Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
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1. Schadensersatzklage - Gegenstand - Klage auf Schadensersatz gemäß Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag - Ausschließliche Zuständigkeit des Gerichtshofes
(EWG-Vertrag, Artikel 178 und 215 Absatz 2)
2. Fischerei - Erhaltung der Meeresschätze - Beihilfen, die die Mitgliedstaaten unter finanzieller Beteiligung der Gemeinschaft zur Verringerung der Fischereikapazitäten gewähren können - Billigung einer nationalen Regelung, die dem Zweck der Gemeinschaftsvorschriften entspricht, durch die Kommission - Rechtmässigkeit
(Richtlinie 83/515 des Rates; Entscheidung 84/17 der Kommission)
Leitsätze
1. Gemäß Artikel 178 EWG-Vertrag ist der Gerichtshof unter Ausschluß der nationalen Gerichte allein für Streitsachen gemäß Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag über den Ersatz des durch Organe der Gemeinschaft verursachten Schadens zuständig.
2. Um die Verringerung der Produktionskapazitäten zu fördern, sieht die Richtlinie 83/515 über bestimmte Maßnahmen zur Anpassung der Fischereikapazitäten zum einen vor, daß die Mitgliedstaaten ein System finanzieller Beihilfen für die Verringerung dieser Kapazitäten einführen können, und zum anderen, daß sich die Gemeinschaft an diesen Beihilfen finanziell beteiligt. Die der Kommission eingeräumte Kontrollbefugnis dient nur dem Zweck, zu prüfen, ob die von den Mitgliedstaaten für die Verringerung der Produktionskapazitäten vorgesehenen Regelungen aufgrund ihrer Übereinstimmung mit der Richtlinie sowie den anderen Strukturmaßnahmen für den Fischereisektor die Bedingungen für eine finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft erfuellen. Eine von der Kommission im Rahmen dieser Kontrolle erlassene Entscheidung, mit der eine nationale Regelung zur Durchführung der Richtlinie gebilligt wird, die mit deren Zielen vereinbar ist, ist nicht als rechtswidrig anzusehen, so daß sie geeignet wäre, die Haftung der Gemeinschaft auszulösen.
Entscheidungsgründe
1 Der Kläger hat mit Schriftsatz, der am 7. März 1990 in der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß den Artikeln 178 und 215 Absatz 2 EWG-Vertrag eine Klage wegen ausservertraglicher Haftung der Gemeinschaft erhoben, der zufolge die Kommission zum Ersatz des Schadens zu verurteilen ist, der sich daraus ergibt, daß die in der Richtlinie 83/515/EWG des Rates vom 4. Oktober 1983 über bestimmte Maßnahmen zur Anpassung der Fischereikapazitäten (ABl. L 290, S. 15; im folgenden: Richtlinie) vorgesehene Stillegungsprämie für das Fischereifahrzeug Excelsior nicht gezahlt wurde.
2 Durch Artikel 1 der Richtlinie wurden die Mitgliedstaaten ermächtigt, ein System finanzieller Beihilfen für Maßnahmen der zeitweiligen oder endgültigen Verringerung der Produktionskapazitäten in der Fischereiwirtschaft einzuführen, deren Kosten zum Teil von der Gemeinschaft getragen werden. Gemäß Artikel 2 der Richtlinie können Erzeuger, natürliche oder juristische Personen, die mit einem oder mehreren die Flagge eines Mitgliedstaates führenden, im Gebiet der Gemeinschaft registrierten Fahrzeugen Fischfang betreiben, in den Genuß dieser Beihilfen kommen.
3 Insbesondere sieht der Artikel 5 Absätze 1 bis 3 der Richtlinie vor, daß die Mitgliedstaaten für Fahrzeuge mit einer Länge von 12 Metern oder mehr zwischen den Loten, die im letzten Kalenderjahr vor dem Prämienantrag mindestens 100 Tage lang eine Fischereitätigkeit ausgeuebt haben, eine Prämie für die endgültige Stillegung gewähren können, wenn die Fahrzeuge abgewrackt, endgültig in ein Drittland übertragen oder in den Gewässern der Gemeinschaft zu anderen Zwecken als zur Fischerei verwendet werden.
4 Nach Artikel 5 Absätze 4 und 5 treffen die Mitgliedstaaten alle erforderlichen Maßnahmen, damit Fahrzeuge, für die eine Prämie gezahlt worden ist, von der Ausübung der Fischerei in den Gewässern der Gemeinschaft endgültig ausgeschlossen werden. Sie übermitteln der Kommission ein Verzeichnis dieser Fahrzeuge, das im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht wird.
5 Die Artikel 6, 7 und 8 der Richtlinie enthalten eine Regelung, derzufolge die Mitgliedstaaten die Kommission über geplante Maßnahmen zur Verringerung der Fischereikapazitäten unterrichten. Aufgrund dieser Angaben und innerhalb von zwei Monaten nach ihrer Übermittlung prüft die Kommission, ob die vorgesehenen Maßnahmen, insbesondere nach Maßgabe ihrer Übereinstimmung mit der Richtlinie, die Voraussetzungen für eine finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft erfuellen, und erlässt dazu eine Entscheidung. Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die im Anschluß an diese Entscheidung erlassenen Rechts- und Verwaltungsvorschriften mit.
6 Am 15. November 1983 teilte das Vereinigte Königreich der Kommission den Entwurf der Maßnahmen mit, die es zur Anwendung der Richtlinie vorgesehen hatte. In der Entscheidung 84/17/EWG vom 22. Dezember 1983 über die Durchführung bestimmter Maßnahmen zur Anpassung der Fischereikapazitäten gemäß der Richtlinie 83/515/EWG durch das Vereinigte Königreich (ABl. 1984, L 18, S. 39), stellte die Kommission fest, daß bei diesen Maßnahmen die Voraussetzungen für eine finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft erfuellt seien.
7 Am 19. Dezember 1983 erließ das Vereinigte Königreich das Fishing Vessels (Financial Assistance) Scheme 1983 (S.I. 1983, Nr. 1883; Regelung über finanzielle Beihilfen für Fischereifahrzeuge; im folgenden: britische Regelung). Es trat am 21. Dezember 1983 in Kraft. Darin findet sich ein System von Stillegungsprämien, die Eigentümern von Fischereifahrzeugen gezahlt werden, die von der Ausübung der Fischerei in den Gewässern der Gemeinschaft endgültig ausgeschlossen worden sind (Paragraph 18). Die Prämie wird aufgrund eines Antrags gezahlt, in dem genau anzugeben ist, in welcher Weise der endgültige Ausschluß erfolgen wird.
8 In den Paragraphen 23 und 26 der britischen Regelung heisst es:
"Paragraph 23
1. Entspricht der Antrag nach Ansicht des Ministers [für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung] den oben angegebenen Anforderungen, so kann ihm stattgegeben werden.
2. In der Entscheidung des Ministers, mit der dem Antrag stattgegeben wird, können geeignete Bedingungen festgelegt werden.
Paragraph 26
... Der Minister kann dem Antragsteller die Stillegungsprämie zahlen, wenn zu seiner Überzeugung feststeht:
a) daß das Fahrzeug, auf das sich der Antrag bezieht, aus dem Register für Fischereifahrzeuge gestrichen worden ist;
b) daß die Bedingungen, die gegebenenfalls bei Annahme des Antrags festgelegt worden sind, erfuellt worden sind;
c) daß die oben angeführten Erfordernisse ... in Ansehung des betreffenden Fahrzeugs eingehalten worden sind."
9 Der Kläger, ein berufsmässiger Fischer, hatte im Jahre 1983 das Schiff Excelsior gekauft. Im Jahre 1984 verkaufte er es für 8 500 UKL an die Eheleute Hann, die es als Wohnboot benutzen wollten. Aufgrund von Auskünften der örtlichen, dem Minister für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung (im folgenden: Minister) unterstellten Behörden rechnete der Kläger damit, in den Genuß einer Stillegungsprämie von 22 144 UKL zu kommen.
10 Der Kaufvertrag wurde am 1. August 1984 unterzeichnet. Die Käufer erklärten darin, es sei ihnen bekannt, daß der Verkäufer eine Stillegungsprämie beantragt habe und daß der neue Eigentümer zur Rückzahlung der Prämie verpflichtet werden könnte, wenn das Fahrzeug in den Gewässern der Gemeinschaft und unter der Flagge eines Mitgliedstaats erneut zum Fischfang verwendet würde. Am 2. August 1984 stellte der Kläger einen Antrag auf Stillegungsprämie. Am 9. August 1984 wurde die Excelsior im Register für Fischereifahrzeuge gestrichen.
11 Die Eheleute Hann mussten ihre Pläne ändern. Am 14. Oktober 1984 verkauften sie das Schiff an die irischen Staatsbürger Murphy und Boyle, die angaben, am Motor des Fahrzeugs interessiert zu sein und den Rumpf als Schrott verkaufen zu wollen. Im Kaufvertrag erklärten die Käufer, es sei ihnen bekannt, daß für die Excelsior eine Stillegungsprämie gezahlt werden solle und daß sie zur Rückzahlung des Prämienbetrags verpflichtet werden könnten, wenn das Fahrzeug in den Gewässern der Gemeinschaft und mit der Flagge eines Mitgliedstaats aufs neue zum Fischfang verwendet würde.
12 Trotz dieser Erklärung beantragte Boyle bei den irischen Behörden, die Excelsior als Fischereifahrzeug einzutragen. Nachdem diesen Behörden von den zuständigen britischen Behörden mitgeteilt worden war, daß von einem früheren Eigentümer des Fahrzeugs eine Stillegungsprämie beantragt, diese aber noch nicht gezahlt worden sei, trugen sie das Fahrzeug ein und stellten dafür eine Fanglizenz aus. Angesichts dieser Sachlage teilte der britische Minister, der auf Nachweise über die endgültige Verwendung des Fahrzeugs gewartet hatte, am 25. Februar 1985 dem Kläger mit, sein Antrag auf Gewährung einer Prämie werde abgelehnt.
13 Ein vom Kläger am 21. Dezember 1985 gestellter Antrag, gegen diese Entscheidung eine Klage zuzulassen, wurde vom High Court mit der Begründung zurückgewiesen, daß er nach Ablauf der gesetzlichen Frist von drei Monaten, gerechnet ab der Mitteilung vom 25. Februar 1985, gestellt worden sei und daß der Kläger keinen Anspruch auf die Prämie habe, weil nicht zur Überzeugung des Ministers festgestanden habe, daß das Fahrzeug von jeder Ausübung der Fischerei in den Gewässern der Gemeinschaft ausgeschlossen worden sei. Der High Court hätte die Dreimonatsfrist verlängern können, wenn er dem Standpunkt des Klägers ein gewisses Gewicht beigemessen hätte.
14 Am 29. Oktober 1986 machte der Kläger ein zweites, diesmal privatrechtliches, Verfahren gegen den Minister beim High Court anhängig. Dabei stützte er sich auf die vertragliche Haftung des Ministers, auf dessen "negligent misrepresentation" (fahrlässige falsche Erklärung) oder auf "estoppel", das sich aus Zusicherungen ergebe, die ihm hinsichtlich der Zahlung der Prämie gemacht worden seien. Diese Klage wurde durch Urteil vom 27. Mai 1988, das vom Court of Appeal am 15. Juni 1989 bestätigt wurde, abgewiesen. Mit Entscheidung vom 24. Januar 1990 hat das House of Lords die Zulassung eines Rechtsmittels verweigert.
15 Wegen weiterer Einzelheiten des rechtlichen Rahmens und des Sachverhalts, des Verfahrensablaufs sowie des Parteivorbringens wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt ist im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.
Zur Zulässigkeit
16 Das Vereinigte Königreich als Streithelfer bestreitet die Zulässigkeit der Klage. Bei der Klage gehe es in Wirklichkeit um die Rechtmässigkeit einer von innerstaatlichen Behörden erlassenen individuellen Entscheidung, und dies falle nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes (Urteil vom 12. Dezember 1979 in der Rechtssache 12/79, Wagner/Kommission, Slg. 1979, 3657) in die Zuständigkeit innerstaatlicher Gerichte. Ausserdem bestehe keine Beziehung von Bedeutung zwischen dem Verhalten der Kommission einerseits und der von den innerstaatlichen Behörden getroffenen individuellen Entscheidung andererseits. Schließlich gehe es bei dem Schadensersatzantrag im wesentlichen darum, die Zahlung angeblich geschuldeter Beträge zu erreichen, was, wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 27. März 1980 in der Rechtssache 133/79 (Sucrimex und Westzucker/Kommission, Slg. 1980, 1299) entschieden habe, vor den innerstaatlichen Gerichten geltend zu machen sei.
17 Der Kläger geht bei seinem Schadensersatzantrag davon aus, daß der behauptete Schaden die unmittelbare Folge der Entscheidung 84/17/EWG der Kommission sei. Gemäß Artikel 178 EWG-Vertrag ist der Gerichtshof allein für Streitigsachen über den Ersatz des durch Organe der Gemeinschaft verursachten Schadens zuständig. Die Behauptung, es fehle an einer schlüssigen Beziehung zwischen dem Verhalten der Kommission und der von den britischen Behörden erlassenen individuellen Entscheidung, gehört zur Begründetheit der Klage. Die Klage ist folglich zulässig.
Zur Begründetheit
18 Einer ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes zufolge (vgl. z. B. Urteil vom 11. Oktober 1990 in der Rechtssache C-200/89, FUNOC/Kommission, Slg. 1990, I-3669) müssen nach Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag zur Begründung der ausservertraglichen Haftung der Kommission und für die Geltendmachung eines Schadensersatzanspruchs eine Reihe von Bedingungen erfuellt sein: Das dem Organ vorgeworfene Verhalten muß rechtswidrig sein, ein Schaden muß entstanden sein und zwischen dem erwähnten Verhalten und dem geltend gemachten Schaden muß ein ursächlicher Zusammenhang bestehen.
19 Was die erste Bedingung angeht, so hat die Kommission nach Auffassung des Klägers dadurch, daß sie mit ihrer Entscheidung 84/17/EWG die britische Regelung, die mit den Vorschriften der Richtlinie nicht vereinbar sei, gebilligt habe, eine hinreichend schwerwiegende Verletzung einer höherrangigen, die einzelnen schützenden Rechtsnorm begangen.
20 Die britische Regelung enthalte insofern eine zusätzliche, in der Richtlinie nicht vorgesehene Bedingung, als der Eigentümer des Fischereifahrzeugs nachzuweisen habe, daß das Fahrzeug, für das eine Prämie beansprucht würde, endgültig von der Ausübung der Fischerei ausgeschlossen worden sei. Ausserdem stehe nach der britischen Regelung dem Minister ein Ermessen bezueglich der Zahlung der Prämie zu, die nach der Richtlinie ohne weiteres zu erfolgen habe, wenn die dafür festgelegten Bedingungen erfuellt seien.
21 Mit der Richtlinie wird das Ziel verfolgt, die vorübergehende oder endgültige Verringerung der Produktionskapazitäten in der Fischereiwirtschaft zu fördern. Zu diesem Zweck sieht die Richtlinie zum einen vor, daß die Mitgliedstaaten ein System finanzieller Beihilfen für die Verringerung dieser Kapazitäten einführen können, und zum anderen, daß sich die Gemeinschaft nach Maßgabe der in der Richtlinie festgelegten Bedingungen an diesen Beihilfen finanziell beteiligt.
22 Daraus folgt, daß die Richtlinie es den Mitgliedstaaten freistellt, ein solches System finanzieller Beihilfen einzuführen und dafür die geeignete Form und Verfahrensweise zu wählen, soweit dies mit den Zielen der Richtlinie vereinbar ist.
23 Dabei dient die der Kommission in den Artikeln 7 und 8 der Richtlinie eingeräumte Kontrollbefugnis nur dem Zweck, zu prüfen, ob die von den Mitgliedstaaten vorgesehenen Regelungen aufgrund ihrer Übereinstimmung mit der Richtlinie sowie den anderen bestehenden oder vorgesehenen Strukturmaßnahmen für den Fischereisektor die Bedingungen für eine finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft erfuellen.
24 In diesem Zusammenhang ist es mit den Zielen der Richtlinie vereinbar, wenn nach einer innerstaatlichen Regelung von den Betroffenen der Nachweis verlangt werden kann, daß das Fahrzeug künftig für andere Zwecke als zur Fischerei verwendet wird. Da mit der Richtlinie, wie oben ausgeführt, das Ziel verfolgt wird, durch Abwracken der Fahrzeuge, ihre endgültige Übertragung in ein Drittland oder ihre Verwendung zu anderen Zwecken als zur Fischerei die Verringerung der Produktionskapazitäten zu fördern, ist dieses Erfordernis kein Hindernis für die Erreichung des angestrebten Ziels.
25 Der Kläger macht jedoch geltend, die britische Regelung verlange von ihm einen unmöglichen Beweis, weil niemand vor dem Abwracken beweisen könne, daß ein Fahrzeug, für das eine andere Verwendung vorgesehen sei, nicht in unabsehbarer Zeit aufs neue für den Fischfang in den Gewässern der Gemeinschaft verwendet werde.
26 Ein solches Verlangen liefe in der Tat darauf hinaus, die Verringerung der Produktionskapazität der Fischereiflotte auf andere Weise als durch Abwracken des Fahrzeugs oder seine endgültige Übertragung in ein Drittland auszuschließen, während in Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie auch vorgesehen ist, daß ein Fahrzeug in den Gewässern der Gemeinschaft zu anderen Zwecken als zur Fischerei verwendet werden kann. Der Kläger hat jedoch zur Begründung seiner Ansicht keine konkrete Bestimmung der britischen Regelung angeführt, und keine Bestimmung dieser Regelung gibt Anlaß zu der Annahme, die innerstaatliche Behörde könne von dem Antragsteller die Erfuellung dieser unmöglichen Bedingung verlangen.
27 Wie sich dem Urteil des Court of Appeal vom 15. Juni 1989 entnehmen lässt, steht dem britischen Minister, wenn die festgelegten Bedingungen erfuellt sind, hinsichtlich der Gewährung der Beihilfe kein Ermessen zu. Dem Minister steht also entgegen der Auffassung des Klägers kein Ermessen zu, das die Erreichung des mit der Richtlinie verfolgten Ziels behinderte.
28 Daß das konkrete Verhalten der britischen Behörden nicht über jede Kritik erhaben sein mag, kann, so bedauerlich dies auch ist, der Kommission im Zusammenhang mit der Ausübung ihrer Befugnis zur vorbeugenden Kontrolle nicht vorgeworfen werden.
29 Nach alledem ließ sich die Kommission bei der Billigung der britischen Regelung durch die Entscheidung 84/17 kein rechtswidriges Verhalten zuschulden kommen, das geeignet wäre, die Haftung der Gemeinschaft auszulösen.
30 Folglich ist die Klage, ohne daß der Frage nachzugehen wäre, ob die übrigen Voraussetzungen für eine Haftung der Gemeinschaft erfuellt sind, als unbegründet abzuweisen.
Kostenentscheidung
Kosten
31 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Im vorliegenden Fall hält es der Gerichtshof angesichts der aussergewöhnlichen Umstände des Falles, seiner Neuartigkeit und Schwierigkeit für gerechtfertigt, daß jede Partei ihre eigenen Kosten trägt.
32 Daher haben alle Beteiligten einschließlich des Streithelfers ihre eigenen Kosten zu tragen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden:
1) Die Klage wird abgewiesen.
2) Alle Beteiligten tragen ihre eigenen Kosten.
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