Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
++++
1. Agricultura - Política agrícola comum - Regulamentos - Processo de elaboração - Distinção entre regulamentos de base e regulamentos de execução - Regulamento de execução adoptado no respeito do processo prescrito pelo regulamento de base - Legalidade
(Tratado CEE, artigo 43. , n. 2, terceiro parágrafo)
2. Actos das instituições - Fundamentação - Obrigação - Alcance - Regulamentos
(Tratado CEE, artigo 190. )
3. Pesca - Conservação dos recursos do mar - Regime de quotas de pesca - Repartição entre os Estados-membros do volume das capturas disponíveis - Exigência de estabilidade relativa - Implementação - Fixidez da chave de repartição - Obrigação de o Conselho proceder a uma nova repartição em caso de variação de uma unidade populacional no sentido da alta - Inexistência
(Tratado CEE, artigo 43. , n. 2, terceiro parágrafo; Regulamento n. 170/83 do Conselho, artigos 4. e 11. )
4. Adesão de novos Estados-membros às Comunidades - Espanha - Portugal - Pesca - Respeito do adquirido comunitário - Princípio da estabilidade relativa da repartição dos recursos - Aplicação aos recursos externos
(Acto de adesão de 1985, artigos 2. , 167. e 354. ; Regulamento n. 170/83 do Conselho)
5. Direito comunitário - Princípios - Igualdade de tratamento - Discriminação em razão da nacionalidade - Proibição - Exclusão, relativamente ao ano de 1990, de Espanha e de Portugal da repartição das quotas de capturas da Comunidade nas águas da Gronelândia - Admissibilidade
(Tratado CEE, artigo 7. ; Regulamento n. 4054/89 do Conselho)
Sumário
1. Não se pode exigir que todos os detalhes dos regulamentos relativos à política agrícola comum sejam estabelecidos pelo Conselho segundo o processo do artigo 43. do Tratado. Esta disposição é respeitada quando os elementos essenciais da matéria a regular foram adoptados em conformidade com o processo aí previsto; em contrapartida, as disposições de execução dos regulamentos de base podem com efeito ser adoptadas pelo Conselho segundo um processo diferente.
Não constitui, assim, violação desta disposição a adopção pelo Conselho de um regulamento de execução no respeito do processo previsto pelo regulamento de base.
2. A fundamentação exigida pelo artigo 190. do Tratado deve ser adaptada à natureza do acto em causa. Deve pôr em evidência de modo claro e inequívoco o raciocínio da autoridade comunitária, autora do acto, de modo a permitir que os interessados conheçam as justificações da medida tomada e ao Tribunal de Justiça exercer o seu controlo. Não se pode no entanto exigir que a fundamentação de um acto especifique os diferentes elementos de facto e de direito objecto do mesmo, quando este acto entre no quadro sistemático do conjunto de que faz parte
3. A exigência de estabilidade relativa da repartição entre os Estados-membros do volume das capturas disponíveis para a Comunidade em caso de limitação das actividades de pesca, prevista no artigo 4. , n. 1, do Regulamento n. 170/83, deve entender-se como significando a manutenção de uma percentagem fixa para cada Estado-membro nesta repartição. A chave de repartição inicialmente fixada por força da referida disposição e segundo o processo previsto pelo artigo 11. do mesmo regulamento continua a aplicar-se enquanto não tiver sido adoptado, segundo o processo previsto no artigo 43. do Tratado, um regulamento modificativo.
O princípio da estabilidade relativa das actividades de pesca não pode ser interpretado como implicando a obrigação de o Conselho proceder a uma nova repartição, sempre que se verifique uma variação no sentido da alta de uma determinada unidade populacional e quando esta unidade populacional já foi objecto da repartição inicial.
4. O artigo 2. do acto de adesão de Espanha e de Portugal prevê que, a partir da adesão, as disposições dos Tratados originários e os actos adoptados pelas instituições das Comunidades antes da mesma vinculam os novos Estados-membros e são aplicáveis nestes Estados nos termos desses Tratados e do próprio acto de adesão. No que diz respeito à pesca, e nomeadamente aos recursos externos, o mesmo acto (artigo 167. quanto a Espanha e artigo 354. quanto a Portugal) prevê um regime de integração que se limita a que seja retomada, pela Comunidade, a gestão dos acordos de pesca concluídos anteriormente com países terceiros pelos novos Estados-membros, bem como à manutenção provisória, na sua esfera, dos direitos e obrigações daí decorrentes, até que o Conselho tome as decisões adequadas à preservação das actividades piscatórias decorrentes dos referidos acordos. Nestas condições, em conformidade com o artigo 2. do referido acto de adesão, é a aplicação do adquirido comunitário que se impõe, e em especial do princípio da estabilidade relativa, como estabelecido pelo Regulamento n. 170/83 e interpretado pelo Tribunal de Justiça.
No entanto, embora o acto de adesão não tenha alterado a situação existente em matéria de repartição dos recursos externos da pesca, não deixa de ser um facto que, desde a adesão, Portugal e Espanha se encontram na mesma situação que os Estados-membros que não beneficiaram da repartição inicial. Estes dois Estados-membros têm portanto o direito de participar na repartição de novas possibilidades de pesca, eventualmente disponíveis por força de acordos com países terceiros concluídos após a adesão e podem invocar as suas pretensões em pé de igualdade com todos os outros Estados-membros, aquando de uma eventual revisão do sistema.
5. A exclusão, pelo Regulamento n. 4054/89, de Espanha e de Portugal da repartição, para o ano de 1990, das quotas de captura da Comunidade nas águas da Gronelândia não é constitutiva de uma discriminação em razão da nacionalidade, proibida pelo artigo 7. do Tratado, porque a situação destes dois Estados-membros não é comparável à dos Estados-membros beneficiários da referida repartição, se se tiver em conta o conteúdo do acto de adesão de 1985 no que diz respeito à integração dos novos Estados-membros na política comum da pesca.
Com efeito, por um lado, os novos Estados-membros não podem invocar circunstâncias anteriores à adesão, nomeadamente as suas actividades de pesca durante o período de referência, para pôr em causa o adquirido comunitário, quando o acto de adesão não modificou a situação existente em matéria de repartição dos recursos externos. Por outro lado, desde a sua adesão, e mesmo se esta os privou da competência para concluir acordos autónomos e se não receberam qualquer contrapartida relativamente aos recursos externos que trouxeram para a Comunidade, estes Estados encontram-se na mesma situação que os Estados-membros excluídos das repartições por força do princípio da estabilidade relativa das actividades de pesca, concretizada, no que diz respeito aos acordos concluídos antes da adesão, na repartição efectuada em 1983.
Partes
Nos processos apensos C-63/90 e C-67/90,
República Portuguesa, representada pelo professor João Mota de Campos, Luís Inês Fernandes, director no Serviço Jurídico da Direcção-Geral das Comunidades Europeias do Ministério dos Negócios Estrangeiros, Marcelo Vasconcelos, director do Gabinete de Estudos e Planeamento do Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação, e Maria Luísa Duarte, consultora jurídica da Direcção-Geral das Comunidades Europeias do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de Portugal, 33, allée Scheffer,
e
Reino de Espanha, representado inicialmente por Carlos Bastarreche Saguees, em seguida por Alberto Navarro González, director-geral da Coordenação Jurídica e Institucional Comunitária, e por Rosario Silva de Lapuerta, abogado del Estado, chefe do Serviço Jurídico do Estado, encarregada de representar o Governo espanhol perante o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de Espanha, 4-6, boulevard E. Servais,
recorrentes,
contra
Conselho das Comunidades Europeias, representado por Arthur Alan Dashwood, director do Serviço Jurídico, e John Carbery, consultor jurídico, assistidos, por um lado, por Jorge Monteiro e em seguida por Amadeu Lopes Sabino, e, por outro, por Germán-Luis Ramos Ruano, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Xavier Herlin, director da Direcção dos Assuntos Jurídicos do Banco Europeu de Investimento, 100, boulevard Konrad Adenauer, Kirchberg,
recorrido,
apoiado por
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Robert Caspar Fischer e, respectivamente, por Herculano Lima e Francisco José Santaolalla, consultores jurídicos, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Roberto Hayder, representante do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
República Federal da Alemanha, representada por Ernst Roeder, Regierungsdirektor no Ministério federal dos Assuntos Económicos, e Joachim Karl, Oberregierungsrat no mesmo ministério, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada da República Federal da Alemanha, 20-22, avenue Émile Reuter,
Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por J. E. Collins, do Treasury Solicitor' s Department, na qualidade de agente, assistido por Christopher Vajda, barrister, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada do Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,
intervenientes,
que têm por objecto a anulação do Regulamento (CEE) n. 4054/89 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1989, que reparte, para o ano de 1990, as quotas de captura da Comunidade nas águas da Gronelândia (JO L 389, p. 65),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: O. Due, presidente, C. N. Kakouris e M. Zuleeg, presidentes de secção, G. F. Mancini, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida e M. Díez de Velasco, juízes,
advogado-geral: C. O. Lenz
secretário: D. Triantafyllou, administrador
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 18 de Fevereiro de 1992,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 6 de Maio de 1992,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Através de requerimentos apresentados na Secretaria do Tribunal de Justiça, respectivamente em 14 e 16 de Março de 1990, a República Portuguesa e o Reino de Espanha solicitaram, nos termos do artigo 173. , primeiro parágrafo, do Tratado CEE, a anulação do Regulamento (CEE) n. 4054/89 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1989, que reparte, para o ano de 1990, as quotas de captura da Comunidade nas águas da Gronelândia (JO L 389, p. 65). Este regulamento dava seguimento ao acordo de pesca entre a Comunidade, por um lado, e o Governo da Dinamarca e o Governo local da Gronelândia, por outro (JO 1985, L 29, p. 9; EE 04 F3 p. 104) e ao protocolo sobre as condições de pesca previsto no acordo, já referido (JO 1989, L 389, p. 83), ou seja, as quotas de capturas atribuídas à Comunidade nas águas da Gronelândia de 1 de Janeiro de 1990 a 31 de Dezembro de 1994.
2 O Conselho adoptou o regulamento controvertido com base no artigo 11. do Regulamento (CEE) n. 170/83 do Conselho, de 25 de Janeiro de 1983, que institui um regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos da pesca (JO L 24, p. 1; EE 04 F2 p. 56). Este regime prevê, designadamente, medidas de conservação que, segundo o artigo 2. , podem nomeadamente incluir a limitação do esforço de pesca, em especial através da limitação das capturas.
3 A este respeito, o artigo 3. do Regulamento n. 170/83 dispõe que, sempre que, para uma espécie ou espécies afins, se revele necessário limitar o volume das capturas, serão determinados anualmente o total das capturas por unidade populacional (stock) ou grupos de unidades populacionais (stocks) (a seguir "TAC"), a quota disponível para a Comunidade, assim como, se for caso disso, o total das capturas concedidas a países terceiros e as condições específicas em que devem ser efectuadas estas capturas. A quota disponível para a Comunidade é acrescida do total de capturas obtidas pela Comunidade fora das águas sob jurisdição ou soberania dos Estados-membros.
4 Além disso, o artigo 4. , n. 1, do Regulamento n. 170/83 prevê que o "volume das capturas disponíveis para a Comunidade referido no artigo 3. é repartido entre os Estados-membros de modo a assegurar a cada Estado-membro uma estabilidade relativa das actividades exercidas em relação a cada uma das unidades populacionais (stocks) consideradas". O n. 2 do mesmo artigo prevê, por outro lado, que o Conselho, deliberando de acordo com o processo previsto no artigo 43. do Tratado e com base num relatório a apresentar pela Comissão antes de 31 de Dezembro de 1991 sobre a situação da pesca na Comunidade, o desenvolvimento económico e social das regiões litorais e o estado das unidades populacionais, assim como a sua evolução previsível, determina as adaptações que se revelem necessárias na repartição dos recursos entre os Estados-membros.
5 Por último, o artigo 11. do Regulamento n. 170/83 dispõe que a escolha das medidas de conservação, a fixação dos TAC e do volume disponível para a Comunidade e a repartição deste volume entre os Estados-membros são adoptados pelo Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão. Os regulamentos que determinam os TAC para as espécies de peixes cuja conservação deve ser assegurada e que repartem o volume das capturas disponíveis para a Comunidade entre os Estados-membros têm sido adoptados todos os anos, nesta base, desde 1983.
6 Através do Regulamento (CEE) n. 172/83 do Conselho, de 25 de Janeiro de 1983, que fixa, relativamente a determinadas unidades populacionais ou grupos de unidades populacionais de peixes que evoluem na zona de pesca da Comunidade, os totais admissíveis das capturas para 1982, a quota destas capturas disponível para a Comunidade, a repartição desta quota entre os Estados-membros e as condições em que os totais admissíveis de capturas podem ser pescados (JO L 24, p. 30), o Conselho procedeu à repartição dos recursos disponíveis nas águas comunitárias em função dos três critérios indicados no preâmbulo deste regulamento: as actividades de pesca tradicionais, as necessidades específicas das regiões particularmente dependentes da pesca e das indústrias conexas, bem como a perda de potencialidades de pesca nas águas de países terceiros.
7 Foram estes mesmos critérios que serviram de base à repartição dos recursos disponíveis, fora das águas comunitárias, por força de acordos com países terceiros e que foram objecto de diferentes regulamentos do Conselho. É o que acontece com os Regulamentos (CEE) n. 173/83, de 25 de Janeiro de 1983, que altera o Regulamento (CEE) n. 370/82 relativo à gestão e ao controlo de certas quotas de capturas atribuídas, para 1982, aos navios que arvoram pavilhão de um dos Estados-membros e que pescam na zona de regulamentação definida pela Convenção NAFO (JO L 24, p. 68), n. 174/83 que reparte entre os Estados-membros as quotas de captura atribuídas em 1982 à Comunidade no âmbito do acordo de pesca entre a Comunidade e o Canadá (JO L 24, p. 70), n. 175/83 que reparte determinadas quotas de captura entre os Estados-membros em relação aos navios que pescam na zona económica da Noruega e na zona de pesca situada em torno de Jan Mayen (JO L 24, p. 72), e n.os 176/83 e 177/83 que repartem as quotas de captura entre os Estados-membros em relação aos navios que pescam nas águas da Suécia (JO L 24, p. 75) e nas das ilhas Faroé (JO L 24, p. 77).
8 As percentagens de repartição, fixadas em função das actividades de pesca durante o período de referência 1973-1978 e traduzidas em quantidades atribuídas, não se têm alterado desde 1983 e foram utilizadas para todas as repartições subsequentemente ocorridas. A adesão da República Portuguesa e do Reino de Espanha à Comunidade, em 1 de Janeiro de 1986, não originou qualquer modificação na chave de repartição, tendo os dois novos Estados-membros ficado excluídos da mesma.
9 Para mais ampla exposição da regulamentação comunitária aplicável, da tramitação processual, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo só serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal de Justiça.
10 Em apoio dos seus recursos, os recorrentes invocam uma série de fundamentos que podem ser agrupados em três capítulos, ou seja, a violação de formalidades essenciais, a violação do princípio da estabilidade relativa das actividades de pesca e a violação de princípios gerais do direito comunitário.
Quanto aos fundamentos assentes na violação de formalidades essenciais
11 A República Portuguesa alega, antes de mais, que o regulamento controvertido foi adoptado em violação do processo previsto no artigo 43. do Tratado, ao qual não é, aliás, feita qualquer referência. Afirma, a este respeito, que o imperativo da segurança jurídica não pode ser satisfeito nem pela referência ao Tratado CEE no seu conjunto nem pela referência ao Regulamento n. 170/83, já referido.
12 Alega, em seguida, que o regulamento controvertido foi adoptado em violação do artigo 190. do Tratado, na medida em que não indica as razões de facto e de direito que levaram o Conselho a repartir as capturas disponíveis entre certos Estados-membros, excluindo outros, como os recorrentes, que tinham no entanto manifestado o seu interesse a este respeito.
13 A República Portuguesa alega, por último, que o regulamento controvertido foi adoptado antes da entrada em vigor, mesmo que provisória, do protocolo relativo às disponibilidades de pesca nas águas da Gronelândia, já referido. Sublinha, a este respeito, que o referido protocolo só foi formalmente aprovado em nome da Comunidade por força do Regulamento (CEE) n. 2647/90 do Conselho, de 16 de Julho de 1990, relativo à conclusão do segundo protocolo, já referido (JO L 252, p. 1), e que a aplicação provisória deste protocolo foi decidida de comum acordo entre as partes contratantes por troca de cartas de 21 de Dezembro de 1989.
14 No que se refere à base jurídica do regulamento controvertido, convém observar que o mesmo se baseia expressamente no artigo 11. do Regulamento n. 170/83, já referido, o qual, referindo-se nomeadamente ao artigo 4. , n. 1, desse mesmo regulamento, atribui poderes ao Conselho, deliberando por maioria qualificada sob proposta da Comissão, para fixar a repartição entre os Estados-membros do volume das capturas disponíveis para a Comunidade. Fundamentando-se o próprio Regulamento n. 170/83 no artigo 43. do Tratado, o seu artigo 11. constitui uma base jurídica adequada e suficiente para a adopção do regulamento controvertido. Com efeito, como o Tribunal de Justiça declarou no seu acórdão de 16 de Janeiro de 1987, Romkes, n. 16 (46/86, Colect., p. 2681), não se pode exigir que todos os detalhes dos regulamentos relativos à política agrícola comum sejam estabelecidos pelo Conselho segundo o processo do artigo 43. do Tratado; em contrapartida, esta disposição é respeitada quando os elementos essenciais da matéria a regular foram adoptados em conformidade com o processo aí previsto; as disposições de execução dos regulamentos de base podem com efeito ser adoptadas pelo Conselho segundo um processo diferente, tal como previsto no referido artigo 11.
15 Este fundamento deve, assim, ser rejeitado.
16 No que diz respeito à pretensa ausência, na fundamentação do regulamento controvertido, de qualquer precisão quanto às razões de facto e de direito que levaram o Conselho a fazer beneficiar certos Estados-membros da repartição e a excluir da mesma nomeadamente os recorrentes, há que recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a fundamentação exigida pelo artigo 190. do Tratado deve ser adaptada à natureza do acto em causa. Deve pôr em evidência de modo claro e inequívoco o raciocínio da autoridade comunitária, autora do acto, de modo a permitir que os interessados conheçam as justificações da medida tomada e ao Tribunal de Justiça exercer o seu controlo. Daqui resulta, além disso, que não se pode exigir que a fundamentação de um acto especifique os diferentes elementos de facto e de direito objecto do mesmo, quando este acto entre no quadro sistemático do conjunto de que faz parte (v., nomeadamente, acórdão de 22 de Janeiro de 1986, Eridania, n.os 37 e 38, 250/84, Colect., p. 117).
17 Ora, o quinto considerando do regulamento controvertido refere-se expressamente ao critério essencial de toda e qualquer repartição dos recursos de pesca, ou seja, o de assegurar a cada Estado-membro uma estabilidade relativa das actividades de pesca consideradas, prevista no artigo 4. do Regulamento n. 170/83, já referido. Convém igualmente ter em conta o facto de que o regulamento controvertido faz parte de toda uma série de regulamentos, dos quais alguns são posteriores à adesão, que aplicam o mesmo critério de base. Deve, pois, considerar-se que se encontram satisfeitas as exigências de fundamentação do artigo 190. do Tratado como acima evocadas.
18 Este segundo fundamento deve, assim, ser rejeitado.
19 Por fim, o fundamento assente no facto de que o regulamento controvertido teria sido adoptado antes da entrada em vigor, mesmo que provisória, do segundo protocolo relativo às disponibilidades de pesca nas águas da Gronelândia deve igualmente ser rejeitado. Basta, com efeito, verificar que, de qualquer modo, e em conformidade com o seu artigo 3. , o referido regulamento entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1990, ou seja, no mesmo dia que o referido protocolo por força da Decisão 89/650/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1989, relativa à conclusão do acordo sob forma de troca de cartas respeitante à sua aplicação provisória (JO L 389, p. 80).
20 Das considerações que precedem resulta que os fundamentos assentes na violação de formalidade essenciais devem ser rejeitados no seu conjunto.
Quanto ao fundamento assente na violação do princípio da estabilidade relativa das actividades de pesca
21 Os recorrentes sustentam que, ao adoptar o regulamento controvertido, que os exclui da repartição, o Conselho aplicou de modo demasiado rígido, e portanto errado, o princípio da estabilidade relativa das actividades de pesca, consagrado no artigo 4. , n. 1, do Regulamento n. 170/83, já referido, na medida em que não teve em conta as suas legítimas pretensões de obter recursos de pesca disponíveis no exterior da Comunidade e atribuídos a esta no seu conjunto.
22 Em apoio da sua alegação, os recorrentes invocam essencialmente três argumentos.
23 Em primeiro lugar, sublinham que o segundo protocolo do acordo com a Gronelândia proporcionou à Comunidade, relativamente ao primeiro protocolo de 1985, um aumento notório das possibilidades de pesca, das quais nomeadamente 7 500 toneladas suplementares para o bacalhau. Este aumento devia ter levado o Conselho a incluir os recorrentes na repartição, salvaguardando os interesses dos Estados-membros que já beneficiavam da mesma.
24 Em segundo lugar, os recorrentes consideram que a cláusula de revisão prevista no artigo 4. , n. 2, do Regulamento n. 170/83, já referido, não constitui o único meio de adaptar a chave de repartição, fixada em 1983, a circunstâncias novas. O próprio Conselho teria reconhecido, numa declaração inscrita na acta aquando da adopção do Regulamento n. 170/83, que, mesmo antes da revisão formal do sistema de repartição, se deveria, aquando da apreciação da estabilidade relativa das quotas a conceder aos Estados-membros, tomar em consideração as diversas circunstâncias que pudessem afectar de modo substancial a situação geral que determinou a repartição inicial. Ora, a adesão de dois novos Estados-membros constitui uma modificação substancial desta situação, uma vez que a grelha inicial foi concebida para dez Estados-membros, o que já não corresponde à composição actual da Comunidade. De resto, o silêncio do acto de adesão na matéria significa que o princípio da estabilidade relativa das actividades de pesca deve ser aplicado tendo em conta a nova composição da Comunidade.
25 Segundo o Reino de Espanha, por fim, as possibilidades de pesca, estabelecidas no protocolo de 1985, teriam sido sistematicamente subexploradas pelos Estados-membros beneficiários. Assim, mesmo na ausência de quotas suplementares, o princípio da estabilidade relativa das actividades de pesca não teria sido violado se tivessem sido concedidas possibilidades de pesca a outros Estados-membros, dado que aqueles Estados-membros que foram os únicos beneficiários deste princípio nunca esgotaram a totalidade das suas quotas.
26 Antes de examinar estes diferentes argumentos, convém recordar que, no acórdão de 16 de Junho de 1987, Romkes, já referido, o Tribunal de Justiça já teve ocasião de se pronunciar sobre a compatibilidade, com a exigência da estabilidade relativa das actividades de pesca formulada pelo Regulamento n. 170/83, das repartições de quotas ocorridas após a repartição inicial de 1983. No n. 17 deste acórdão, o Tribunal de Justiça afirmou que esta exigência de estabilidade relativa se deve entender como significando a manutenção de uma percentagem fixa para cada Estado-membro nesta repartição. Esclareceu a este respeito que, ao prever que as adaptações que se revelem necessárias na repartição dos recursos entre Estados-membros serão adoptadas pelo Conselho de acordo com o procedimento previsto no artigo 43. do Tratado, o artigo 4. , n. 2, deste mesmo regulamento demonstra que a chave de repartição inicialmente fixada por força do artigo 4. , n. 1, e com base no artigo 11. , continuará a aplicar-se enquanto não for adoptado um regulamento modificativo segundo o procedimento seguido para o Regulamento n. 170/83.
27 Os recorrentes sustentam no entanto que esta jurisprudência pressupõe uma limitação dos esforços de pesca relativamente às capturas disponíveis num determinado momento e não pode ser invocada no caso de um aumento das possibilidades de pesca, como acontece no caso concreto.
28 A este respeito deve observar-se que, por um lado, segundo o artigo 2. , n. 2, do Regulamento n. 170/83, já referido, as medidas de limitação das capturas dizem respeito a espécies ou grupos de espécies; por outro, segundo o artigo 4. , n. 1, deste mesmo regulamento, a estabilidade relativa deve ser assegurada, para cada Estado-membro, "em relação a cada uma das unidades populacionais (stocks) consideradas", ou seja, em relação aos peixes de uma espécie determinada, que se encontrem numa dada zona geográfica. Ora, é certo que é impossível avaliar de modo preciso o volume destas unidades populacionais, que podem sofrer, de um ano para o outro, flutuações, tanto no sentido da alta como da baixa, devidas essencialmente à evolução biológica das espécies. Foi por esta razão que o Tribunal de Justiça esclareceu no acórdão Romkes, já referido, que a estabilidade relativa das actividades de pesca se devia entender como significando a manutenção de uma percentagem fixa para cada Estado-membro, e não, por consequência, a garantia de uma quantidade fixa de peixes.
29 Nestas condições, o princípio da estabilidade relativa das actividades de pesca não pode ser interpretado como implicando a obrigação de o Conselho proceder a uma nova repartição, sempre que se verifique uma variação no sentido da alta de uma determinada unidade populacional e quando esta unidade populacional já foi objecto da repartição inicial. De resto, como foi acertadamente salientado pelo advogado-geral, o acordo de pesca com a Gronelândia contém uma série de disposições que só se justificam pelo carácter aleatório das previsões quantitativas em relação a uma determinada unidade populacional.
30 O primeiro argumento invocado deve, assim, ser rejeitado.
31 No que diz respeito ao argumento assente na adesão da República Portuguesa e do Reino de Espanha à Comunidade em 1 de Janeiro de 1986, há que considerar que o facto objectivo da adesão de um Estado não pode produzir, só por si, efeitos jurídicos, uma vez que as condições de adesão se encontram reguladas no respectivo acto.
32 No caso concreto, o artigo 2. do acto de adesão em causa prevê que, a partir da adesão, as disposições dos Tratados originários e os actos adoptados pelas instituições das Comunidades antes da mesma vinculam os novos Estados-membros e são aplicáveis nestes Estados nos termos desses Tratados e do próprio acto de adesão.
33 Ora, é certo que, no que diz respeito à pesca, e nomeadamente aos recursos externos, o acto de adesão (artigo 167. quanto a Espanha e artigo 354. quanto a Portugal) prevê um regime de integração que se limita a que seja retomada, pela Comunidade, a gestão dos acordos de pesca concluídos anteriormente com países terceiros pelos novos Estados-membros, bem como à manutenção provisória, na sua esfera, dos direitos e obrigações daí decorrentes, até que o Conselho tome as decisões adequadas à preservação das actividades piscatórias decorrentes dos referidos acordos.
34 Nestas condições, em conformidade com o artigo 2. do acto de adesão, é a aplicação do adquirido comunitário que se impõe, em especial do princípio da estabilidade relativa, como estabelecido pelo Regulamento n. 170/83, já referido, não tendo este último, de resto, sofrido qualquer alteração, com excepção da adaptação técnica do número de votos no processo de decisão previsto no artigo 14. , n. 2 (anexo I, ponto XV, do acto de adesão), e interpretado pelo Tribunal de Justiça.
35 Há, pois, assim, que rejeitar este segundo argumento.
36 Convém esclarecer, no entanto, que embora o acto de adesão não tenha alterado, como teria podido fazê-lo, a situação existente em matéria de repartição dos recursos externos da pesca, não deixa de ser um facto que, desde a adesão, a República Portuguesa e o Reino de Espanha se encontram na mesma situação que os Estados-membros que não beneficiaram da repartição inicial.
37 Daí decorre que, por um lado, estes dois Estados-membros têm o direito de participar na repartição de novas possibilidades de pesca, eventualmente disponíveis por força de acordos com países terceiros concluídos após a adesão e tendo por objecto recursos de pesca que devem ainda ser repartidos; por outro, que, aquando da eventual revisão do sistema, em conformidade com o artigo 4. , n. 2, do Regulamento n. 170/83, os referidos Estados podem invocar as suas pretensões em pé de igualdade com todos os outros Estados-membros.
38 Tratando-se, por último, do argumento invocado pelo Reino de Espanha, assente numa pretensa subexploração das quotas, convém salientar que, na realidade, e como o Conselho aliás sublinhou, sem que lhe tenha sido contraposta uma demonstração convincente, as possibilidades de pesca atribuídas à Comunidade por força de um acordo com um país terceiro baseiam-se em previsões, quanto ao estado e à evolução das unidades populacionais, que podem revelar-se inexactas e não reflectir as quantidades susceptíveis de ser efectivamente capturadas. Nestas condições, a mera verificação de resultados de pesca inferiores às quantidades previstas não pode criar uma obrigação de proceder a uma nova repartição para o ano seguinte. Convém acrescentar que o Reino de Espanha não provou qualquer subexploração voluntária, por parte dos Estados-membros beneficiários, das quotas de pesca que lhes tinham sido atribuídas por força do regulamento controvertido.
39 Não podendo este argumento ser aceite, há que rejeitar no seu conjunto o fundamento assente na violação do princípio da estabilidade relativa das actividades de pesca.
Quanto aos fundamentos assentes na violação de princípios gerais do direito comunitário
40 Os recorrentes sustentam que, ao adoptar o regulamento controvertido sem os incluir na chave de repartição, o Conselho violou o princípio da não discriminação consagrado no artigo 7. do Tratado. Segundo o Governo português, o Conselho violou igualmente os princípios da proporcionalidade, da equidade, bem como da solidariedade comunitária.
41 A violação do princípio da não discriminação decorre essencialmente, na opinião do Governo português, do facto de que, de 1973 a 1977, ou seja, mais ou menos durante o período de referência com base no qual foi estabelecida em 1983 a chave de repartição entre os Estados-membros, a frota portuguesa teria pescado, nas águas da Gronelândia, em média a mesma quantidade de bacalhau que a pescada pelo República Federal da Alemanha e quase treze vezes mais do que a pescada pelo Reino Unido.
42 A este respeito, o Governo espanhol alega, por um lado, que os novos Estados-membros, tendo, na sequência da sua adesão, perdido, em favor da Comunidade, o poder de negociar acordos de pesca com países terceiros, ficam excluídos das possibilidades de pesca que a Comunidade obtém ao negociar ela própria tais acordos com países terceiros; sublinha, por outro, que os outros Estados-membros beneficiaram dos acordos de pesca concluídos por Espanha com países terceiros antes da adesão, ao passo que Espanha é excluída das quotas que a Comunidade obtém por força de acordos que tinha, ela própria, concluído durante o mesmo período.
43 Convém salientar, a este respeito, que a situação dos recorrentes não é comparável à de outros Estados-membros beneficiários das repartições, se se tiver em conta o conteúdo do acto de adesão, tal como foi atrás evocado, quanto à integração dos novos Estados-membros na política comum da pesca, e mais especialmente no que diz respeito aos recursos externos da pesca já disponíveis e repartidos aquando da adesão.
44 Com efeito, na medida em que o acto de adesão não modificou a situação existente em matéria de repartição dos recursos externos, continua a aplicar-se o adquirido comunitário. Assim, os novos Estados-membros não podem invocar circunstâncias anteriores à adesão, nomeadamente as suas actividades de pesca durante o período de referência, para afastar a aplicação das disposições em causa. Desde a sua adesão, encontram-se na mesma situação que os Estados-membros excluídos das repartições por força do princípio da estabilidade relativa das actividades de pesca, concretizada, no que se refere aos acordos concluídos antes da adesão, na repartição efectuada em 1983. Esta apreciação não pode ser afectada pelo facto de que, através da adesão, os novos Estados-membros deixam de ter competência para concluir acordos autónomos, o que os coloca numa situação idêntica à de todos os outros Estados-membros, ou pelo facto de não terem recebido qualquer contrapartida relativamente aos recursos externos que trouxeram para a Comunidade.
45 O fundamento assente na violação do princípio da não discriminação deve, portanto, ser rejeitado.
46 Segundo o Governo português, a recusa de atribuir quotas de pesca a novos Estados-membros, com ancestrais e fortes tradições de pesca nas águas da Gronelândia, seria desproporcionada em relação ao objectivo visado, ou seja, a estabilidade relativa das actividades de pesca, porque os interesses da frota portuguesa nesta zona seriam assim totalmente sacrificados.
47 Este fundamento não pode ser acolhido. Contrariamente ao que sustenta o recorrente, basta verificar que a chave de repartição, estabelecida antes da adesão, não foi alterada pelo próprio acto de adesão, porque a referida chave é necessária e adequada para garantir a estabilidade relativa das actividades de pesca dos Estados-membros beneficiários, no que diz respeito às unidades populacionais já repartidas no momento da adesão. Qualquer alargamento da chave de repartição afectaria, com efeito, esta estabilidade, mesmo nos casos de flutuações positivas das possibilidades de pesca, apenas compensando estas últimas, a médio prazo, flutuações negativas, ambas susceptíveis de ocorrer em função da evolução biológica das espécies.
48 O Governo português invoca igualmente a violação do princípio da equidade que, não se identificando exactamente com os princípios da não discriminação e da proporcionalidade, exige uma justa ponderação dos interesses em presença. O referido princípio não se substitui à norma comunitária aplicável, justificando no entanto uma interpretação suficientemente flexível da mesma. Cabe ao juiz comunitário dar expressão à exigência geral de equidade procedendo a uma interpretação flexível da estabilidade pretendida.
49 A este respeito deve recordar-se que, no acórdão de 16 de Junho de 1987, Romkes, já referido, o Tribunal de Justiça interpretou já a exigência da estabilidade relativa como significando a manutenção de uma percentagem fixa para cada Estado-membro. O Governo português invoca a sua adesão à Comunidade para justificar a oportunidade, ou mesmo a necessidade, de modificar a referida interpretação à luz deste evento. Ora, convém recordar igualmente que a adesão de novos Estados-membros à Comunidade realiza-se mediante actos, que têm valor de direito primário e que podem alterar, em todo e qualquer domínio do direito comunitário, as situações anteriormente existentes, sendo o adquirido comunitário a regra geral. No caso concreto, como foi acima verificado, o acto de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa regulamentou a matéria dos recursos externos da pesca de modo a deixar inalterado o sistema de repartição em causa. Nestas condições, a adesão dos recorrentes não pode constituir um elemento susceptível de justificar a alteração da referida jurisprudência.
50 Este fundamento deve, em consequência, ser rejeitado.
51 O Governo português alega por fim que o Conselho infringiu o princípio da "solidariedade comunitária", que se deve inferir do artigo 5. , n. 2, do Tratado, no que diz respeito, em especial, à atitude dos Estados-membros no seio do Conselho, aquando da adopção do regulamento controvertido.
52 Este fundamento deve ser rejeitado. Convém recordar, com efeito, que o artigo 5. do Tratado estabelece um princípio de cooperação leal nas relações entre os Estados-membros e as instituições comunitárias. Este princípio obriga não só os Estados-membros a tomarem todas as medidas adequadas para garantir o alcance e a eficácia do direito comunitário, mas impõe igualmente às instituições comunitárias deveres recíprocos de cooperação leal com os Estados-membros (v. despacho de 13 de Julho de 1990, Zwartveld, n. 17, C-2/88 Imm., Colect., p. 3365).
53 Ora, a adopção de um acto legislativo pelo Conselho não pode constituir nem uma violação da obrigação imposta aos Estados-membros de garantirem o alcance e a eficácia do direito comunitário, uma vez que a defesa dos seus interesses por parte de cada Estado-membro no seio do Conselho não faz manifestamente parte do âmbito da referida obrigação, nem uma violação da obrigação de lealdade que incumbe ao Conselho enquanto instituição.
54 Este último fundamento deve, assim, ser igualmente rejeitado.
55 Resulta de todas as considerações precedentes que os recursos devem ser rejeitados na sua globalidade.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
56 Nos termos do artigo 69. , n. 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a República Portuguesa e o Reino de Espanha sido vencidos, há que condená-los solidariamente nas despesas. Em conformidade com o artigo 69. , n. 4, a Comissão e os Estados-membros intervenientes suportarão as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) É negado provimento aos recursos.
2) A República Portuguesa e o Reino de Espanha são condenados nas despesas. A Comissão, a República Federal da Alemanha e o Reino Unido suportarão as suas próprias despesas.
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