Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Mots clés
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1 . Agriculture - Organisation commune des marchés - Lait et produits laitiers - Aides au lait écrémé transformé en aliments composés et au lait écrémé en poudre destiné à l' alimentation des veaux - Contrôle de l' utilisation - Modalités - Documents commerciaux - Notion - Fiches de fabrication - Inclusion
(( Règlement de la Commission n 1725/79, art . 10, § 2, sous d ) ))
2 . Agriculture - Politique agricole commune - Financement par le FEOGA - Principes - Aide versée en violation de la réglementation communautaire - Non-respect des formalités de preuve ou de contrôle - Prise en charge par le Fonds - Inadmissibilité
( Règlement du Conseil n 729/70, art . 2 et 3 )
Sommaire
1 . La notion de "documents commerciaux" mentionnée à l' article 10, paragraphe 2, sous d ), du règlement n 1725/79, en vertu duquel les États membres sont tenus à procéder à des contrôles documentaires approfondis en matière d' aides au lait écrémé transformé en aliments composés et au lait écrémé en poudre destiné à l' alimentation des veaux, définie par ailleurs à l' article 1er, paragraphe 2, de la directive 77/435 relative au contrôle, par les États membres, des opérations dans le cadre du FEOGA, vise tous les documents contrôlables dont l' examen permet de déterminer si les opérations donnant lieu à l' octroi d' une aide ont été réalisées en conformité avec les exigences communautaires . Elle comprend notamment les fiches de fabrication contenant la liste des ingrédients nécessaires pour produire une quantité déterminée d' aliments pour animaux .
2 . Les dispositions des articles 2 et 3 du règlement n 729/70, relatif au financement de la politique agricole commune, ne permettent à la Commission de prendre en charge pour le FEOGA que les montants versés en conformité avec les règles établies dans les différents secteurs des produits agricoles . Dans les cas où la réglementation communautaire n' autorise le paiement d' une aide qu' à la condition que certaines formalités de preuve ou de contrôle soient observées, une aide versée en méconnaissance de cette condition n' est pas conforme au droit communautaire et la dépense y afférente ne saurait donc être mise à la charge du FEOGA .
Lorsque la Commission est en droit, du fait que les contrôles précités n' ont pas été effectués, d' exclure de l' imputation au FEOGA l' intégralité des sommes irrégulièrement versées, l' État membre concerné ne saurait lui faire grief de s' être bornée à effectuer un abattement forfaitaire de 10 %.
Parties
Dans l' affaire C-197/90,
République italienne, représentée par M . le professeur Luigi Ferrari Bravo, chef du service du contentieux diplomatique du ministère des Affaires étrangères, en qualité d' agent, assisté de M . Oscar Fiumara, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l' ambassade d' Italie, 5, rue Marie-Adélaide,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par MM . Dierk Booss et Giuliano Marenco, membres du service juridique, en qualité d' agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M . Roberto Hayder, représentant du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,
partie défenderesse,
ayant pour objet un recours tendant à obtenir l' annulation partielle de la décision C(90)687 fin . de la Commission, du 19 avril 1990, modifiant la décision 89/627/CEE relative à l' apurement des comptes des États au titre des dépenses financées par le Fonds européen d' orientation et de garantie agricole ( FEOGA ), section "garantie" pour l' exercice financier 1987, en tant qu' elle exclut de l' imputabilité au Fonds des sommes présentées au titre des aides à la transformation de lait écrémé en poudre et à la consommation d' huile d' olive,
LA COUR,
composée de MM . F . Grévisse, président de chambre, f.f . de président, P . J . G . Kapteyn, président de chambre, G . F . Mancini, C . N . Kakouris, J . C . Moitinho de Almeida, M . Díez de Velasco et M . Zuleeg, juges,
avocat général : M . M . Darmon
greffier : M . H . A . Ruehl, administrateur principal
vu le rapport d' audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l' audience du 27 juin 1991,
ayant entendu l' avocat général en ses conclusions à l' audience du 3 octobre 1991,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 28 juin 1990, la République italienne a, en vertu de l' article 173, premier alinéa, du traité CEE, demandé l' annulation partielle de la décision C(90)687 fin ., du 19 avril 1990, par laquelle la Commission a modifié, à l' égard de trois États membres, dont l' Italie, la décision 89/627/CEE, relative à l' apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d' orientation et de garantie agricole ( FEOGA ), section "garantie", pour l' exercice financier 1987 ( JO L 359, p . 23 ), dans la mesure où la décision attaquée exclut de l' imputabilité au FEOGA un montant de 10 214 635 858 LIT dans l' apurement des comptes, présentés au titre des aides à la transformation de lait écrémé en poudre et à la consommation d' huile d' olive .
2 Initialement le recours visait également les réserves faites par la Commission dans une lettre du 10 mai 1990 concernant l' imputation au FEOGA d' un montant de 28 688 711 294 LIT dans l' apurement des comptes présentés au titre des aides à la consommation d' huile d' olive . Cependant, dans son mémoire en réplique, le gouvernement italien a renoncé à cette partie du recours .
3 Pour un plus ample exposé des antécédents et des faits du litige, du déroulement de la procédure, ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d' audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .
Sur les dépenses au titre des aides à la transformation de lait écrémé en poudre
4 Le règlement ( CEE ) n 1725/79 de la Commission, du 26 juillet 1979, relatif aux modalités d' octroi des aides au lait écrémé transformé en aliments composés et au lait écrémé en poudre destiné à l' alimentation des veaux ( JO L 199, p . 1 ), précise les modalités de contrôle de l' aide accordée à l' utilisation de lait écrémé en poudre dans l' alimentation des animaux . Selon son article 10, paragraphes 1 et 2, sous a ), b ) et c ), les États membres sont tenus de procéder à des contrôles physiques dans les entreprises . Pour ce qui est des contrôles documentaires, l' article 10, paragraphe 2, sous d ), prévoit qu' ils doivent être approfondis et inopinés .
5 La décision attaquée exclut de la prise en charge par le FEOGA un montant de 5 862 632 980 LIT, lequel correspond à 10 % des aides à la transformation de lait écrémé en poudre durant l' exercice 1987 . Il ressort du dossier que cette décision a été prise après qu' une mission effectuée par des contrôleurs du FEOGA auprès de trois entreprises transformatrices établies dans la province de Brescia, à savoir Wessanen, Frabes et Plodari, eut fait apparaître que les contrôles effectués par les autorités italiennes étaient insuffisants . Bien que des contrôles supplémentaires aient été effectués, à la demande de la Commission, celle-ci a constaté, dans un rapport de synthèse complémentaire du 12 mars 1990, relatif aux résultats des contrôles pour l' apurement de comptes FEOGA, section "garantie", au titre de l' exercice 1987 ( ci-après "rapport de synthèse complémentaire "), que les rapports transmis par les autorités italiennes ne faisaient pas mention du rapprochement, pour toutes les transactions concernées, de la comptabilité spécifique prévue par la réglementation communautaire avec la comptabilité financière de ces entreprises . En outre, le rapport de synthèse complémentaire relève un certain nombre de faits particuliers constitutifs de carences dans les contrôles effectués .
6 Par son premier moyen, le gouvernement italien reproche à la Commission d' avoir arrêté la décision attaquée sans tenir compte des observations qu' il avait formulées sur ces différents points dans une note du 10 mars 1990 .
7 Il résulte du dossier que les contrôles supplémentaires ont été effectués en octobre 1989 . Durant une partie de ces contrôles, trois fonctionnaires communautaires ont été présents . Le 19 octobre 1989, le FEOGA a adressé aux autorités italiennes des instructions complémentaires sur les modalités de ce contrôle et leur a demandé de présenter le rapport et les divers documents de contrôle au plus tard le 30 novembre 1989 . La communication des autorités italiennes relative aux contrôles supplémentaires effectués a été transmise le 20 novembre 1989 .
8 Le paragraphe 3 de l' article 1er, du règlement ( CEE ) n 1732/72 de la Commission, du 26 juillet 1972, relatif à l' apurement des comptes concernant le Fonds européen d' orientation et de garantie agricole, section "garantie" ( JO L 186, p . 1 ), ajouté à cet article par le règlement ( CEE ) n 422/86 de la Commission, du 25 février 1986 ( JO L 48, p . 31 ), prévoit que la Commission peut fixer une date limite pour la transmission des renseignements complémentaires par les États membres . A défaut de transmission de ces renseignements dans le délai fixé, la Commission arrête sa décision sur la base des éléments d' information en sa possession à la date limite fixée, sauf dans le cas où la transmission tardive des renseignements est justifiée par des circonstances exceptionnelles . En ce qui concerne le pouvoir de la Commission de fixer une date limite, le premier considérant du règlement n 422/86, précité, fait référence à la nécessité d' un examen rapide des comptes, et précise que la Commission doit tenir compte de l' avancement des travaux d' apurement .
9 Il est constant que, dans le cas d' espèce, la Commission a fixé la date limite au 3O novembre 1989 . Il s' ensuit que, compte tenu de la nécessité de mettre un terme à la procédure d' apurement des comptes, la Commission n' était pas tenue d' ouvrir un débat sur les objections des autorités italiennes formulées dans leur note du 10 mars 1990 .
10 Il découle de ce qui précède que le premier moyen n' est pas fondé .
11 Par son deuxième moyen, le gouvernement italien conteste les constatations faites par la Commission dans le rapport de synthèse complémentaire, selon lesquelles les contrôles supplémentaires ne furent pas approfondis au sens de l' article 10, paragraphe 2, sous d ), du règlement n 1725/79, précité .
12 La première partie de ce moyen concerne la constatation de la Commission relative à l' absence d' un rapprochement global de la comptabilité spécifique avec la comptabilité financière des entreprises . A cet égard, le gouvernement italien fait valoir que l' ensemble de la comptabilité et, en particulier, les résultats des registres de l' AIMA, l' organisme d' intervention italien, a été comparé avec ceux tenus par les entreprises au titre du droit italien . Cependant, comme le gouvernement italien l' a admis dans sa requête, la documentation n' a été constituée que pour les transactions les plus importantes .
13 Selon la Commission, le dossier transmis par les autorités italiennes n' apporte pas la preuve d' une comparaison globale entre la comptabilité spécifique et la comptabilité financière des entreprises .
14 Il convient de constater que, dans les documents adressés par les autorités italiennes à la Commission, ne figure aucune indication sur le nombre des transactions sélectionnées ni sur les résultats des contrôles effectués à leur égard . Par ailleurs, lors de la procédure orale, la Commission a déclaré, sans être contredite par le gouvernement italien, qu' elle avait seulement reçu les photocopies de certaines transactions .
15 Ensuite, il convient de constater également que le gouvernement italien n' a pas produit de preuves supplémentaires par rapport à celles qui avaient été adressées à la Commission avant l' adoption de la décision attaquée . Or, si le gouvernement italien, sans contredire les constatations de la Commission par la production des preuves, se limite à soutenir que des contrôles administratifs ont, en réalité, eu lieu ainsi que des contrôles sur place, cela ne démontre pas que ces constatations soient inexactes ( voir notamment arrêt du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, C-8/88, points 27 et 28, Rec . p . I-2321 ).
16 Dès lors, cette première partie du deuxième moyen doit être rejetée .
17 La deuxième partie du deuxième moyen du gouvernement italien concerne les faits constitutifs de carences dans les contrôles effectués par les autorités italiennes, constatés dans le rapport de synthèse complémentaire . Il résulte du dossier que ces points concernent, en premier lieu, le défaut d' examen des résultats des analyses effectuées par les laboratoires des trois entreprises concernées; en second lieu, le défaut d' examen des fiches de fabrication; en troisième lieu, l' absence d' examen de comptabilité matières premières et produits finis pour une des entreprises; en quatrième lieu, l' absence de preuve de la réalisation d' un inventaire de matières premières ou de produits finis, et, en cinquième lieu, des ventes faites par une des entreprises pour lesquelles la caution aurait dû être saisie .
18 Le premier point concerne les analyses de laboratoire effectuées par les trois entreprises contrôlées . Selon la Commission, l' obligation de procéder à un contrôle approfondi et inopiné au sens de l' article 10, paragraphe 2, sous d ), du règlement n 1725/79, précité, comporte l' obligation des autorités italiennes de comparer les analyses des laboratoires publics avec celles effectuées par des laboratoires privés à la demande des entreprises .
19 Le gouvernement italien admet que les analyses faites par des laboratoires privés à la demande des entreprises elles-mêmes ne sont pas obligatoires et n' ont aucun caractère officiel . Toutefois, il fait valoir que les résultats de ces analyses ont été enregistrés et examinés, de sorte qu' il en a été tenu compte . Quant aux analyses effectuées par les instituts publics, leur résultat a été examiné et transmis à la Commission .
20 A cet égard, il y a lieu d' observer d' abord qu' un contrôle approfondi et inopiné exigeait, dans le cas d' espèce, une comparaison des analyses des laboratoires publics avec celles effectuées par des laboratoires privés .
21 Il convient de constater ensuite que, si le rapport adressé par les autorités italiennes à la Commission à la suite des contrôles supplémentaires comporte en annexe les résultats des analyses des laboratoires publics, en revanche, en ce qui concerne les analyses privées, seuls les résultats des analyses faites par le laboratoire de la société Wessanen ont été communiqués à la Commission sans qu' il soit d' ailleurs établi que ces autorités aient opéré un rapprochement quelconque entre les résultats de ces deux types d' analyses . Les rapports pour l' entreprise Plodari et pour la société Frabes ne mentionnent pas l' existence d' analyses effectuées par des laboratoires privés .
22 Il s' ensuit que le gouvernement italien n' a pas apporté la preuve d' une comparaison effective entre les résultats des analyses par les laboratoires privés et les laboratoires publics .
23 Pour ce qui est du deuxième point, concernant le défaut d' examen des fiches de fabrication, le gouvernement italien fait valoir que ni la réglementation communautaire ni la réglementation nationale n' exigent leur conservation .
24 Selon la Commission, les fiches de fabrication constituent des documents commerciaux qui doivent être vérifiés en application de l' article 10, paragraphe 2, sous d ), du règlement n 1725/79, précité .
25 Il y a lieu de constater d' abord que, par la notion de "documents commerciaux", l' article 10, paragraphe 2, sous d ), entend tous les documents contrôlables dont l' examen permet de déterminer si les opérations donnant lieu à l' octroi d' une aide ont été réalisées en conformité avec les exigences communautaires .
26 A cet égard, il convient de rappeler que cette notion figure également à l' article 1er, paragraphe 2, de la directive 77/435/CEE du Conseil, du 27 juin 1977, relative aux contrôles, par les États membres, des opérations faisant partie du système de financement par le Fonds européen d' orientation et de garantie agricole, section "garantie" ( JO L 172, p . 17 ). Elle comprend, selon ce texte, "l' ensemble de livres, registres, notes et pièces justificatives, la comptabilité, ainsi que la correspondance relative à l' activité professionnelle de l' entreprise, pour autant que ces documents puissent être utiles au contrôle ...".
27 Étant donné que les fiches de fabrication en question contiennent la liste des ingrédients nécessaires pour produire une quantité déterminée d' aliments pour animaux, l' effet utile de l' article 10, paragraphe 2, sous d ), se trouverait gravement compromis si de tels documents ne pouvaient pas être utilisés pour effectuer des contrôles approfondis au sens de cette disposition . Par conséquent, les fiches de fabrication doivent être considérées comme des documents commerciaux au sens de cette disposition .
28 L' article 4 de la directive 77/435, précitée, exige des États membres qu' ils "prévoient que les entreprises conservent les documents commerciaux ... pendant au moins trois années civiles, à compter de la fin de l' année civile de leur établissement ". En conséquence, les fiches de fabrication pour l' exercice 1987 auraient dû être conservées jusqu' au 31 décembre 1990 .
29 Or, il est constant que les fiches de fabrication des trois entreprises en cause pour l' exercice 1987 n' existaient plus, de sorte que les autorités italiennes n' ont pas pu effectuer des contrôles approfondis de ces documents commerciaux, comme le prévoit l' article 10, paragraphe 2, sous d ), du règlement n 1725/79, précité .
30 Quant au troisième point, concernant l' absence de contrôle de comptabilité matières premières et de produits finis de l' entreprise Plodari, le gouvernement italien fait valoir que, du fait de sa faible production, cette entreprise n' était pas obligée, en vertu du droit italien, de tenir ces deux comptabilités .
31 Cet argument ne saurait être accueilli . L' article 8, paragraphe 1, du règlement n 1725/79, précité, subordonne le bénéfice de l' aide à l' agrément de l' entreprise et à la tenue de la comptabilité visée au paragraphe 5 du même article . Ce dernier paragraphe dispose que "l' entreprise ... tient en permanence la comptabilité déterminée par l' organisme compétent de chaque État membre et consignant notamment : a ) l' origine des matières premières utilisées; b )... c ) les quantités et la composition des produits obtenus ...".
32 Il s' ensuit que l' entreprise Plodari était tenue d' établir une comptabilité "matières premières" et "produits finis ".
33 Le quatrième point concerne l' absence de preuve relative à la réalisation d' un inventaire de matières premières et de produits finis . Le gouvernement italien fait valoir qu' il y a eu comparaison entre les données comptables fournies par les registres de l' AIMA et la comptabilité "traditionnelle" des entreprises . Cependant il ne fournit aucune preuve à cet égard et, en outre, il reconnaît dans sa requête, que le contrôle physique de la comptabilité "matières premières", au regard de données relatives aux stocks fournies par les registres de l' AIMA, n' a pas pu être effectué pour l' exercice 1987 .
34 Par le cinquième point, le gouvernement italien conteste les critiques de la Commission concernant deux ventes faites par l' entreprise Wessanen . Lors de la procédure orale, la Commission a reconnu que les arguments du gouvernement italien étaient fondés . Elle a cependant estimé que les éléments de preuve apportés par ce gouvernement l' avaient été tardivement .
35 Il suffit de constater que le bien-fondé de la position du gouvernement italien sur ce cinquième point n' est pas, à lui seul, de nature à entraîner l' annulation de la décision attaquée alors qu' il vient d' être constaté que les opérations de contrôle menées par ce gouvernement étaient insuffisantes et justifiaient un refus de concours du FEOGA .
36 Il résulte de ce qui précède que le deuxième moyen présenté par la République italienne doit être écarté .
37 Par son troisième moyen, le gouvernement italien conteste le pouvoir de la Commission d' effectuer un abattement forfaitaire de 10 % sur le montant des aides versées .
38 A cet égard, il y a lieu de rappeler qu' il est de jurisprudence constante ( voir notamment arrêt du 25 février 1988, Pays-Bas/Commission, points 24 et 25, 327/85, Rec . p . 1065 ) que les dispositions des articles 2 et 3 du règlement ( CEE ) n 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune ( JO L 94, p . 13 ) ne permettent à la Commission de prendre en charge pour le FEOGA que les montants versés en conformité avec les règles établies dans les différents secteurs des produits agricoles . Dans les cas où la réglementation communautaire n' autorise le paiement d' une aide qu' à la condition que certaines formalités de preuve ou de contrôle soient observées, une aide versée en méconnaissance de cette condition n' est pas conforme au droit communautaire et la dépense y afférente ne saurait donc être mise à la charge du FEOGA .
39 Or, étant donné qu' il résulte de ce qui précède que les contrôles effectués par les autorités italiennes ne constituent pas des contrôles approfondis au sens de l' article 10, paragraphe 2, sous d ), du règlement n 1725/79, précité, la Commission aurait pu exclure de l' imputation au FEOGA l' intégralité des sommes en question . Par conséquent, le gouvernement italien ne saurait faire grief à la Commission de s' être bornée à effectuer un abattement forfaitaire de 10 %.
40 Il s' ensuit que le troisième moyen doit être rejeté .
Sur les aides à la consommation d' huile d' olive
41 Le règlement ( CEE ) n 3089/78 du Conseil, du 19 décembre 1978, arrêtant les règles générales relatives à l' aide à la consommation pour l' huile d' olive ( JO L 369, p . 12 ), prévoit, dans son article 8, deuxième alinéa, que l' aide à la consommation peut être avancée dès la présentation de la demande, à condition qu' une garantie suffisante soit constituée .
42 En ce qui concerne cette caution, l' article 11, paragraphe 3, du règlement ( CEE ) n 2677/85 de la Commission, du 24 septembre 1985, portant modalités d' application du régime d' aide à la consommation pour l' huile d' olive ( JO L 254, p . 5 ), prévoit que celle-ci est libérée dès que l' autorité compétente de l' État membre a reconnu le droit à l' aide pour les quantités indiquées dans la demande . A défaut d' une telle reconnaissance, la caution reste acquise au prorata des quantités pour lesquelles les conditions donnant droit à l' aide n' ont pas été respectées .
43 La décision attaquée refuse de mettre à la charge du FEOGA une somme de 4 352 012 388 LIT correspondant à des aides pour la consommation d' huile d' olive . Il est constant que cette somme correspond au montant des avances versées à des entreprises dont le droit à l' aide n' a pas ensuite été reconnu par les autorités italiennes du fait de l' existence d' irrégularités et que les cautions relatives à ce montant ont néanmoins été libérées .
44 Le gouvernement italien fait valoir, en premier lieu, que la Commission, avant d' exclure les sommes en question de l' imputation au FEOGA, aurait dû attendre le résultat définitif des procédures judiciaires qui sont en cours devant les juridictions italiennes et, en second lieu, qu' il n' était plus possible de saisir les cautions au moment où les irrégularités ont été constatées puisque les délais de validité des cautions étaient expirés .
45 A cet égard, il suffit de constater que, selon l' article 11, paragraphe 3, du règlement n 2677/85, précité, la caution n' est libérée qu' après la reconnaissance du droit à l' aide par l' autorité compétente . Il en résulte qu' une libération des cautions antérieurement à cette reconnaissance n' était pas conforme au droit communautaire .
46 Par conséquent, ce moyen doit être rejeté .
47 Il découle des considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté dans son ensemble .
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
48 Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens . La République italienne ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens .
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête :
1 ) Le recours est rejeté .
2 ) La République italienne est condamnée aux dépens .
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