Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
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1. Rechtsangleichung ° Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch ° Richtlinie 80/778 ° Durchführung durch die Mitgliedstaaten ° Zulassung einer Überschreitung der zulässigen Hoechstkonzentrationen ° Voraussetzungen
(Richtlinie 80/778 des Rates, Artikel 10 Absatz 1)
2. Rechtsangleichung ° Qualität des Wassers für den menschlichen Gebrauch ° Richtlinie 80/778 ° Durchführung durch die Mitgliedstaaten ° Zulassung einer Überschreitung der zulässigen Hoechstkonzentrationen ° Pflicht zur Unterrichtung der Kommission von genehmigten Abweichungen
(Richtlinie 80/778 des Rates, Artikel 9 Absatz 1 und Artikel 10 Absatz 3)
Leitsätze
1. Die in Artikel 10 Absatz 1 der Richtlinie 80/778 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch vorgesehene Zulassung einer Überschreitung der in Anhang I der Richtlinie festgelegten zulässigen Hoechstkonzentrationen darf nur in einer Notstandssituation erteilt werden, in der die nationalen Behörden plötzlich Schwierigkeiten bei der Trinkwasserversorgung bewältigen müssen.
Eine nationale Regelung, die diese Zulassung nicht von einer Notstandssituation, sondern nur davon abhängig macht, daß die menschliche Gesundheit nicht gefährdet wird und die Trinkwasserversorgung nicht auf andere Weise mit vertretbarem Aufwand sichergestellt werden kann, stellt keine ordnungsgemässe Umsetzung der Richtlinie dar. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit erlaubt keine Berücksichtigung der Vertretbarkeit des Aufwands, da es Ziel der Richtlinie ist, in der Gemeinschaft eine einheitliche Mindestnorm für die hygienischen Anforderungen an Trinkwasser aufzustellen.
2. Der Pflicht der Mitgliedstaaten nach Artikel 9 Absatz 1 und Artikel 10 Absatz 3 der Richtlinie 80/778 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch, die Kommission davon zu unterrichten, welchen Gebrauch sie von ihrer Befugnis machen, Abweichungen von bestimmten zulässigen Hoechstkonzentrationen zuzulassen, ist durch die schlichte Mitteilung der allgemeinen Parameter für die Zulassung dieser Abweichungen und der dafür maßgebenden Gründe nicht genügt.
Ihr genügt auch ein Mitgliedstaat nicht, der für die dezentralen Stellen nicht die Verpflichtung vorsieht, der Zentralgewalt Berichte über zugelassene Abweichungen binnen einer Frist zu übermitteln, die es dieser erlaubt, rechtzeitig die Kommission zu unterrichten.
Entscheidungsgründe
1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 27. Juli 1990 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingereicht wurde, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage auf Feststellung erhoben, daß die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstossen hat, daß sie nicht alle erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um die Richtlinie 80/778/EWG des Rates vom 15. Juli 1980 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch (ABl. L 229, S. 11) umzusetzen.
2 Nach Artikel 18 Absatz 1 der Richtlinie setzen die Mitgliedstaaten alle erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft, um der Richtlinie und ihren Anhängen binnen zwei Jahren nach ihrer Bekanntgabe nachzukommen; sie setzen die Kommission unverzueglich davon in Kenntnis. Für die Bundesrepublik Deutschland lief diese Frist am 18. Juli 1982 ab.
3 Die Bundesrepublik Deutschland trägt vor, sie habe die Richtlinie mit der Trinkwasserverordnung vom 22. Mai 1986 (BGBl. 1986 I, S. 760, TrinkwV) in innerstaatliches Recht umgesetzt. Diese sei am 1. Oktober 1986 in Kraft getreten und durch die Verordnung zur Änderung der Trinkwasserverordnung und der Mineral- und Tafelwasser-Verordnung vom 5. Dezember 1990 (BGBl. 1990 I, S. 2600) geändert worden, die ihrerseits am 1. Januar 1991 in Kraft getreten sei.
4 Während des schriftlichen Verfahrens vor dem Gerichtshof hat die Kommission sieben der ursprünglich zehn in ihrer Klageschrift enthaltenen Anträge zurückgenommen, dabei aber betont, daß die Richtlinie ° entgegen dem Vorbringen der Beklagten ° erst mit der genannten Verordnung vom 5. Dezember 1990 ordnungsgemäß in innerstaatliches deutsches Recht umgesetzt worden sei.
5 Die drei Anträge, über die noch zu entscheiden ist, betreffen den Verstoß gegen Artikel 10 Absatz 1 der Richtlinie, die entgegen Artikel 9 Absatz 1 und Artikel 10 Absatz 3 unterbliebene Mitteilung von Abweichungen und das Fehlen von Maßnahmen, die es den zuständigen Behörden erlaubten, spezifische Abweichungen fristgerecht mitzuteilen.
6 Weitere Einzelheiten des Sachverhalts, des Verfahrensablaufs und des Parteivorbringens finden sich im Sitzungsbericht, auf den verwiesen wird. Der Inhalt der Akten ist im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.
Der Verstoß gegen Artikel 10 Absatz 1 der Richtlinie
7 Artikel 10 Absatz 1 der Richtlinie lautet wie folgt:
"In Notfällen können die zuständigen nationalen Behörden für einen begrenzten Zeitraum zulassen, daß die in Anhang I festgelegten zulässigen Hoechstkonzentrationen überschritten werden, soweit die Volksgesundheit dadurch nicht in unzumutbarer Weise gefährdet wird und die Trinkwasserversorgung nicht anders sichergestellt werden kann; sie legen dabei fest, um welchen Wert die betreffenden Grenzwerte überschritten werden dürfen."
8 Diese Richtlinienbestimmung wurde mit § 4 Absatz 1 TrinkwV in innerstaatliches deutsches Recht umgesetzt.
9 In der ursprünglichen Fassung der Trinkwasserverordnung vom 22. Mai 1986 lautet § 4 Absatz 1 wie folgt:
"Die zuständige Behörde kann im Einzelfall zulassen, daß von den in der Anlage 2 festgesetzten Grenzwerten bis zu einer von ihr festzusetzenden Höhe für einen befristeten Zeitraum abgewichen werden kann, wenn dadurch die menschliche Gesundheit nicht gefährdet wird und die Trinkwasserversorgung nicht auf andere Weise mit vertretbarem Aufwand sichergestellt werden kann."
10 In der Fassung der Verordnung vom 5. Dezember 1990 lautet § 4 Absatz 1 TrinkwV wie folgt:
"Die zuständige Behörde kann in Notfällen zulassen, daß von den in der Anlage 2 festgesetzten Grenzwerten bis zu einer von ihr festzusetzenden Höhe für einen befristeten Zeitraum abgewichen werden kann, wenn dadurch die menschliche Gesundheit nicht gefährdet wird und die Trinkwasserversorgung nicht auf andere Weise sichergestellt werden kann";
diese Fassung gilt ab 1. Januar 1991.
11 Zur ursprünglichen Fassung des § 4 Absatz 1 TrinkwV meint die Kommission, da das deutsche Recht Abweichungen nicht nur für "Notfälle", sondern bereits dann zulasse, wenn die Trinkwasserversorgung nicht auf andere Weise "mit vertretbarem Aufwand" sichergestellt werden könne, sei Artikel 10 Absatz 1 der Richtlinie nicht ordnungsgemäß in innerstaatliches Recht umgesetzt worden.
12 Die Beklagte hält dem entgegen, da Abweichungen nach der fraglichen Bestimmung nur in Notfällen zugelassen worden seien und die Textpassage "mit vertretbarem Aufwand" nur die Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit habe sichern sollen, sei die Rüge der Kommission nicht begründet.
13 Dem ist nicht zu folgen.
14 In seinem Urteil vom 22. September 1988 in der Rechtssache 228/87 (Strafverfahren gegen X, Slg. 1988, 5099) hat der Gerichtshof entschieden, daß die Bestimmungen über Abweichungen von der Richtlinie eng auszulegen seien (Randnr. 10) und daß unter dem Begriff "Notfälle" im Sinne des Artikels 10 Absatz 1 der Richtlinie eine Notstandssituation zu verstehen sei, in der die zuständigen Behörden plötzlich Schwierigkeiten bei der Trinkwasserversorgung bewältigen müssten (Randnr. 14).
15 Die in § 4 TrinkwV vorgesehene Abweichung konnte u. a. nach den in Artikel 10 Absatz 1 der Richtlinie vorgesehenen Voraussetzungen zugelassen werden. Eine Notstandssituation war nicht erforderlich; die Zulassung konnte ausgesprochen werden, wenn keine Gefahr für die menschliche Gesundheit bestand und eine Versorgung, wenn auch nicht mit vertretbarem Aufwand, möglich war.
16 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit erlaubt keine Überschreitung der in Anhang I der Richtlinie genannten zulässigen Hoechstkonzentrationen. Wie die Kommission zu Recht ausführt, liefe eine andere Auslegung der Richtlinie ihrem Ziel zuwider, in der Gemeinschaft eine einheitliche Mindestnorm für die hygienischen Anforderungen an Trinkwasser aufzustellen.
17 Die Rüge, Artikel 10 Absatz 1 der Richtlinie sei mit § 4 Absatz 1 TrinkwV in der ursprünglichen Fassung vom 22. Mai 1986 nicht ordnungsgemäß in innerstaatliches deutsches Recht umgesetzt worden, ist somit begründet.
18 In ihrer Erwiderung gesteht die Kommission zu, daß die geänderte Fassung des § 4 Absatz 1 TrinkwV im Wortlaut dem Artikel 10 der Richtlinie entspricht. In der Praxis beachteten die deutschen Behörden jedoch die Anforderungen der Richtlinie nicht; deshalb müsse der Gerichtshof insoweit eine Vertragsverletzung der Bundesrepublik feststellen.
19 Dem ist nicht zu folgen.
20 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes (vgl. insbesondere das Urteil vom 7. Februar 1984 in der Rechtssache 166/82, Kommission/Italien, Slg. 1984, 459, Randnr. 16) wird der Gegenstand einer Klage nach Artikel 169 EWG-Vertrag durch das in dieser Bestimmung vorgesehene vorprozessuale Verwaltungsverfahren sowie durch die Klageanträge eingegrenzt. Die mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission und die Klage müssen auf die gleichen Gründe und das gleiche Vorbringen gestützt sein.
21 Nun hat die Kommission in ihrer Klage wie im vorprozessualen Verfahren der Beklagten nur vorgeworfen, Artikel 10 der Richtlinie nicht in innerstaatliches Recht umgesetzt zu haben. Da die Kommission zugesteht, daß die Neufassung des § 4 Absatz 1 TrinkwV textlich dem Artikel 10 der Richtlinie entspricht, erweitert sie die Klage, wenn sie der Beklagten vorwirft, in der Praxis eine Verordnung zu missachten, die nach Klageerhebung erlassen wurde.
22 Die Rüge, die deutschen Behörden beachteten in der Praxis die Anforderungen des Artikels 10 der Richtlinie nicht, fällt somit aus dem Rahmen des vorliegenden Vertragsverletzungsverfahrens und ist demgemäß als unzulässig zurückzuweisen.
Die entgegen Artikel 9 Absatz 1 und Artikel 10 Absatz 3 der Richtlinie unterbliebene Mitteilung von Abweichungen
23 Die Kommission bringt vor, die Trinkwasserverordnung habe in ihrer ursprünglichen Fassung die zuständigen Behörden der Länder nicht verpflichtet, den Bundesbehörden die Zulassung von Abweichungen nach der Trinkwasserverordnung mitzuteilen, obwohl nur eine solche Mitteilung seitens der Länder es dem Bund erlaubt hätte, seiner Verpflichtung nachzukommen, die Kommission von solchen Abweichungen unter den Voraussetzungen und innerhalb der Fristen des Artikels 9 Absatz 1 und des Artikels 10 Absatz 3 der Richtlinie zu unterrichten.
24 Die Bundesrepublik Deutschland tritt dieser Rüge entgegen. Die Zulassung von Abweichungen bei Grenzwerten gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie sei der Kommission bereits durch die Vorlage der Trinkwasserverordnung vom 22. Mai 1986 unter Angabe der dort aufgeführten Gründe für die Parameter Ammonium, Kalium, Magnesium und Sulfat mitgeteilt worden. Bis heute seien keine Abweichungen gemäß der fraglichen Bestimmung zugelassen worden.
25 Die Richtlinie sehe ausserdem die Aufnahme einer Pflicht zur Mitteilung nach Artikel 9 Absatz 1 und Artikel 10 Absatz 3 in das innerstaatliche Recht nicht vor, da sie sich unmittelbar aus der Richtlinie ergebe. Die Pflicht der Landesbehörden zur Unterrichtung der Bundesregierung sei in der Richtlinie nicht vorgesehen; sie sei im übrigen nicht erforderlich, da sie sich bereits aus dem Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens ergebe.
26 Schließlich entspreche § 4 Absatz 3 TrinkwV in der Fassung der Verordnung vom 5. Dezember 1990 jedenfalls der Richtlinie.
27 Dem ist nicht zu folgen.
28 Zunächst ist der Pflicht zur Unterrichtung nach Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie nicht durch die Mitteilung der Parameter, an die sich jede Abweichung halten muß, und der dafür maßgebenden Gründe genügt. Die Mitteilungspflicht soll die Kommission in die Lage versetzen, zu beurteilen, ob im Einzelfall zugelassene Abweichungen dem Artikel 9 der Richtlinie entsprechen. Die schlichte Mitteilung der Trinkwasserverordnung wird dem nicht gerecht.
29 Dann betrifft die Rüge der Kommission nicht die unterbliebene Umsetzung des Artikels 9 Absatz 1 und des Artikels 10 Absatz 3 der Richtlinie in innerstaatliches Recht, sondern das Fehlen von Maßnahmen, die es den zuständigen nationalen Behörden erlaubten, die Kommission gemäß der Richtlinie und insbesondere fristgerecht zu unterrichten. Wie die Kommission ausführt, gewährleistet der Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens nicht, daß die Bundesregierung rechtzeitig Informationen über Abweichungen erhält, die von den Ländern zugelassen werden. Die Kommission hat im übrigen unwidersprochen mehrere Beispiele für eine verspätete Information der Bundesbehörden vorgelegt.
30 Schließlich kann sich die Beklagte nicht auf Änderungen der Regelung berufen, die sie erst nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist erlassen hat.
31 Im übrigen entspricht auch diese Neuregelung nicht der Richtlinie. Zwar enthält § 4 Absatz 3 TrinkwV nunmehr eine Mitteilungspflicht, doch ergibt sich aus der Anlage 4 Punkt III zu dieser Verordnung, daß diese Pflicht Abweichungen bei bestimmten Parametern nicht erfasst, wenn die Überschreitungen geogen bedingt sind und einen bestimmten Grenzwert nicht überschreiten. Insoweit handelt es sich um allgemeine Abweichungen, die aus den in Randnummer 28 angeführten Gründen den Anforderungen der Richtlinie nicht gerecht werden.
32 Damit ist die Rüge, entgegen Artikel 9 Absatz 1 und Artikel 10 Absatz 3 der Richtlinie sei die Mitteilung von Abweichungen unterblieben, begründet.
Die unterbliebene Mitteilung spezifischer Abweichungen von bestimmten zulässigen Hoechstkonzentrationen
33 Diesen Antrag hat die Kommission zurückgenommen, soweit er die Abweichungen betraf, die die Trinkwasserverordnung für Eisen und Silber vorsah und die mit der Verordnung vom 5. Dezember 1990 beseitigt wurden. Die Rüge betrifft deshalb nur noch das Fehlen von Maßnahmen, die die fristgerechte Unterrichtung der Kommission nach Artikel 9 Absatz 1 ermöglichen.
34 Diese Rüge fällt mit der zuvor geprüften zusammen; der Gerichtshof braucht hierauf nicht gesondert einzugehen.
35 Nach alledem ist festzustellen, daß die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstossen hat, daß sie bis zum 1. Januar 1991 die Möglichkeit von Abweichungen von der Richtlinie 80/778/EWG des Rates vom 15. Juli 1980 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch unter Voraussetzungen zugelassen hat, die in Artikel 10 Absatz 1 dieser Richtlinie nicht vorgesehen sind, und nicht für eine Verpflichtung der Länder Sorge getragen hat, ihr zugelassene Abweichungen mitzuteilen, um die Beachtung des Artikels 9 Absatz 1 und des Artikels 10 Absatz 3 der Richtlinie sicherzustellen.
Kostenentscheidung
Kosten
36 Nach Artikel 69 § 2 Verfahrensordnung hat die unterliegende Partei die Kosten zu tragen. Da die Bundesrepublik Deutschland mit ihrem Vorbringen im wesentlichen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden:
1) Die Bundesrepublik Deutschland hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstossen, daß sie bis zum 1. Januar 1991 die Möglichkeit von Abweichungen von der Richtlinie 80/778/EWG des Rates vom 15. Juli 1980 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch unter Voraussetzungen zugelassen hat, die in Artikel 10 Absatz 1 dieser Richtlinie nicht vorgesehen sind, und nicht für eine Verpflichtung der Länder Sorge getragen hat, ihr zugelassene Abweichungen mitzuteilen, um die Beachtung des Artikels 9 Absatz 1 und des Artikels 10 Absatz 3 der Richtlinie sicherzustellen.
2) Die Bundesrepublik Deutschland trägt die Kosten des Verfahrens.
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