ΈΚΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ
στην υπόθεση C-39/90 ( *1 )
Ι — Τα πραγματικά περιστατικά
Α — Το νομοθετικό πλαίσιο
1.
Κατά το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, και παράγραφος 7, της οδηγίας 79/373/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί εμπορίας των συνθέτων ζωοτροφών ( ΕΕ ειδ. έκδ. 03/025, σ. 33 ):
« 4.
Τα κράτη μέλη μπορούν να ορίζουν, ολικώς ή μερικώς, μόνο τις ακόλουθες συμπληρωματικές ενδείξεις:
α)
(...)
β)
τα περιεχόμενα συστατικά·
(...)
7.
Στην περίπτωση που δίδονται οι ενδείξεις οι σχετικές με τα περιεχόμενα συστατικά, όλα τα χρησιμοποιούμενα συστατικά πρέπει να αναφέρονται είτε με την ένδειξη της περιεκτικότητός τους είτε κατά ελαττουμένη τάξη μεγέθους του βάρους ( των συστατικών ) μέσα στη σύνθετη τροφή. Τα κράτη μέλη μπορούν να ορίζουν τον έναν από τους δύο αυτούς τύπους ενδείξεων, αποκλείοντας τον άλλον. Όταν κανένα μέτρο δεν έχει αποφασιστεί, σύμφωνα με το άρθρο 10, περίπτωση β, τα κράτη μέλη μπορούν να ομαδοποιούν τα περιεχόμενα συστατικά σε κατηγορίες ή να διατηρούν τις υφιστάμενες κατηγορίες και να δέχονται την αντικατάσταση της ενδείξεως των περιεχομένων συστατικών από αυτή των κατηγοριών. »
Σύμφωνα με την πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 79/373, το Συμβούλιο θεωρεί ότι,
« αναμένοντας τη θέσπιση συμπληρωματικών διατάξεων, κρίνεται απαραίτητο, έναντι των πρακτικών εφαρμογών που υφίστανται σε ορισμένα κράτη μέλη, να προβλέπεται — προσωρινώς — η δυνατότητα να απαιτείται σε εθνικό επίπεδο πληρέστερη δήλωση της συνθέσεως των τροφών, όσον αφορά τα αναλυτικά συστατικά και τις περιεχόμενες ύλες που χρησιμοποιούνται· πάντως, ότι οι δηλώσεις αυτές δεν μπορεί να απαιτούνται παρά μόνο στο μέτρο που προβλέπονται από την παρούσα οδηγία. »
2.
Το άρθρο 8 της οδηγίας 79/373 ορίζει τα εξής:
«Άρθρο 8
Στα κράτη μέλη επιτρέπεται, εφόσον οι εθνικές τους διατάξεις το προβλέπουν κατά την υιοθέτηση της παρούσης οδηγίας, να περιορίζουν τη διάθεση στο εμπόριο των συνθέτων τροφών σε εκείνες:
—
που παράγονται από ορισμένα συστατικά,
ή
—
που είναι απαλλαγμένες από ορισμένα συστατικά. »
Κατά το άρθρο 9 της οδηγίας αυτής:
« Τα κράτη μέλη μεριμνούν, ώστε οι σύνθετες τροφές να μην υποβάλλονται, για λόγους που αφορούν οι διατάξεις που περιέχονται στην παρούσα οδηγία, σε περιορισμούς εμπορίας άλλους από εκείνους που προβλέπονται στην παρούσα οδηγία. »
3.
Το εμπόριο συνθέτων ζωοτροφών, που εισάγονται ή παρασκευάζονται στο έδαφος της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, διέπεται από τον γερμανικό νόμο της 2ας Ιουλίου 1975 περί ζωοτροφών (BGBl. Ι, σ. 1745, στο εξής: FMG) και από τις κανονιστικές πράξεις που εκδόθηκαν βάσει του νόμου αυτού, και ιδίως από την κανονιστική απόφαση της 8ης Απριλίου 1981 (που δημοσιεύθηκε στο BGBl. Ι, σ. 352, στο εξής: FMV). Βάσει του πρώτου εδαφίου της δευτέρας παραγράφου του άρθρου 13 της FMV ( όπως τροποποιήθηκε ιδίως από την έκτη κανονιστική απόφαση της 22ας Ιουνίου 1988, περί τροποποιήσεως της FMV, που δημοσιεύθηκε στο BGBl. Ι, σ. 869), από τις 30 Ιουνίου 1988 πρέπει, όσον αφορά τις σύνθετες ζωοτροφές για την κτηνοτροφία, να αναγράφονται «όλα τα περιεχόμενα συστατικά κατά φθίνουσα τάξη μεγέθους του βάρους τους » ( στο εξής: απλοποιημένη δήλωση ).
4.
Ήδη από την 1η Οκτωβρίου 1985 η FMV ( όπως τροποποιήθηκε με την τέταρτη κανονιστική απόφαση της 23ης Ιανουαρίου 1985 — που δημοσιεύθηκε στο BGBl. Ι, σ. 170) επέβαλε την υποχρέωση αναγραφής « του ποσοστού κατά βάρος όλων των συστατικών » (στο εξής: πλήρης δήλωση) των συνθέτων ζωοτροφών για την κτηνοτροφία. Στην ένδειξη αυτή έπρεπε να προστεθεί « η περιγραφή των συστατικών» (δυνάμει της πέμπτης κανονιστικής αποφάσεως, της 2ας Ιανουαρίου 1987, που τροποποίησε την FMV και δημοσιεύθηκε στο BGBl. Ι, σ. 94 ). Πριν από το 1976η γερμανική νομοθεσία απαιτούσε λεπτομερή δήλωση των συστατικών των συνθέτων ζωοτροφών. Μεταξύ 1976 και 1985η γερμανική νομοθεσία περί συνθέτων ζωοτροφών δεν απαιτούσε δήλωση σχετικά με τα συστατικά των τροφών αυτών.
Β — Το ιστορικό της διαφοράς της κύριας οίκης
5.
Η Denkavit Futtermittel GmbH (στο εξής: Denkavit), προσφεύγουσα της κύριας δίκης, παράγει και εισάγει ζωοτροφές, και ιδίως σύνθετες ζωοτροφές. Η εισαγωγή στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ορισμένων συνθέτων ζωοτροφών που παρασκευάζονται στις Κάτω Χώρες αποτελεί μία από τις κύριες δραστηριότητες της Denkavit. Η Denkavit αποπειράθηκε να εισαγάγει αυτές τις σύνθετες ζωοτροφές χωρίς να τηρήσει την υποχρέωση δηλώσεως που επιβάλλει το άρθρο 13, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της FMV. Το ομόσπονδο κράτος της Βάδης-Βυρτεμβέργης, καθού της κύριας δίκης, αρνήθηκε να επιτρέψει την εμπορία αυτών των εισαγομένων συνθέτων ζωοτροφών. Κατόπιν της αρνήσεως αυτής, η Denkavit υποστήριξε ότι η απαίτηση της απλοποιημένης δηλώσεως, κατά την έννοια του άρθρου 13, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της FMV, είναι αντίθετη προς την οδηγία 79/373, καθώς και προς το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΟΚ, και δεν δικαιολογείται από τους λόγους που απαριθμούνται στο άρθρο 36 της Συνθήκης.
6.
Το Verwaltungsgericht Stuttgart έκρινε σε πρώτο βαθμό ότι η απαίτηση πλήρους δηλώσεως — που επιβαλλόταν βάσει της πέμπτης κανονιστικής αποφάσεως, της 2ας Ιανουαρίου 1987, που εφαρμοζόταν κατά τον χρόνο κατά τον οποίο το δικαστήριο αυτό έκρινε επί της υποθέσεως — αντέβαινε προς την οδηγία 79/373.
7.
Το ομόσπονδο κράτος της Βάδης-Βυρτεμβέργης άσκησε κατά της αποφάσεως αυτής έφεση ενώπιον του Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg.
Γ — Τα προδικαστικά ερωτήματα
8.
Το Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, κρίνοντας ότι η διαφορά θέτει ζητήματα ερμηνείας και κύρους των διατάξεων της οδηγίας 79/373 και της Συνθήκης ΕΟΚ, ανέστειλε, με Διάταξη της 16ης Ιανουαρίου 1990, τη διαδικασία και ζήτησε από το Δικαστήριο να αποφανθεί, κατά το άρθρο 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, επί των ακολούθων προδικαστικών ερωτημάτων:
« 1)
Πρέπει το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, σε συνδυασμό προς την παράγραφο 7, της οδηγίας 79/373/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί εμπορίας των συνθέτων ζωοτροφών, να ερμηνευθεί υπό την έννοια
—
ότι παρέχει στα κράτη μέλη την εξουσία να θεσπίσουν υποχρέωση δηλώσεως των χρησιμοποιουμένων συστατικών κατά φθίνουσα τάξη μεγέθους του βάρους τους στη σύνθετη ζωοτροφή ( απλοποιημένη δήλωση, halboffene Deklaration ), υποχρέωση που δεν υφίστατο ακόμη βάσει του εθνικού δικαίου κατά τον χρόνο ενάρξεως ισχύος της οδηγίας, ή
—
ότι παρέχει απλώς στα κράτη μέλη το δικαίωμα να διατηρήσουν την υποχρέωση αυτή, στην περίπτωση που προβλεπόταν ήδη στο εθνικό τους δίκαιο κατά τον χρόνο ενάρξεως ισχύος της οδηγίας;
2)
Σε περίπτωση που η οδηγία 79/373 δεν επιτρέπει μόνο τη διατήρηση, αλλά και τη θέσπιση αυτής της υποχρεώσεως αναγραφής ενδείξεων:
α)
Συνιστά η υποχρέωση αυτή “ μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος ” προς ποσοτικούς περιορισμούς επί των εισαγωγών, κατά την έννοια του άρθρου 30 της Συνθήκης ΕΟΚ;
β)
Εάν κριθεί ότι η υποχρέωση αυτή συνιστά πράγματι μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος, καθιστά ο σκοπός της προστασίας του καταναλωτή αναγκαία την επίμαχη αναγραφή ενδείξεων;
γ)
Εάν η επίδικη αναγραφή ενδείξεων είναι αναγκαία ενόψει των απαιτήσεων της προστασίας του καταναλωτή, συνιστά η αναγραφή αυτή το μέσο που παρεμποδίζει το λιγότερο δυνατό την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων;
3)
Εάν η παρεμπόδιση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων συνεπεία της επίμαχης αναγραφής ενδείξεων δεν μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει του άρθρου 30 της Συνθήκης ΕΟΚ, μπορεί να θεωρηθεί ότι δικαιολογείται, κατ' εξαίρεση, η παρεμπόδιση του εμπορίου από λόγους προστασίας της υγείας των ανθρώπων ή των ζώων κατά το άρθρο 36 της Συνθήκης ΕΟΚ; »
9.
Στο σκεπτικό της Διατάξεως περί παραπομπής, το Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg διευκρινίζει, όσον αφορά το πρώτο ερώτημα, ότι τόσο η διατύπωση του άρθρου 5, παράγραφος 4 και παράγραφος 7, της οδηγίας 79/373 όσο και η κατ' αντιδιαστολή ερμηνεία του άρθρου 8 της οδηγίας αυτής συνηγορούν υπέρ της νομιμότητας της θεσπίσεως της υποχρεώσεως απλοποιημένης δηλώσεως. Το παραπέμπον δικαστήριο προσθέτει ότι ο σκοπός της εναρμονίσεως των διατάξεων περί αναγραφής ενδείξεων, κατά την έννοια του άρθρου 100 της Συνθήκης ΕΟΚ, χάριν της προστασίας του καταναλωτή, δεν κωλύει τη θέσπιση αυστηρότερων υποχρεώσεων δηλώσεως από αυτές που προέβλεπε ήδη η εθνική νομοθεσία κατά τον χρόνο ενάρξεως της ισχύος της οδηγίας. Ανακύπτει, εντούτοις, το ερώτημα αν η πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, που προαναφέρθηκε, θα επέτρεπε, στο πλαίσιο τελολογικής ερμηνείας της οδηγίας, τον περιορισμό της δυνατότητας επιλογής των κρατών μελών μόνο στη διατήρηση των υποχρεώσεων δηλώσεως που προβλέπονταν ήδη από το εθνικό δίκαιο κατά τον χρόνο της ενάρξεως της ισχύος της οδηγίας.
Ως προς το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg ερωτά, λαμβάνοντας υπόψη την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου ( βλ. απόφαση της 12ης Μαρτίου 1987, 178/84, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 1987, σ. 1227 ), αν το εμπόδιο στις συναλλαγές που προκύπτει από την υποχρέωση απλοποιημένης δηλώσεως, μπορεί να δικαιολογηθεί από επιτακτικές ανάγκες αναγόμενες π. χ. στην προστασία των καταναλωτών. Πρέπει σχετικά, πρώτον, να καθοριστεί αν η απλοποιημένη δήλωση είναι αναγκαία για την προστασία του καταναλωτή και, δεύτερον, αν η δήλωση αυτή αποτελεί το λιγότερο επαχθές μέσο για το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών. 'Ενας από τους λόγους για τους οποίους ο εθνικός νομοθέτης απαίτησε την αναγραφή ενδείξεων σχετικά με τη σύσταση του μείγματος ήταν η ενημέρωση του κτηνοτρόφου όσον αφορά το είδος και την ποσότητα των πρώτων υλών ( ποσοστό των σιτηρών κ.λπ. ) της σύνθετης ζωοτροφής.
Όσον αφορά το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, το παραπέμπον δικαστήριο θεωρεί ότι το Συμβούλιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ρύθμισε περιοριστικά, κατ' εφαρμογή του άρθρου 100 της Συνθήκης, την προστασία της υγείας των ανθρώπων σε σχέση με τις πρόσθετες και ανεπιθύμητες ουσίες. Από την απόφαση του Δικαστηρίου της 5ης Οκτωβρίου 1977, 5/77, Tedeschi (Slg. 1977, σ. 1555), το εθνικό δικαστήριο συνάγει ότι, όταν οι οδηγίες προβλέπουν την εναρμόνιση των μέτρων που είναι αναγκαία για την προστασία της υγείας των ανθρώπων ή των ζώων και τον έλεγχο της προστασίας αυτής με κοινοτικές διαδικασίες, δεν είναι πλέον δυνατή η επίκληση του άρθρου 36 της Συνθήκης. Το Bundesverwaltungsgericht, με απόφαση της 5ης Ιουνίου 1986 (που δημοσιεύθηκε στο Bundesverwaltungsgerichtsentscheidungen αρ. 74, σ. 241 ) απέκλεισε τη δυνατότητα επικλήσεως του άρθρου 36 της Συνθήκης, λόγω της πραγματοποιηθείσας ήδη στον τομέα των ζωοτροφών εναρμονίσεως.
II — Διαδικασία
10.
Η Διάταξη περί παραπομπής κατατέθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 12 Φεβρουαρίου 1990.
11.
Κατά το άρθρο 20 του Πρωτοκόλλου περί του Οργανισμού του Δικαστηρίου, γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν:
—
η Denkavit Futtermittel GmbH, εκπροσωπούμενη από τον V. Schiller, δικηγόρο Κολωνίας·
—
το ομόσπονδο κράτος της Βάδης-Βυρτεμβέργης, εκπροσωπούμενο από το Ministerium für ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, που εκπροσωπήθηκε από τον W. Ziegler·
—
η Γαλλική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από το Υπουργείο Εξωτερικών, το οποίο εκπροσωπήθηκε από τους Ρ. Pouzoulet και G. de Bergues·
—
η Ιταλική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από την Avvocatura generale dello Stato, που εκπροσωπήθηκε από τον Ivo Μ. Braguglia·
—
το Συμβούλιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενο από τον Guus Houttuin, διοικητικό υπάλληλο της Νομικής Υπηρεσίας του Συμβουλίου, και
—
η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον J. Sack, νομικό σύμβουλο της Επιτροπής.
12.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
13.
Το Δικαστήριο, με απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 1990, κατ' εφαρμογή του άρθρου 95, παράγραφοι 1 και 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, αποφάσισε να αναθέσει την εκδίκαση της υποθέσεως στο δεύτερο τμήμα.
III — Περίληψη των γραπτών παρατηρήσεων που κατατέθηκαν στο Δικαστήριο
Α — Επί τον πρώτον προδικαστικού ερωτήματος
14.
Η Denkavit υπενθυμίζει προκαταρκτικώς ότι ο εθνικός νομοθέτης δικαιολόγησε την επανεισαγωγή, το 1985, της απαιτήσεως πλήρους δηλώσεως, επικαλούμενος την ανάγκη παροχής στον κτηνοτρόφο ενδείξεων σχετικά με τη φύση και την ποσότητα των πρώτων υλών, και ιδίως των σιτηρών που χρησιμοποιούνται για την παρασκευή της σύνθετης ζωοτροφής. Κατά την άποψη της Denkavit όμως, η απλοποιημένη δήλωση δεν αποτελεί απαραίτητο προς τούτο στοιχείο ενημερώσεως και για τον λόγο αυτό η οδηγία 79/373 δεν την επιβάλλει αναγκαστικά. Ορθώς ο κοινοτικός νομοθέτης έκρινε ότι η απαραίτητη για τον κτηνοτρόφο ενημέρωση αφορά μόνο τα « αναλυτικά συστατικά », η αναγραφή της ενδείξεως των οποίων πρέπει να επιβάλλεται υποχρεωτικά σε όλα τα κράτη μέλη, κατά το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο ε, της οδηγίας 79/373.
Επιπλέον, η Denkavit υποστηρίζει ότι η απλοποιημένη δήλωση επιβάλλει δυσανάλογη οικονομική επιβάρυνση. Η απλοποιημένη δήλωση εμποδίζει την επιστημονική έρευνα, διότι τα αποτελέσματα των ερευνών αυτών πρέπει να γνωστοποιούνται αμέσως στο κοινό και στους ανταγωνιστές, οι οποίοι επωφελούνται έτσι από την τεχνογνωσία του παραγωγού. Η Denkavit διευκρινίζει σχετικά ότι έχει ειδικευθεί στην πώληση συνθέτων ζωοτροφών, των οποίων η σύνθεση, η ποιότητα και η φύση αποτελούν αποτέλεσμα δαπανηρής επιστημονικής και τεχνικής έρευνας. Λόγω αυτού του υψηλού κόστους, θα ήταν αδιανόητο για τον παραγωγό τόσο ειδικών ζωοτροφών να πρέπει να κοινοποιεί, με την απλοποιημένη δήλωση, την τεχνογνωσία του. Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, στη γνωμοδότηση της 23ης Νοεμβρίου 1988«για την πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου που τροποποιεί την οδηγία 79/373/ΕΟΚ σχετικά με την εμπορία των σύνθετων ζωοτροφών » ( που δημοσιεύθηκε στην ΕΕ 1989, C 23, σ. 10 ), διαπίστωσε ότι η απαίτηση πλήρους δηλώσεως ή απλοποιημένης δηλώσεως δεν παρέχει τις αναγκαίες εγγυήσεις για την προστασία της τεχνογνωσίας.
15.
Η Denkavit θεωρεί ότι η απαίτηση απλοποιημένης δηλώσεως είναι αντίθετη προς την οδηγία 79/373, διότι στην οδηγία αυτή ενυπάρχει εξ ορισμού μία ρήτρα standstill.
Από το άρθρο 9 της οδηγίας 79/373 προκύπτει, καταρχάς, ότι τα κράτη μέλη πρέπει να μην υποβάλλουν την εμπορία των συνθέτων ζωοτροφών σε άλλους περιορισμούς εκτός από αυτούς που προβλέπει η οδηγία. Οι αντίθετες εθνικές διατάξεις δεν εφαρμόζονται. Το άρθρο 9 αφορά όλες τις σύνθετες ζωοτροφές, όποιος και αν είναι ο τόπος παραγωγής τους.
Στη συνέχεια, η Denkavit προσθέτει ότι μόνο εκ πρώτης όψεως η διατύπωση του άρθρου 5 της οδηγίας 79/373 φαίνεται να επιτρέπει την επιβολή της υποχρεώσεως απλοποιημένης δηλώσεως. Πράγματι, παρόλον ότι η διατύπωση του προαναφερθέντος άρθρου 5 δεν διακρίνει μεταξύ των εθνικών διατάξεων που υπήρχαν ήδη κατά την έκδοση της οδηγίας 79/373 ( δηλαδή στις 2 Απριλίου 1979 ) και των διατάξεων που δεν υπήρχαν πλέον ή δεν υπήρχαν ακόμη κατά τον χρόνο αυτό, από το πνεύμα, τον σκοπό και τις αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας αυτής προκύπτει ότι η επιβολή της υποχρεώσεως απλοποιημένης δηλώσεως είναι ασυμβίβαστη προς τη γενική οικονομία της οδηγίας 79/373 και προς τον σκοπό εναρμονίσεως που επιδιώκει η οδηγία. Η θέσπιση της υποχρεώσεως αυτής θα αποτελούσε νέο εμπόδιο στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων. Η πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 79/373 επιβεβαιώνει ότι ο κοινοτικός νομοθέτης, με το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, θέλησε απλώς να προβλέψει τη δυνατότητα προσωρινής διατηρήσεως της πρακτικής που υπήρχε σε ορισμένα κράτη μέλη. Η Denkavit διευκρινίζει ότι το πνεύμα και ο σκοπός της οδηγίας εκφράζονται στις αιτιολογικές της σκέψεις και ότι το Δικαστήριο επιβεβαίωσε πολλές φορές τη σημασία των αιτιολογικών σκέψεων ( βλ. ιδίως την απόφαση της 14ης Οκτωβρίου 1987, 278/85, Επιτροπή κατά Δανίας, Συλλογή 1987, σ. 4069). Από τις αρχές που θέτει η νομολογία αυτή και από την πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 79/373 προκύπτει ότι η οδηγία αυτή εμποδίζει τη θέσπιση, μετά την έκδοση της, της υποχρεώσεως απλοποιημένης δηλώσεως. Η έκφραση « πρακτικές εφαρμογές που υφίστανται σε ορισμένα κράτη μέλη », στην πέμπτη αιτιολογική σκέψη, πρέπει να ερμηνευθεί κατά τον ίδιο τρόπο με τις αναφορές της έβδομης και της όγδοοης αιτιολογικής σκέψης στις ρυθμίσεις που υφίσταντο ήδη « τη στιγμή της υιοθετήσεως της παρούσης οδηγίας ».
Τέλος, η Denkavit θεωρεί ότι η ρήτρα standstill δεν οδηγεί σε παράνομη διάκριση. Η εν λόγω ρήτρα standstill, που στηρίζεται στην αντικειμενική ύπαρξη ορισμένων εθνικών διατάξεων κατά τον χρόνο εκδόσεως της οδηγίας 79/373, δεν είναι αυθαίρετη και είναι επαρκώς δικαιολογημένη κατά την έννοια της αποφάσεως της 15ης Σεπτεμβρίου 1982, 106/81, Julius Kind ( Συλλογή 1982, σ. 2885 ).
16.
Κατά την άποψη της Denkavit, είναι βέβαιο ότι στις 2 Απριλίου 1979 η γερμανική νομοθεσία δεν απαιτούσε καμία υποχρεωτική δήλωση, πλήρη ή απλοποιημένη. Το γεγονός και μόνο ότι στο άρθρο 6, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του FMG προβλεπόταν η δυνατότητα νομοθετικής επιβολής της υποχρεώσεως δηλώσεως δεν αρκεί για να συναχθεί το συμπέρασμα ότι το 1979 προβλεπόταν υποχρέωση δηλώσεως. Αυτή ήταν η έννοια της αποφάσεως που εξέδωσε το Δικαστήριο, σχετικά με ανάλογη εξουσιοδότηση, στις 3 Οκτωβρίου 1985, 28/84, Επιτροπή κατά Γερμανίας ( Συλλογή 1985, σ. 3097 ).
17.
Τέλος, η Denkavit διευκρινίζει ότι η οδηγία 90/44/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 22ας Ιανουαρίου 1990, για την τροποποίηση της οδηγίας 79/373/ΕΟΚ σχετικά με την εμπορία των σύνθετων ζωοτροφών ( ΕΕ L 27, σ. 35 ), θα αρχίσει να ισχύει μόνο στις 22 Ιανουαρίου 1992 και, κατά συνέπεια, δεν εφαρμόζεται στην προκειμένη περίπτωση. Εξάλλου, η οδηγία 90/44 δεν καθιστά υποχρεωτική την απλοποιημένη δήλωση, αλλά αφήνει στον παραγωγό συνθέτων ζωοτροφών την ελευθερία να επιλέξει δηλώσεις που να αναφέρουν μόνο τις κατηγορίες των συστατικών.
18.
Προς στήριξη της απόψεως της η Denkavit αναφέρει επίσης ένα έγγραφο της Επιτροπής, της 14ης Μαρτίου 1986, προς την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, με το οποίο η Επιτροπή αναπτύσσει τα ίδια κατ' ουσία επιχειρήματα που ανέπτυξε αργότερα με τις γραπτές παρατηρήσεις που κατέθεσε στην παρούσα υπόθεση.
19.
Η Denkavit προτείνει στο Δικαστήριο να δώσει την ακόλουθη απάντηση στο πρώτο ερώτημα:
« Οι διατάξεις του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, σε συνδυασμό με τις διατάξεις του άρθρου 5, παράγραφος 7, του άρθρου 9 και της πέμπτης αιτιολογικής σκέψεως της οδηγίας 79/373/ΕΟΚ, περί εμπορίας των συνθέτων ζωοτροφών όπως ισχύει μέχρι τις 22 Ιανουαρίου 1992, έχουν την έννοια ότι τα κράτη μέλη δεν δικαιούνται να εισαγάγουν στην νομοθεσία τους την υποχρέωση αναγραφής των συστατικών των συνθέτων ζωοτροφών, ούτε κατά ποσοστά επί τοις εκατό ( “ λεπτομερής δήλωση” ) ούτε κατά φθίνουσα τάξη μεγέθους του βάρους τους ( “ απλοποιημένη δήλωση” ), αν η υποχρέωση αυτή δεν προβλεπόταν ήδη από διατάξεις αναγκαστικού δικαίου του οικείου κράτους μέλους κατά τον χρόνο εκδόσεως της οδηγίας περί των συνθέτων ζωοτροφών ( 2 Απριλίου 1979 ). »
20.
Κατά την άποψη του ομόσπονόον κράνους της Βάδης-Βνρτεμβέργης, η διατύπωση του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, της οδηγίας 79/373 είναι σαφής και δεν χρειάζεται ερμηνεία. Η επίκληση των αιτιολογικών σκέψεων θα επιτρεπόταν, μόνον αν στην προς ερμηνεία διάταξη μπορούσαν να δοθούν περισσότερες ερμηνείες, πράγμα που δεν συμβαίνει στην προκειμένη περίπτωση.
21.
Το ομόσπονδο κράτος της Βάδης-Βυρτεμβέργης προσθέτει, εντούτοις, ότι η έβδομη και η όγδοη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 79/373 προβλέπουν ρητώς τη δυνατότητα των κρατών μελών να διατηρήσουν σε ισχύ ορισμένους κανόνες (παρασκευής και επισημάνσεως των συνθέτων ζωοτροφών), εφόσον οι κανόνες αυτοί ίσχυαν ήδη κατά την έκδοση της οδηγίας 79/373. Ο περιορισμός αυτός δεν περιέχεται στην πέμπτη αιτιολογική σκέψη, που αφορά έναν τομέα στον οποίο δεν κατέστη δυνατή η πλήρης προσέγγιση των νομοθεσιών. Κατά συνέπεια, ο τομέας αυτός πρέπει να συνεχίσει να ρυθμίζεται σε εθνικό επίπεδο, στο πλαίσιο που ορίζει το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, και παράγραφος 7, της οδηγίας 79/373. Η πέμπτη αιτιολογική σκέψη δεν αποτελεί συνεπώς διάταξη standstill. Αν αυτός ήταν ο σκοπός που επεδίωκε ο κοινοτικός νομοθέτης, θα έπρεπε να έχει διατυπωθεί ανάλογα το άρθρο 5 της οδηγίας 79/373, όπως συνέβη με την όγδοη αιτιολογική σκέψη, της οποίας το περιεχόμενο αποτυπώθηκε στο άρθρο 8 της οδηγίας.
22.
Το ομόσπονδο κράτος της Βάδης-Βυρτεμβέργης επισημαίνει, εξάλλου, ότι το άρθρο 6, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, στοιχείο δ, του FMG περιείχε, κατά τον χρόνο εκδόσεως της οδηγίας, νομοθετική εξουσιοδότηση που επέτρεπε τη θέσπιση ρυθμίσεως που να επιβάλει την υποχρεωτική δήλωση σχετικά με τη σύσταση των ζωοτροφών. Το Συμβούλιο γνώριζε την εξουσιοδότηση αυτή κατά τον χρόνο εκδόσεως της οδηγίας. Εξάλλου, η υποχρέωση απλοποιημένης δηλώσεως ισχύει πλέον, κατόπιν της εκδόσεως της οδηγίας 90/44, ομοιόμορφα σε ολόκληρη την Κοινότητα.
23.
Εν τέλει, το ομόσπονδο κράτος της Βάδης-Βυρτεμβέργης προτείνει στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα:
« Οι διατάξεις του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, σε συνδυασμό με την παράγραφο 7, της οδηγίας 79/373/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί εμπορίας των συνθέτων ζωοτροφών, έχουν την έννοια ότι παρέχουν στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να καθιερώσουν νομοθετικά την υποχρέωση αναγραφής των συστατικών που χρησιμοποιούνται στις σύνθετες ζωοτροφές κατά φθίνουσα τάξη μεγέθους του βάρους τους ( απλοποιημένη δήλωση), ακόμη και αν η υποχρέωση αυτή δεν προβλεπόταν ακόμη από το εθνικό δίκαιο κατά τον χρόνο θέσεως της οδηγίας σε ισχύ. »
24.
Η Κυβέρνηση της ΓαΑΜκής δημοκρατίας θεωρεί ότι η έκφραση « τα κράτη μέλη μπορούν να ορίζουν » του άρθρου 5, παράγραφος 4, της οδηγίας 79/373 δηλώνει σαφώς ότι τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίσουν, έστω και μετά τη θέση της οδηγίας αυτής σε ισχύ, ρύθμιση προβλέπουσα τη δήλωση των συστατικών. Η προαναφερθείσα έκφραση μπορεί να συγκριθεί με το άρθρο 28, παράγραφος 3, της οδηγίας 77/388/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1977, περί εναρμονίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών των σχετικών με τους φόρους κύκλου εργασιών — κοινό σύστημα φόρου προστιθεμένης αξίας: ομοιόμορφη φορολογική βάση ( ΕΕ ειδ. έκδ. 09/001, σ. 49), που διακρίνει τις περιπτώσεις στις οποίες τα κράτη μέλη « δύνανται να ορίσουν » από τις περιπτώσεις στις οποίες « δύνανται να συνεχίσουν να εφαρμόζουν» ορισμένο καθεστώς παρεκκλίσεως.
25.
Η Γαλλική Κυβένηση προσθέτει ότι η πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 79/373 διαπιστώνει απλώς την ύπαρξη, σε ορισμένα κράτη μέλη, εθνικών ρυθμίσεων που προβλέπουν την υποχρεωτική αναγραφή των συστατικών, χωρίς εντούτοις να αποκλείει τη δυνατότητα των άλλων κρατών μελών να προβλέψουν την υποχρέωση αυτή μετά την έναρξη ισχύος της οδηγίας 79/373. Πρέπει να σημειωθεί ότι η απλοποιημένη δήλωση, που αποτελεί απλή δυνατότητα για τα κράτη μέλη, σύμφωνα με την οδηγία 79/373, κατέστη υποχρεωτική βάσει της προαναφερθείσας οδηγίας 90/44.
26.
Κατόπιν των παρατηρήσεων αυτών, η Γαλλική Κυβέρνηση προτείνει στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα:
« Οι διατάξεις του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, σε συνδυασμό με τις διατάξεις της παραγράφου 7, έχουν την έννοια ότι δεν απαγορεύουν τη ρύθμιση που προβλέπει την αναγραφή, κατά φθίνουσα τάξη μεγέθους του βάρους τους, των συστατικών που χρησιμοποιούνται στις σύνθετες ζωοτροφές, ακόμη και αν η ρύθμιση αυτή θεσπίστηκε μετά την έναρξη ισχύος της οδηγίας. »
27.
Η Κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας θεωρεί ότι η διατύπωση του άρθρου 5, παράγραφος 4, της οδηγίας 79/373 είναι σαφής και ότι τα κράτη μέλη μπορούν να απαιτούν την απλοποιημένη δήλωση, ακόμη και αν η υποχρέωση αυτή δεν προβλεπόταν ήδη στην εθνική έννομη τάξη κατά τον χρόνο εκδόσεως της οδηγίας.
28.
Από την πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 79/373 συνάγεται μόνο ότι σε όλα τα κράτη μέλη δίδεται η δυνατότητα να απαιτούν την απλοποιημένη δήλωση. Δεδομένου ότι η πρακτική αυτή υφίστατο σε ορισμένα κράτη μέλη, το Συμβούλιο αποφάσισε, κατά την έκδοση της οδηγίας εναρμονίσεως 79/373, να θέσει σε ίση μοίρα όλα τα κράτη, προσφέροντας σε όλα τη δυνατότητα να απαιτούν την απλοποιημένη δήλωση. Η διαπίστωση αυτή επιβεβαιώνεται από την έβδομη αιτιολογική σκέψη, με την οποία παρέχεται στα κράτη μέλη η δυνατότητα απαγορεύσεως της εμπορίας, υπό τον όρο ότι οι ρυθμίσεις τους « (... ) προβλέπουν τέτοιους περιορισμούς τη στιγμή της υιοθετήσεως της παρούσης οδηγίας ».
29.
Η Ιταλική Κυβέρνηση θεωρεί ότι στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι, βάσει του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, και παράγραφος 7, της οδηγίας 79/373, τα κράτη μέλη μπορούν είτε να διατηρήσουν σε ισχύ είτε να θεσπίσουν για πρώτη φορά την υποχρέωση απλοποιημένης δηλώσεως.
30.
Το Συμβούλιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων δεν υπέβαλε παρατηρήσεις σχετικά με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα και δέχεται ότι επετράπη στα κράτη μέλη όχι μόνο να διατηρήσουν σε ισχύ, αλλά και να θεσπίσουν για πρώτη φορά την υποχρέωση απλοποιημένης δηλώσεως.
31.
Η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων υποστηρίζει ότι το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, της οδηγίας 79/373 παρέχει στα κράτη μέλη μόνο τη δυνατότητα να διατηρήσουν σε ισχύ την υποχρέωση πλήρους ή απλοποιημένης δηλώσεως, έστω και αν η διατύπωση του άρθρου αυτού φαίνεται να επιτρέπει στα κράτη μέλη να προβλέψουν για πρώτη φορά την υποχρέωση αυτή και έστω και αν το άρθρο 8 της οδηγίας ορίζει ρητά τα εξής: « (... ) εφόσον οι εθνικές τους ( των κρατών μελών ) διατάξεις το προβλέπουν κατά την υιοθέτηση της παρούσης οδηγίας (... ) ». Κατά την άποψη της Επιτροπής, η δυνατότητα θεσπίσεως της υποχρεώσεως πλήρους ή απλοποιημένης δηλώσεως αντιβαίνει προς την πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 79/373. Από την αναφορά της αιτιολογικής αυτής σκέψεως στις πρακτικές που υφίστανται σε ορισμένα κράτη μέλη και από την προσωρινή φύση της διατάξεως προκύπτει ότι σκοπός δεν ήταν να δοθεί σε όλα τα κράτη μέλη η δυνατότητα να προβλέπουν στο εξής την αναγραφή ενδείξεων σχετικά με τα χρησιμοποιούμενα συστατικά.
32.
Η άποψη που υποστηρίζει η Επιτροπή επιβεβαιώνεται από την έννοια και τον σκοπό της μερικής εναρμονίσεως που πραγματοποιείται με την οδηγία 79/373. Η εναρμόνιση αυτή δεν αποσκοπεί στη χειροτέρευση της νομικής καταστάσεως που επικρατεί στον τομέα της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων. Αυτό όμως θα συνέβαινε, αν τα κράτη μέλη, των οποίων οι εθνικές διατάξεις δεν προέβλεπαν ακόμη την υποχρεωτική αναγραφή των συστατικών, μπορούσαν να θεσπίσουν μια τέτοια υποχρέωση. Για να επιτύχει τους σκοπούς της εναρμονίσεως, το Συμβούλιο θα έπρεπε είτε να επιβάλει τη θέσπιση υποχρεωτικής δηλώσεως σε όλα τα κράτη μέλη είτε τουλάχιστον (όπως πράγματι συνέβη) να επιβάλει προσωρινώς την υφισταμένη νομική κατάσταση. Σε καμία περίπτωση, πάντως, δεν θα έπρεπε να περιλάβει σε μία οδηγία μέτρα που θα δημιουργούσαν νέα εμπόδια.
33.
Κατά συνέπεια η Επιτροπή προτείνει να δοθεί η ακόλουθη απάντηση στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα:
« Οι διατάξεις του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, σε συνδυασμό με την παράγραφο 7, της οδηγίας 79/373/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί εμπορίας των συνθέτων ζωοτροφών, όπως ισχύουν μέχρι την 21η Ιανουαρίου 1992, έχουν την έννοια ότι παρέχουν στα κράτη μέλη μόνο το δικαίωμα να διατηρήσουν σε ισχύ την υποχρέωση αναγραφής των χρησιμοποιουμένων συστατικών, και όχι να θεσπίσουν την υποχρέωση αυτή για πρώτη φορά. »
Β — Επί τον δευτέρου και τον τρίτον προδικαστικού ερωτήματος
34.
Η Denkavit υπογραμμίζει, προκαταρκτικώς, ότι το δεύτερο ερώτημα αφορά τις σύνθετες ζωοτροφές που εισάγονται στο εθνικό έδαφος από άλλο κράτος μέλος, όπου δεν απαιτείται πλήρης ή απλοποιημένη δήλωση, και όχι τις ζωοτροφές που παράγονται στο εθνικό έδαφος.
35.
Η Denkavit προβαίνει, καταρχάς, σε λεπτομερή νομική ανάλυση της πάγιας νομολογίας του Δικαστηρίου, σύμφωνα με την οποία κάθε εμπορική ρύθμιση των κρατών μελών που μπορεί να εμποδίσει άμεσα ή έμμεσα, πραγματικά ή δυνητικά, το ενδοκοινοτικό εμπόριο πρέπει να θεωρείται ως μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικούς περιορισμούς ( βλ. ιδίως την απόφαση της 11ης Ιουλίου 1974, 8/74, Dassonville, Sig. 1974, σ. 837). Η απαγόρευση που προβλέπει το άρθρο 30 της Συνθήκης παράγει άμεσα αποτελέσματα και παρέχει στους ιδιώτες δικαιώματα που πρέπει να προστατεύουν τα δικαστήρια των κρατών μελών ( βλ. σχετικά ιδίως την απόφαση της 8ης Νοεμβρίου 1979, 251/78, Denkavit, Sig. 1979, σ. 3369). Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η επέκταση στα εισαγόμενα προϊόντα εθνικής ρυθμίσεως που προβλέπει ορισμένη σύνθεση, συσκευασία ή επισήμανση αποτελεί μέτρο το οποίο, ακόμη και αν δεν αποκλείει πλήρως την εισαγωγή προϊόντων από άλλα κράτη μέλη, είναι, παρ' όλ' αυτά, ικανό να καταστήσει την εμπορία τους στο κράτος εισαγωγής δυσχερέστερη ή δαπανηρότερη ( βλ. σχετικά ιδίως τις αποφάσεις της 14ης Ιουλίου 1988, 90/86, Zoni, Συλλογή 1988, σ. 4285, και 298/87, Smanor, Συλλογή 1988, σ. 4489). Επομένως, τα εμπόδια στο ενδοκοινοτικό εμπόριο, τα οποία προκύπτουν από τις διαφορές των εθνικών ρυθμίσεων, δεν επιτρέπονται, παρά στο μέτρο που η οικεία εθνική ρύθμιση, εφαρμοζόμενη αδιακρίτως επί των εγχωρίων και των εισαγομένων προϊόντων, δικαιολογείται λόγω επιτακτικών αναγκών, που ανάγονται ιδίως στην προστασία της δημοσίας υγείας, στην προστασία των καταναλωτών και στην ευθύτητα των εμπορικών συναλλαγών. Οι ρυθμίσεις αυτές πρέπει πάντως να είναι ανάλογες προς τον επιδιωκόμενο σκοπό και, όταν ένα κράτος μέλος μπορεί να επιλέξει μεταξύ περισσοτέρων μέσων που επιτρέπουν την επίτευξη του ίδιου σκοπού, πρέπει να επιλέγει αυτό που θίγει όσο το δυνατόν λιγότερο την κυκλοφορία των εμπορευμάτων.
Η Denkavit υποστηρίζει ότι, όσον αφορά την προστασία των καταναλωτών και την ευθύτητα των εμπορικών συναλλαγών, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι, όσον αφορά τα εισαγόμενα προϊόντα που παρασκευάστηκαν και επισημάνθηκαν νομότυπα σε άλλο κράτος μέλος, οι εθνικές διατάξεις περί επισημάνσεως δεν μπορούν να θεωρηθούν ως σύμφωνες προς το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΟΚ, παρά μόνο αν είναι απαραίτητες για την προστασία του καταναλωτή έναντι πραγματικού κινδύνου συγχύσεως. Το κράτος μέλος που επικαλείται επιτακτικές ανάγκες για να αποφύγει την απαγόρευση του άρθρου 30 της Συνθήκης φέρει το βάρος αποδείξεως των αναγκών αυτών.
Η Denkavit αναφέρεται επίσης στην ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των ειδών διατροφής στο εσωτερικό της Κοινότητας ( ΕΕ 1989, C 271, σ. 3 ) και συνάγει από την ανακοίνωση αυτή το συμπέρασμα ότι η ανάλυση της νομολογίας « Cassis de Dijon », στην οποία προβαίνει η Επιτροπή στο έγγραφο αυτό, επιβεβαιώνει τη νομική ανάλυση της Denkavit, παρά το γεγονός ότι η ανακοίνωση αυτή αφορά τα είδη διατροφής και όχι τις ζωοτροφές.
36.
Στη συνέχεια η Denkavit υποστηρίζει ότι η απλοποιημένη δήλωση δεν συμβιβάζεται προς το άρθρο 30 της Συνθήκης, διότι δημιουργεί εμπόδια στην εμπορία, εντός της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, συνθέτων ζωοτροφών που παρασκευάζονται και διατίθενται νομότυπα στο εμπόριο στις Κάτω Χώρες.
Η αναγραφή ενδείξεων δεν είναι απαραίτητη για την προστασία των καταναλωτών και την ευθύτητα των εμπορικών συναλλαγών, κατά την έννοια της νομολογίας του Δικαστηρίου, διότι η έλλειψη πλήρους ή απλοποιημένης δηλώσεως δεν προκαλεί κίνδυνο συγχύσεως ούτε αβεβαιότητα σχετικά με τη φύση ή τα χαρακτηριστικά του προϊόντος. Κατά την οδηγία 79/373, οι σύνθετες ζωοτροφές δεν επιτρέπεται να προσφέρονται ή να διατίθενται στο εμπόριο κατά τρόπο που μπορεί να οδηγήσει σε πλάνη ( άρθρο 3 της οδηγίας 79/373 ). Η περιεκτικότητα σε αναλυτικά συστατικά των ζωοτροφών πρέπει επίσης να αναγράφεται υποχρεωτικά επί των συνθέτων ζωοτροφών ( άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 79/373 ). Αντίθετα, η αναγραφή των περιεχομένων συστατικών των συνθέτων ζωοτροφών δεν επιβάλλεται από την οδηγία, αλλά αποτελεί « συμπληρωματική ένδειξη ». Κατά συνέπεια, μία σύνθετη ζωοτροφή, για την επισήμανση της οποίας έχουν τηρηθεί οι διατάξεις των άρθρων 3 και 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 79/373, ανταποκρίνεται στους απαιτούμενους όρους για την προστασία των καταναλωτών και την ευθύτητα των εμπορικών συναλλαγών, ακόμα και χωρίς την προαιρετική ένδειξη των περιεχομένων συστατικών. Η οδηγία 79/373 θα είχε αντιφατικό περιεχόμενο, αν γινόταν δεκτό ότι η υποχρέωση πλήρους ή απλοποιημένης δηλώσεως είναι αναγκαία για την προστασία των καταναλωτών. Πράγματι, θα ήταν αντιφατικό να προβλέπεται, αφενός, απλή διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών να προβλέπουν τη δήλωση αυτή και, αφετέρου, να είναι η δήλωση αυτή επιτακτικά αναγκαία για να πληρούνται οι ρητές προϋποθέσεις της ίδιας οδηγίας όσον αφορά την προστασία των καταναλωτών και την ευθύτητα των εμπορικών συναλλαγών.
Εν πάση δε περιπτώσει, ο αγοραστής είναι ελεύθερος να αποφύγει να αγοράσει προϊόντα στα οποία δεν αναγράφεται η απλοποιημένη δήλωση.
37.
Εκτός αυτού, η Denkavit αναλύει την απαίτηση απλοποιημένης δηλώσεως υπό το πρίσμα της αποφάσεως της 23ης Νοεμβρίου 1989, C-150/88, Eau de Cologne και 4711 (Συλλογή 1989, σ. 3891). Η υποχρέωση πλήρους ή απλοποιημένης δηλώσεως εμποδίζει το ενδοκοινοτικό εμπόριο, διότι επιβάλλει την αλλαγή της συσκευασίας υπό την οποία οι σύνθετες ζωοτροφές διατίθενται νομίμως στο εμπόριο σε ορισμένα κράτη μέλη. Επιπλέον, ένας διανομέας θα μπορούσε να αντιμετωπίσει δυσκολίες για την εξαγωγή συνθέτων ζωοτροφών προς άλλο κράτος μέλος, το οποίο απαιτεί πλήρη ή απλοποιημένη δήλωση, αν ο παραγωγός των συνθέτων τροφών δεν έχει αναγράψει τα συστατικά. Τέλος, με την προαναφερθείσα απόφαση της 23ης Νοεμβρίου 1989, το Δικαστήριο δέχθηκε επίσης ότι ο σκοπός της προστασίας των καταναλωτών μπορεί να επιτευχθεί με μέτρα λιγότερο περιοριστικά του κοινοτικού εμπορίου, όπως π.χ. με τη γενική απαγόρευση κάθε ενδείξεως που μπορεί να παραπλανήσει τον καταναλωτή. Ολόκληρος ο συλλογισμός αυτός εφαρμόζεται και στην προκειμένη περίπτωση.
38.
Η Denkavit υποστηρίζει επίσης ότι η απαίτηση πλήρους ή απλοποιημένης δηλώσεως δεν συμβιβάζεται αυτομάτως με το άρθρο 30 της Συνθήκης για τον λόγο ότι ανταποκρίνεται στις διατάξεις του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, της οδηγίας 79/373. Το αντίθετο θα σήμαινε παραγνώριση της σχέσεως μεταξύ του πρωτογενούς και του παραγώγου κοινοτικού δικαίου, σύμφωνα με την οποία οι οδηγίες δεν μπορούν να απαλλάσσουν τα κράτη μέλη από τις υποχρεώσεις που υπέχουν από τα άρθρα 30 έως 36 της Συνθήκης (βλ. σχετικά ιδίως την απόφαση της 11ης Μαΐου 1989, 76/86, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 1989, σ. 1021 ). Από την εξέταση της νομολογίας του Δικαστηρίου προκύπτει ότι, αν η γερμανική νομοθεσία που προβλέπει την πλήρη ή απλοποιημένη δήλωση αποτελεί νομοθεσία που απαγορεύεται δυνάμει του άρθρου 30 της Συνθήκης, τότε δεν μπορεί να επιτρέπεται δυνάμει της οδηγίας 79/373. Στην προκειμένη περίπτωση θα ήταν αρκετό να αναγνωριστεί ότι η εν λόγω γερμανική νομοθεσία δεν συμβιβάζεται προς το άρθρο 30 της Συνθήκης, χωρίς να χρειάζεται να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αν η διάταξη της οδηγίας, που αποτελεί τη βάση της γερμανικής νομοθεσίας, συμβιβάζεται προς το άρθρο 30 της Συνθήκης.
39.
Η Denkavit αμφισβητεί, εξάλλου, ότι η νομολογία « Cassis de Dijon » επιτρέπει το συμπέρασμα ότι η ρύθμιση που αφορά την επισήμανση συμβιβάζεται καθαυτή προς το άρθρο 30. Πράγματι, οι αποφάσεις που συνιστούν τη νομολογία αυτή αφορούσαν εισαγωγές προϊόντων, η σύνθεση ή η ποιότητα των οποίων δεν ήταν σύμφωνη προς τις εθνικές διατάξεις του κράτους εισαγωγής. Στην προκειμένη περίπτωση, η σύνθεση και η ποιότητα των εισαγομένων συνθέτων ζωοτροφών είναι σύμφωνες προς τους γερμανικούς κανόνες και επομένως οι ζωοτροφές αυτές δεν μπορούν να παραπλανήσουν τον καταναλωτή.
40.
Η Denkavit θεωρεί, επιπλέον, ότι η αντίστροφη διάκριση, που οφείλεται στο ότι οι σύνθετες ζωοτροφές, που εισάγονται χωρίς πλήρη ή απλοποιημένη δήλωση, επιτρέπεται να διατίθενται στο γερμανικό έδαφος παράλληλα με τις ζωοτροφές που παρασκευάζονται στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και είναι υποχρεωτικώς εφοδιασμένες με τη δήλωση αυτή, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως παράνομη διάκριση εις βάρος των εγχώριων προϊόντων. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η διαφορετική αυτή μεταχείριση δεν εμπίπτει στο άρθρο 30 της Συνθήκης ούτε παραβιάζει άλλες απαγορεύσεις διακρίσεων του κοινοτικού δικαίου ( βλ. σχετικά την απόφαση της 18ης Φεβρουαρίου 1987, 98/86, Mathot, Συλλογή 1987, σ. 809 ).
41.
Τέλος η Denkavit παρατηρεί ότι η επιβολή της υποχρεώσεως πλήρους ή απλοποιημένης δηλώσεως δεν μπορεί να δικαιολογηθεί από το γεγονός ότι συμβάλλει στη μείωση των πλεονασμάτων σιτηρών. Η μείωση αυτή υπάγεται, πράγματι, στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας και τα κράτη μέλη θα έπρεπε να απέχουν από κάθε μονομερές μέτρο στον τομέα αυτό.
42.
Όσον αφορά το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, η Denkavit υπενθυμίζει ότι το άρθρο 36 της Συνθήκης πρέπει να ερμηνεύεται στενά και ότι η προστασία των καταναλωτών και η ευθύτητα των εμπορικών συναλλαγών δεν εμπίπτουν στο άρθρο αυτό. Πρέπει, κατά συνέπεια, να εξεταστεί αν η απαίτηση απλοποιημένης δηλώσεως δικαιολογείται από λόγους προστασίας της υγείας.
43.
Η Denkavit παρατηρεί σχετικά ότι η καταπολέμηση της χρήσεως τοξικών και ανεπιθύμητων ουσιών στις σύνθετες ζωοτροφές διέπεται ειδικά και αποκλειστικά από την οδηγία 74/63/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 1983, περί καθορισμού των ανωτάτων ορίων περιεκτικότητας για τις ανεπιθύμητες ουσίες και προϊόντα στις ζωοτροφές ( ΕΕ ειδ. έκδ. 03/010, σ. 136 ). Η άποψη αυτή επιβεβαιώνεται από τις αποφάσεις της 5ης Οκτωβρίου 1977, 5/77, που προαναφέρθηκε, της 3ης Οκτωβρίου 1985, 28/84, που προαναφέρθηκε, και 195/84, Denkavit ( Συλλογή 1985, σ. 3181).
Κατά συνέπεια ένα ερώτημα που εμπίπτει στην οδηγία 74/63 δεν μπορεί να συζητηθεί στο πλαίσιο της οδηγίας 79/373. Η πρώτη από τις οδηγίες αυτές δεν προβλέπει την υποχρέωση πλήρους ή απλοποιημένης δηλώσεως και, συνεπώς, η υποχρέωση αυτή δεν μπορεί να επιβληθεί για τις σύνθετες ζωοτροφές, με σκοπό την καταπολέμηση της χρησιμοποιήσεως ανεπιθύμητων ουσιών ή την αποφυγή μολύνσεως από τέτοιες ουσίες. Εξάλλου, θα ήταν περιττό να απαιτείται πλήρης ή απλοποιημένη δήλωση ενώ θα μπορούσε, ενδεχομένως, να απαγορευθεί η εμπορία της σύνθετης ζωοτροφής, διότι ένα από τα συστατικά της είναι ανεπιθύμητο κατά την έννοια της οδηγίας 74/63.
Το γεγονός ότι η ρύθμιση της οδηγίας 74/63 είναι περιοριστική αποκλείει την επίκληση του άρθρου 36 της Συνθήκης στον τομέα που καλύπτεται από την οδηγία. Δεδομένου ότι δεν έγινε επίκληση κανενός άλλου λόγου σχετικού με την προστασία της υγείας, εκτός από την καταπολέμηση των ανεπιθύμητων ουσιών, η απαίτηση πλήρους ή απλοποιημένης δηλώσεως δεν μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει του άρθρου 36 της Συνθήκης.
44.
Κατά συνέπεια, η Denkavit προτείνει στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής στο δεύτερο και στο τρίτο ερώτημα:
« Προτεινόμενη ουτάντηοη στο άεντερο ερώτημα
α)
Η επέκταση της υποχρεώσεως αναγραφής των συστατικών ( άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, σε συνδυασμό με την παράγραφο 7, της οδηγίας περί των συνθέτων ζωοτροφών) που προβλέπεται μονομερώς από ένα κράτος μέλος, ώστε η υποχρέωση αυτή να καλύπτει και τις σύνθετες ζωοτροφές τις εισαγόμενες από άλλο κράτος μέλος που δεν προβλέπει την αναγραφή αυτή, αποτελεί, ως μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικούς περιορισμούς επί των εισαγωγών, μέτρο που δεν συμβιβάζεται με το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΟΚ.
β)
Η επέκταση της υποχρεώσεως αναγραφής των συστατικών, ώστε να καλύπτονται και οι εισαγωγές, δεν μπορεί να δικαιολογηθεί από επιτακτικούς λόγους αναγόμενους στην προστασία των καταναλωτών ή την ευθύτητα των εμπορικών συναλλαγών, οι οποίες διασφαλίζονται ήδη από το άρθρο 3 και το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας περί συνθέτων ζωοτροφών.
γ)
Προστιθέμενη στη γενική απαγόρευση της χρησιμοποιήσεως ενδείξεων ικανών να οδηγήσουν σε πλάνη, που προβλέπεται στο άρθρο 3 της οδηγίας περί των συνθέτων ζωοτροφών, η ανωτέρω επέκταση της υποχρεώσεως αναγραφής των συστατικών αποτελεί δυσανάλογο μέσο σε σχέση με τον σκοπό της προστασίας των καταναλωτών.
Προτεινόμενη απάντηση στο τρίτο ερώτημα
Το άρθρο 36 της Συνθήκης ΕΟΚ, ιδίως σε συνδυασμό με την οδηγία 74/63/ΕΟΚ περί ανεπιθύμητων ουσιών, έχει την έννοια ότι η επέκταση της υποχρεώσεως αναγραφής των συστατικών των συνθέτων ζωοτροφών στις εισαγόμενες σύνθετες ζωοτροφές δεν μπορεί να δικαιολογηθεί από λόγους αναγόμενους στην προστασία της υγείας. »
45.
Το ομόσπονδο κράτος της Βάοης-Βυρτεμβέργης θεωρεί ότι η νομολογία « Cassis de Dijon » δεν εφαρμόζεται στην προκειμένη περίπτωση, διότι ελλείπει μία προϋπόθεση, δηλαδή « η έλλειψη κοινοτικής ρυθμίσεως ». Ο τομέας των συνθέτων ζωοτροφών διέπεται από κοινοτική ρύθμιση, την οδηγία 79/373.
46.
Το ομόσπονδο κράτος της Βάδης-Βυρτεμβέργης παρατηρεί, επικουρικώς, ότι η απλοποιημένη δήλωση προστατεύει τον αγοραστή κατά της πλάνης και της απάτης και συμβάλλει στην εντιμότητα των εμπορικών συναλλαγών, διότι δίνει στον πελάτη τη δυνατότητα να γνωρίζει με αρκετή ακρίβεια τη φύση και την ποιότητα του προϊόντος και να το διακρίνει από άλλα προϊόντα ( βλ. σχετικά την απόφαση της 22ας Ιουνίου 1982, 220/81, Robertson, Συλλογή 1982, σ. 2349). Χάρη στην απλοποιημένη δήλωση, ο αγοραστής είναι σε θέση να εκτιμά κατά προσέγγιση τον κίνδυνο παρουσίας τοξικών ουσιών. Οι παρατηρήσεις αυτές ισχύουν και για τις δυνατότητες ελέγχου των αρμοδίων αρχών στο πλαίσιο του διοικητικού ελέγχου των ζωοτροφών.
47.
Το ομόσπονδο κράτος της Βάδης-Βυρτεμβέργης προσθέτει ότι η απαίτηση απλοποιημένης δηλώσεως είναι ανάλογη του επιδιωκόμενου σκοπού και αποτελεί το μέσο που εμποδίζει το λιγότερο δυνατό την ελευθερία των συναλλαγών κατά την έννοια της αποφάσεως της 12ης Μαρτίου 1987, Επιτροπή κατά Γερμανίας, που προαναφέρθηκε.
48.
Καταλήγοντας, το ομόσπονδο κράτος της Βάδης-Βυρτεμβέρης προτείνει στο Δικαστήριο να απαντήσει στο στοιχείο α του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος ως εξής:
« Η θέσπιση της υποχρεώσεως απλοποιημένης δηλώσεως, που αποτελεί ρύθμιση που ανταποκρίνεται στις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου, δεν μπορεί να αποτελεί απαγορευόμενο μέτρο κατά την έννοια του άρθρου 30 της Συνθήκης ΕΟΚ. »
49.
Σχετικά με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, το ομόσπονδο κράτος της Βάδης-Βυρτεμβέργης υποστηρίζει ότι η απαίτηση απλοποιημένης δηλώσεως δικαιολογείται βάσει του άρθρου 36 της Συνθήκης. Πράγματι, η απαίτηση της δηλώσεως αυτής συμβάλλει στην προστασία της υγείας των ανθρώπων και των ζώων.
50.
Η Κυβέρνηση της Γαλλικής Δημοκρατίας θεωρεί, όσον αφορά το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η υποχρέωση επισημάνσεως δικαιολογείται για να ικανοποιηθεί η ανάγκη ενημερώσεως των καταναλωτών. Η σημασία μιας τέτοιας δηλώσεως δεν διέφυγε εξάλλου της προσοχής του κοινοτικού νομοθέτη, δεδομένου ότι η απλοποιημένη δήλωση, που αποτελούσε απλή δυνατότητα σύμφωνα με την οδηγία 79/373, κατέστη υποχρεωτική για τα κράτη μέλη δυνάμει της οδηγίας 90/44. Εξάλλου, δεν προκύπτει ότι κάποιο άλλο μέσο, που θίγει λιγότερο την ελευθερία των συναλλαγών, μπορεί να παράσχει εξίσου πλήρεις πληροφορίες για το προϊόν, όπως η αναγραφή των ενδείξεων αυτών.
51.
Η Γαλλική Κυβέρνηση καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η εν λόγω υποχρέωση αναγραφής ενδείξεων δεν μπορεί να αποτελεί μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό των εισαγωγών, απαγορευόμενο από το άρθρο 30 της Συνθήκης. Υπό τις συνθήκες αυτές, παρέλκει η απάντηση στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα.
52.
Η Ιναλική δημοκρατία θεωρεί ότι το δεύτερο και το τρίτο προδικαστικό ερώτημα στερούνται αντικειμένου.
Πράγματι, αν γινόταν δεκτό ότι η οδηγία 79/373 επιτρέπει στα κράτη μέλη να επιβάλουν, ακόμη και για πρώτη φορά, την υποχρέωση απλοποιημένης δηλώσεως για τα συστατικά, η προαναφερθείσα αντίθεση προς το άρθρο 30 δεν θα έπρεπε να ανάγεται στην επιβαλλόμενη από τις εθνικές έννομες τάξεις υποχρέωση, αλλά, ενδεχομένως, στον κοινοτικό κανόνα που επιτρέπει την επιβολή της υποχρεώσεως αυτής. Θα έπρεπε να γίνει δεκτό ότι ο κανόνας της οδηγίας που επιτρέπει στα κράτη μέλη να θεσπίσουν, και όχι μόνο να διατηρήσουν σε ισχύ, την υποχρέωση απλοποιημένης δηλώσεως των συστατικών είναι ανίσχυρος ως αντίθετος προς το άρθρο 30 της Συνθήκης. Το εθνικό δικαστήριο όμως δεν υπέβαλε τέτοιο ερώτημα.
Είναι προφανές ότι ο σκοπός του εν λόγω κανόνα είναι η προστασία των καταναλωτών, στους οποίους εξασφαλίζεται — με ένα μέσο που είναι αναμφισβήτητα ανάλογο του επιδιωκόμενου σκοπού — η δυνατότητα να γνωρίζουν, κατά την επιλογή του προς αγορά προϊόντος, τη φύση και την ποσότητα των συστατικών που περιέχονται στη σύνθετη ζωοτροφή.
53.
Η Ιταλική Κυβέρνηση καταλήγει επομένως ότι το δεύτερο και το τρίτο ερώτημα στερούνται αντικειμένου. Επικουρικώς η κυβέρνηση αυτή προσθέτει ότι η υποχρέωση απλοποιημένης δηλώσεως, ακόμη και όταν επιβάλλεται για πρώτη φορά βάσει των κρισίμων διατάξεων του άρθρου 5 της οδηγίας 79/373, με τις οποίες επιδιώκεται να εξασφαλιστεί, σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, η προστασία των καταναλωτών, συμβιβάζεται προς την απαγόρευση του άρθρου 30 της Συνθήκης ΕΟΚ.
54.
Το Συμβούλιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων θεωρεί ότι το δεύτερο και το τρίτο προδικαστικό ερώτημα αφορούν το κατά πόσον συμβιβάζεται το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, και παράγραφος 7, της οδηγίας 79/373 με το άρθρο 30 της Συνθήκης.
Θα έπρεπε σχετικά να εξεταστούν οι σκοποί και το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας και η σχέση της με άλλες κοινοτικές ρυθμίσεις που αφορούν τις ζωοτροφές. 'Ετσι, η οδηγία 79/373 αποβλέπει στην πραγματοποίηση της κοινής γεωργικής αγοράς συμβάλλοντας στην ελεύθερη κυκλοφορία των γεωργικών προϊόντων και εξασφαλίζοντας τη διαθεσιμότητα κατάλληλων ζωοτροφών καλής ποιότητας, πράγμα που αποτελεί σημαντικό παράγοντα για την αύξηση της παραγωγικότητας στη γεωργία. Η οδηγία επικεντρώνεται στις προϋποθέσεις που διέπουν τη συσκευασία και την παρουσίαση των ζωοτροφών και ειδικότερα στην εναρμόνιση των ουσιαστικών προϋποθέσεων που αφορούν την ενημέρωση του καταναλωτή. Με την απόφαση της 3ης Οκτωβρίου 1985, 28/84, Επιτροπή κατά Γερμανίας (που προαναφέρθηκε), το Δικαστήριο έκρινε ότι η οδηγία 70/524/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 23ης Νοεμβρίου 1970, περί προσθέτων υλών στη διατροφή των ζώων (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/006, σ. 60), η οδηγία 74/63 και η οδηγία 79/373 αποτελούν σύστημα με πλήρη συνοχή που αφορά την παρασκευή και την εμπορία των συνθέτων ζωοτροφών. Οι τρεις αυτές οδηγίες ρυθμίζουν τον εν λόγω τομέα του δικαίου, χωρίς, εντούτοις, να εναρμονίζουν πλήρως τους εθνικούς κανόνες, ενώ παράλληλα αφήνουν περιθώρια για την εφαρμογή των αποκλινουσών εθνικών νομοθεσιών και συνεπώς διατηρούνται εμπόδια στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών. Η οδηγία αποτελεί μέτρο σταδιακής εναρμονίσεως κατά την έννοια της αποφάσεως της 29ης Φεβρουαρίου 1984, 37/83, Rewe-Zentrale (Συλλογή 1984, σ. 1229). Το γεγονός ότι η οδηγία αυτή δεν αποτελεί πραγματικό μέτρο εναρμονίσεως, διότι δημιουργεί νέα εμπόδια στις συναλλαγές, είναι ο μόνος λόγος του οποίου μπορεί να γίνει επίκληση για να υποστηριχθεί ότι η οδηγία δεν συμβιβάζεται προς το άρθρο 30 της Συνθήκης.
55.
Πρέπει επομένως να εξεταστεί αν, ανεξαρτήτως της οδηγίας, τα κράτη μέλη είχαν τη δυνατότητα να θεσπίσουν για πρώτη φορά την υποχρέωση απλοποιημένης δηλώσεως. Κατά την άποψη του Συμβουλίου, είναι αναμφισβήτητο ότι, πριν από την έκδοση της οδηγίας 79/373, τα κράτη μέλη είχαν τη δυνατότητα να θεσπίσουν, και όχι απλώς να διατηρήσουν, την υποχρέωση απλοποιημένης δηλώσεως, δυνάμει της αρχής που καθιέρωσε η νομολογία « Cassis de Dijon ». Δυνάμει της νομολογίας αυτής, πρέπει να σημειωθεί ότι η απαίτηση απλοποιημένης δηλώσεως εξυπηρετεί την προστασία των καταναλωτών. Πράγματι, οι αγοραστές συνθέτων ζωοτροφών ενημερώνονται σχετικά με τον τύπο και την ποιότητα των συστατικών των τροφών αυτών.
56.
Τέλος, το Συμβούλιο προσθέτει ότι η υποχρέωση απλοποιημένης δηλώσεως αποτελεί την οριστική λύση που καθιερώνει η οδηγία 90/44, έτσι ώστε τα κράτη μέλη που δεν απαιτούν ακόμη τη δήλωση αυτή είναι υποχρεωμένα να την προβλέψουν.
57.
Καταλήγοντας, το Συμβούλιο θεωρεί ότι η απαίτηση απλοποιημένης δηλώσεως δεν αποτελεί μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος κατά την έννοια του άρθρου 30 της Συνθήκης και ότι, σύμφωνα με την ανάλυση αυτή, δεν εφαρμόζεται το άρθρο 36 της Συνθήκης ΕΟΚ. Κατά συνέπεια, το Συμβούλιο προτείνει στο Δικαστήριο να απαντήσει στο δεύτερο και στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα ότι από την εξέταση των ερωτημάτων αυτών δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να θίξει το κύρος του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, και παράγραφος 7, της οδηγίας 79/373.
58.
Η Επιτροπή θεωρεί ότι το δεύτερο ερώτημα, παρόλον ότι αναφέρεται στην ερμηνεία του άρθρου 30 της Συνθήκης, αφορά το κύρος του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, της οδηγίας 79/373 υπό το πρίσμα των άρθρων 30 και επόμενα της Συνθήκης. Για να αποφευχθεί η σύγκρουση αυτή, θα έπρεπε να εφαρμοστεί η αρχή της σύμφωνης προς τη Συνθήκη ερμηνείας (βλ. σχετικά την απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 1983, 218/82, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1983, σ. 4063). Το γεγονός ότι μια οδηγία δεν κατήργησε όλες τις διαφορές μεταξύ των εθνικών νομοθεσιών δεν σημαίνει ότι η οδηγία αυτή είναι ανίσχυρη. Δεν αποκλείεται όμως η κατόπιν της εκδόσεως οδηγίας του Συμβουλίου επιδείνωση των διαφορών που υπάρχουν μεταξύ των εθνικών νομοθεσιών να αποτελεί λόγο ανίσχυρου της οδηγίας αυτής.
Αυτό επιβεβαιώνεται από την οδηγία 90/44, διότι, επιβάλλοντας μία συγκεκριμένη ημερομηνία (την 22α Ιανουαρίου 1992) για τη θέσπιση της απλοποιημένης δηλώσεως, αντί να χρησιμοποιήσει τη διατύπωση « πριν από την (... ) », το Συμβούλιο αποδίδει σημασία στο να μη γίνει η μεταφορά της οδηγίας σε διαφορετικές ημερομηνίες.
G. F. Mancini
εισηγητής δικαστής
( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.
ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΊΟΥ
της 20ής Ιουνίου 1991 ( *1 )
Στην υπόθεση C-39/90,
που έχει ως αντικείμενο αίτηση του Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg προς το Δικαστήριο, κατ' εφαρμογή του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου μεταξύ
Denkavit Futtermittel GmbH, Warendorf ( Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ),
και
Land Baden-Württemberg,
η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς το κύρος και την ερμηνεία της οδηγίας 79/373/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί εμπορίας των συνθέτων ζωοτροφών ( ΕΕ ειδ. έκδ. 03/025, σ. 33 ), και των άρθρων 30 και 36 της Συνθήκης ΕΟΚ,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ( δεύτερο τμήμα ),
συγκείμενο από τους Τ. F. O'Higgins, πρόεδρο τμήματος, G. F. Mancini, και F. Α. Schockweiler, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: Μ. Darmon
γραμματέας: V. Di Bucci, υπάλληλος διοικήσεως,
λαμβάνοντας υπόψη τις γραπτές παρατηρήσεις που κατέθεσαν:
—
η Denkavit Futtermittel GmbH, εκπροσωπούμενη από τον V. Schiller, δικηγόρο Κολωνίας,
—
το ομόσπονδο κράτος της Βάδης-Βυρτεμβέργης, εκπροσωπούμενο από τον W. Ziegler, σύμβουλο του Υπουργείου Χωροταξίας, Επισιτισμού, Γεωργίας και Δασών της Βάδης-Βυρτεμβέργης,
—
η Γαλλική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από τον Ρ. Pouzoulet και G. de Bergues, αντιστοίχως υποδιευθυντή της Διευθύνσεως Νομικών Υποθέσεων του Υπουργείου Εξωτερικών και κύριο βοηθό γραμματέα στο ίδιο υπουργείο,
—
η Ιταλική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από τον Ivo Μ. Braguglia, avvocato dello Stato,
—
το Συμβούλιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενο από τον Guus Houttuin, διοικητικό υπάλληλο της νομικής υπηρεσίας,
—
η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον J. Sack, νομικό σύμβουλο,
λαμβάνοντας υπόψη την έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση,
αφού άκουσε τις προφορικές παρατηρήσεις της Denkavit, του ομόσπονδου κράτους της Βάδης-Βυρτεμβέργης, εκπροσωπουμένου από τον Joachim Hentze, Regierungsdirektor, και Toni Roth, Oberamtsrat, της Γαλλικής Δημοκρατίας, του Συμβουλίου και της Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, κατά τη συνεδρίαση της 5ης Φεβρουαρίου 1991,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 5ης Μαρτίου 1991,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1
Με Διάταξη της 16ης Ιανουαρίου 1990, που περιήλθε στο Δικαστήριο στις 12 Φεβρουαρίου 1990, το Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg υπέβαλε, κατ' εφαρμογή του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, προδικαστικά ερωτήματα ως προς το κύρος και την ερμηνεία του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, και παράγραφος 7, της οδηγίας 79/373/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί εμπορίας των συνθέτων ζωοτροφών ( ΕΕ ειδ. έκδ. 03/025, σ. 33 ), και των άρθρων 30 και 36 της Συνθήκης EOK, για να εκτιμηθεί κατά πόσον συμβιβάζεται με τις διατάξεις αυτές η γερμανική ρύθμιση περί συνθέτων ζωοτροφών.
2
Τα ερωτήματα αυτά ανέκυψαν στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ της εταιρίας Denkavit Futtermittel GmbH (στο εξής: Denkavit) και του ομόσπονδου κράτους της Βάδης-Βυρτεμβέργης σχετικά με την άρνηση των αρχών του κράτους αυτού να επιτρέψουν στην Denkavit να θέσει στο εμπόριο, στο έδαφος της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, σύνθετες ζωοτροφές που παρασκευάστηκαν σύμφωνα με τους κανόνες στις Κάτω Χώρες, λόγω του ότι δεν τήρησε τις διατάξεις του άρθρου 13 της Futtermittelverordnung της 22ας Ιουνίου 1988 ( BGBl. Ι, σ. 869, στο εξής: FMV), που εκδόθηκε βάσει του Futtermittelgesetz της 2ας Ιουλίου 1975 ( σ. 1745 ). Από το άρθρο αυτό της FMV προκύπτει ότι οι σύνθετες ζωοτροφές πρέπει, από 30ής Ιουνίου 1988, να αναγράφουν όλα τα συστατικά που τις συνθέτουν « κατά φθίνουσα τάξη μεγέθους του βάρους τους » ( στο εξής: απλοποιημένη δήλωση ).
3
Η Denkavit προσέφυγε κατά της αρνήσεως αυτής ενώπιον του Verwaltungsgericht Stuttgart υποστηρίζοντας ότι η απαίτηση της FMV είναι αντίθετη προς τις διατάξεις της προαναφερθείσας οδηγίας 79/373.
4
Το Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg ενώπιον του οποίου το ομόσπονδο κράτος της Βάδης-Βυρτεμβέργης άσκησε έφεση κατά της αποφάσεως του Verwaltungsgericht Stuttgart, αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία μέχρις ότου αποφανθεί το Δικαστήριο επί των ακολούθων προδικαστικών ερωτημάτων:
« 1)
Πρέπει το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, σε συνδυασμό προς την παράγραφο 7, της οδηγίας 79/373/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί εμπορίας των συνθέτων ζωοτροφών, να ερμηνευθεί υπό την έννοια
—
ότι παρέχει στα κράτη μέλη την εξουσία να θεσπίσουν υποχρέωση δηλώσεως των χρησιμοποιουμένων συστατικών κατά φθίνουσα τάξη μεγέθους του βάρους τους στη σύνθετη ζωοτροφή (απλοποιημένη δήλωση, halboffene Deklaration ), υποχρέωση που δεν υφίστατο ακόμη βάσει του εθνικού δικαίου κατά τον χρόνο ενάρξεως ισχύος της οδηγίας, ή
—
ότι παρέχει απλώς στα κράτη μέλη το δικαίωμα να διατηρήσουν την υποχρέωση αυτή, στην περίπτωση που προβλεπόταν ήδη στο εθνικό τους δίκαιο κατά τον χρόνο ενάρξεως ισχύος της οδηγίας;
2)
Σε περίπτωση που η οδηγία 79/373 δεν επιτρέπει μόνο τη διατήρηση, αλλά και τη θέσπιση αυτής της υποχρεώσεως αναγραφής ενδείξεων:
α)
Συνιστά κάτι τέτοιο “ μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος ” προς ποσοτικούς περιορισμούς επί των εισαγωγών, κατά την έννοια του άρθρου 30 της Συνθήκης ΕΟΚ;
β)
Εάν κριθεί ότι η υποχρέωση αυτή συνιστά πράγματι μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος, καθιστά ο σκοπός της προστασίας του καταναλωτή αναγκαία την επίμαχη αναγραφή ενδείξεων;
γ)
Εάν η επίδικη αναγραφή ενδείξεων είναι αναγκαία ενόψει των απαιτήσεων της προστασίας του καταναλωτή, συνιστά η αναγραφή αυτή το μέσο που παρεμποδίζει το λιγότερο δυνατό την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων;
3)
Εάν η παρεμπόδιση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων συνεπεία της επίμαχης αναγραφής ενδείξεων δεν μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει του άρθρου 30 της Συνθήκης ΕΟΚ, μπορεί να θεωρηθεί ότι δικαιολογείται, κατ' εξαίρεση, η παρεμπόδιση του εμπορίου από λόγους προστασίας της υγείας των ανθρώπων ή των ζώων κατά το άρθρο 36 της Συνθήκης ΕΟΚ; »
5
Στη Διάταξη περί παραπομπής, το Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg υποστηρίζει ότι, σύμφωνα με τη διατύπωση τους, οι παράγραφοι 4 και 7 του άρθρου 5 της οδηγίας 79/373 φαίνεται ότι επιτρέπουν τη θέσπιση αυστηρότερων προϋποθέσεων από αυτές που εφαρμόζονταν ήδη, δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας, κατά τη θέση της οδηγίας αυτής σε ισχύ. Η δυνατότητα όμως αυτή είναι αντίθετη προς τους όρους της πέμπτης αιτιολογικής σκέψεως της οδηγίας η οποία, στο πλαίσιο τελολογικής ερμηνείας, φαίνεται να επιφυλάσσει στα κράτη μέλη μόνο τη δυνατότητα διατηρήσεως των υποχρεώσεων δηλώσεως που υφίσταντο ήδη κατά τη θέση της οδηγίας 79/373 σε ισχύ. Όσον αφορά το δεύτερο και τρίτο ερώτημα, το Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg διευκρινίζει, καταρχάς, ότι κύρια αιτία της θεσπίσεως στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας της απαιτήσεως απλοποιημένης δηλώσεως ήταν η ανάγκη ενημερώσεως των κτηνοτρόφων σχετικά με τον τύπο και την ποσότητα των πρώτων υλών των συνθέτων ζωοτροφών και, στη συνέχεια, επισημαίνει την αδυναμία επικλήσεως του άρθρου 36 της Συνθήκης, λαμβανομένης υπόψη της αποκλειστικής ρυθμίσεως που υιοθέτησε το Συμβούλιο βάσει του άρθρου 100 της Συνθήκης ΕΟΚ.
6
Στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση αναπτύσσονται διεξοδικώς τα πραγματικά περιστατικά και η εφαρμοζόμενη στη διαφορά της κύριας δίκης ρύθμιση, η εξέλιξη της διαδικασίας καθώς και οι γραπτές παρατηρήσεις που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο. Τα στοιχεία αυτά της δικογραφίας δεν επαναλαμβάνονται κατωτέρω παρά μόνο καθόσον απαιτείται για τη συλλογιστική του Δικαστηρίου.
7
Πρέπει προκαταρκτικώς να παρατηρηθεί, καταρχάς, ότι η προαναφερθείσα οδηγία 79/373 αποτελεί ένα στάδιο της διαδικασίας εναρμονίσεως των εθνικών νομοθεσιών που τείνουν στην προοδευτική κατάργηση όλων των εμποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία των συνθέτων ζωοτροφών εντός της Κοινότητας. Πράγματι, βάσει των διατάξεων του άρθρου 15 της οδηγίας αυτής, η Επιτροπή, με βάση την κτηθείσα πείρα, διαβιβάζει στο Συμβούλιο προτάσεις τροποποιήσεως της οδηγίας αυτής με σκοπό να πραγματοποιηθεί η ελεύθερη κυκλοφορία των συνθέτων ζωοτροφών και να εξαλειφθούν ορισμένες διαφορές, ιδίως όσον αφορά τα χρησιμοποιούμενα συστατικά και την επίθεση ετικετών.
8
Πρέπει, στη συνέχεια, να υπογραμμιστεί ότι βάσει του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, και παράγραφος 7, της προαναφερθείσας οδηγίας 79/373:
« 4.
Τα κράτη μέλη μπορούν να ορίζουν, ολικώς ή μερικώς, μόνο τις ακόλουθες συμπληρωματικές ενδείξεις:
α)
(...)
β)
τα περιεχόμενα συστατικά·
(...)
7.
Στην περίπτωση που δίδονται οι ενδείξεις οι σχετικές με τα περιεχόμενα συστατικά, όλα τα χρησιμοποιούμενα συστατικά πρέπει να αναφέρονται είτε με την ένδειξη της περιεκτικότητός τους είτε κατά ελαττωμένη τάξη μεγέθους του βάρους ( των συστατικών ) μέσα στη σύνθετη τροφή. Τα κράτη μέλη μπορούν να ορίζουν τον έναν από τους δύο αυτούς τύπους ενδείξεων, αποκλείοντας τον άλλον. Όταν κανένα μέτρο δεν έχει αποφασιστεί, σύμφωνα με το άρθρο 10, περίπτωση β, τα κράτη μέλη μπορούν να ομαδοποιούν τα περιεχόμενα συστατικά σε κατηγορίες ή να διατηρούν τις υφιστάμενες κατηγορίες και να δέχονται την αντικατάσταση της ενδείξεως των περιεχομένων συστατικών από αυτή των κατηγοριών. »
9
Πρέπει επίσης να επισημανθεί ότι σύμφωνα με την πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας αυτής,
« (... ) αναμένοντας τη θέσπιση συμπληρωματικών διατάξεων, κρίνεται απαραίτητο, έναντι των πρακτικών εφαρμογών που υφίστανται σε ορισμένα κράτη μέλη, να προβλέπεται — προσωρινώς — η δυνατότητα να απαιτείται σε εθνικό επίπεδο πληρέστερη δήλωση της συνθέσεως των τροφών, όσον αφορά τα αναλυτικά συστατικά και τις περιεχόμενες ύλες που χρησιμοποιούνται πάντως, ότι οι δηλώσεις αυτές δεν μπορεί να απαιτούνται παρά μόνο στο μέτρο που προβλέπονται από την παρούσα οδηγία. »
10
Τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 79/373 έχουν ως εξής:
«Άρθρο 8
Στα κράτη μέλη επιτρέπεται, εφόσον οι εθνικές τους διατάξεις το προβλέπουν κατά την υιοθέτηση της παρούσης οδηγίας, να περιορίζουν τη διάθεση στο εμπόριο των συνθέτων τροφών σε εκείνες:
—
που παράγονται από ορισμένα συστατικά, ή
—
που είναι απαλλαγμένες από ορισμένα συστατικά.
Άρθρο 9
Τα κράτη μέλη μεριμνούν, ώστε οι σύνθετες τροφές να μην υποβάλλονται, για λόγους που αφορούν οι διατάξεις που περιέχονται στην παρούσα οδηγία, σε περιορισμούς εμπορίας άλλους από εκείνους που προβλέπονται στην παρούσα οδηγία. »
Επί του πρώτου ερωτήματος
11
Με το ερώτημα αυτό το παραπέμπον δικαστήριο ερωτά κατ' ουσίαν αν το άρθρο 5, παράγραφοι 4 και 7, της οδηγίας 79/373 αποτελεί ρήτρα standstill που επιτρέπει στα κράτη μέλη να εξαρτούν τη διάθεση των συνθέτων ζωοτροφών στο εμπόριο από απλοποιημένη δήλωση μόνον αν το εθνικό δίκαιο προβλέπει ήδη την απαίτηση αυτή, κατά την ημερομηνία θέσεως της οδηγίας σε ισχύ.
12
Πρέπει, καταρχάς, να επισημανθεί ότι η ενδεχόμενη υποχρέωση standstill δεν μπορεί να συναχθεί από το κείμενο του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, και παράγραφος 7, της προαναφερθείσας οδηγίας. Πράγματι, οι διατάξεις αυτές δεν περιέχουν σχετική ρητή διατύπωση, σε αντίθεση προς το άρθρο 8 της ίδιας οδηγίας, δυνάμει του οποίου επιτρέπεται στα κράτη μέλη να περιορίζουν τη διάθεση στο εμπόριο ορισμένων τροφών « εφόσον οι εθνικές τους διατάξεις το προβλέπουν κατά την υιοθέτηση της παρούσης οδηγίας ».
13
Μία τέτοια υποχρέωση standstill δεν προκύπτει ούτε από την πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 79/373, στην οποία το Συμβούλιο περιορίζεται να διαπιστώσει ότι μόνο ορισμένα κράτη μέλη απαιτούν δήλωση των συστατικών και ότι, αναμένοντας τη θέσπιση συμπληρωματικών διατάξεων, κρίνεται απαραίτητο να προβλέπεται η δυνατότητα να απαιτείται σε εθνικό επίπεδο πληρέστερη δήλωση της συνθέσεως των τροφών, όσον αφορά τα αναλυτικά συστατικά και τις χρησιμοποιούμενες ύλες.
14
Η έλλειψη ρήτρας standstill στις διατάξεις του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, και παράγραφος 7, της οδηγίας 79/373 επιβεβαιώνεται από την έκδοση, μετά τα πραγματικά περιστατικά της παρούσης υποθέσεως, της οδηγίας 90/44/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 22ας Ιανουαρίου 1990, για την τροποποίηση της οδηγίας 79/373, περί εμπορίας των συνθέτων ζωοτροφών ( ΕΕ L 27, σ. 35 ), βάσει της οποίας τα κράτη μέλη υποχρεούνται να έχουν θεσπίσει, μέχρι τις 22 Ιανουαρίου 1992, την απλοποιημένη δήλωση.
15
Βάσει των παρατηρήσεων αυτών πρέπει στο πρώτο ερώτημα να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, και παράγραφος 7, της οδηγίας 79/373 έχει την έννοια ότι δεν απαγορεύει στα κράτη μέλη να θεσπίσουν με τη νομοθεσία τους υποχρέωση αναγραφής των χρησιμοποιουμένων στις σύνθετες ζωοτροφές, συστατικών κατά φθίνουσα τάξη μεγέθους του βάρους τους, έστω και αν η υποχρέωση αυτή δεν υφίστατο στο εθνικό δίκαιο κατά την έναρξη ισχύος της ανωτέρω οδηγίας.
Επί του δεύτερου και τρίτου ερωτήματος
16
Τα ερωτήματα αυτά περιλαμβάνουν δύο σκέλη. Αφενός, το εθνικό δικαστήριο ερωτά κατ' ουσίαν αν, σε περίπτωση θεσπίσεως της απλοποιημένης δηλώσεως από ένα κράτος μέλος, η δήλωση αυτή αποτελεί μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό επί των εισαγωγών κατά την έννοια του άρθρου 30 της Συνθήκης και, ενδεχομένως, αν δικαιολογείται από την επιτακτική ανάγκη προστασίας του καταναλωτή, που αναγνωρίζεται από τη νομολογία του Δικαστηρίου, ή από λόγους προστασίας της υγείας των ανθρώπων και των ζώων δυνάμει του άρθρου 36 της Συνθήκης. Αφετέρου, το εθνικό δικαστήριο αμφισβητεί το κύρος των διατάξεων της οδηγίας 79/373 που επιτρέπουν στα κράτη μέλη να θεσπίσουν την απαίτηση της απλοποιημένης δηλώσεως, υπό το πρίσμα των άρθρων 30 επ. της Συνθήκης.
17
Όσον αφορά το πρώτο σκέλος των ερωτημάτων αυτών, πρέπει εξαρχής να παρατηρηθεί ότι η απαίτηση της απλοποιημένης δηλώσεως, που εφαρμόζεται αδιακρίτως επί των εγχωρίων και των εισαγομένων προϊόντων, έχει ως αποτέλεσμα να καθιστά δυσχερέστερες τις εισαγωγές των συνθέτων ζωοτροφών που προέρχονται από άλλα κράτη μέλη, τα οποία δεν απαιτούν τέτοια δήλωση. Κατά συνέπεια, και κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου (βλ. ιδίως τις αποφάσεις της 11ης Ιουλίου 1974, 8/74, Dassonville, Smi. 1974, σ. 837 και της 20ής Φεβρουαρίου 1979, 120/78, Rewe-Zentrale, Smi. 1979, σ. 649 ), η απαίτηση απλοποιημένης δηλώσεως εμπίπτει στην απαγόρευση του άρθρου 30 της Συνθήκης.
18
Στη συνέχεια πρέπει να υπενθυμιστεί ότι, σύμφωνα ιδίως με την απόφαση της 11ης Μαΐου 1989, 76/86, Επιτροπή κατά Γερμανίας ( Συλλογή 1986, σ. 1021 ), από τα άρθρα 30 επ. της Συνθήκης προκύπτει ότι η εθνική κανονιστική ρύθμιση που θεσπίστηκε ελλείψει κοινών ή εναρμονισμένων κανόνων και εφαρμόζεται αδιακρίτως επί των εθνικών προϊόντων και επί των εισαγομένων προϊόντων από άλλα κράτη μέλη, όπου νομίμως παρασκευάζονται και διατίθενται στο εμπόριο, συμβιβάζεται με την εν λόγω Συνθήκη μόνον εφόσον επιβάλλεται από έναν από τους λόγους γενικού συμφέροντος που απαριθμούνται στο άρθρο 36 της Συνθήκης ή από επιτακτικές ανάγκες που αφορούν ιδίως την ευθύτητα των εμπορικών συναλλαγών και την προστασία των καταναλωτών.
19
Τέλος, όπως διευκρίνισε το Δικαστήριο ιδίως στην απόφαση της 5ης Οκτωβρίου 1977, 5/77, Tedeschi (Sig. 1977, σ. 1555), η επίκληση του άρθρου 36 παύει να δικαιολογείται μόνον αν, κατ' εφαρμογή του άρθρου 100, κοινοτικές οδηγίες προβλέπουν πλήρη εναρμόνιση των εθνικών νομοθεσιών. Πρέπει επομένως να γίνει δεκτό ότι όταν δεν έχει ακόμη πραγματοποιηθεί η προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών σε ορισμένο τομέα, οι αντίστοιχες εθνικές νομοθεσίες μπορούν να εμποδίζουν την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας στο μέτρο που τα εν λόγω εμπόδια δικαιολογούνται από έναν από τους λόγους που αναφέρονται στο άρθρο 36 της Συνθήκης ή από επιτακτικές ανάγκες.
20
Πρέπει σχετικά να υπενθυμιστεί ότι, όπως επισήμανε ήδη το Δικαστήριο στην απόφαση της 27ης Μαρτίου 1985, 73/84, Denkavit Futtermittel ( Συλλογή 1985, σ. 1013 ), η προαναφερθείσα οδηγία 79/373 αποσκοπεί στην επιβολή της τηρήσεως ορισμένων κανόνων ποιότητας των συνθέτων ζωοτροφών, στην εξασφάλιση του υγειονομικού ελέγχου των προϊόντων αυτών και της ευθύτητας των συναλλαγών.
21
Σύμφωνα με τη Διάταξη περί παραπομπής, η απαίτηση της δηλώσεως περιορισμένου περιεχομένου επιβλήθηκε στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ακριβώς για να εξασφαλιστεί η ενημέρωση των κτηνοτρόφων όσον αφορά τον τύπο και την ποσότητα των πρώτων υλών που περιέχονται στις σύνθετες τροφές.
22
Από την πέμπτη και έκτη αιτιολογική σκέψη της προαναφερθείσας οδηγίας 90/44, που καθιστά υποχρεωτική τη δήλωση περιορισμένου περιεχομένου από 22ας Ιανουαρίου 1992, προκύπτει ότι η οδηγία 79/373 έχει ως στόχο να πληροφορείται ο εκτροφέας αντικειμενικά και όσο το δυνατόν ακριβέστερα τη σύνθεση και τη χρησιμοποίηση των ζωοτροφών και ότι η δήλωση των συστατικών των τροφών αυτών αποτελεί, σε ορισμένες περιπτώσεις, σημαντικό στοιχείο πληροφορήσεως των εκτροφέων.
23
Ενόψει των παρατηρήσεων αυτών, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η απαίτηση δηλώσεως περιορισμένου περιεχομένου τείνει συγχρόνως να εξασφαλίσει την προστασία της υγείας και της ζωής των ανθρώπων και των ζώων, κατά την έννοια του άρθρου 36 της Συνθήκης καθώς και την προστασία των καταναλωτών και την ευθύτητα των εμπορικών συναλλαγών.
24
Μια τέτοια απαίτηση πρέπει εντούτοις να ικανοποιείται με μέσα που να μην είναι δυσανάλογα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς και να εμποδίζουν όσο το δυνατόν λιγότερο την εισαγωγή προϊόντων που παρασκευάστηκαν και διατέθηκαν νόμιμα στο εμπόριο σε άλλα κράτη μέλη. Η αναγραφή όμως υποχρεωτικής ενδείξεως, επί των συνθέτων ζωοτροφών, όλων των συστατικών που τις συνθέτουν κατά φθίνουσα τάξη μεγέθους του βάρους τους μπορεί να θεωρηθεί ως κατάλληλο μέσο και ανάλογο προς τους επιδιωκόμενους σκοπούς, στο μέτρο που είναι βέβαιο ότι η επισήμανση αποτελεί ένα από τα λιγότερο περιοριστικά μέτρα για την ελεύθερη κυκλοφορία των προϊόντων αυτών εντός της Κοινότητας.
25
Στο πρώτο σκέλος του δευτέρου και του τρίτου ερωτήματος πρέπει επομένως να δοθεί η απάντηση ότι η επιβαλλόμενη από τη νομοθεσία κράτους μέλους υποχρέωση αναγραφής των συστατικών των συνθέτων ζωοτροφών κατά φθίνουσα τάξη μεγέθους του βάρους τους δικαιολογείται από το γενικό συμφέρον της προστασίας της υγείας των ανθρώπων και των ζώων, κατά την έννοια του άρθρου 36 της Συνθήκης, καθώς και από τις απαιτήσεις της προστασίας των καταναλωτών και της ευθύτητας των εμπορικών συναλλαγών.
26
Όσον αφορά το δεύτερο σκέλος των ερωτημάτων αυτών σχετικά με το κύρος των διατάξεων της προαναφερθείσας οδηγίας 79/373, υπό το πρίσμα των άρθρων 30 επ. της Συνθήκης, πρέπει να υπενθυμιστεί η πάγια νομολογία του Δικαστηρίου ( βλ. ιδίως την απόφαση της 18ης Απριλίου 1991, C-63/89, Les Assurances du Crédit, Συλλογή 1991, σ. Ι-1799 ) σύμφωνα με την οποία, στο πλαίσιο της ασκήσεως των καθηκόντων που έχουν ανατεθεί στα κοινοτικά όργανα όσον αφορά την προσέγγιση των νομοθετικών διατάξεων, πρέπει αναγκαστικά να αναγνωριστεί στα όργανα αυτά ένα περιθώριο εκτιμήσεως όσον αφορά τα στάδια που πρέπει να τηρηθούν κατά την εναρμόνιση, λαμβανομένων υπόψη των ιδιαιτεροτήτων του προς εναρμόνιση τομέα.
27
Όπως διαπίστωσε ανωτέρω το Δικαστήριο, η εναρμόνιση που πραγματοποιήθηκε μέχρι τώρα στον τομέα των συνθέτων ζωοτροφών είναι μόνο μερική. Επομένως, δεν έχει ουδόλως αποδειχθεί ότι το Συμβούλιο, επιτρέποντας βάσει των διατάξεων του άρθρου 5, παράγραφοι 4 και 7, της προαναφερθείσας οδηγίας 79/373, τη διατήρηση ή τη θέσπιση από τα κράτη μέλη της απαιτήσεως απλοποιημένης δηλώσεως, υπερέβη τα όρια της εξουσίας εκτιμήσεως του. Απ' αυτό προκύπτει ότι τα εμπόδια της ελεύθερης κυκλοφορίας που προκύπτουν, με τον τρόπο αυτό, από τις διαφορές μεταξύ των νομοθεσιών των κρατών μελών πρέπει να γίνουν δεκτά στο μέτρο που η απαίτηση της δηλώσεως εξυπηρετεί την προστασία της υγείας των ανθρώπων και των ζώων, την προστασία του καταναλωτή και την ευθύτητα των εμπορικών συναλλαγών.
28
Κατά συνέπεια, στο δεύτερο σκέλος του δευτέρου και του τρίτου ερωτήματος πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι από την εξέταση των διατάξεων του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, και παράγραφος 7, της οδηγίας 79/373 δεν προέκυψαν στοιχεία ικανά να θίξουν το κύρος των διατάξεων αυτών.
Επί των δικαστικών εξόδων
29
Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν η Γαλλική και η Ιταλική Κυβέρνηση, το Συμβούλιο και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, που κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος, που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ' αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ( δεύτερο τμήμα ),
κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλε το Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, με Διάταξη της 16ης Ιανουαρίου 1990, αποφαίνεται:
1)
Το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, και παράγραφος 7, της οδηγίας 79/373/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί εμπορίας των συνθέτων ζωοτροφών, έχει την έννοια ότι δεν απαγορεύει στα κράτη μέλη να θεσπίσουν με τη νομοθεσία τους υποχρέωση αναγραφής των χρησιμοποιουμένων στις σύνθετες ζωοτροφές συστατικών κατά φθίνουσα τάξη μεγέθους του βάρους τους, έστω και αν η υποχρέωση αυτή δεν υφίστατο στο εθνικό δίκαιο κατά την έναρξη ισχύος της ανωτέρω οδηγίας.
2)
Η επιβαλλόμενη από τη νομοθεσία κράτους μέλους υποχρέωση αναγραφής των συστατικών των συνθέτων ζωοτροφών κατά φθίνουσα τάξη μεγέθους του βάρους τους δικαιολογείται από το γενικό συμφέρον της προστασίας της υγείας των ανθρώπων και των ζώων, κατά την έννοια του άρθρου 36 της Συνθήκης, καθώς και από τις απαιτήσεις της προστασίας των καταναλωτών και της ευθύτητας των εμπορικών συναλλαγών.
3)
Από την εξέταση των διατάξεων του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο β, και παράγραφος 7, της οδηγίας 79/373 δεν προέκυψαν στοιχεία ικανά να θίξουν το κύρος των διατάξεων αυτών.
O'Higgins
Mancini
Schockweiler
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 20 Ιουνίου 1991.
Ο Γραμματέας
J.-G. Giraud
Ο Πρόεδρος του δευτέρου τμήματος
Τ. F. O'Higgins
( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.
Full & Egal Universal Law Academy