Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
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Recurso de anulación - Actos susceptibles de recurso - Actos que producen efectos jurídicos - Decisión de someter una ayuda de Estado al procedimiento de examen de la compatibilidad de las ayudas nuevas con el mercado común
(Tratado CEE, arts. 93, ap. 3, y 173)
Índice
La decisión de la Comisión de iniciar el procedimiento de examen contradictorio de la compatibilidad con el mercado común de una ayuda de Estado, previsto por el apartado 2 del artículo 93 del Tratado, de la que resulta automáticamente la obligación de suspender el abono de la ayuda, produce efectos jurídicos dado que implica una opción de la Comisión entre su calificación como ayuda existente o como ayuda nueva, a las cuales corresponden procedimientos diferentes.
Semejante decisión no constituye, por otra parte, una simple medida preparatoria, contra cuya ilegalidad garantice una protección suficiente el recurso de anulación contra la Decisión que ponga fin al procedimiento, puesto que, por una parte, una Decisión por la que se declare la compatibilidad de la ayuda con el Tratado o el recurso que cabe interponer contra una Decisión de la Comisión por la que se declare su incompatibilidad no conseguirían eliminar las consecuencias irreversibles que produciría un retraso en el abono de la ayuda causado por respetar la prohibición establecida en la última frase del apartado 3 del artículo 93 y, por otra parte, cuando las medidas calificadas por la Comisión como ayudas nuevas han sido ejecutadas, los efectos jurídicos vinculados a tal calificación tienen carácter definitivo, en el sentido de que es imposible legalizar a posteriori los actos de ejecución de la ayuda, adoptados en contra de la prohibición impuesta por la última frase del apartado 3 del artículo 93.
Por todo ello, dicha decisión constituye un acto impugnable en el sentido del artículo 173 del Tratado.
Partes
En el asunto C-312/90,
Reino de España, representado inicialmente por el Sr. Carlos Bastarreche Saguees, y después por el Sr. Alberto Navarro González, Director General de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria, y por la Sra. Rosario Silva de Lapuerta, Abogado del Estado, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de España, 4-6, boulevard Emmanuel Servais,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Antonio Abate, Consejero Jurídico principal, y por el Sr. Daniel Calleja, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Roberto Hayder, representante del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la decisión de la Comisión de 3 de agosto de 1990, por la que se inicia el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CEE respecto de una presunta ayuda que las autoridades españolas habían concedido al grupo privado de productores de equipamientos eléctricos CENEMESA, CONELEC y CADEMESA,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; R. Joliet, F.A. Schockweiler, F. Grévisse y P.J.G. Kapteyn, Presidentes de Sala; G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, G.C. Rodríguez Iglesias, M. Díez de Velasco, M. Zuleeg y J.L. Murray, Jueces;
Abogado General: Sr. Van Gerven;
Secretario: Sr. H.A. Ruehl, administrador principal;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes de las partes en la vista celebrada el 4 de febrero de 1992;
oídas las conclusiones del Abogado General presentadas en audiencia pública el 18 de marzo de 1992;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 11 de octubre de 1990, el Reino de España solicitó, con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE, la anulación de la decisión de la Comisión de 3 de agosto de 1990, por la que se inicia el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CEE respecto de una presunta ayuda que las autoridades españolas habían concedido al grupo privado de productores de equipamientos eléctricos CENEMESA, CONELEC y CADEMESA.
2 Tras llegar a su conocimiento la intención de las autoridades españolas de conceder apoyos económicos a productores de equipamientos eléctricos, la Comisión solicitó a las autoridades españolas, mediante carta de 12 de enero de 1990, información detallada en relación con dichas intervenciones.
3 Las autoridades españolas afirmaron reiteradamente que tales intervenciones no constituían ayudas en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado CEE. Mediante cartas de 14 y 28 de febrero y de 5 de abril de 1990, las autoridades españolas proporcionaron a la Comisión ciertas informaciones, según las cuales las referidas intervenciones consistían, por un lado, en la asunción por el Estado de una parte de las indemnizaciones y otras cargas sociales previstas en el caso de reducción de empleos y, por otro lado, en la compensación de sus deudas con ciertas instituciones y entes públicos. Las autoridades españolas dieron asimismo a conocer a la Comisión el texto de un convenio de liquidación del grupo privado de que se trata e insistieron, en esta ocasión, en la necesidad de una rápida resolución del expediente por parte de los servicios de la Comisión.
4 El 15 de junio de 1990 se autorizó, por Real Decreto nº 810/1990, el Convenio extrajudicial celebrado entre los acreedores públicos, las empresas deudoras y la entidad compradora de los bienes de explotación de dichas empresas. El mismo día, las autoridades españolas, invocando la jurisprudencia del Tribunal de Justicia contenida en la sentencia de 11 de diciembre de 1973, Lorenz (120/73, Rec. p. 1471), dirigieron a la Comisión una carta que anunciaba la ejecución de las medidas. Hay constancia de que dicha ejecución se inició el 3 de julio de 1990.
5 Mediante carta de 3 de agosto de 1990, la Comisión decidió iniciar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado. Contra esta decisión se dirige el recurso del Reino de España.
6 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 9 de noviembre de 1990, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad del recurso, conforme a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 91 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, alegando que su decisión de 3 de agosto de 1990 no constituye un acto lesivo que pueda ser impugnado amparándose en el artículo 173. Según la Comisión, la decisión de iniciación del procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 es un acto de instrucción preparatorio de la Decisión definitiva que no puede afectar a los interesados, ya que no modifica su situación jurídica. Por otra parte, la obligación de suspender el pago de la ayuda proyectada no debe ser tenida en cuenta para decidir sobre la admisibilidad del recurso, ya que este efecto es una consecuencia ineludible, vinculada por el Tratado a la iniciación del referido procedimiento.
7 Expone finalmente la Comisión que si se declarase la admisibilidad del recurso se alteraría el sistema de control establecido por el artículo 93. El Tribunal de Justicia tendría que pronunciarse sobre la compatibilidad con el Tratado de una ayuda que no habría sido aún objeto de un examen completo y definitivo por parte de la Comisión. La Comisión expresa, por último, su temor de que una sentencia favorable a la admisibilidad provoque la proliferación de recursos de anulación contra decisiones de iniciar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93.
8 El Reino de España solicita que el examen de la admisibilidad se una al del fondo del asunto, manteniendo que la decisión de la Comisión de 3 de agosto de 1990 ha de ser considerada como un acto que puede ser objeto de recurso de anulación. Las autoridades españolas, alega, comunicaron con la debida antelación, en febrero de 1990, las intervenciones económicas a la Comisión, que dejó transcurrir a continuación más de dos meses antes de forjarse una primera opinión sobre la compatibilidad con el Tratado del proyecto que le fue notificado. El transcurso de dicho plazo tuvo como consecuencia legitimar al Gobierno español, según la sentencia de 11 de diciembre de 1973, Lorenz, antes citada, para ejecutar el proyecto, después de que mediante su carta de 15 de junio de 1990 avisara a la Comisión. A partir del momento de su ejecución, el 3 de julio de 1990, la ayuda de que se trata no era una ayuda nueva, en el sentido del apartado 3 del artículo 93, sino una ayuda existente, de las contempladas en el apartado 1, cuya suspensión no puede ordenar la Comisión. Por consiguiente, concluye el Gobierno español, la decisión impugnada, al impedir ejecutar el proyecto, produce efectos jurídicos para España.
9 Para una más amplia exposición del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
10 De la argumentación formulada por el Gobierno español resulta claramente que el recurso de anulación tiene por objeto la referida decisión en cuanto ésta suspende el abono de una financiación que las autoridades españolas ya habían ejecutado y que dicho recurso no afecta a las apreciaciones de la Comisión sobre la compatibilidad de la ayuda con el Tratado. El examen del Tribunal de Justicia se ceñirá, por lo tanto, a ese primer aspecto de la decisión.
11 Para resolver sobre la admisibilidad del recurso, hay que recordar, en primer lugar, que un acto sólo puede ser impugnado al amparo del artículo 173 del Tratado si produce efectos jurídicos (véase la sentencia de 31 de marzo de 1971 conocida como "AETR", Comisión/Consejo, 22/70, Rec. p. 263).
12 En el presente asunto, hay que destacar, en primer término, que la decisión adoptada el 3 de agosto de 1990 de iniciar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado, que se comunicó al Gobierno español, implicaba para éste una prohibición de abonar las ayudas proyectadas antes de que en dicho procedimiento hubiera recaído Decisión definitiva.
13 En contra de lo que sostiene la Comisión, en las circunstancias que aquí concurren, esta prohibición es producto de una decisión deliberadamente adoptada por ella. Así se pone claramente de manifiesto si se sitúa el acto objeto de litigio dentro del conjunto del sistema de control de las ayudas establecido por el artículo 93.
14 Las normas de procedimiento que establece el Tratado varían según se trate de ayudas existentes o nuevas. Mientras que las primeras están sometidas a los apartados 1 y 2 del artículo 93, las segundas se rigen por los apartados 2 y 3 del mismo precepto.
15 Por lo que a las ayudas existentes se refiere, el apartado 1 del citado artículo 93 confiere a la Comisión competencia para examinarlas permanentemente junto con los Estados miembros. En el marco de tal examen, la Comisión propondrá a éstos las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado común. El apartado 2 dispone, a continuación, que si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda no es compatible con el mercado común en virtud del artículo 92, o que dicha ayuda se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.
16 En cuanto a las ayudas nuevas, el apartado 3 del citado artículo establece que la Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. La Comisión ha de efectuar entonces un primer examen de las ayudas proyectadas. Si a resultas de dicho examen considerare que un proyecto no es compatible con el mercado común con arreglo al artículo 92, la Comisión iniciará sin demora el procedimiento de examen contradictorio previsto en el apartado 2 del artículo 93. En tal supuesto, la última frase del apartado 3 prohíbe al Estado miembro interesado ejecutar las medidas proyectadas antes que en dicho procedimiento haya recaído Decisión definitiva. Por lo tanto, las ayudas nuevas están sometidas a un control preventivo ejercicio por la Comisión y no pueden en principio ser ejecutadas hasta que dicha Institución no las haya declarado compatibles con el Tratado.
17 De lo que antecede resulta que la decisión consistente en requerir a los interesados, que marca el inicio del procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93, produce efectos diferentes según que la ayuda considerada sea una ayuda nueva o una ayuda existente. Mientras que, en el primer caso, el Estado no puede ejecutar el proyecto de ayuda sometido a la Comisión, tal prohibición no se aplica en el supuesto de una ayuda ya existente.
18 Según la sentencia de 11 de diciembre de 1973, antes citada, el apartado 3 del artículo 93 del Tratado implica que, si la Comisión, después de haber sido informada por un Estado miembro de un proyecto de concesión de una ayuda, no inicia el procedimiento contradictorio, dicho Estado puede, una vez expirado un plazo de dos meses, ejecutar la ayuda proyectada, siempre que haya dado preaviso de ello a la Comisión, puesto que dicha ayuda pasa a formar parte del régimen de ayudas existentes.
19 En el presente caso, los hechos ponen de manifiesto que la controversia entre el Gobierno español y la Comisión se refiere a la calificación de la ayuda objeto de litigio. En efecto, la Comisión decidió dar el tratamiento de nuevas a las ayudas que el Gobierno español consideraba como existentes por cuanto habían sido concedidas después de que las autoridades españolas se las hubieran notificado a la Comisión y hubieran avisado a ésta conforme a la sentencia de 11 de diciembre de 1973, antes citada.
20 Por ello, no cabe considerar que, en el presente caso, la suspensión del abono de la ayuda resulte de manera automática del Tratado. Al implicar manifiestamente una opción en cuanto a la calificación de la ayuda y a las normas de procedimiento que a ésta deben aplicarse, la decisión impugnada de iniciar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 produce efectos jurídicos.
21 En segundo lugar, hay que comprobar que la decisión impugnada no constituya una simple medida preparatoria, contra cuya ilegalidad garantice una protección suficiente el recurso contra la Decisión que ponga fin al procedimiento (véase la sentencia de 24 de junio de 1986, AZKO, 53/85, Rec. p. 1965, apartado 20).
22 Hay que observar al respecto que una Decisión por la que se declare la compatibilidad de la ayuda con el Tratado o el recurso que cabe interponer contra una Decisión de la Comisión por la que se declare su incompatibilidad no conseguirían borrar las consecuencias irreversibles que produciría un retraso en el abono de la ayuda causado por respetar la prohibición establecida en la última frase del apartado 3 del artículo 93.
23 Por otra parte, hay que tener en cuenta que cuando, como en el presente caso, las medidas calificadas por la Comisión como ayudas nuevas han sido ejecutadas, los efectos jurídicos vinculados a tal calificación tienen carácter definitivo. De la sentencia de 21 de noviembre de 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires/Francia (C-354/90, Rec. p. I-5505), resulta efectivamente que ni siquiera una decisión final de la Comisión que declarase tales ayudas compatibles con el mercado común produciría la consecuencia de legalizar a posteriori los actos de ejecución, que habrían de ser considerados como adoptados en contra de la prohibición impuesta por la última frase del apartado 3 del artículo 93.
24 Por consiguiente, se ha de concluir que la decisión objeto de litigio, en cuanto implica la elección por parte de la Institución competente de un procedimiento de control, una de cuyas características es la suspensión del abono de la ayuda proyectada, constituye un acto impugnable en el sentido del artículo 173 del Tratado.
25 Para dar respuesta a la objeción que la Comisión basa en el riesgo de anticipar los debates sobre la compatibilidad de la ayuda con el Tratado, hay que precisar además que, en el marco del examen del fondo del presente litigio, este Tribunal de Justicia sólo habrá de pronunciarse sobre la cuestión de si una ayuda concedida en las circunstancias que aquí concurren constituye una ayuda nueva, sujeta a la prohibición establecida en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado.
26 En virtud de las consideraciones expuestas, procede desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta conforme a lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 91 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia y declarar la admisibilidad del recurso.
Decisión sobre las costas
Costas
27 Debe reservarse la decisión sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión de las Comunidades Europeas.
2) Continuar el procedimiento en cuanto al fondo.
3) Reservar la decisión sobre las costas.
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