Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Mots clés
++++
1 . Agriculture - Organisation commune des marchés - Lait et produits laitiers - Prélèvement supplémentaire sur le lait - Détermination des quantités de référence exemptes du prélèvement - Producteur ayant commencé ses livraisons de lait au cours de l' année de référence - Prise en compte d' une année de référence autre que celle retenue par l' État membre concerné - Inadmissibilité - Violation du principe de protection de la confiance légitime - Violation du droit de propriété et de la liberté professionnelle - Discrimination - Absence
( Règlement du Conseil n 857/84; règlement de la Commission n 1371/84 )
2 . Agriculture - Organisation commune des marchés - Lait et produits laitiers - Prélèvement supplémentaire sur le lait - Détermination des quantités de référence exemptes du prélèvement - Preneur à bail reprenant la gestion d' une exploitation avant l' entrée en vigueur du régime de prélèvement supplémentaire - Prise en compte par l' État membre des livraisons effectuées pendant l' année de référence par le preneur à bail précédent - Caractère facultatif
( Règlement du Conseil n 857/84, art . 7, § 1 et 4, tel que modifié par le règlement n 590/85; règlement de la Commission n 1371/84, art . 5, alinéa 2 )
Sommaire
1 . Le règlement n 857/84, portant règles générales pour l' application du prélèvement supplémentaire sur le lait, tel que complété par le règlement n 1371/84, fixant les modalités d' application dudit prélèvement, s' oppose à ce qu' un producteur ayant commencé ses livraisons de lait au cours de l' année de référence retenue par l' État membre concerné et qui, pour cette raison, ne justifie pas d' un niveau de livraisons représentatif durant cette année, puisse obtenir, de ce seul fait, la prise en compte d' une autre année de référence . Une telle possibilité n' est en effet pas prévue par la réglementation, qui énumère de manière limitative les situations dans lesquelles des quantités de référence peuvent être attribuées et édicte des règles précises relatives à la détermination de ces quantités .
La réglementation ainsi interprétée ne viole pas le principe de la confiance légitime, car celui-ci ne s' oppose pas à ce que, sous un régime tel que celui du prélèvement supplémentaire, des restrictions soient imposées à un producteur, en raison du fait qu' il n' a pas commercialisé de lait, ou n' en a commercialisé qu' une quantité réduite, pendant une période déterminée antérieure à l' entrée en vigueur dudit régime, par suite d' une décision qu' il a prise librement, sans y avoir été incité par un acte communautaire .
Elle ne se heurte pas davantage aux droits fondamentaux, car le droit de propriété et le droit au libre exercice des activités professionnelles, qui peuvent subir des restrictions au niveau de leur exercice, lorsque celles-ci répondent à des objectifs d' intérêt général, tel celui de remédier à la situation excédentaire du marché du lait, ne sont pas atteints dans leur substance, les opérateurs concernés conservant la possibilité d' exercer dans leur exploitation des activités autres que la production laitière .
Elle respecte enfin l' interdiction de discrimination, car la différence de traitement que subissent les producteurs dont les livraisons ont commencé au cours de l' année de référence est objectivement justifiée par la nécessité de limiter, dans toute la mesure du possible, dans le but d' assurer à la fois la sécurité juridique et l' efficacité du régime de prélèvement supplémentaire, les situations susceptibles de justifier la prise en compte d' une autre année de référence .
2 . Les dispositions combinées de l' article 7, paragraphes 1 et 4, du règlement n 857/84, portant règles générales pour l' application du prélèvement supplémentaire sur le lait, tel que modifié par le règlement n 590/85, et de l' article 5, deuxième alinéa, du règlement n 1371/84, fixant les modalités d' application dudit prélèvement, doivent être interprétées en ce sens qu' elles confèrent aux États membres la faculté, mais non l' obligation, d' attribuer à un preneur à bail ayant repris la gestion d' une exploitation antérieurement à l' entrée en vigueur du régime de prélèvement supplémentaire une quantité de référence tenant compte des livraisons de lait effectuées pendant l' année de référence par le preneur à bail qui gérait précédemment cette exploitation .
Parties
Dans l' affaire C-177/90,
ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l' article 177 du traité CEE, par le Niedersaechsisches Oberverwaltungsgericht, et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre
Ralf-Herbert Kuehn
et
Landwirtschaftskammer Weser-Ems,
une décision à titre préjudiciel sur l' interprétation et la validité des articles 3, point 3, et 7, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l' application du prélèvement visé à l' article 5 quater du règlement ( CEE ) n 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers ( JO L 90, p . 13 ) et l' interprétation de l' article 5, premier et troisième alinéas, du règlement ( CEE ) n 1371/84 de la Commission, du 16 mai 1984, fixant les modalités d' application du prélèvement supplémentaire visé à l' article 5 quater du règlement n 804/68 ( JO L 132, p . 11 ),
LA COUR ( troisième chambre ),
composée de MM . F . Grévisse, président de chambre, J . C . Moitinho de Almeida et M . Zuleeg, juges,
avocat général : M . J . Mischo
greffier : M . H . A . Ruehl, administrateur principal
considérant les observations écrites présentées :
- pour M . Ralf-Herbert Kuehn, par Me Bernd Meisterernst, avocat au barreau de Muenster,
- pour la Landwirtschaftskammer Weser-Ems, par son directeur,
- pour le Conseil, par M . Guus Houttuin, administrateur au service juridique, en qualité d' agent,
- pour la Commission, par M . Dierk Booss, conseiller juridique, en qualité d' agent,
vu le rapport d' audience,
ayant entendu les observations orales de M . Ralf-Herbert Kuehn, de la Commission, et du Conseil à l' audience du 11 juillet 1991,
ayant entendu l' avocat général en ses conclusions à l' audience du 26 septembre 1991,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par ordonnance du 11 mai 1989, parvenue à la Cour le 7 juin 1990, le Niedersaechsisches Oberverwaltungsgericht a posé, en vertu de l' article 177 du traité CEE, deux questions préjudicielles relatives à l' interprétation et à la validité de certaines dispositions du règlement ( CEE ) n 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l' application du prélèvement visé à l' article 5 quater du règlement ( CEE ) n 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers ( JO L 90, p . 13 ) et du règlement ( CEE ) n 1371/84 de la Commission, du 16 mai 1984, fixant les modalités d' application du prélèvement supplémentaire visé à l' article 5 quater du règlement n 804/68 ( JO L 132, p . 11 ).
2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d' un litige opposant M . Ralf-Herbert Kuehn, propriétaire d' une exploitation agricole spécialisée dans la production laitière, à la Landwirtschaftskammer Weser-Ems au sujet d' une quantité de référence au titre du régime de prélèvement supplémentaire sur le lait . L' exploitation de M . Kuehn a fait l' objet d' un bail à ferme consenti successivement à M . Roolfs et à M . Cremer . Le premier a livré à la laiterie 220 489 kg de lait en 1981, 200 625 kg en 1982 et 55 621 kg entre le 1er janvier et le 30 avril 1983 . Le second, qui, depuis lors, a quitté l' exploitation, a livré à la laiterie 32 666 kg de lait entre le 1er mai et le 31 décembre 1983 .
3 La Landwirtschaftskammer Weser-Ems a fixé la quantité de référence de M . Cremer à 41 700 kg de lait; elle lui a alloué, en outre, une quantité de référence supplémentaire de 5 000 kg au titre de la loi allemande visant à garantir la survie des exploitations laitières .
4 Par son recours, introduit devant les juridictions administratives compétentes, M . Kuehn vise en substance à obtenir que la quantité de référence afférente à son exploitation soit calculée sur la base de sa production réalisée dans l' exploitation en 1981 ou 1982, conformément à l' article 3, point 3, du règlement n 857/84, précité . Ce recours ayant été rejeté en première instance par le Verwaltungsgericht, M . Kuehn a fait appel devant le Niedersaechsisches Oberverwaltungsgericht .
5 C' est dans ces conditions que le Niedersaechsisches Oberverwaltungsgericht a sursis à statuer et a posé à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
"1 ) Lors de l' adoption de la réglementation relative aux quantités garanties de lait, le Conseil et/ou la Commission des Communautés européennes étaient-ils tenus de prévoir (( voir l' article 3, point 3, du règlement ( CEE ) n 857/84 )) une dérogation appropriée ( par exemple la possibilité de choisir une autre année civile que l' année de référence ) pour tenir compte d' un changement de locataire intervenu sur une exploitation agricole au cours de l' année de référence retenue par les États membres?
2 ) Les dispositions combinées de l' article 7, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n 857/84 et de l' article 5, points 1 et 3, du règlement ( CEE ) n 1371/84 doivent-elles être interprétées en ce sens qu' une quantité de référence est transférée au producteur qui reprend une exploitation laitière lorsque la totalité de cette dernière a été reprise entre le 1er janvier 1983 et le 2 avril 1984?"
6 Pour un plus ample exposé des faits de l' affaire au principal, des dispositions communautaires en cause ainsi que du déroulement de la procédure et des observations présentées à la Cour, il est renvoyé au rapport d' audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .
Sur la première question
7 La première question vise en substance à savoir si le règlement n 857/84 du Conseil, précité, tel que complété par le règlement n 1371/84 de la Commission, précité, s' oppose à ce qu' un producteur, qui a commencé les livraisons de lait au cours de l' année de référence retenue par l' État membre concerné et qui, pour cette raison, ne justifie pas d' un niveau de livraisons représentatif pendant cette année, puisse obtenir la prise en compte d' une autre année de référence, et, en cas de réponse affirmative, si les dispositions concernées sont valides .
8 Pour pouvoir donner une réponse utile à cette question, il convient de rappeler, à titre liminaire, qu' en vertu de l' article 2 du règlement n 857/84, précité, la quantité de référence exempte du prélèvement supplémentaire est en principe égale à la quantité de lait ou d' équivalent lait livrée par le producteur ou achetée par un acheteur pendant l' année de référence, choisie par l' État membre à l' intérieur de la période de 1981 à 1983, affectée d' un pourcentage établi de manière à ne pas dépasser la quantité garantie . Les articles 3, 3 bis, 4 et 4 bis du même règlement, tel que modifié, permettent toutefois aux États membres de tenir compte de certaines situations particulières lors de la fixation des quantités de référence ou d' attribuer des quantités de référence spécifiques ou supplémentaires .
9 Plus particulièrement, l' article 3, point 3, premier alinéa, du règlement n 857/84, permet aux producteurs dont la production laitière, pendant l' année de référence retenue en application de l' article 2, a été sensiblement affectée par des événements exceptionnels survenus avant ou au cours de ladite année, d' obtenir la prise en compte d' une autre année civile de référence à l' intérieur de la période de 1981 à 1983 . Le deuxième alinéa du même point comporte une liste des situations susceptibles de justifier la prise en compte d' une autre année de référence; cette liste a été complétée par l' article 3 du règlement n 1371/84 de la Commission, précité .
10 Aucune des dispositions précitées ne permet toutefois, lors de l' attribution d' une quantité de référence, de tenir compte spécifiquement du fait que le producteur qui gère l' exploitation a changé au cours de l' année de référence retenue par l' État membre concerné .
11 Ainsi que la Cour l' a constaté, en dernier lieu dans l' arrêt du 27 juin 1989, Leukhardt, point 13 ( 113/88, Rec . p . 1991 ), l' économie et l' objectif de la réglementation en cause font apparaître qu' elle énumère de façon limitative les situations dans lesquelles des quantités de référence ou quantités individuelles peuvent être attribuées et qu' elle édicte des règles précises relatives à la détermination de ces quantités . Aucune des dispositions de la réglementation ne prévoyant la possibilité, pour les producteurs se trouvant dans une situation telle que celle faisant l' objet du litige au principal, d' obtenir, de ce fait, la prise en compte d' une année de référence autre que celle choisie par l' État membre concerné, une telle possibilité doit être considérée comme exclue, même au cas où les intéressés ne justifient pas d' un niveau de livraisons représentatif de la capacité de production de l' exploitation pendant l' année de référence .
12 A l' interprétation ainsi retenue, on ne saurait objecter une incompatibilité avec les exigences découlant des principes généraux du droit communautaire .
13 Contrairement à ce qu' affirme le requérant au principal, la réglementation en cause ne viole pas le principe de la confiance légitime . Il est, en effet, de jurisprudence constante que, dans le domaine des organisations communes des marchés, dont l' objet comporte une constante adaptation en fonction des variations de la situation économique, les opérateurs économiques ne sont pas justifiés à placer leur confiance légitime dans le fait qu' ils ne seront pas soumis à des restrictions résultant d' éventuelles règles de la politique des marchés ou de la politique de structure ( voir, en ce sens, arrêt du 17 juin 1987, Frico, point 33, 424/85 et 425/85, Rec . p . 2755; arrêts du 28 avril 1988, Mulder, point 23, 120/86, Rec . p . 2321, et Von Deetzen, point 12, 170/86, Rec . p . 2355 ).
14 Il convient de constater, en outre, que le principe de la confiance légitime ne peut être invoqué à l' encontre d' une réglementation communautaire que dans la mesure où la Communauté elle-même a créé au préalable une situation susceptible d' engendrer une confiance légitime .
15 Ainsi, un opérateur qui a été incité, par un acte de la Communauté, à suspendre la commercialisation de lait, pour une période limitée, dans l' intérêt général et contre paiement d' une prime, peut légitimement s' attendre à ne pas être soumis, à la fin de son engagement, à des restrictions qui l' affectent de manière spécifique en raison précisément du fait qu' il avait fait usage des possibilités offertes par la réglementation communautaire ( arrêts du 28 avril 1988, Mulder, point 24, et Von Deetzen, point 13, précités ). En revanche, le principe de la confiance légitime ne s' oppose pas à ce que, sous un régime tel que celui du prélèvement supplémentaire, des restrictions soient imposées à un producteur, en raison du fait qu' il n' a pas commercialisé de lait, ou n' en a commercialisé qu' une quantité réduite, pendant une période déterminée antérieure à l' entrée en vigueur dudit régime, par suite d' une décision qu' il a prise librement, sans y avoir été incité par un acte communautaire .
16 La réglementation ainsi interprétée n' enfreint pas davantage le droit de propriété et le libre exercice des activités professionnelles des producteurs concernés . Ces droits, qui font partie des droits fondamentaux dont la Cour assure le respect, n' apparaissent, en effet, pas comme des prérogatives absolues, mais doivent être pris en considération par rapport à leur fonction dans la société . Par conséquent, des restrictions peuvent être apportées à l' exercice de ces droits, notamment dans le cadre d' une organisation commune des marchés, à condition que ces restrictions répondent effectivement à des objectifs d' intérêt général poursuivis par la Communauté et ne constituent pas, compte tenu du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même de ces droits ( voir par exemple arrêt du 13 juillet 1989, Wachauf, point 18, 5/88, Rec . p . 2609 ).
17 Compte tenu de ces critères, il convient de constater que la réglementation considérée, qui fait partie d' un ensemble de règles destinées à remédier à la situation excédentaire sur le marché du lait et des produits laitiers, répond à des objectifs d' intérêt général poursuivis par la Communauté . Cette réglementation ne porte pas atteinte à la substance même du droit de propriété et du libre exercice des activités professionnelles, dès lors qu' elle n' affecte pas la possibilité, pour les opérateurs concernés, d' exercer, dans l' exploitation en cause, des activités de production autres que la production laitière .
18 Enfin, la réglementation ainsi interprétée ne viole pas non plus l' interdiction de discrimination, énoncée à l' article 40, paragraphe 3, du traité, qui est l' expression spécifique du principe général d' égalité ( voir en dernier lieu arrêt du 21 février 1990, Wuidart, point 13, C-267/88 à C-285/88, Rec . p . I-467 ). En effet, la situation dont se plaint le requérant au principal résulte du fait que la réglementation en cause, en ne prévoyant pas, pour les producteurs dont les livraisons de lait ont débuté au cours de l' année de référence retenue par l' État membre concerné, l' attribution d' une quantité de référence fondée sur une production représentative, frappe cette catégorie de producteurs plus lourdement que ceux qui peuvent se prévaloir d' une production représentative au cours de cette année . Or, un tel effet est justifié par la nécessité de limiter, dans toute la mesure du possible, dans le but d' assurer à la fois la sécurité juridique et l' efficacité du régime de prélèvement supplémentaire, les situations susceptibles de justifier la prise en compte d' une autre année de référence . La différence de traitement dont il s' agit est donc objectivement justifiée et ne saurait, par conséquent, être qualifiée de discriminatoire au sens de l' article 40, paragraphe 3, du traité, tel qu' interprété par la Cour .
19 Pour toutes ces raisons, il y a lieu de répondre à la première question que le règlement n 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, tel que complété par le règlement n 1371/84 de la Commission, du 16 mai 1984, s' oppose à ce qu' un producteur, qui a commencé les livraisons de lait au cours de l' année de référence retenue par l' État membre concerné et qui, pour cette raison, ne justifie pas d' un niveau de livraisons représentatif pendant cette année, puisse obtenir, de ce seul fait, la prise en compte d' une autre année de référence . L' examen de la première question n' a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de ces règlements, ainsi interprétés .
Sur la seconde question
20 La seconde question vise en substance à savoir si les dispositions combinées de l' article 7, paragraphes 1 et 4, du règlement n 857/84 du Conseil, précité, tel que modifié par le règlement ( CEE ) n 590/85 du Conseil, du 26 février 1985 ( JO L 68, p . 1 ), et de l' article 5, deuxième alinéa, du règlement n 1371/84 de la Commission, précité, doivent être interprétées en ce sens qu' elles obligent les États membres à attribuer à un preneur à bail qui a repris la gestion d' une exploitation antérieurement à l' entrée en vigueur du régime de prélèvement supplémentaire, une quantité de référence tenant compte des livraisons de lait effectuées pendant l' année de référence par le preneur à bail qui gérait cette exploitation auparavant .
21 Il convient de rappeler que, en vertu de l' article 7, paragraphe 1, du règlement n 857/84, précité, tel que modifié, "en cas de vente, location ou transmission par héritage d' une exploitation, la quantité de référence correspondante est transférée totalement ou partiellement à l' acquéreur, au locataire ou à l' héritier selon des modalités à déterminer ". Toutefois, aux termes du paragraphe 4 du même article, "dans le cas de baux ruraux arrivant à expiration, si le preneur n' a pas droit à la reconduction du bail dans des conditions analogues, les États membres peuvent prévoir que tout ou partie de la quantité de référence correspondant à l' exploitation qui est l' objet du bail soit mise à la disposition du preneur sortant, s' il entend continuer la production laitière ".
22 Ainsi que la Cour l' a précisé dans l' arrêt du 13 juillet 1989, Wachauf, précité, il résulte de ces dispositions que le législateur communautaire a entendu qu' en principe la quantité de référence revient à la fin du bail au bailleur qui reprend la disposition de l' exploitation, sous réserve toutefois de la faculté laissée aux États membres d' attribuer tout ou partie de la quantité de référence au preneur sortant . Les dispositions précitées ne visent cependant, d' après leur libellé même, que l' hypothèse dans laquelle une quantité de référence a d' ores et déjà été attribuée à un bénéficiaire, c' est-à-dire l' hypothèse de transferts d' exploitation intervenus après l' entrée en vigueur du régime de prélèvement supplémentaire .
23 L' article 5 du règlement n 1371/84, précité, a fixé les modalités du transfert des quantités de référence à la suite d' un changement concernant la propriété ou la possession de l' exploitation . Le premier alinéa, point 1, de cet article prévoit à cette fin que "en cas de vente, location ou transmission par héritage de la totalité d' une exploitation, la quantité de référence correspondante est transférée au producteur qui reprend l' exploitation"; le point 2 du même alinéa comporte des règles relatives à la répartition de cette quantité de référence en cas de transfert d' une partie seulement de l' exploitation . L' article 5, deuxième alinéa, du règlement n 1371/84 dispose que "les États membres peuvent faire application des dispositions des points 1 et 2 pour des transferts intervenus pendant et depuis la période de référence ".
24 Le rapprochement des dispositions précitées, considérées dans leur ensemble, fait apparaître que les transferts d' exploitation intervenus antérieurement à l' entrée en vigueur du régime de prélèvement supplémentaire n' entraînent le transfert des quantités de référence correspondantes que dans la mesure où l' État membre en cause a prévu un tel effet en application de l' habilitation prévue à l' article 5, deuxième alinéa, du règlement n 1371/84 . C' est seulement dans cette mesure que les livraisons de lait qui ont été effectuées, pendant l' année de référence retenue par l' État membre concerné, par le preneur à bail qui gérait précédemment l' exploitation doivent être prises en compte pour la détermination de la quantité de référence attribuée au nouveau preneur à bail .
25 Pour ces raisons, il y a lieu de répondre à la seconde question que les dispositions combinées de l' article 7, paragraphes 1 et 4, du règlement n 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, tel que modifié par le règlement n 590/85 du Conseil, du 26 février 1985, et de l' article 5, deuxième alinéa, du règlement n 1371/84 de la Commission, du 16 mai 1984, doivent être interprétées en ce sens qu' elles confèrent aux États membres la faculté, mais non l' obligation, d' attribuer à un preneur à bail qui a repris la gestion d' une exploitation antérieurement à l' entrée en vigueur du régime de prélèvement supplémentaire, une quantité de référence tenant compte des livraisons de lait effectuées pendant l' année de référence par le preneur à bail qui gérait précédemment cette exploitation .
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
26 Les frais exposés par le Conseil des Communautés européennes et la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l' objet d' un remboursement . La procédure revêtant, à l' égard des parties au principal, le caractère d' un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens .
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR ( troisième chambre ),
statuant sur les questions à elle soumises par le Niedersaechsisches Oberverwaltungsgericht, par ordonnance du 11 mai 1989, dit pour droit :
1 ) Le règlement ( CEE ) n 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l' application du prélèvement visé à l' article 5 quater du règlement ( CEE ) n 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers, tel que complété par le règlement ( CEE ) n 1371/84 de la Commission, du 16 mai 1984, fixant les modalités d' application du prélèvement supplémentaire visé à l' article 5 quater du règlement ( CEE ) n 804/68, s' oppose à ce qu' un producteur, qui a commencé les livraisons de lait au cours de l' année de référence retenue par l' État membre concerné et qui, pour cette raison, ne justifie pas d' un niveau de livraisons représentatif pendant cette année, puisse obtenir, de ce seul fait, la prise en compte d' une autre année de référence . L' examen de la première question posée par la juridiction nationale n' a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de ces règlements, ainsi interprétés .
2 ) Les dispositions combinées de l' article 7, paragraphes 1 et 4, du règlement ( CEE ) n 857/84 du Conseil, précité, tel que modifié par le règlement ( CEE ) n 590/85 du Conseil, du 26 février 1985, et de l' article 5, deuxième alinéa, du règlement ( CEE ) n 1371/84 de la Commission, précité, doivent être interprétées en ce sens qu' elles confèrent aux États membres la faculté, mais non l' obligation, d' attribuer à un preneur à bail qui a repris la gestion d' une exploitation antérieurement à l' entrée en vigueur du régime de prélèvement supplémentaire, une quantité de référence tenant compte des livraisons de lait effectuées pendant l' année de référence par le preneur à bail qui gérait précédemment cette exploitation .
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