Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
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1. Ricorso per risarcimento danni - Oggetto - Domanda di risarcimento proposta contro la Comunità sulla base dell' art. 215, secondo comma, del Trattato - Competenza esclusiva della Corte
(Trattato CEE, artt. 178 e 215, secondo comma)
2. Pesca - Conservazione delle risorse del mare - Aiuti che possono essere concessi dagli Stati membri, con la partecipazione finanziaria della Comunità, per la riduzione delle capacità di produzione - Autorizzazione da parte della Commissione di un regime nazionale conforme alla finalità delle disposizioni comunitarie - Legittimità
(Direttiva del Consiglio 83/515; decisione della Commissione 84/17)
Massima
1. Ai sensi all' art. 178 del Trattato, solo la Corte è competente a conoscere delle controversie relative al risarcimento dei danni causati dalle istituzioni della Comunità basate sull' art. 215, secondo comma, del Trattato, mentre non lo sono i giudici nazionali.
2. Per favorire la riduzione delle capacità di produzione la direttiva 83/515, relativa a talune azioni di adattamento delle capacità nel settore della pesca, prevede, da un lato, la possibilità per gli Stati membri di istituire un regime di aiuti finanziari per azioni di riduzione delle capacità e, dall' altro, la partecipazione finanziaria della Comunità agli aiuti così concessi. Il potere di controllo conferito alla Commissione ha il solo scopo di verificare se i regimi che gli Stati membri si propongono di adottare per ridurre le capacità di produzione soddisfino, in funzione della loro conformità alla direttiva e tenendo conto delle altre misure strutturali nello stesso settore, le condizioni per la partecipazione finanziaria della Comunità. Una decisione adottata dalla Commissione nell' ambito del suddetto controllo e che autorizzi un regime nazionale di applicazione della direttiva non contrastante con la finalità di quest' ultima non può essere considerata illegittima e, pertanto, idonea a far sorgere la responsabilità della Commissione.
Parti
Nella causa C-55/90,
James Joseph Cato, residente in Ramsgate (Regno Unito), con gli avvocati Alan Tyrrell, QC, e Paul Cairnes, barrister, incaricati dallo studio legale Binks Stern & Co., solicitors, con domicilio eletto in Lussemburgo presso l' avvocato Marco Nosbusch, 54, avenue de la Liberté,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Peter Oliver, membro del servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Roberto Hayder, rappresentante del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
sostenuta da
Regno Unito di Gran Bretagna e dell' Irlanda del Nord, rappresentato dal signor H. A. Kaya, del Treasury Solicitor' s Department, in qualità di agente, assistito dall' avvocato Christopher Vajda, barrister, con domicilio eletto in Lussemburgo presso l' ambasciata del Regno Unito, 14, boulevard Roosevelt,
interveniente,
avente ad oggetto una domanda di risarcimento, ai sensi degli artt. 178 e 215 del Trattato CEE, per il danno subito dal ricorrente a seguito del mancato versamento del premio di fermo definitivo per un peschereccio previsto dall' art. 5 della direttiva del Consiglio 4 ottobre 1983, 83/515/CEE, relativa a talune azioni di adattamento delle capacità nel settore della pesca (GU L 290, pag 15),
LA CORTE,
composta dai signori O. Due, presidente, R. Joliet, F.A. Schockweiler, F. Grévisse e P.J.G. Kapteyn, presidenti di sezione, G.F. Mancini, C.N. Kakouris, J.C. Moitinho de Almeida, G.C. Rodríguez Iglesias, M. Díez de Velasco e M. Zuleeg, giudici,
avvocato generale: M. Darmon
cancelliere: J.A. Pompe, vicecancelliere
vista la relazione d' udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all' udienza del 10 dicembre 1991, nel corso della quale il Regno Unito era rappresentato dal signor J.E. Collins, in qualità di agente, e dagli avvocati Christopher Bellamy, QC, e Christopher Vajda, barrister,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 4 febbraio 1992,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 7 marzo 1990, il signor James Joseph Cato ha proposto, ai sensi degli artt. 178 e 215, secondo comma, del Trattato CEE, un ricorso diretto al riconoscimento delle responsabilità extracontrattuali della Comunità, allo scopo di far condannare la Commissione a risarcire il danno risultante del mancato pagamento, per il peschereccio Excelsior, del premio di fermo definitivo previsto dalla direttiva del Consiglio 4 ottobre 1993, 83/515/CEE, relativa a talune azioni di adattamento delle capacità nel settore della pesca (GU L 290, pag. 15, in prosieguo: la "direttiva").
2 L' art. 1 della direttiva ha autorizzato gli Stati membri a istituire un regime di aiuti finanziari, le cui spese sono in parte a carico della Comunità, per azioni di riduzione temporanea o definitiva delle capacità di produzione nel settore della pesca. A norma dell' art. 2 della suddetta direttiva, possono beneficiare di tali aiuti i produttori, persone fisiche o giuridiche, che gestiscono una o più navi battenti bandiera di uno Stato membro e immatricolate nel territorio della Comunità.
3 In particolare, l' art. 5, nn. 1-3, della suddetta direttiva prevede la concessione da parte degli Stati membri, di un premio di fermo definitivo per le navi la cui lunghezza, tra perpendicolari, è pari o superiore a dodici metri e che sono state impiegate nell' attività della pesca per almeno cento giorni nell' anno civile che precede la domanda di concessione di siffatto premio, qualora siano demolite, trasferite definitivamente in un paese terzo o destinate, nelle acque della Comunità, a fini diversi dalla pesca.
4 A norma dei nn. 4 e 5 dello stesso art. 5, gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché le navi per le quali è stato versato il premio siano definitivamente escluse dall' esercizio della pesca nelle acque della Comunità. Essi trasmettono alla Commissione l' elenco di tali navi, che è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee.
5 Il combinato disposto degli artt. 6, 7 e 8 della direttiva istituisce un meccanismo per la comunicazione alla Commissione, da parte degli Stati membri, delle informazioni necessarie per quanto riguarda le azioni di riduzione delle capacità di pesca che gli stessi intendono adottare. Tenuto conto delle informazioni fornite ed entro due mesi a decorrere dalla loro comunicazione, la Commissione esamina se, in particolare in funzione della loro conformità alla suddetta direttiva, le azioni previste soddisfano le condizioni per la partecipazione finanziaria della Comunità e adotta una decisione in materia. Gli Stati membri comunicano alla Commissione le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative adottate a seguito di tale decisione.
6 Il 15 novembre 1983 il Regno Unito faceva pervenire alla Commissione il progetto delle misure che esso intendeva adottare a norma della direttiva. Con la decisione 22 dicembre 1983, 84/17/CEE, relativa alla realizzazione da parte del Regno Unito di talune misure di adattamento delle capacità nel settore della pesca in applicazione della direttiva 83/515/CEE del Consiglio (GU 1984, L 18, pag. 39), la Commissione ha considerato che tali misure soddisfacevano le condizioni per la partecipazione finanziaria della Comunità.
7 Il 19 dicembre 1983 il Regno Unito adottava il Fishing Vessels (Financial Assistance) Scheme (regime di aiuti finanziari alle navi da pesca, in prosieguo: il "regime britannico") del 1983 ( S.I. 1983, n. 1983), entrato in vigore il 21 dicembre 1983. Tale regime istituisce un sistema di premi di disarmo da versare a proprietari dei pescherecci che sono stati definitivamente esclusi da ogni attività nel settore della pesca degli Stati membri (art. 18). I premi sono concessi sulla base di una domanda che deve precisare i mezzi con cui si effettuerà il ritiro definitivo.
8 Gli artt. 23 e 26 del regime britannico recitano:
"Articolo 23
1. Se il ministro (dell' Agricoltura, della Pesca e dell' Alimentazione) ritiene dimostrato che la domanda soddisfa le condizioni sopra specificate, può accogliere la domanda.
2. Nella decisione, che accoglie la domanda, il ministro può prevedere le condizioni ch' egli ritenga opportune.
Articolo 26
(...) Il ministro può versare il premio di disarmo al richiedente, se ritiene dimostrato:
a) che la nave oggetto della domanda è stata cancellata dal registro di immatricolazione dei pescherecci;
b) che le condizioni eventualmente poste nel momento in cui la domanda è stata accolta sono state soddisfatte;
e) che gli obblighi sopra precisati (...) sono stati rispettati per quanto riguarda la nave di cui trattasi".
9 Il signor Cato, pescatore di professione, acquistava nel 1983 il peschereccio Excelsior. Nel 1984 egli decideva di venderlo per 8 500 UKL ai coniugi Hann, che intendevano utilizzarlo come abitazione. Basandosi sulle informazioni fornite dalle autorità locali dipendenti dal ministero dell' Agricoltura, della Pesca e dell' Alimentazione (in prosieguo: il "ministero"), il signor Cato contava di beneficiare di un premio di disarmo pari a 22 144 UKL.
10 Nel contratto di vendita, sottoscritto il 1 agosto 1984, gli acquirenti dichiaravano di essere al corrente del fatto che il venditore aveva richiesto la concessione di un premio di disarmo e che, nel caso in cui la nave venisse di nuovo destinata ad attività di pesca nelle acque della Comunità battendo bandiera di uno Stato membro, il nuovo proprietario avrebbe potuto essere tenuto a rimborsare l' importo del premio. Il 2 agosto 1984 il signor Cato presentava la domanda per ottenere il premio di disarmo. Il 9 agosto 1984 l' Excelsior veniva radiato dal registro dei pescherecci.
11 Il 14 ottobre 1984 i signori Hann, costretti a modificare i loro progetti, rivendevano la nave a due cittadini irlandesi, i signori Murphy e Boyle, che dicevano di essere interessati al motore della nave e alla vendita dello scafo come rottame. Nel contratto di vendita gli acquirenti dichiaravano di essere a conoscenza del fatto che l' Excelsior doveva ricevere un premio di disarmo e che essi avrebbero potuto essere tenuti a rimborsare l' importo del premio se la nave fosse stata di nuovo destinata alla pesca nelle acque della Comunità battendo bandiera di uno Stato membro.
12 Nonostante tale dichiarazione, il signor Boyle chiedeva alle autorità irlandesi di registrare l' Excelsior come peschereccio. Le suddette autorità, dopo essere state informate dalle autorità britanniche del fatto che era stato richiesto un premio di disarmo da un precedente proprietario della nave, ma che esso non era stato pagato, procedevano alla registrazione della nave ed al rilascio di una licenza di pesca per la stessa. Tenuto conto di tutto ciò, il 25 febbraio 1985 il ministro britannico, che aveva atteso di avere le prove relative alla destinazione finale della nave, comunicava al signor Cato la sua decisione di respingere la domanda di premio.
13 Una domanda di "judicial review" (ricorso giurisdizionale), proposta dal signor Cato il 21 dicembre 1985 contro tale decisione veniva respinta dalla High Court per il duplice motivo che essa era stata proposta dopo la scadenza del termine tassativo di tre mesi decorrente dal 25 febbraio 1985 e che, comunque, il ricorrente non aveva diritto al premio poiché il ministero non riteneva dimostrato che l' Excelsior non fosse stato più adibito ad attività nel settore della pesca. E' assodato che la High Court avrebbe potuto prorogare il termine di tre mesi se avesse ritenuto che le tesi del signor Cato fossero abbastanza fondate.
14 Il 29 ottobre 1986 il signor Cato promuoveva un secondo procedimento giurisdizionale, stavolta basato sul diritto privato, nei riguardi del ministro, sul presupposto della responsabilità contrattuale di quest' ultimo, della "negligent misrepresentation" (dichiarazione erronea fatta per negligenza) di cui questi sarebbe stato responsabile, nonché dell' "estoppel" che deriverebbe dalle assicurazioni che gli sarebbero state fornite per quanto riguarda il versamento del premio. Detta domanda veniva respinta dalla High Court con sentenza 27 maggio 1988, confermata dalla Court of Appeal il 15 giugno 1989. Con decisione 24 gennaio 1990 la House of Lords non concedeva il "leave to appeal" (autorizzazione ad interporre appello).
15 Per una più ampia illustrazione dell' ambito normativo e degli antefatti della causa, dello svolgimento del procedimento, nonché dei mezzi ed argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione di udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
Sulla ricevibilità
16 Il governo del Regno Unito, interveniente, contesta la ricevibilità del ricorso. In primo luogo, esso sostiene che l' azione in realtà riguarda la legittimità di una decisione individuale adottata dalle autorità nazionali e che, secondo la giurisprudenza della Corte (sentenza 12 dicembre 1979, causa 12/79, Wagner/Commissione, Racc. pag. 3657), rientra quindi nella competenza dei giudici nazionali. In secondo luogo, esso afferma che non sussiste tra il comportamento della Commissione e la decisione individuale adottata dalle autorità nazionali alcun nesso avente un' incidenza sul problema in esame. Infine il governo del Regno Unito considera che la domanda di risarcimento mira in sostanza ad ottenere il pagamento di somme assertivamente dovute e pertanto, come la Corte ha dichiarato nella sentenza 27 marzo 1980, (causa 133/79, Sucrimex e Westzucker/Commissione, Racc. pag. 1299), dovrebbe essere proposta dinanzi ai giudici nazionali.
17 A questo proposito, basta osservare che la domanda di risarcimento presentata dal signor Cato si fonda sull' ipotesi che il danno lamentato sia la conseguenza diretta della decisione della Commissione 84/17/CEE. Orbene, ai sensi all' art. 178 del Trattato solo la Corte è competente a conoscere delle controversie relative al risarcimento dei danni causati dalle istituzioni comunitarie. Per quanto riguarda l' argomento relativo all' assenza di un qualsiasi nesso pertinente tra il comportamento della Commissione e la decisione individuale adottata dalle autorità britanniche, il suo esame attiene al merito della causa. Conseguentemente, il ricorso del signor Cato va dichiarato ricevibile.
Nel merito
18 Al fine di valutare la fondatezza del ricorso del signor Cato, va ricordato che, secondo la costante giurisprudenza della Corte (v., ad esempio, la sentenza 11 ottobre 1990, causa C-200/89, Funoc/Commissione, Racc. pag. I-3669), dall' art. 215, secondo comma, del Trattato emerge che la responsabilità extracontrattuale della Commissione e il diritto al risarcimento del danno subito presuppongono che siano soddisfatte varie condizioni, vale a dire l' illiceità del comportamento di cui si fa carico alle istituzioni, l' effettività del danno e l' esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento stesso e il danno lamentato.
19 Per quanto riguarda la prima condizione, il ricorrente ritiene che la Commissione, autorizzando con la decisione 84/17/CEE il regime britannico, il quale non sarebbe conforme alle disposizioni della direttiva, abbia commesso una violazione sufficientemente grave di un principio giuridico di rango superiore posto a tutela dei singoli.
20 Secondo il signor Cato, il regime britannico ha aggiunto un' ulteriore condizione rispetto a quanto prevede la direttiva, ponendo a carico del proprietario del peschereccio l' onere di provare che la nave per cui è stato chiesto il premio non è più adibita ad alcuna attività nel settore della pesca. Inoltre, il regime britannico avrebbe attribuito al ministro un potere discrezionale in ordine al versamento del premio che, secondo la direttiva, dovrebbe effettuarsi ipso iure non appena ne sussistano i presupposti.
21 A questo proposito, va anzitutto rilevato che l' obiettivo della direttiva consiste nel favorire la riduzione parziale o definitiva delle capacità di produzione nel settore della pesca. Per la realizzazione di tale obiettivo la direttiva prevede, da un lato, la possibilità per gli Stati membri di istituire un regime di aiuti finanziari per azioni di riduzione delle suddette capacità e, dall' altro, la partecipazione finanziaria della Comunità agli aiuti così concessi alle condizioni previste dalla direttiva.
22 Ne consegue che la direttiva lascia agli Stati membri la facoltà sia di istituire tale regime di aiuti sia di prevederne la forma e le modalità, sempreché queste non siano in contrasto con la finalità della direttiva.
23 Si deve poi osservare che il potere di controllo conferito alla Commissione dagli artt. 7 e 8 della direttiva ha il solo scopo di verificare se i regimi che gli Stati membri si propongono di adottare soddisfino, in funzione della loro conformità alla direttiva e tenendo conto delle altre misure strutturali esistenti o previste per il settore della pesca, le condizioni per la partecipazione finanziaria della Comunità.
24 In tale contesto, il fatto che un regime nazionale consenta di esigere dagli interessati la prova che la nave verrà d' ora in poi adibita ad usi diversi dalla pesca non è in contrasto con le finalità della direttiva. Infatti, dato che, come si è detto in precedenza, la direttiva persegue l' obiettivo di favorire la riduzione delle capacità di produzione mediante la demolizione della nave, il suo trasferimento definitivo in un paese terzo o la sua destinazione ad usi diversi dalla pesca, non si può ritenere che la richiesta di una simile prova osti alla realizzazione dell' obiettivo previsto.
25 E' vero che il signor Cato sostiene che il regime britannico esige da lui una prova impossibile, poiché nessuno potrebbe dimostrare, prima che una nave di cui sia stata prevista la destinazione ad altri usi venga demolita, che essa non sarà, in un futuro non prevedibile, destinata alla pesca nelle acque comunitarie.
26 A tal proposito, va rilevato che una simile esigenza equivarrebbe ad impedire la riduzione della capacità di produzione della flotta da pesca attraverso mezzi diversi dalla demolizione della nave o dal suo trasferimento in un paese terzo, mentre l' art. 5, n. 1, della direttiva prevede del pari la sua destinazione nelle acque comunitarie a fini diversi dalla pesca. Tuttavia il signor Cato non si richiama ad alcuna disposizione precisa del regime britannico a sostegno della sua tesi e nessuna disposizione di tale regime induce a pensare che esso consenta all' autorità nazionale di imporre a chi chiede il premio la suddetta condizione, che è impossibile soddisfare.
27 Come emerge dalla citata sentenza 15 giugno 1989 della Court of Appeal, il ministro britannico non dispone di alcun margine di discrezionalità per quanto riguarda l' aiuto, una volta che ricorrano le condizioni previste. Di conseguenza, diversamente da quanto sostiene il signor Cato, non sussiste alcun potere discrezionale del ministro che costituisca un ostacolo alla realizzazione dell' obiettivo della direttiva.
28 Il fatto che il comportamento concreto delle autorità britanniche nel corso della vicenda possa non andare esente da critiche non può, per quanto sia increscioso, essere rimproverato alla Commissione nell' esercizio del suo potere di controllo preventivo.
29 Dalle considerazioni che precedono emerge che la Commissione, autorizzando con la decisione 84/17 il regime britannico, non ha commesso illeciti che possano far sorgere la responsabilità della Comunità.
30 Di conseguenza, e senza che sia necessario verificare se sussistano le condizioni necessarie perché possa essere fatta valere la responsabilità della Comunità, il ricorso dev' essere respinto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
31 A tenore dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte che soccombe è condannata alle spese. Nel caso di specie la Corte ritiene che per le circostanze eccezionali della novità e della complessità della causa sia giustificato che ciascuna delle parti sopporti le proprie spese.
32 Va quindi disposto che ciascuna delle parti, compreso l' interveniente, sopporti le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) Ciascuna delle parti sopporterà le proprie spese.
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