Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
++++
1. Landbouw ° Gemeenschappelijk landbouwbeleid ° Inkomenssteun in landbouw ° Gemeenschappelijke ordening der markten ° Schape- en geitevlees ° Vaststelling van sancties op fraude ° Uitsluiting van marktdeelnemers van subsidieregeling ° Bevoegdheid van Gemeenschap
(EEG-Verdrag, art. 40, lid 3, en 43, lid 2, derde alinea; verordeningen van de Commissie nr. 3007/84, art. 6, lid 6, en nr. 3813/89, art. 13, lid 3, sub c)
2. Landbouw ° Gemeenschappelijk landbouwbeleid ° Inkomenssteun in landbouw ° Gemeenschappelijke ordening der markten ° Schape- en geitevlees ° Verordeningen ° Totstandkomingsprocedure ° Onderscheid tussen basisverordeningen en uitvoeringsverordeningen ° Vaststelling door uitvoeringsverordening van sancties op fraude ° Wettigheid
(EEG-Verdrag, art. 145 en 155; verordeningen van de Commissie nr. 3007/84, art. 6, lid 6, en nr. 3813/89, art. 13, lid 3, sub b en c)
3. Handelingen van de instellingen ° Verordeningen ° Basisverordeningen en uitvoeringsverordeningen ° Machtiging, in algemene termen aan Commissie verleend ° Wettigheid
(EEG-Verdrag, art. 145, 155 en 189; besluit 87/373 van de Raad)
Samenvatting
1. Ingevolge artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag is de Gemeenschap op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid bevoegd tot het instellen van sancties als de in artikel 6, lid 6, van verordening nr. 3007/84 en artikel 13, lid 3, sub c, van verordening nr. 3813/89 voorziene uitsluiting van een subsidieregeling. De uitsluiting, die qua aard niet verschilt van andere in landbouwregelingen voorziene sancties, zoals de toeslag die naast de terugbetaling van de ten onrechte ontvangen bedragen kan worden gevorderd, is immers noodzakelijk ter bestrijding van de onregelmatigheden die in het kader van de landbouwsubsidies worden begaan en die, doordat zij zwaar drukken op de begroting van de Gemeenschap, de maatregelen van de Gemeenschap op het gebied van de landbouw kunnen ondermijnen.
2. De Commissie is op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid bevoegd tot het instellen van sancties als de uitsluiting van een steunregeling en de toeslag bij de terugbetaling van ten onrechte ontvangen bedragen, zoals voorzien in artikel 6, lid 6, van verordening nr. 3007/84 en artikel 13, lid 3, sub b en c, van verordening nr. 3813/89. Die sancties maken immers deel uit van de uitvoeringsbevoegdheden die de Raad krachtens de artikelen 145 en 155 EEG-Verdrag kan delegeren aan de Commissie.
De artikelen 145 en 155 maken onderscheid tussen voorschriften die van wezenlijk belang zijn voor de te regelen materie en daarom aan de bevoegdheid van de Raad voorbehouden moeten blijven, en voorschriften waarvan de vaststelling, daar zij slechts uitvoerend van aard zijn, aan de Commissie kan worden overgedragen. De kwalificatie "van wezenlijk belang" moet op landbouwgebied worden voorbehouden voor de bepalingen die de fundamentele doelstellingen van de communautaire politiek beogen te verwezenlijken. Dit is niet het geval bij sancties die, zoals de betaling van een bedrag bovenop de terugbetaling, met rente, van een uitgekeerde subsidie, of de uitsluiting van een subsidieregeling gedurende een bepaalde periode, die politieke keuzen moeten waarborgen door te zorgen voor een goed financieel beheer van de gemeenschapsmiddelen die ter verwezenlijking van die keuzen zijn uitgetrokken.
3. Om aan de Commissie de bevoegdheid tot het instellen van sancties op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid te delegeren, volstaat een in algemene termen geformuleerde machtigingsbepaling. Wanneer de Raad in een basisverordening de hoofdzaken van de te regelen materie heeft vastgelegd, kan hij immers aan de Commissie de algemene bevoegdheid tot vaststelling van de voorschriften ter uitvoering ervan delegeren, zonder dat hij de belangrijkste elementen van de gedelegeerde bevoegdheden behoeft te preciseren. Aan dit beginsel kan niet worden afgedaan door besluit 87/373 van de Raad tot vaststelling van de voorwaarden die gelden voor de uitoefening van aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden. Als maatregel van afgeleid recht kan dat besluit immers niets toevoegen aan de bepalingen van het Verdrag, die de Raad niet de verplichting opleggen, de belangrijkste elementen van de aan de Commissie gedelegeerde uitvoeringsbevoegdheden te preciseren.
Partijen
In zaak C-240/90,
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door E. Roeder, Ministerialrat bij het Bondsministerie van Economische zaken, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Duitse ambassade, Avenue Émile Reuter 20-22,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur D. Booss als gemachtigde, bijgestaan door M. Hilf, hoogleraar aan de universiteit van Bielefeld, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij R. Hayder, representant van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van artikel 6, lid 6, van verordening (EEG) nr. 3007/84 van de Commissie van 26 oktober 1984 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de premie ten behoeve van schapevleesproducenten (PB 1984, L 283, blz. 28), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1260/90 van 11 mei 1990 (PB 1990, L 124, blz. 15), en van artikel 13, lid 3, sub b en c, van verordening (EEG) nr. 3813/89 van de Commissie van 19 december 1989 tot vaststelling van de bepalingen ter uitvoering van de regeling inzake tijdelijke inkomenssteun in de landbouw (PB 1989, L 371, blz. 17), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1279/90 van 15 mei 1990 (PB 1990, L 126, blz. 20),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: O. Due, president, C. N. Kakouris, G. C. Rodríguez Iglesias, M. Zuleeg en J. L. Murray, kamerpresidenten, G. F. Mancini, R. Joliet, F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida, M. Diez de Velasco en P. J. G. Kapteyn, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs
griffier: D. Louterman-Hubeau, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 1 april 1992,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 3 juni 1992,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij op 1 augustus 1990 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Bondsrepubliek Duitsland krachtens artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van artikel 6, lid 6, van verordening (EEG) nr. 3007/84 van de Commissie van 26 oktober 1984 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de premie ten behoeve van schapevleesproducenten (PB 1984, L 283, blz. 28), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1260/90 van 11 mei 1990 (PB 1990, L 124, blz. 15), en van artikel 13, lid 3, sub b en c, van verordening (EEG) nr. 3813/89 van de Commissie van 19 december 1989 tot vaststelling van de bepalingen ter uitvoering van de regeling inzake tijdelijke inkomenssteun in de landbouw (PB 1989, L 371, blz. 17), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1279/90 van 15 mei 1990 (PB 1990, L 126, blz. 20).
2 Bij die bepalingen zijn sancties ingevoerd, die de nationale autoriteiten moeten opleggen aan personen die bij het aanvragen van een in verordeningen van de Raad voorziene financiële steun onregelmatigheden hebben begaan. Die sancties bestaan hetzij in de betaling van een toeslag, die wordt berekend naar het bedrag van de ten onrechte uitgekeerde steun, hetzij in uitsluiting van de steun of van de steunregeling gedurende het verkoopseizoen dat volgt op dat waarvoor de onregelmatigheid is vastgesteld.
3 De eerste bestreden bepaling, artikel 6, lid 6, van verordening nr. 3007/84, houdt verband met de bij verordening (EEG) nr. 3013/89 van de Raad van 25 september 1989 (PB 1989, L 289, blz. 1; hierna: "eerste basisverordening") ingevoerde gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schape- en geitevlees. Volgens artikel 5 van deze verordening kan onder bepaalde voorwaarden aan schapevleesproducenten een premie worden toegekend.
4 Artikel 5, lid 9, derde streepje, machtigt de Commissie om volgens de beheerscomité-procedure van artikel 30 van dezelfde verordening uitvoeringsbepalingen van dit artikel vast te stellen, met name betreffende de indiening van de premieaanvragen en de uitkering van de premie.
5 Krachtens deze bepaling stelde de Commissie op 26 oktober 1984 verordening (EEG) nr. 3007/84 vast, houdende uitvoeringsbepalingen inzake de premie ten behoeve van schapevleesproducenten (hierna: "eerste uitvoeringsverordening"). Artikel 6, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1260/90, bepaalt in het eerste lid, dat indien uit de in artikel 5 bedoelde controle blijkt, dat het aantal werkelijk voor subsidie in aanmerking komende dieren kleiner is dan dat waarvoor de premie is aangevraagd, in beginsel geen enkele premie wordt uitgekeerd. Volgens artikel 6, lid 5, worden ten onrechte betaalde bedragen teruggevorderd; over deze bedragen wordt voor de periode die begint op de datum waarop de premie is uitgekeerd en afloopt op de datum waarop deze is teruggevorderd, een door de Lid-Staat te bepalen rente aangerekend. Indien wordt vastgesteld, dat het verschil berust op een valse verklaring die doelbewust of door grove nalatigheid is afgelegd, komt de betrokken producent ook in het verkoopseizoen dat volgt op dat waarvoor de onregelmatigheid is vastgesteld, niet voor de premie in aanmerking (artikel 6, lid 6).
6 De overige bestreden bepalingen houden verband met de bij verordening (EEG) nr. 768/89 van de Raad van 21 maart 1989 ingestelde regeling inzake tijdelijke inkomenssteun in de landbouw (PB 1989, L 84, blz. 8; hierna: "tweede basisverordening"). Deze verordening voorziet in de mogelijkheid, tijdelijk steun te verlenen aan landbouwers die aan bepaalde voorwaarden voldoen. Volgens artikel 12 worden de uitvoeringsbepalingen van de verordening vastgesteld volgens de beheerscomité-procedure van artikel 13.
7 Op basis van die bepalingen stelde de Commissie verordening nr. 3813/89 van 19 december 1989 vast (hierna: "tweede uitvoeringsverordening"). Artikel 13, lid 3, van deze verordening, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1279/90, luidt als volgt:
"Wanneer wordt vastgesteld dat de IL [inkomenssteun in de landbouw] is toegekend op grond van onjuiste, doch door de landbouwer als juist verklaarde gegevens, neemt de betrokken Lid-Staat de volgende maatregelen:
a) De ten onrechte uitgekeerde steun wordt van de landbouwer teruggevorderd, vermeerderd met een rente die wordt berekend vanaf de dag waarop de steun is uitgekeerd tot op die waarop het betrokken bedrag daadwerkelijk wordt terugbetaald. De toe te passen rentevoet is die welke naar nationaal recht voor soortgelijke terugvorderingen geldt.
b) Wanneer de bevoegde instantie vaststelt dat het bedrag ten onrechte is uitbetaald als gevolg van ernstige onregelmatigheden van de betrokken landbouwer, past de Lid-Staat bovendien één van de twee volgende maatregelen toe:
° ofwel wordt van de landbouwer in al dergelijke gevallen een bijkomend bedrag gelijk aan 30 % van de ten onrechte uitgekeerde steun gevorderd
° ofwel wordt van de landbouwer, als algemene regel, een bijkomend bedrag gelijk aan 30 % van het ten onrechte uitgekeerde bedrag gevorderd, met dien verstande dat, naar gelang van de ernst van het geval, een bijkomend bedrag van niet minder dan 20 % en niet meer dan 40 % van de ten onrechte uitgekeerde steun kan worden gevorderd.
c) Bovendien wordt een landbouwer die voor onjuiste informatie naar aanleiding waarvan van hem een onder b) bedoeld bedrag is gevorderd, verantwoordelijk is, voor twaalf maanden vanaf de datum waarop het bedrag is vastgesteld, van uitkeringen in het kader van een PIL [Programma voor inkomenssteun in de landbouw] uitgesloten. In geval van gekapitaliseerde steun past de betrokken Lid-Staat maatregelen toe van gelijke werking als die welke bij niet-gekapitaliseerde uitkeringen zouden gelden;
(...)"
Het zijn de punten b en c van deze bepaling, waartegen de Duitse regering thans bezwaar maakt.
8 Zoals reeds gezegd, vallen de bestreden bepalingen uiteen in twee categorieën: enerzijds artikel 13, lid 3, sub b, van de tweede uitvoeringsverordening van de Commissie, zoals gewijzigd, op grond waarvan van de landbouwer die onregelmatigheden heeft begaan, behalve terugbetaling van de reeds uitgekeerde premie, vermeerderd met rente, betaling van een bijkomend bedrag kan worden gevorderd (hierna: "toeslag"); anderzijds artikel 6, lid 6, van de eerste en artikel 13, lid 3, sub c, van de tweede uitvoeringsverordening, zoals gewijzigd, die de nationale autoriteiten de verplichting opleggen, de ondernemer een jaar lang van de betrokken subsidie of van de betrokken subsidieregeling uit te sluiten (hierna: "uitsluiting").
9 Tegen die maatregelen voert de Duitse regering twee middelen aan. Met het eerste betwist zij de bevoegdheid van de Gemeenschap, met het tweede die van de Commissie.
De bevoegdheid van de Gemeenschap
10 Het eerste middel heeft enkel betrekking op de uitsluitingsbepalingen. De Duitse regering betwist dus niet, dat de Gemeenschap bevoegd is tot het instellen van sancties als de in artikel 13, lid 3, sub b, van de tweede uitvoeringsverordening bedoelde toeslag.
11 Het Hof heeft herhaaldelijk verklaard, dat de Gemeenschap bevoegd is tot het instellen van alle sancties die nodig zijn voor de doeltreffende toepassing van de regelingen op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Deze bevoegdheid is gebaseerd op de artikelen 40, lid 3, en 43, lid 2, EEG-Verdrag.
12 Blijkens de rechtspraak kan het om verschillende soorten sancties gaan. Zo heeft het Hof bij voorbeeld de rechtmatigheid erkend van maatregelen die inhielden, dat een ondernemer een ten onrechte ontvangen voordeel met rente moest terugbetalen (zie arrest van 5 februari 1987, zaak 288/85, Plange Kraftfutterwerke, Jurispr. 1987, blz. 611) dan wel de met dat voordeel overeenkomende waarborg verbeurde (zie inzonderheid arrest van 27 november 1991, zaak C-199/90, Italtrade, Jurispr. 1991, blz. I-5545). Ook heeft het Hof vastgesteld, dat de verbeurte van een waarborg een met het gemeenschapsrecht verenigbare sanctie is, indien die waarborg slechts de nakoming van een door de betrokkenen vrijwillig aangegane verplichting garandeert en dezen geen financieel voordeel van de Gemeenschap hebben ontvangen (zie arresten van 17 december 1970, zaak 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Jurispr. 1970, blz. 1125, en van 18 november 1987, zaak 137/85, Maizena, Jurispr. 1987, blz. 4587).
13 Deze sanctiebevoegdheid impliceert, dat de Gemeenschap op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid gemachtigd is, sancties in te stellen die door de nationale autoriteiten kunnen worden toegepast tegen marktdeelnemers die zich schuldig hebben gemaakt aan fraude.
14 In de onderhavige procedure betoogt de Bondsregering, dat de sanctiebevoegdheid waarover de Gemeenschap op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid beschikt, zich niet uitstrekt tot de uitsluiting. Zij voert hiertoe drie argumenten aan.
15 In de eerste plaats zou de uitsluiting een maatregel zijn die zozeer van de in artikel 40 opgesomde maatregelen verschilt, dat zij niet meer wordt gedekt door de in die bepaling gegeven machtiging. Voor zover de bevoegdheden van de Gemeenschap worden uitgeoefend op het gebied van de sancties, zouden zij eng moeten worden uitgelegd.
16 In de tweede plaats zou uit artikel 87, lid 2, sub a, EEG-Verdrag zijn af te leiden, dat geldboeten en dwangsommen de enige sancties zijn die naar gemeenschapsrecht zijn toegestaan. Anders dan de toeslag, zou de uitsluiting niet met deze twee soorten sancties kunnen worden gelijkgesteld, daar de consequenties ervan voor de betrokken marktdeelnemers niet kwantificeerbaar zijn.
17 Ten slotte zou de uitsluiting een strafrechtelijke sanctie zijn, tot de instelling waarvan de Raad noch de Commissie bevoegd is. Uit een dergelijke sanctie zou namelijk een veroordeling spreken ten aanzien van degene die de onregelmatigheid heeft begaan.
18 Dit betoog kan niet worden aanvaard. Bij het eerste argument van de Duitse regering moet worden opgemerkt, dat de in artikel 40, lid 3, genoemde maatregelen slechts als voorbeeld dienen en dat de uitsluiting voldoet aan de enige voorwaarde waaraan volgens deze bepaling een maatregel moet voldoen om binnen de bevoegdheidssfeer van de Gemeenschap te vallen, te weten noodzakelijk zijn om de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid te verzekeren.
19 Gelijk de Duitse regering zelf erkent, dient de uitsluiting ° zoals overigens ook de toeslag ° ter bestrijding van de talrijke onregelmatigheden die in het kader van de landbouwsubsidies worden begaan en die, doordat zij zwaar drukken op de begroting van de Gemeenschap, de maatregelen kunnen ondermijnen die de gemeenschapsinstellingen op dit gebied hebben getroffen ten einde de markten te stabiliseren en de landbouwers een redelijke levensstandaard en aan de verbruikers bij de levering redelijke prijzen te verzekeren.
20 In dit verband is het enkel aan de gemeenschapswetgever om te bepalen, welke oplossingen het meest geschikt zijn om de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid te verwezenlijken. In casu is de gemeenschapswetgever de grenzen van zijn bevoegdheden niet te buiten gegaan door te voorzien in uitsluiting van steunverlening ten einde de in het kader van de thans in geding zijnde steunregelingen door de ondernemers begane onregelmatigheden te bestrijden.
21 Daar de subsidieaanvragen te talrijk zijn om systematisch en volledig te worden gecontroleerd, is een verscherping van de bestaande controles nauwelijks denkbaar. Ook zou de toepassing van nationale sancties niet de uniformiteit van de ten aanzien van fraudeurs genomen maatregelen kunnen waarborgen.
22 Aan artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag kan bijgevolg geen argument worden ontleend ten betoge, dat de sanctiebevoegdheid waarover de Gemeenschap op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid beschikt, zich niet uitstrekt tot de uitsluiting.
23 De twee andere argumenten van de Duitse regering houden evenmin steek. Tegen het op artikel 87, lid 2, sub a, EEG-Verdrag gebaseerde argument moet worden ingebracht, dat deze bepaling enkel betrekking heeft op sancties die rechtstreeks door de gemeenschapsinstellingen worden vastgesteld en opgelegd. Daar de uitsluiting moet worden toegepast door de nationale autoriteiten overeenkomstig uniforme bepalingen van gemeenschapsrecht, kan artikel 87, lid 2, sub a, EEG-Verdrag in casu niet als maatstaf worden genomen.
24 Aangaande het laatste argument van de Duitse regering moet om te beginnen opgemerkt, dat in deze zaak geen uitspraak behoeft te worden gedaan over de bevoegdheid van de Gemeenschap op het gebied van het strafrecht.
25 De in geding zijnde uitsluiting is namelijk geen strafsanctie. De Duitse regering, die niet betwist dat de Gemeenschap bevoegd is tot het instellen van toeslagen als de thans in geding zijnde, heeft niet aangetoond, dat er een fundamenteel verschil bestaat tussen de sanctie waarbij een marktdeelnemer wordt verplicht tot betaling van een dergelijke toeslag, en de sanctie waarbij die marktdeelnemer gedurende een bepaalde periode van het recht op een voordeel wordt uitgesloten. In beide gevallen lijdt de betrokkene een financieel verlies dat verder gaat dan de enkele terugbetaling, eventueel vermeerderd met rente, van de ten onrechte ontvangen bedragen.
26 Voorts onderstelt de oplegging van een sanctie aan een marktdeelnemer, dat aan deze eerst een recht is toegekend. Daar dat recht verband houdt met een communautaire steunregeling die uit openbare middelen wordt gefinancierd en op de gedachte van solidariteit berust, moet aan de toekenning ervan de voorwaarde worden verbonden, dat de rechthebbende alle waarborgen van eerlijkheid en betrouwbaarheid biedt. Vanuit dit gezichtspunt is de bestreden sanctie te beschouwen als een specifiek administratief instrument, dat een bestanddeel van de steunregeling vormt en een goed financieel beheer van de openbare middelen van de Gemeenschap moet verzekeren.
27 De Duitse regering heeft blijkens het voorgaande derhalve geen enkele reden aangevoerd op grond waarvan zou moeten worden aangenomen, dat de sanctiebevoegdheid waarover de Gemeenschap op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid beschikt, zich niet uitstrekt tot de uitsluiting. De Gemeenschap moet derhalve bevoegd worden geacht een dergelijke sanctie in te stellen.
28 Dit geldt te meer daar het Hof, zoals gezegd, in het arrest Internationale Handelsgesellschaft (reeds aangehaald) de rechtmatigheid heeft erkend van sancties die, zoals de uitsluiting ° en overigens ook de in de onderhavige zaak eveneens bestreden toeslag °, verder gaan dan de enkele terugbetaling, eventueel vermeerderd met rente, van ten onrechte uitgekeerde bedragen.
29 Uit het voorgaande volgt, dat de Gemeenschap bevoegd is tot het instellen van sancties die, zoals de uitsluiting van artikel 6, lid 6, van de eerste en artikel 13, lid 3, sub c, van de tweede uitvoeringsverordening, verder gaan dan de enkele terugbetaling van ten onrechte uitgekeerde bedragen.
De bevoegdheid van de Commissie
30 In het kader van dit tweede middel voert de Duitse regering aan, dat alleen de Raad bevoegd is tot het instellen van een sanctie als de toeslag en dat deze bevoegdheid in geen geval kan worden gedelegeerd aan de Commissie. Gesteld dat de Gemeenschap wél bevoegd zou zijn tot het instellen van een sanctie als de uitsluiting, dan kan volgens de Duitse regering ook die bevoegdheid niet worden gedelegeerd aan de Commissie.
31 Tot staving van haar standpunt betoogt de Duitse regering in de eerste plaats, dat wanneer in het Verdrag van sancties wordt gesproken, enkel de Raad wordt genoemd. Dit geldt voor artikel 87, lid 2, sub a, dat van de Raad en niet van de Commissie verlangt, in de krachtens artikel 87, lid 1, vastgestelde handelingen bepalingen inzake geldboeten en dwangsommen op te nemen, alsmede voor artikel 172, dat het Hof enkel met betrekking tot de in de verordeningen van de Raad opgenomen sancties volledige rechtsmacht verleent.
32 In de tweede plaats beroept de Duitse regering zich op het legaliteitsbeginsel, volgens hetwelk alleen de wetgever bevoegd is tot het instellen van sancties, en op het beginsel van het institutionele evenwicht. Als wetgever van de Gemeenschap zou de Raad als enige bevoegd zijn, de wezenlijke bestanddelen van de gemeenschappelijke marktordening vast te stellen. Sancties die, zoals de uitsluiting en de toeslag, verder gaan dan de enkele terugbetaling van een ten onrechte toegekend voordeel en daardoor de grondrechten van het individu raken, zouden tot die wezenlijke bestanddelen behoren.
33 De Duitse regering voert tot slot aan, dat het instellen van sancties tegen marktdeelnemers die onregelmatigheden hebben begaan, niet kan worden beschouwd als de uitoefening van een uitvoeringsbevoegdheid in de zin van de artikelen 145 en 155 EEG-Verdrag. Het zou daarbij namelijk niet gaan om voorschriften ter uitvoering van de basisverordeningen van de Raad, maar om voorschriften ter aanvulling van die verordeningen.
34 Om te beginnen zij opgemerkt, dat de artikelen 87, lid 2, sub a, en 172 EEG-Verdrag in casu niet van toepassing zijn. Het overwogene in rechtsoverweging 23 van dit arrest met betrekking tot artikel 87, lid 2, sub a, geldt tevens voor artikel 172, dat ook enkel betrekking heeft op sancties die rechtstreeks door de gemeenschapsinstellingen worden vastgesteld en opgelegd. Dit nu is bij de thans in geding zijnde sancties niet het geval.
35 Voorts zij verwezen naar het legislatieve stelsel van het Verdrag. Weliswaar verleent artikel 43, lid 2, derde alinea, EEG-Verdrag in beginsel aan de Raad de bevoegdheid, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement de regels inzake een gemeenschappelijke marktordening vast te stellen, maar ingevolge de artikelen 145 en 155 mag de Raad, in de besluiten die hij neemt, de Commissie de bevoegdheden verlenen ter uitvoering van de regels die hij stelt. Volgens artikel 145 kan de Raad zich evenwel in bijzondere gevallen het recht voorbehouden, die bevoegdheden zelf uit te oefenen.
36 Volgens het arrest van 17 december 1970 (zaak 25/70, Koester, Jurispr. 1970, blz. 1161, r.o. 6) maken genoemde bepalingen onderscheid tussen voorschriften die van wezenlijk belang zijn voor de te regelen materie en daarom aan de bevoegdheid van de Raad voorbehouden moeten blijven, en voorschriften waarvan de vaststelling, daar zij slechts uitvoerend van aard zijn, aan de Commissie kan worden overgedragen.
37 Van de door de Duitse regering bestreden bepalingen kan niet worden gezegd, dat zij voor de bij de eerste basisverordening ingestelde gemeenschappelijke marktordening en voor de bij de tweede basisverordening ingevoerde steunregeling van wezenlijk belang zijn. Die kwalificatie moet immers worden voorbehouden voor de bepalingen die de fundamentele doelstellingen van de communautaire politiek beogen te verwezenlijken. Dit is niet het geval bij sancties die, zoals de toeslag of de uitsluiting, bedoeld zijn om die keuzen te waarborgen door te zorgen voor een goed financieel beheer van de gemeenschapsmiddelen die ter verwezenlijking van die keuzen zijn uitgetrokken.
38 Ten slotte heeft het Hof reeds in het arrest Koester (reeds aangehaald) uitgemaakt, dat de uitvoeringsbevoegdheden mede de bevoegdheid tot het instellen van sancties omvatten. In dat arrest stelde het immers vast, dat bepalingen die de afgifte van een uitvoercertificaat afhankelijk stelden van het stellen van een waarborg, welke waarborg bij niet-tijdige nakoming van de verplichting tot uitvoer werd verbeurd, tot de uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie behoorden. Evenals de aan het onderhavige beroep ten grondslag liggende toeslagen en uitsluitingen, bestond die sanctie niet in de enkele terugbetaling van een ten onrechte ontvangen voordeel.
39 Mitsdien moet worden geconcludeerd, dat maatregelen waarbij sancties als de toeslag en de uitsluiting worden ingesteld voor het geval de betrokken marktdeelnemer de administratie onjuiste gegevens verstrekt, niet het kader van de uitvoering van de beginselen van de basisverordeningen te buiten gaan; nu de Raad die bevoegdheid niet aan zich heeft gehouden, kon ze worden gedelegeerd aan de Commissie.
40 Voor het geval de bevoegdheid tot het instellen van de in geding zijnde sancties zou kunnen worden gedelegeerd aan de Commissie, betoogt de Duitse regering subsidiair, dat artikel 5, lid 9, derde streepje, van de eerste en artikel 12 van de tweede basisverordening te algemeen geformuleerd zijn om een dergelijk effect te kunnen hebben. Zij beroept zich hiertoe op artikel 1, eerste alinea, tweede volzin, van besluit 87/373/EEG van de Raad van 13 juli 1987 tot vaststelling van de voorwaarden die gelden voor de uitoefening van aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden (PB 1987, L 197, blz. 33), volgens hetwelk de Raad de belangrijkste elementen van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden vaststelt. Ingevolge deze bepaling, zo stelt de Duitse regering, had de Raad in casu de Commissie uitdrukkelijk tot de instelling van de sancties moeten machtigen en had hij zelfs de aard en de maximale omvang van die sancties moeten aangeven.
41 Dit betoog kan evenmin standhouden. Blijkens het arrest Koester (reeds aangehaald) kan de Raad, wanneer hij in zijn basisverordening de hoofdzaken van de te regelen materie heeft vastgelegd, aan de Commissie de algemene bevoegdheid tot vaststelling van de voorschriften ter uitvoering ervan delegeren, zonder dat hij de belangrijkste elementen van de gedelegeerde bevoegdheden behoeft te preciseren. Uit dat arrest blijkt bovendien, dat een in algemene termen geformuleerde bepaling daartoe een toereikende machtigingsgrondslag biedt.
42 Aan dit beginsel kan niet worden afgedaan door genoemd besluit. Als maatregel van afgeleid recht kan dat besluit immers niets toevoegen aan de bepalingen van het Verdrag, die de Raad niet de verplichting opleggen, de belangrijkste elementen van de aan de Commissie gedelegeerde uitvoeringsbevoegdheden te preciseren.
43 Gelet op het voorgaande moet worden geconcludeerd, dat de Commissie bevoegd is tot instelling van de toeslag en de uitsluiting als voorzien in artikel 6, lid 6, van de eerste en in artikel 13, lid 3, sub b en c, van de tweede uitvoeringsverordening.
44 Mitsdien moet het beroep worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
45 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende, verstaat:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten van het geding.
Full & Egal Universal Law Academy