 3429/80 vorgesehenen Systems wird nämlich durch die Erhebung des Zusatzbetrags sichergestellt. Daraus folgt, daß jede Einfuhr, die ohne gültige Einfuhrlizenz getätigt wird, auch wenn der Importeur gutgläubig ist, als über die in dieser Verordnung festgelegten Mengen hinausgehend anzusehen ist und zur Erhebung des vorgesehenen Zusatzbetrags führen muß. Diese Funktion des Zusatzbetrags hat zur Folge, daß dieser Betrag auch dann zu erheben ist, wenn nach der Abfertigung der fraglichen Waren zum freien Verkehr festgestellt wurde, daß die Einfuhr ohne gültige Einfuhrlizenz getätigt worden war.
11 Auf die erste Frage des vorlegenden Gerichts ist somit zu antworten, daß der in Artikel 1 der Verordnung Nr. 3429/80 vorgesehene Zusatzbetrag auch dann zu erheben ist, wenn Champignonkonserven in der Gemeinschaft zum freien Verkehr abgefertigt worden sind und nach dieser Abfertigung festgestellt wurde, daß für die Waren keine gültige Einfuhrlizenz vorlag.
Zur zweiten Frage
12 Mit seiner zweiten Frage wirft das vorlegende Gericht im wesentlichen das Problem der Rechtmässigkeit des in der Verordnung vorgesehenen Zusatzbetrags und insbesondere der Höhe dieses Betrages im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit auf.
13 Nach ständiger Rechtsprechung ergibt sich aus diesem Grundsatz, daß Maßnahmen, durch die den Wirtschaftsteilnehmern finanzielle Belastungen auferlegt werden, nur rechtmässig sind, wenn sie zur Erreichung der zulässigerweise mit der fraglichen Regelung verfolgten Ziele geeignet und erforderlich sind. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die auferlegten Belastungen in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen (vgl. z. B. Urteil vom 11. Juli 1989 in der Rechtssache 265/87, Schräder, Slg. 1989, 2237, Randnr. 21). Für die Beantwortung der zweiten Vorabentscheidungsfrage ist somit zunächst das Ziel der Verordnung Nr. 3429/80 zu betrachten.
14 Rechtsgrundlage dieser Verordnung ist die Verordnung (EWG) Nr. 516/77 des Rates vom 14. März 1977 über die gemeinsame Marktorganisation für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse (ABl. L 73, S. 1), insbesondere deren Artikel 14 Absatz 2, wonach die Kommission auf Antrag eines Mitgliedstaats oder von sich aus die erforderlichen Maßnahmen trifft, die den Mitgliedstaaten mitgeteilt werden und unverzueglich anzuwenden sind.
15 Gemäß dieser Vorschrift hat Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 521/77 des Rates vom 14. März 1977 zur Festlegung der Durchführungsbestimmungen für die Schutzmaßnahmen für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse (ABl. L 73, S. 28) eine Reihe von Maßnahmen vorgesehen.
16 Hinsichtlich der Tragweite dieser Maßnahmen bestimmt Artikel 2 Absatz 2 der letztgenannten Verordnung des Rates u. a., daß die Maßnahmen nur in dem Umfang und für die Zeit getroffen werden dürfen, die unbedingt notwendig sind, und daß sie auf Einfuhren mit Herkunft aus oder Ursprung in bestimmten Ländern, Ausfuhren nach bestimmten Ländern, bestimmte Qualitäten oder Aufmachungen beschränkt werden können.
17 Aufgrund dieser verschiedenen Vorschriften ist mit der Verordnung Nr. 3429/80 die Erhebung des Zusatzbetrags als Schutzmaßnahme eingeführt worden. Auch wenn diese Maßnahme nicht zu den ausdrücklich in der Verordnung Nr. 521/77 vorgesehenen Maßnahmen gehörte, so ist ihre Rechtmässigkeit doch vom Gerichtshof anerkannt worden (vgl. Urteil vom 12. April 1984 in der Rechtssache 345/82, Wünsche, Slg. 1984, 1995, Randnr. 24).
18 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß die Verordnung Nr. 3429/80 nach ihren ersten beiden Begründungserwägungen bezweckt, Maßnahmen zum Schutz des Gemeinschaftsmarkts für Champignons einzuführen, der durch die Einfuhren aus Drittländern von ernstlichen Störungen bedroht ist, die die Ziele des Artikels 39 des Vertrages gefährden.
19 Wie es in der dritten Begründungserwägung dieser Verordnung heisst, hat es die Kommission mit Rücksicht auf die herkömmlichen Handelsströme mit den Lieferdrittländern für angezeigt gehalten, keine Maßnahmen zur Aussetzung der Einfuhren zu ergreifen, sondern die Einfuhren, die den herkömmlichen Umfang überschreiten, einer weniger einschränkenden Maßnahme, d. h. der Erhebung eines Zusatzbetrags, zu unterwerfen, um so den Gemeinschaftsmarkt zu schützen.
20 Im Hinblick auf das geschilderte Ziel der streitigen Verordnung ist festzustellen, daß das Erfordernis eines Zusatzbetrags zur Erreichung dieses Ziels geeignet und erforderlich war. Da dieser Betrag jedoch pauschal auf 175 ECU je 100 kg netto festgesetzt wurde, ohne daß eine Staffelung des Betrages nach der Qualität der Waren und den Umständen, unter denen sie eingeführt wurden, vorgesehen war, ist zu prüfen, ob dieser Betrag nicht die Grenze überschreitet, die mit der Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit, der in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 521/77 zum Ausdruck kommt, verbunden ist.
21 Dazu trägt die Kommission vor, sie habe den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachtet, denn die beanstandete Maßnahme beschränke den Handelsverkehr weniger als das völlige Einfuhrverbot, das sie hätte verhängen können, und sei flexibler, da sie eine Anpassung an die Erfordernisse des Marktes durch eine blosse Änderung des Zusatzbetrags ermögliche.
22 Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden, weil die Verordnung Nr. 3429/80 nicht zum Ziel hatte, die über bestimmte Mengen hinausgehenden Einfuhren zu verbieten, sondern, auch über die festgelegten Mengen hinaus, die Möglichkeit der Erteilung von Einfuhrlizenzen gegen Zahlung eines Zusatzbetrags offenzulassen (vgl. Urteil vom 12. April 1984, Wünsche, a. a. O., Randnr. 25). Die Kommission hätte also kein Verbot verhängen können.
23 Zur Höhe des Zusatzbetrags macht die Kommission geltend, dieser Betrag habe auf einem hohen Niveau festgesetzt werden müssen, um abschreckend zu wirken.
24 Auch diesem Vorbringen kann aus dem bereits angeführten Grund, daß das Ziel der Verordnung nicht darin bestand, die über die festgelegten Mengen hinausgehenden Einfuhren völlig auszuschließen, nicht gefolgt werden. Ausserdem war es nicht das Ziel der Verordnung, die Einfuhr ohne Einfuhrlizenz zu bestrafen, sondern, den Gemeinschaftsmarkt für Champignons vor ernstlichen Störungen zu schützen, die auf die Einfuhren aus Drittländern zurückgingen.
25 Dazu führt die Kommission aus, die Höhe des Zusatzbetrags sei gerechtfertigt gewesen, da dieser dem Gestehungspreis der Champignonkonserven erster Qualität aus der Französischen Republik, die auf dem deutschen Markt verkauft worden seien, entsprochen habe. Diese Wahl sei getroffen worden, weil die Französische Republik das wichtigste Erzeugerland der Gemeinschaft und die Bundesrepublik Deutschland der Hauptabnehmer sei. Ein Zusatzbetrag lediglich in Höhe der Differenz zwischen dem im Exportland und dem in der Gemeinschaft angewandten Preis hätte es nicht erlaubt, die Ziele der Verordnung Nr. 3429/80 zu erreichen.
26 Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen. Wie der Generalanwalt in seinen Schlussanträgen (Nr. 41) dargelegt hat, hatte die in der Verordnung Nr. 3429/80 festgesetzte Höhe des Zusatzbetrags, der dem Gestehungspreis der Champignons aus der Gemeinschaftserzeugung entsprach, zur Folge, daß sich die Kosten der Champignonkonserven, die - wie im Ausgangsverfahren - in der Volksrepublik China hergestellt waren, gegenüber den Kosten der auf dem Gemeinschaftsmarkt hergestellten Champignonkonserven spürbar erhöhten.
27 Ausserdem ist darauf hinzuweisen, daß, wie die Kommission erklärt, der Zusatzbetrag durch die Verordnung Nr. 3429/80 ausschließlich auf der Grundlage der Kosten der in der Gemeinschaft hergestellten Champignonkonserven erster Wahl festgesetzt wurde. Daraus folgt, daß die Höhe des Zusatzbetrags für die niedrigeren Güteklassen der aus Drittländern eingeführten Champignons viel schwerwiegendere Folgen hatte und somit die Kosten der in der Gemeinschaft hergestellten Champignonkonserven niedrigerer Güteklassen ganz erheblich überstieg. Ein Zusatzbetrag in einer solchen Höhe, der für die Importeure eine beträchtliche finanzielle Belastung darstellte, ist deshalb gegenüber dem Ziel, das sich die Kommission mit dem Erlaß der Verordnung Nr. 3429/80 gesetzt hatte, unverhältnismässig.
28 In diesem Zusammenhang ist noch zu bemerken, daß, wie der Gerichtshof im Urteil vom 11. Februar 1988 in der Rechtssache 77/86 (National Dried Fruit Trade Association, Slg. 1988, 757, Randnr. 29) im Hinblick auf eine als Schutzmaßnahme für getrocknete Trauben eingeführte Ausgleichsabgabe ausgeführt hat, eine solche Ausgleichsabgabe nicht allein deshalb rechtswidrig ist, weil sie zu einem festen Satz vorgesehen ist. Denn ihre Rechtmässigkeit hängt von einer ganzen Reihe von Umständen ab, wie zum Beispiel von den angewandten Einfuhrpreisen oder den Erfordernissen, das angestrebte Ziel wirksam zu erreichen.
29 In demselben Urteil hat der Gerichtshof klargestellt, daß das Ziel dieser Schutzmaßnahme nicht darin bestand, den Wirtschaftsteilnehmer, der eine Einfuhr zu einem Preis unter dem vorgeschriebenen Mindestpreis getätigt hat, wirtschaftlich zu bestrafen (Randnr. 32). Die Einführung einer einheitlichen Ausgleichsabgabe zu einem festen Satz, die auch dann erhoben wird, wenn der Unterschied zwischen dem Einfuhrpreis und dem Mindestpreis nur ganz gering ist, stellt aber eine wirtschaftliche Bestrafung dar.
30 Das gleiche gilt für den durch die Verordnung Nr. 3429/80 auf 175 ECU je 100 kg netto festgesetzten Zusatzbetrag, der ohne Unterschied auf Champignonkonserven jeden Ursprungs und jeder Güteklasse anwendbar ist und somit dazu führt, daß die Importeure von Champignons geringerer Qualität stärker bestraft werden als die Importeure von Champignons erster Qualität, obgleich Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 521/77 die Kommission ermächtigt hatte, unter anderem den Ursprung oder die Qualität der Champignons zu berücksichtigen und eventuell im Hinblick auf diese Faktoren unterschiedliche Zusatzbeträge festzusetzen.
31 Aufgrund all dieser Erwägungen ist auf die zweite Frage des vorlegenden Gerichts zu antworten, daß Artikel 1 der Verordnung Nr. 3429/80 der Kommission hinsichtlich der Höhe des festgesetzten Zusatzbetrags ungültig ist.
Kostenentscheidung
Kosten
32 Die Auslagen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben hat, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)
auf die ihm vom Bundesfinanzhof mit Beschluß vom 24. Oktober 1989 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
1) Der in Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3429/80 der Kommission vom 29. Dezember 1980 zum Erlaß der bei der Einfuhr von Champignonkonserven anwendbaren Schutzmaßnahmen vorgesehene Zusatzbetrag ist auch dann zu erheben, wenn Champignonkonserven in der Gemeinschaft zum freien Verkehr abgefertigt worden sind und nach dieser Abfertigung festgestellt wurde, daß für die Waren keine gültige Einfuhrlizenz vorlag.
2) Artikel 1 dieser Verordnung ist hinsichtlich der Höhe des festgesetzten Zusatzbetrags ungültig.
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