Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
++++
Landbouw - Gemeenschappelijke ordening der markten - Oliën en vetten - Bijzondere maatregelen voor sojabonen - Steun voor verwerking - Controlemaatregelen - Identificatie van bonen - Wettelijke regeling volgens welke fabrikanten van voedingsmiddelen of diervoeders over op terrein van produktiebedrijf gelegen opslaginstallatie moeten beschikken - Schending van evenredigheidsbeginsel en discriminatie tussen producenten - Onwettigheid
(EEG-Verdrag, art. 40. lid 3, tweede alinea; verordening nr. 1491/85 van de Raad; verordening nr. 2537/89 van de Commissie, art. 2, lid 1, sub b, zoals aangevuld bij verordening nr. 150/90, art. 1, lid 1)
Samenvatting
Het feit dat de fabrikanten van voedingsmiddelen of diervoeders, die op grond van verordening nr. 1491/85 hebben verzocht om steun voor de verwerking van sojabonen, worden verplicht, over een op het terrein van hun produktiebedrijf gelegen opslaginstallatie te beschikken, moet worden geacht niet in verhouding te staan tot de doelstelling van fraudepreventie. De steunregeling voorziet namelijk in uiteenlopende controlemiddelen, vooral wat de oorsprong van de verwerkte granen betreft, waardoor eventuele fraude kan worden opgespoord; die verplichting kan hoge kosten meebrengen voor de ondernemingen, omdat zij verplicht kunnen zijn nieuwe opslaginstallaties te bouwen. Deze verplichting gaat tevens in tegen het gelijkheidsbeginsel, voor zover zij geldt voor verwerkers die voedingsmiddelen of diervoeders produceren, maar niet voor de producenten van sojaolie, zonder dat dit verschil in behandeling tussen de twee categorieën van verwerkers objectief gerechtvaardigd is. Daarom zijn de bepalingen van artikel 2, lid 1, sub b, van verordening nr. 2537/89, zoals aangevuld bij artikel 1, lid 1, van verordening nr. 150/90, ongeldig.
Partijen
in zaak C-256/90,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag van de Pretore di Perugia (Italië), in het aldaar aanhangig geding tussen
Mignini SpA
en
Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA),
om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van artikel 2, lid 1, sub b, van verordening (EEG) nr. 2537/89 van de Commissie van 8 augustus 1989 houdende uitvoeringsbepalingen met betrekking tot de bijzondere maatregelen voor sojabonen (PB 1989, L 245, blz. 8), zoals aangevuld bij verordening (EEG) nr. 150/90 van de Commissie van 19 januari 1990 (PB 1990, L 18, blz. 10),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: R. Joliet, kamerpresident, F. Grévisse, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias en M. Zuleeg, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs
griffier: J. A. Pompe, adjunct-griffier
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
° Mignini SpA, vertegenwoordigd door E. Cappelli, advocaat te Rome,
° de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door L. F. Bravo, hoofd van de afdeling diplomatieke geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, bijgestaan door O. Fiumara, avvocato dello Stato,
° de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door E. de March, juridisch adviseur, als gemachtigde,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van Mignini SpA, de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door L. F. Bravo, bijgestaan door M. Conti, avvocato dello Stato, en de Commissie ter terechtzitting van 24 januari 1992, ter terechtzitting van,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 27 februari 1992,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 6 augustus 1990, binnengekomen bij het Hof op 22 augustus daaraanvolgend, heeft de Pretura circondariale te Perugia (Italië) krachtens artikel 177 EEG-Verdrag een prejudiciële vraag gesteld over de geldigheid van artikel 2, lid 1, sub b, van verordening (EEG) nr. 2537/89 van de Commissie van 8 augustus 1989 houdende uitvoeringsbepalingen met betrekking tot de bijzondere maatregelen voor sojabonen (PB 1989, L 245, blz. 8), zoals aangevuld door verordening (EEG) nr. 150/90 van de Commissie van 19 januari 1990 (PB 1990, L 18, blz. 10, hierna: "bestreden bepalingen").
2 Deze vraag is gerezen in een geding tussen Mignini SpA (hierna: "Mignini"), producent van diervoeders op basis van sojabonen, en Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (hierna: "AIMA") naar aanleiding van de weigering van de AIMA om aan Mignini de zogenoemde steun "aan de eerste koper" te betalen, als bedoeld in artikel 2, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1491/85 van de Raad van 23 mei 1985 tot vaststelling van bijzondere maatregelen voor sojabonen (PB 1985, L 151, blz. 15), laatstelijk gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2217/88 van de Raad van 19 juli 1988 (PB 1988, L 197, blz. 11).
3 De AIMA weigerde de steun te betalen die Mignini in verband met de aankoop van een partij van 3,77 ton sojabonen had aangevraagd, op grond dat die bonen niet waren geïdentificeerd op het terrein van het produktiebedrijf, zoals in de bestreden bepalingen is voorgeschreven.
4 Mignini diende toen bij de Pretura circondariale di Perugia een vordering in om, na verwijzing naar het Hof, vast te stellen dat de bestreden bepaling ongeldig is, alsmede de AIMA te veroordelen tot betaling aan Mignini van een bedrag van 1 650 000 LIT als steun aan de eerste koper.
5 Daarop heeft de Pretura circondariale di Perugia de behandeling van de zaak geschorst en het Hof gevraagd bij wijze van prejudiciële beslissing een uitspraak te doen over de geldigheid van artikel 2, lid 1, sub b, van verordening (EEG) nr. 2537/89 van de Commissie van 8 augustus 1989, zoals aangevuld bij verordening (EEG) nr. 150/90 van 19 januari 1990.
6 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, de betrokken gemeenschapsbepalingen, het procesverloop en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven, voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
7 Terwille van de ontwikkeling van de produktie van sojabonen in de Gemeenschap is bij verordening nr. 1491/85 van de Raad, in de versie van verordening nr. 2217/88, die van toepassing is op de feiten in het hoofdgeding, bepaald dat de steun wordt toegekend aan iedere verwerker van sojabonen die met individuele dan wel in verenigingsverband werkende producenten van sojabonen een contract heeft gesloten dat voorziet in de betaling aan de producent van een prijs die ten minste gelijk is aan de jaarlijks door de gemeenschapsautoriteiten vastgestelde minimumprijs (hierna: "teeltcontract"). Deze minimumprijs waarborgt de producenten dat zij hun sojabonen kunnen verkopen tegen een prijs die de streefprijs zoveel mogelijk benadert, waarbij rekening wordt gehouden met de prijsschommelingen op de markt en de kosten voor het vervoer van de bonen van de produktie- naar de verbruiksgebieden. Wanneer de wereldmarktprijs lager is dan de streefprijs, wordt voor in de Gemeenschap geoogste en verwerkte sojabonen steun toegekend die gelijk is aan het verschil tussen die twee prijzen. De steun wordt verleend wanneer het bewijs is geleverd dat de verwerking heeft plaatsgevonden.
8 Voorts is in artikel 2, lid 2, van die verordening bepaald dat "in Lid-Staten waar de organisatie en controle van de afzet van sojabonen in toereikende mate is geregeld bij nationale voorschriften, (...) de steun 'tot en met 31 december 1992' evenwel (mag) worden toegekend aan een eerste koper die niet de verwerker is".
9 Artikel 4, leden 1 en 2, van verordening (EEG) nr. 2194/85 van de Raad van 25 juli 1985 tot vaststelling van de algemene voorschriften inzake de bijzondere maatregelen voor sojabonen (PB 1985, L 204, blz. 1), in de versie van verordening (EEG) nr. 1231/89 van de Raad van 3 mei 1989 (PB 1989, L 128, blz. 24), die van toepassing is op de feiten in het hoofdgeding, luidt:
"1. In deze verordening wordt onder 'identificatie' verstaan de handeling waarbij de bevoegde instantie van de Lid-Staat, op aanvraag van de belanghebbende, voor de hoeveelheid sojabonen waarop de aanvraag betrekking heeft, verklaart dat het bedrag van de toe te kennen steun het op de dag van de indiening van de aanvraag geldende bedrag is.
(...)
De identificatie van de sojabonen heeft plaats vanaf het tijdstip waarop zij de fabriek binnenkomen waar zij zullen worden verwerkt, en vóór de verwerking ervan.
2. De Lid-Staat gaat op verzoek van de belanghebbende over tot identificatie van de sojabonen."
10 Voor de toepassing van deze steunregeling moet volgens artikel 2, lid 1, van verordening nr. 2537/89 van de Commissie, in de versie van verordening nr. 150/90 van 19 januari 1990, onder "onderneming" worden verstaan:
"a) hetzij een oliefabriek, waartoe behoren:
° elk lokaal en elke ruimte op het terrein van het produktiebedrijf;
° elke buiten dat terrein gelegen opslaginstallatie op het douanegebied van de Lid-Staat waar het produktiebedrijf zelf is gevestigd, waarin de opgeslagen produkten naar behoren kunnen worden gecontroleerd en die vooraf door de controle-instantie is goedgekeurd;
b) hetzij een fabriek waar voedingsmiddelen of diervoeders worden vervaardigd die bestemd zijn om in ongewijzigde staat door de eindverbruiker te worden gebruikt;
Deze fabriek moet op haar eigen terrein over een opslaginstallatie beschikken waarvan de capaciteit, die door de controle-instantie moet worden bepaald, aan de eisen van deze verordening voldoet wat de identificatie van de bonen en de controle op de aanwezigheid daarvan in en het gebruik ervan door de onderneming betreft;
c) hetzij een bedrijf dat toebehoort aan een erkende eerste koper/niet-verwerker, als bedoeld in artikel 2, lid 2, van verordening (EEG) nr. 2194/85, dat beschikt over zodanige opslaginstallaties voor sojabonen dat de opgeslagen produkten naar behoren kunnen worden gecontroleerd, en dat vooraf door de controle-instantie is goedgekeurd."
11 Mignini en de Italiaanse regering stellen, dat de aan fabrikanten van diervoeders, doch niet aan oliefabrieken opgelegde verplichting dat zij op het terrein van het produktiebedrijf moeten beschikken over een opslaginstallatie, in strijd is met het non-discriminatiebeginsel, neergelegd in artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag, alsmede met het evenredigheidsbeginsel, wat door de Commissie wordt betwist.
12 Mignini en de Italiaanse regering betogen in wezen dat uit controle-oogpunt de fabrikanten van diervoeders of voedingsmiddelen (hierna: "bijmengers") zich in een situatie bevinden die vergelijkbaar is met die van de olieproducenten. De hoeveelheden bij de produktie gebruikte sojabonen kunnen aan de hand van de vervaardigde produkten worden gecontroleerd, waarbij de betrouwbaarheid van de controle vergelijkbaar is met die van de controle van de oliebereiding. De bestreden maatregel is derhalve niet nodig voor de controle en is bovendien erg duur, ja zelfs dissuasief voor de betrokken ondernemingen.
13 De Commissie betoogt daarentegen, dat de situatie van de bijmengers verschilt van die van de andere verwerkers, daar zij in grotere getale steun kunnen krijgen en de verwerking van de bonen bij hen moeilijker is te controleren omdat de verwerking geen vast rendement oplevert. Gezien de in de Gemeenschap geproduceerde en ingevoerde hoeveelheden sojabonen, het aantal en de moeilijkheidsgraad van de in de betrokken sector uit te voeren controles, is de bestreden bepaling noodzakelijk om oneigenlijk gebruik van de steun te voorkomen.
14 Blijkens de aard van de bestreden bepalingen, alsmede de zowel door Mignini en de Italiaanse regering als door de Commissie aangevoerde argumenten kan bij het onderzoek van die bepaling de schending van het non-discriminatiebeginsel niet worden losgekoppeld van de schending van het evenredigheidsbeginsel. Bijgevolg moet de geldigheid van de bestreden bepalingen met betrekking tot zowel het non-discriminatiebeginsel als het evenredigheidsbeginsel worden beoordeeld.
15 Volgens vaste rechtspraak van het Hof (zie onder meer arrest van 29 juni 1988, zaak 300/86, Van Landschoot, Jurispr. 1988, blz. 3443, r.o. 9) verzet het discriminatieverbod van artikel 40, lid 3, tweede alinea, EEG-Verdrag, als bijzondere formulering van het algemene gelijkheidsbeginsel, zich tegen een verschillende behandeling van vergelijkbare situaties, tenzij dat verschil objectief te rechtvaardigen is.
16 Nog steeds volgens vaste rechtspraak van het Hof (zie onder meer arrest van 11 maart 1987, gevoegde zaken 279/84, 280/84, 285/84 en 286/84, Rau, Jurispr. 1987, blz. 1069, r.o. 34) moet bij het onderzoek van de vraag of een bepaling van gemeenschapsrecht in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, worden nagegaan of de aangewende middelen geschikt zijn ter verwezenlijking van het beoogde doel en niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is. Al kan weliswaar de klaarblijkelijke ongeschiktheid van een maatregel om het door de bevoegde instelling nagestreefde doel te bereiken, de geldigheid van die maatregel aantasten, niettemin moet worden erkend dat de communautaire instellingen op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid een ruime discretionaire bevoegdheid bezitten, overeenkomend met de verantwoordelijkheid die hun bij het Verdrag is opgelegd.
17 Blijkens zowel de twintigste overweging van verordening nr. 2537/89 van de Commissie, als de eerste overweging van verordening nr. 150/90, dienen de bestreden bepalingen het hoofd te bieden aan de moeilijkheden bij de controle van de steun die de teelt van sojabonen in de Gemeenschap moet bevorderen, maar wordt uitgekeerd aan de fabrikanten van diervoeders of voedingsmiddelen.
18 De doelstellingen en algemene voorwaarden voor de controle van de aan de eerste kopers uitgekeerde steun worden omschreven in artikel 6 van voornoemde verordening nr. 2194/85 van de Raad, in de versie van verordening (EEG) nr. 2218/88 van de Raad van 19 juli 1988 (PB 1988, L 197, blz. 12), die van toepassing is op de feiten in het hoofdgeding, bepaalt:
"1. De Lid-Staten van produktie voeren een zodanig sluitend controlesysteem in dat slechts voor produkten die daarvoor in aanmerking komen steun wordt ontvangen. Het controlesysteem moet met name een steekproefsgewijze controle van de bebouwde oppervlakten alsmede van de voorraadboekhouding en in voorkomend geval van de financiële boekhouding van de steunaanvragers omvatten.
De Lid-Staat verricht de nodige controles:
° telkens wanneer door een producent aan een eerste koper meer sojabonen worden geleverd dan redelijkerwijze op het betrokken areaal kunnen worden geproduceerd, of
° in geval van twijfel.
2. De Lid-Staten verlenen elkaar bijstand."
19 Artikel 3 van verordening nr. 2537/89 van de Commissie bepaalt, dat deze controle het met name mogelijk moet maken, na te gaan of de in de onderneming aangekomen hoeveelheid sojabonen overeenstemt met de zogenoemde "geïdentificeerde" hoeveelheid sojabonen en met de hoeveelheid sojabonen die in diervoeder is gebruikt.
20 Artikel 3, leden 2 en 3, luidt als volgt:
"2. Met het oog op deze controle wordt in de onderneming een aparte voorraadboekhouding voor enerzijds in de Gemeenschap geoogste en anderzijds ingevoerde sojabonen bijgehouden waarin ten minste moeten worden vermeld:
° de binnengekomen hoeveelheden, met opgave van het gewicht van het produkt als zodanig en, voor in de Gemeenschap geoogste produkten, van het vochtgehalte en het gehalte aan onzuiverheden;
° de verplaatsingen van produkten van een opslagruimte van de onderneming naar een andere;
° wanneer de eerste koper ook de verwerker is, de hoeveelheden verwerkte sojabonen, de aard en de hoeveelheden van de verkregen produkten. Op verzoek van de bevoegde instantie moet het percentage sojabonen in de samenstelling van een produkt worden vermeld;
° de hoeveelheden sojabonen of verwerkte produkten die het bedrijf verlaten en de bestemming daarvan;
° de regelmatige voorraadinventaris, die ten minste per kwartaal wordt opgemaakt;
° de verwijzingen naar contracten, leveringsaangiften, rekeningen of gelijkwaardige documenten, zowel voor de gekochte als voor de verkochte produkten en, wanneer de eerste koper niet de verwerker is, eveneens de verwijzingen naar de documenten die betrekking hebben op de leveringen aan de verwerker.
3. De onderneming moet de controle-instantie ook inzage geven van haar financiële boekhouding."
21 Ingevolge artikel 3, lid 4, moet iedere eerste koper zich onder meer er toe verbinden, de beambten van de controle-instantie toegang te verlenen tot zijn bedrijf, alle stukken betreffende de uitgevoerde transacties, met inbegrip van de financiële boekhouding, te hunner beschikking te houden en de controles te vergemakkelijken.
22 Iedere eerste koper is krachtens artikel 2, lid 1, sub b, van verordening nr. 2194/85 ook gehouden, aan de bevoegde instantie van de Lid-Staat waar de sojabonen zijn geoogst, de teeltcontracten over te leggen die hij met de communautaire producenten heeft gesloten, alsmede de aangiften betreffende elke geleverde hoeveelheid sojabonen die hij van de producenten ontvangt.
23 In de contracten moeten de in artikel 6, lid 2, van verordening nr. 2537/89 van de Commissie voorgeschreven gegevens worden vermeld, waaronder die betreffende de identificatie van de ingezaaide percelen en die betreffende de door de producent bij de vorige oogst behaalde opbrengsten. In de leveringsaangiften moeten ingevolge artikel 8, lid 4, van die verordening onder meer worden opgenomen de verwijzingen naar het teeltcontract alsmede de datum en het gewicht van de geleverde hoeveelheid.
24 De controle-instanties beschikken aldus over uiteenlopende controlemiddelen, vooral wat de oorsprong van de verwerkte granen betreft. In het bijzonder kunnen zij de verschillende inlichtingen met elkaar vergelijken om na te gaan of zij onderling overeenstemmen en eventuele fraude op te sporen.
25 De Commissie stelt om te beginnen, dat een in 1988 in Italië ingesteld onderzoek met betrekking tot de aan bijmengers uitgekeerde steun de onvolkomenheden had bevestigd van het toentertijd geldende stelsel, dat opslag op het terrein van het produktiebedrijf niet verplicht stelde.
26 Het na afloop van dit onderzoek opgestelde rapport, dat op verzoek van het Hof aan de stukken is toegevoegd, brengt aan het licht dat de controle van de Italiaanse autoriteiten op enige punten zwak was, maar onthult geen moeilijkheden bij de toepassing van de destijds geldende controlevoorschriften op inzonderheid bijmengers.
27 Vervolgens stelt de Commisie dat alleen fysieke controle van de eindprodukten kan verzekeren dat elders uitgevoerde verificaties betrouwbaar zijn. Dergelijke controles zouden mogelijk zijn bij de bereiding van olie, maar niet bij de vervaardiging van diervoeders.
28 Dit argument kan niet worden aanvaard. Uit de stukken en ter terechtzitting is gebleken dat het rendement aan olie van sojabonen van een bepaalde kwaliteit varieert en dat derhalve het risico van fraude niet volledig is uit te sluiten ondanks de fysieke controle waaraan het eindprodukt wordt onderworpen. Voorts blijken, zoals Mignini op dat punt onweersproken heeft verklaard, voor de samenstelling van de diervoeders vaste, moeilijk te wijzigen formules te gelden, waardoor aan de hand van het eindprodukt de hoeveelheid verwerkte sojabonen kan worden vastgesteld. Deze hoeveelheid kan ook met behulp van microscopische analyses van het eindprodukt worden bepaald, hetgeen de Commissie niet heeft betwist.
29 Ook betoogt de Commissie dat, aangezien het aantal bijmengers potentieel veel groter is dan het aantal oliefabrikanten, de controle van de goederenbewegingen tussen de produktiebedrijven en de opslagplaatsen, indien deze laatste zich elders bevinden, bij bijmengers veel moeilijker kan blijken te zijn. De bestreden maatregel is noodzakelijk om te voorkomen dat voor dezelfde hoeveelheid bonen meer dan eens gemeenschapssteun wordt toegekend.
30 Dit argument kan evenmin worden aanvaard. Zoals Mignini stelt, kunnen de goederenbewegingen met minder drastische middelen dan het nu vastgestelde middel worden beperkt, zoals een goedkeuring van opslaginstallaties, zoals voorzien voor de andere eerste kopers, waardoor het aantal opslagruimten kan worden beperkt en kan worden gewaarborgd dat die beantwoorden aan de controlevereisten. Voorts zij opgemerkt dat de toepassing van de bestreden maatregelen hoge kosten kan meebrengen voor de betrokken ondernemingen, omdat zij verplicht kunnen zijn nieuwe opslaginstallaties op het terrein van hun produktiebedrijven te bouwen en extra opslagkosten moeten dragen. Die maatregelen kunnen dermate dissuasief blijken te zijn dat bepaalde producenten daardoor van de steun zullen afzien.
31 Ten slotte heeft de Commissie, hoewel zij tijdens zowel de schriftelijke als de mondelinge behandeling daartoe is uitgenodigd, niet met andere dan de zojuist onderzochte en verworpen argumenten kunnen aantonen, dat het in de bestreden bepaling voorziene verschil in behandeling van de olieproducenten en de bijmengers noodzakelijk is, noch dat die bepaling geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken.
32 Hieruit volgt dat de bestreden bepalingen, die de bijmengers en de olieproducenten op het punt van de controle van de gemeenschapssteun voor sojabonen verschillend behandelen en daarbij kennelijk verder gaan dan de verschillen die geschikt en noodzakelijk zouden kunnen zijn om het nagestreefde doel te bereiken, zowel het gelijkheidsbeginsel als het evenredigheidsbeginsel schenden.
33 Aan de verwijzende rechter moet dus worden geantwoord dat de bepalingen van artikel 2, lid 1, sub b, van verordening (EEG) nr. 2537/89 van de Commissie van 8 augustus 1989 houdende uitvoeringsbepalingen met betrekking tot de bijzondere maatregelen voor sojabonen, zoals aangevuld bij artikel 1, lid 1, van verordening (EEG) nr. 150/90 van de Commissie van 19 januari 1990, ongeldig zijn.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
34 De kosten door de Italiaanse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door de Pretura circondariale di Perugia (Italië) bij beschikking van 6 augustus 1990 gestelde vraag, verklaart voor recht:
De bepalingen van artikel 2, lid 1, sub b, van verordening (EEG) nr. 2537/89 van de Commissie van 8 augustus 1989 houdende uitvoeringsbepalingen met betrekking tot de bijzondere maatregelen voor sojabonen, zoals aangevuld bij artikel 1, lid 1, van verordening (EEG) nr. 150/90 van de Commissie van 19 januari 1990, zijn ongeldig.
Full & Egal Universal Law Academy