Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
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1. Ravvicinamento delle legislazioni - Smercio degli alimenti composti per animali - Direttiva 79/373/CEE - Introduzione nella normativa nazionale dell' obbligo di indicare gli ingredienti utilizzati nell' ordine della loro importanza ponderale decrescente - Ammissibilità
((Direttiva del Consiglio 79/373, art. 5, nn. 4, lett. b), e 7))
2. Libera circolazione delle merci - Restrizioni quantitative - Misure di effetto equivalente - Obbligo di indicare gli ingredienti utilizzati negli alimenti composti per animali nell' ordine della loro importanza ponderale decrescente - Giustificazione - Tutela della salute - Tutela del consumatore - Lealtà nei negozi commerciali
(Trattato CEE, artt. 30 e 36)
3. Ravvicinamento delle legislazioni - Margine di discrezionalità delle istituzioni comunitarie per realizzare un ravvicinamento graduale - Smercio degli alimenti composti per animali - Facoltà attribuita agli Stati membri di esigere l' indicazione degli ingredienti utilizzati nell' ordine della loro importanza ponderale decrescente - Legittimità
(Trattato CEE, art. 100; direttiva del Consiglio 79/373, art. 5, nn. 4 e 7).
Massima
1. L' art. 5, nn. 4, lett. b), e 7, della direttiva 79/373, relativa alla commercializzazione degli alimenti composti per animali, va interpretato nel senso che esso non osta a che uno Stato membro introduca nella propria normativa l' obbligo di indicare gli ingredienti utilizzati in tali alimenti nell' ordine della loro importanza ponderale decrescente, anche se tale obbligo non esisteva nel diritto nazionale al momento dell' entrata in vigore della direttiva.
2. L' obbligo, imposto dalla normativa di uno Stato membro, di indicare gli ingredienti utilizzati negli alimenti composti per animali nell' ordine della loro importanza ponderale decrescente, obbligo che ha l' effetto di rendere più difficili le importazioni dei mangimi composti originari di altri Stati membri che non esigono tale dichiarazione e che pertanto rientra nell' ambito del divieto di cui all' art. 30 del Trattato, è giustificato dall' interesse generale della tutela della salute delle persone e degli animali, ai sensi dell' art. 36 del Trattato, nonché dalle esigenze attinenti alla tutela del consumatore e alla lealtà nei negozi commerciali.
3. Alle istituzioni si deve necessariamente riconoscere, nell' esercizio dei poteri loro attribuiti per il ravvicinamento delle normative degli Stati membri, un margine di discrezionalità quanto alle fasi dell' armonizzazione, tenuto conto delle specificità della materia oggetto di coordinamento.
Stante il carattere meramente parziale dell' armonizzazione realizzata nel settore degli alimenti composti per animali, non è assolutamente provato che il Consiglio abbia oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale consentendo agli Stati membri, per mezzo dell' art. 5, nn. 4 e 7, della direttiva 79/373, di mantenere in vigore o di istituire l' obbligo di indicare gli ingredienti utilizzati in tali alimenti nell' ordine della loro importanza ponderale decrescente.
Parti
Nel procedimento C-39/90,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell' art. 177 del Trattato CEE, dal Verwaltungsgerichtshof del Baden-Wuerttemberg, nel procedimento dinanzi ad esso pendente tra
Denkavit Futtermittel GmbH, Warendorf (Repubblica federale di Germania),
e
Land Baden-Wuerttemberg,
domanda vertente sulla validità e sull' interpretazione della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/373/CEE, relativa alla commercializzazione degli alimenti composti per animali (GU L 86, pag. 30), e degli artt. 30 e 36 del Trattato CEE,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dai signori T.F O' Higgins, presidente di sezione, G.F. Mancini e F.A. Schockweiler, giudici,
avvocato generale: M. Darmon
cancelliere: V. Di Bucci, amministratore
viste le osservazioni scritte presentate:
- per la Denkavit Futtermittel GmbH, dall' avv. V. Schiller, del foro di Colonia,
- per il Land Baden-Wuerttemberg, dal sig. W. Ziegler, Ministerialrat presso il ministero per le Aree agricole, l' Alimentazione, l' Agricoltura e le Foreste del Land Baden-Wuerttemberg,
- per la Repubblica francese, dai sigg. P. Pouzoulet e G. de Bergues, rispettivamente vicedirettore presso la direzione degli affari giuridici del ministero degli Affari esteri e vicesegretario principale presso lo stesso ministero,
- per la Repubblica italiana, dal sig. Ivo M. Braguglia, avvocato dello Stato,
- per il Consiglio delle Comunità europee, dal sig. M. Guus Houttuin, amministratore presso il servizio giuridico, in qualità di agente,
vista la relazione d' udienza,
sentite le osservazioni orali della Denkavit, del Land Baden-Wuerttemberg, rappresentato dai sigg. Joachim Hentze, Regierungsdirector, e Toni Roth, Oberamtsrat, della Repubblica francese, del Consiglio e della Commissione delle Comunità europee all' udienza del 5 febbraio 1991,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 5 marzo 1991,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 16 gennaio 1990, pervenuta in cancelleria il 12 febbraio successivo, il Verwaltungsgerichtshof del Baden-Wuerttemberg ha sottoposto a questa Corte, a norma dell' art. 177 del Trattato CEE, alcune questioni pregiudiziali vertenti sulla validità e sull' interpretazione dell' art. 5, n. 4, lett. b), e n. 7, della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/373/CEE, relativa alla commercializzazione degli alimenti composti per animali (GU L 86, pag. 30), e degli artt. 30 e 36 del Trattato CEE, onde accertare la compatibilità con detta disposizione della normativa tedesca sugli alimenti composti per animali.
2 Dette questioni sono state sollevate nell' ambito di una controversia tra la Società Denkavit Futtermittel GmbH (in prosieguo: la "Denkavit") e il Land del Baden-Wuerttemberg in ordine al diniego opposto dalle autorità di questo Land alla messa in commercio ad opera della Denkavit, nel territorio della Repubblica federale di Germania, di mangimi composti lecitamente prodotti nei Paesi Bassi, in quanto la Denkavit non ha rispettato il disposto di cui all' art. 13 della Futtermittelverordnung 22 giugno 1988 (BGBl. I, pag. 869, in prosieguo: la "FMV"), adottato sulla base del Futtermittelgesetz 2 luglio 1975 (BGBl. I, pag. 1745). Da detto articolo della FMV risulta che dal 30 giugno 1988 gli alimenti composti destinati agli animali di allevamento devono recare l' indicazione di tutti gli ingredienti che li compongono "nell' ordine della loro importanza ponderale decrescente" (in prosieguo: la "dichiarazione semiaperta").
3 La Denkavit impugnava tale procedimento dinanzi al Verwaltungsgericht di Stoccarda, facendo valere che l' obbligo imposto dalla FMV è incompatibile con le citate disposizioni della direttiva 79/373.
4 Investito dal Land Baden-Wuerttemberg del ricorso in appello interposto avverso la sentenza del Verwaltungsgericht di Stoccarda, il Verwaltungsgerichtshof del Baden-Wuerttemberg ha deciso di sospendere il procedimento finché la Corte non si sia pronunciata in via pregiudiziale sulle seguenti questioni:
"1) Se il combinato disposto dell' art. 5, n. 4, lett. b), e n. 7, della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/373/CEE, relativa alla commercializzazione degli alimenti composti per alimenti, debba essere interpretato nel senso che
- esso consente agli Stati membri di istituire l' obbligo - non ancora vigente nell' ordinamento nazionale al momento dell' entrata in vigore della direttiva - di indicare gli ingredienti utilizzati nell' ordine della loro importanza ponderale decrescente nell' alimento composto (' halboffene Deklaration' ), oppure che
- esso concede agli Stati membri il diritto di mantenere in vigore tale obbligo solamente qualora questo fosse già stabilito dal diritto nazionale al momento dell' entrata in vigore della direttiva.
2) Nell' ipotesi in cui la direttiva 79/373/CEE consenta agli Stati membri non solo di mantenere in vigore, bensì anche di istituire detto obbligo di etichettatura:
a) se ciò costituisca una 'misura di effetto equivalente' ad una restrizione quantitativa all' importazione ai sensi dell' art. 30 del Trattato CEE;
b) se, qualora tale obbligo costituisca effettivamente una misura di effetto equivalente, l' esigenza di tutela del consumatore imponga l' adozione dell' etichettatura controversa;
c) se, l' etichettatura controversa, qualora sia necessaria per garantire la tutela del consumatore, rappresenti il provvedimento meno restrittivo per la libera circolazione delle merci.
3) Nell' ipotesi in cui una restrizione alla libera circolazione delle merci derivante dall' obbligo di etichettatura non possa essere giustificata a prima vista ai sensi dell' art. 30 del Trattato CEE, se si debba considerare eccezionalmente che le restrizioni apportate agli scambi commerciali sono giustificate da motivi di tutela della salute delle persone e degli animali ai sensi dell' art. 36 del Trattato".
5 Nell' ordinanza di rinvio il Verwaltungsgerichtshof del Baden-Wuerttemberg fa valere che il tenore letterale dell' art. 5, nn. 4 e 7, della direttiva 79/373 sembra consentire l' introduzione di obblighi più severi di quelli già esistenti in base alla normativa nazionale al momento dell' entrata in vigore della direttiva. Tale possibilità tuttavia sarebbe in contrasto con il disposto del quinto 'considerando' della direttiva che, in base ad un' interpretazione teleologica, sembra riservare agli Stati membri solo la facoltà di mantenere in vigore gli obblighi di dichiarazione già esistenti al momento dell' entrata in vigore della direttiva 79/373. Quanto alla seconda e alla terza questione, il Verwaltungsgerichshof del Baden-Wuerttemberg precisa anzitutto che l' introduzione dell' obbligo della dichiarazione semiaperta nella Repubblica federale di Germania è stata motivata, in particolare, con la necessità di informare l' allevatore sul tipo e sulla quantità delle materie prime di mangimi composti, e rileva inoltre l' impossibilità di invocare l' art. 36 del Trattato, tenuto conto della disciplina esauriente adottata dal Consiglio sulla base dell' art. 100 del Trattato CEE.
6 Per una più ampia illustrazione degli antefatti e della normativa applicabile nella causa principale, delle fasi del procedimento nonché degli argomenti e dei mezzi delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati in prosieguo solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
7 In via preliminare è opportuno rilevare, anzitutto, che la citata direttiva 79/373 costituisce una fase del processo di armonizzazione delle normative nazionali, diretto ad eliminare progressivamente tutti gli ostacoli alla libera circolazione dei mangimi composti all' interno della Comunità. Ai sensi dell' art. 15 della direttiva, infatti, la Commissione, in base all' esperienza acquisita, trasmette al Consiglio proposte di modifica della suddetta direttiva per realizzare la libera circolazione degli alimenti composti per animali e per eliminare talune disparità, in particolare per quanto riguarda l' impiego degli ingredienti e in materia di etichettatura.
8 Va inoltre sottolineato che a tenore dell' art. 5, nn. 4, lett. b), e 7, della citata direttiva 79/373,
"4. Gli Stati membri possono prescrivere tutte o alcune soltanto delle indicazioni supplementari seguenti:
a) (...)
b) gli ingredienti;
(...)
7. Quando sono fornite le indicazioni relative agli ingredienti, tutti gli ingredienti presenti devono essere citati con l' indicazione del tenore oppure nell' ordine della loro importanza ponderale decrescente nell' alimento composto. Gli Stati membri possono prescrivere l' una o l' altra di queste due indicazioni ed in tal caso l' una esclude l' altra. Se nessuna misura è stata adottata in base all' articolo 10, lettera b), gli Stati membri possono raggruppare gli ingredienti per categoria o mantenere categorie esistenti e ammettere che l' indicazione degli ingredienti sia sostituita da quella delle categorie".
9 E' parimenti opportuno rilevare che secondo il quinto 'considerando' della direttiva:
"(...) in attesa dell' adozione di disposizioni complementari, appare necessario, in considerazione della prassi esistente in alcuni Stati membri, prevedere - provvisoriamente - la possibilità di esigere a livello nazionale una dichiarazione più completa della composizione degli alimenti, per quanto riguarda i componenti analitici e gli ingredienti utilizzati; (...) tuttavia tali dichiarazioni possono essere richieste soltanto in quanto siano previste dalla presente direttiva".
10 Gli artt. 8 e 9 della direttiva 79/373 sono così redatti:
"Articolo 8
Qualora le rispettive disposizioni nazionali lo prevedano al momento dell' adozione della presente direttiva, gli Stati membri sono autorizzati a limitare la commercializzazione degli alimenti composti a quelli che:
- sono ottenuti a partire da talune sostanze,
oppure
- non contengono talune sostanze.
Articolo 9
Gli Stati membri vigilano affinché gli alimenti composti non siano soggetti, per motivi inerenti alle disposizioni contenute nella presente direttiva, a restrizioni di commercializzazione diverse da quelle previste dalla presente direttiva".
Sulla prima questione
11 Con la prima questione il giudice a quo chiede, in sostanza, se l' art. 5, nn. 4 e 7, della direttiva 79/373 costituisca una clausola di "standstill" che consente agli Stati membri di subordinare ad una dichiarazione semiaperta lo smercio dei mangimi composti soltanto qualora il diritto nazionale già stabilisca tale obbligo al momento dell' entrata in vigore della direttiva.
12 E' opportuno rilevare innanzitutto che un eventuale obbligo di "standstill" non può dedursi dalla lettera dell' art. 5, nn. 4, lett. b), e 7, della citata direttiva. Tali disposizioni non contengono infatti un' esplicita formulazione in tal senso, a differenza dell' art. 8 della stessa direttiva, in forza del quale gli Stati membri sono autorizzati a limitare lo smercio di determinati alimenti "qualora le rispettive disposizioni nazionali lo prevedano al momento dell' adozione della presente direttiva".
13 Siffatto obbligo di "standstill" non risulta neanche dal quinto 'considerando' della direttiva 79/373, con cui il Consiglio si limita alla constatazione che soltanto alcuni degli Stati membri esigono una dichiarazione degli ingredienti e che, nell' attesa dell' adozione di disposizioni complementari, appare necessario prevedere la possibilità di esigere a livello nazionale una dichiarazione più completa della composizione degli alimenti, per quanto riguarda i componenti analitici e gli ingredienti utilizzati.
14 L' assenza di una clausola di "standstill" nell' art. 5, nn. 4, lett. b), e 7, della direttiva 79/373 è confermata dall' adozione, successivamente ai fatti della presente causa, della direttiva del Consiglio 22 gennaio 1990, 90/44/CEE, che modifica la direttiva 79/373 relativa alla commercializzazione degli alimenti composti per animali (GU L 27, pag. 35), ai sensi della quale gli Stati membri sono tenuti ad introdurre per il 22 gennaio 1992 la dichiarazione semiaperta.
15 Alla luce di queste considerazioni, la prima questione va risolta come segue: l' art. 5, nn. 4, lett. b), e 7, della direttiva 79/373 dev' essere interpretato nel senso che esso non osta a che uno Stato membro introduca nella propria normativa l' obbligo di indicare gli ingredienti utilizzati nell' ordine della loro importanza ponderale decrescente nell' alimento composto, anche se tale obbligo non esisteva nel diritto nazionale al momento dell' entrata in vigore della predetta direttiva.
Sulla seconda e sulla terza questione
16 Tali questioni si possono suddividere in due parti. In primo luogo, il giudice nazionale mira in sostanza a far stabilire se in caso di introduzione da parte di uno Stato membro della dichiarazione semiaperta quest' ultima costituisca una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all' importazione ai sensi dell' art. 30 del Trattato e, eventualmente, se essa sia giustificata dall' esigenza imperativa della tutela del consumatore, ammessa dalla giurisprudenza della Corte, oppure da motivi di tutela della salute delle persone e degli animali a norma dell' art. 36 del Trattato. In secondo luogo, il giudice nazionale dubita, con riguardo agli artt. 30 e seguenti del Trattato, della validità delle norme della direttiva 79/373 che autorizzano l' introduzione da parte di uno Stato membro dell' obbligo della dichiarazione semiaperta.
17 Quanto alla prima parte di tali questioni, va subito osservato che l' obbligo dell' indicazione semiaperta, indistintamente applicabile ai prodotti nazionali e a quelli importati, ha l' effetto di rendere più difficili le importazioni dei mangimi composti originari di altri Stati membri che non esigono tale dichiarazione. Di conseguenza, e secondo la costante giurisprudenza della Corte (v., in particolare, sentenze 11 luglio 1974, Dassonville, causa 8/74, Racc. pag. 837, e 20 febbraio 1979, Rewe-Zentrale, causa 120/78, Racc. pag. 649), l' obbligo della dichiarazione semiaperta rientra nell' ambito del divieto di cui all' art. 30 del Trattato.
18 E' inoltre opportuno ricordare che - in particolare secondo la sentenza 11 maggio 1989, Commissione / Repubblica federale di Germania (causa 76/86, Racc. pag. 1021) - dagli artt. 30 e seguenti del Trattato emerge che una normativa nazionale adottata in mancanza di disciplina comune o armonizzata, indistintamente applicabile ai prodotti nazionali e a quelli importati da altri Stati membri ove siano legalmente fabbricati e messi in commercio, è compatibile con il Trattato solo se essa è necessaria per soddisfare motivi di interesse generale indicati nell' art. 36 del Trattato o esigenze imperative attinenti, in particolare, alla lealtà nei negozi commerciali e alla tutela dei consumatori.
19 Infine, come la Corte ha precisato, in particolare, nella sentenza 5 ottobre 1977, Tedeschi (causa 5/77, Racc. pag. 1555), il ricorso all' art. 36 perde la sua giustificazione soltanto qualora, in applicazione dell' art. 100 del Trattato, direttive comunitarie dispongano l' armonizzazione completa delle normative nazionali. Si deve quindi ammettere che, qualora il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri non sia ancora stato realizzato in un determinato settore, le corrispondenti normative nazionali possono costituire degli ostacoli al principio della libera circolazione, nella misura in cui questi ostacoli siano giustificati da uno dei motivi indicati nell' art. 36 del Trattato o da esigenze imperative.
20 A questo riguardo, va ricordato che, come la Corte ha già osservato nella sentenza 27 marzo 1985, Denkavit Futtermittel (causa 73/84, Racc. pag. 1013), la citata direttiva 79/373 intende imporre l' osservanza di determinate norme sulla qualità dei mangimi composti, assicurare il controllo sanitario di tali prodotti e garantire la lealtà nei negozi commerciali.
21 Secondo l' ordinanza di rinvio, l' obbligo della dichiarazione semiaperta è stato istituito nella Repubblica federale di Germania allo scopo, in particolare, di garantire l' informazione degli allevatori sul tipo e sulla quantità delle materie prime contenute negli alimenti composti.
22 Dal quinto e dal sesto 'considerando' della citata direttiva 90/44, che rende obbligatoria la dichiarazione semiaperta a decorrere dal 22 gennaio 1992, emerge che la direttiva 79/373 mira ad informare obiettivamente e nel modo più preciso possibile l' allevatore sulla composizione e sull' impiego dei mangimi, e che la dichiarazione degli ingredienti che rientrano nella composizione dei mangimi costituisce, in certi casi, un importante elemento di informazione per gli allevatori.
23 Alla luce di queste considerazioni occorre ammettere che l' obbligo della dichiarazione semiaperta mira sia a garantire la tutela della salute e della vita delle persone e degli animali, ai sensi dell' art. 36 del Trattato, sia la tutela del consumatore e la lealtà nei negozi commerciali.
24 Tale esigenza dev' essere soddisfatta tuttavia con mezzi che non siano sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti e che ostacolino il meno possibile l' importazione dei prodotti legalmente fabbricati e messi in commercio in altri Stati membri. L' apposizione dell' indicazione obbligatoria, sui mangimi composti, di tutti gli ingredienti che li compongono nell' ordine della loro importanza ponderale decrescente può essere considerata un mezzo adeguato e proporzionato ai fini perseguiti, poiché è assodato che l' etichettatura è uno dei mezzi meno restrittivi della libera circolazione di tali prodotti nella Comunità.
25 Si deve pertanto risolvere la prima parte della seconda e della terza questione nel senso che l' obbligo imposto dalla normativa di uno Stato membro di indicare gli ingredienti degli alimenti composti per animali nell' ordine della loro importanza ponderale decrescente è giustificato dall' interesse generale della tutela della salute delle persone e degli animali, ai sensi dell' art. 36 del Trattato, nonché dalle esigenze della tutela del consumatore e della lealtà nei negozi commerciali.
26 Per quanto attiene alla seconda parte delle questioni di cui trattasi, relativa alla validità delle norme della direttiva 79/373, con riguardo agli artt. 30 e seguenti del Trattato, occorre ricordare la costante giurisprudenza della Corte (v., segnatamente, sentenza 18 aprile 1991, Les Assurances du crédit, causa C-63/89, Racc. pag. I-1799), secondo cui bisogna necessariamente riconoscere alle istituzioni, nell' esercizio dei poteri loro attribuiti per il ravvicinamento delle disposizioni legislative, un margine di discrezionalità quanto alle fasi dell' armonizzazione, tenuto conto delle specificità della materia oggetto di coordinamento.
27 Come si è già osservato, l' armonizzazione realizzatasi fino a questo momento nel settore dei mangimi composti ha carattere meramente parziale. Pertanto non è assolutamente provato che il Consiglio abbia oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale consentendo agli Stati membri di mantenere in vigore o di istituire l' obbligo della dichiarazione semiaperta per mezzo dell' art. 5, nn. 4 e 7, della direttiva 79/373. Ne consegue che gli ostacoli alla libera circolazione derivanti dalle disparità tra le normative degli Stati membri devono essere accettati, poiché l' esigenza della dichiarazione contribuisce alla tutela della salute delle persone e degli animali, nonché alla tutela del consumatore e alla lealtà nei negozi commerciali.
28 La seconda parte della seconda e terza questione va pertanto risolta nel senso che l' esame dell' art. 5, nn. 4, lett. b), e 7, della direttiva 79/373 non ha evidenziato elementi atti ad infirmarne la validità.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
29 Le spese sostenute dai governi francese ed italiano, nonché dal Consiglio e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Seconda Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Verwaltungsgerichtshof del Baden-Wuerttemberg, con ordinanza 16 gennaio 1990, dichiara:
1) L' art. 5, nn. 4, lett. b), e 7, della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/373/CEE, relativa alla commercializzazione degli alimenti composti per animali, dev' essere interpretato nel senso che esso non osta a che uno Stato membro introduca nella propria normativa l' obbligo di indicare gli ingredienti utilizzati nell' ordine della loro importanza ponderale decrescente, anche se tale obbligo non esisteva nel diritto nazionale al momento dell' entrata in vigore della predetta direttiva.
2) L' obbligo imposto dalla normativa di uno Stato membro di indicare gli ingredienti degli alimenti composti per animali nell' ordine della loro importanza ponderale decrescente è giustificato dall' interesse generale della tutela della salute delle persone e degli animali, ai sensi dell' art. 36 del Trattato, nonché dalle esigenze della tutela del consumatore e della lealtà nei negozi commerciali.
3) L' esame dell' art. 5, nn. 4, lett. b), e 7, della direttiva 79/373 non ha evidenziato elementi atti ad infirmarne la validità.
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