Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
++++
Beroep tot nietigverklaring ° Voor beroep vatbare handelingen ° Handelingen die rechtsgevolgen in het leven roepen ° Besluit om steunmaatregel te onderwerpen aan procedure voor onderzoek van verenigbaarheid van nieuwe steunmaatregelen met gemeenschappelijke markt
(EEG-Verdrag, art. 93, lid 3, en 173)
Samenvatting
Het besluit van de Commissie de in artikel 93, lid 3, van het Verdrag bedoelde contradictoire procedure voor onderzoek van de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt in te leiden, wat automatisch de verplichting meebrengt de uitbetaling van de steun op te schorten, brengt rechtsgevolgen teweeg, omdat het impliceert dat de Commissie heeft gekozen tussen kwalificatie als bestaande en kwalificatie als nieuwe steunmaatregel, en de procedure in elk van beide gevallen verschillend is.
Een dergelijk besluit is overigens niet een eenvoudige voorbereidende maatregel, tegen welks onwettigheid men wordt beschermd door het beroep tot nietigverklaring van de beschikking die het einde van de procedure markeert. In de eerste plaats kan een beschikking houdende vaststelling dat de steunmaatregel verenigbaar is met het Verdrag, of het beroep tegen een beschikking waarbij de Commissie de onverenigbaarheid van de steunmaatregel vaststelt, niet de onomkeerbare gevolgen uitwissen die voortvloeien uit de omstandigheid dat de steun wegens de inachtneming van het in artikel 93, lid 3, laatste zin, neergelegde verbod eerst veel later is betaald, en in de tweede plaats, wanneer de door de Commissie als nieuw aangemerkte steunmaatregelen tot uitvoering zijn gebracht, zijn de aan die kwalificatie verbonden rechtsgevolgen definitief in die zin, dat maatregelen tot uitvoering van de steun, die in strijd met het verbod van artikel 93, lid 3, laatste volzin, zijn genomen, niet achteraf kunnen worden gedekt.
Daarom is een dergelijk besluit een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 173 EEG-Verdrag.
Partijen
In zaak C-312/90,
Koninkrijk Spanje, aanvankelijk vertegenwoordigd door C. Bastarreche Saguees, vervolgens door A. Navarro González, directeur-generaal Cooerdinatie juridische en institutionele aangelegenheden van de Europese Gemeenschappen, en door R. Silva de Lapuerta, abogado del Estado, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Spaanse ambassade, Boulevard Emmanuel Servais 4-6,
verzoeker,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch hoofdadviseur A. Abate en D. Calleja, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij R. Hayder, representant van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 3 augustus 1990 betreffende de inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag inzake steun die de Spaanse autoriteiten zouden hebben toegekend aan de vereniging van producenten van elektrische installaties Cenemesa, Conelec en Cademesa,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: O. Due, president, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse en P. J. G. Kapteyn, kamerpresidenten, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, M. Diez de Velasco, M. Zuleeg en J. L. Murray, rechters,
advocaat-generaal: W. Van Gerven
griffier: H. A. Ruehl, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 4 februari 1992,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 18 maart 1992,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof op 11 oktober 1990, heeft het Koninkrijk Spanje krachtens artikel 173 EEG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 3 augustus 1990, de procedure van artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag in te leiden met betrekking tot de steun die de Spaanse autoriteiten zouden hebben toegekend aan de vereniging van producenten van elektrische installaties Cenemesa, Conelec en Cademesa.
2 Na kennis te hebben gekregen van het voornemen van de Spaanse autoriteiten, financiële steun toe te kennen aan producenten van elektrische installaties, verzocht de Commissie bij brief van 12 januari 1990 om gedetailleerde inlichtingen over die interventies.
3 De Spaanse autoriteiten verklaarden herhaaldelijk, dat die interventies geen steunmaatregelen in de zin van artikel 92, lid 1, EEG-Verdrag waren. Bij brieven van 14 en 28 februari en 5 april 1990 verstrekten zij de Commissie inlichtingen waaruit bleek, dat die interventies enerzijds bestonden in de overname door de staat van de schadeloosstellingen en andere, in geval van vermindering van de werkgelegenheid verschuldigde sociale bijdragen, en anderzijds in compensatie van de schulden aan bepaalde overheidsinstellingen en -organen. De Spaanse autoriteiten stelden de Commissie voorts in kennis van de inhoud van een akkoord tot vereffening van de betrokken ondernemersvereniging en drongen er bij die gelegenheid op aan, dat de diensten van de Commissie het dossier snel zouden afwikkelen.
4 Op 15 juni 1990 werd bij koninklijk besluit nr. 810/1990 goedkeuring verleend aan het buitengerechtelijk akkoord tussen de openbare schuldeisers, de ondernemingen-schuldenaars en de koper van de bedrijfsgoederen van die ondernemingen. Op dezelfde dag zonden de Spaanse autoriteiten de Commissie een brief waarin zij, onder verwijzing naar 's Hofs arrest van 11 december 1973 (zaak 120/73, Lorenz, Jurispr. 1973, blz. 1471), de tenuitvoerlegging van de maatregelen aankondigden. Vaststaat, dat op 3 juli 1990 met die tenuitvoerlegging is begonnen.
5 Op 3 augustus 1990 besloot Commissie, de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden. Het beroep van het Koninkrijk Spanje is tegen dat besluit gericht.
6 Bij op 9 november 1990 ter griffie van het Hof neergelegde akte heeft de Commissie een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen in de zin van artikel 91, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, op grond dat haar besluit van 3 augustus 1990 geen bezwarende handeling is die krachtens artikel 173 EEG-Verdrag vatbaar is voor beroep. Volgens de Commissie is het besluit tot inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, een instructiemaatregel ter voorbereiding van de eindbeslissing, welke maatregel de belanghebbenden niet kan raken omdat hun rechtspositie er niet door wordt gewijzigd. De verplichting tot opschorting van de uitbetaling van de voorgenomen steun zou geen rol moeten spelen bij de beslissing over de ontvankelijkheid van het beroep, aangezien dat gevolg een onontkoombare consequentie is die het Verdrag aan de inleiding van bedoelde procedure verbindt.
7 Ten slotte betoogt de Commissie, dat indien het beroep ontvankelijk werd verklaard, het door artikel 93 ingerichte controlesysteem op losse schroeven zou komen te staan. Het Hof zou zich dan moeten uitspreken over de verenigbaarheid met het Verdrag van een steunmaatregel die door de Commissie nog niet volledig en definitief is onderzocht. Een ontvankelijkverklaring zou voorts kunnen leiden tot een explosieve toeneming van het aantal beroepen tot nietigverklaring van besluiten tot inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2.
8 Het Koninkrijk Spanje verzoekt om voeging van de exceptie van niet-ontvankelijkheid met de zaak ten gronde; zij stelt, dat het besluit van de Commissie van 3 augustus 1990 moet worden aangemerkt als een voor een beroep tot nietigverklaring vatbare handeling. De Spaanse autoriteiten zouden de financiële interventies tijdig, namelijk in februari 1990, hebben aangemeld bij de Commissie, die vervolgens meer dan twee maanden had laten verlopen alvorens zich een eerste oordeel te vormen over de verenigbaarheid van het aangemelde voornemen met het Verdrag. Als gevolg van het verstrijken van die termijn zou de Spaanse regering overeenkomstig het arrest van 11 december 1973 (Lorenz, reeds aangehaald) gerechtigd zijn geweest, het voornemen ten uitvoer te leggen na de Commissie daarvan bij brief van 15 juni 1990 in kennis te hebben gesteld. Sedert de tenuitvoerlegging op 3 juli 1990 zou de betrokken steun geen nieuwe steun in de zin van artikel 93, lid 3, meer zijn, maar een bestaande steunmaatregel in de zin van lid 1, waarvan de Commissie niet de opschorting kon gelasten. Daar het bestreden besluit de tenuitvoerlegging van het voornemen belet, zou het ten aanzien van Spanje rechtsgevolgen teweegbrengen.
9 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
10 Uit het betoog van de Spaanse regering blijkt duidelijk, dat het beroep tot nietigverklaring gericht is tegen het bestreden besluit in zoverre daardoor de uitbetaling wordt opgeschort van een financiële steun die de Spaanse autoriteiten reeds tot uitvoering hadden gebracht, en geen betrekking heeft op de beoordeling door de Commissie van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met het Verdrag. Het Hof zal zijn onderzoek derhalve tot dat eerste aspect van het besluit beperken.
11 Waar het gaat om de ontvankelijkheid van het beroep, zij er in de eerste plaats aan herinnerd, dat een handeling slechts vatbaar is voor beroep op grond van artikel 173 EEG-Verdrag, indien zij rechtsgevolgen teweegbrengt (zie arrest van 31 maart 1971, zaak 22/70, Commissie/Raad, "AETR", Jurispr. 1971, blz. 263).
12 In het onderhavige geval moet er vooreerst op worden gewezen, dat het aan de Spaanse regering meegedeelde besluit van 3 augustus 1990 om de onderzoekprocedure van artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag in te leiden, voor haar het verbod inhield de voorgenomen steun uit te betalen voordat die procedure tot een eindbeslissing had geleid.
13 Anders dan de Commissie stelt, is dit verbod in de omstandigheden van het geval een uitvloeisel van haar weloverwogen genomen besluit. Dit wordt duidelijk indien men de bestreden handeling plaatst in het kader van het gehele door artikel 93 ingerichte stelsel van toezicht op steunmaatregelen.
14 De door het Verdrag vastgestelde procedureregels verschillen naar gelang de steunmaatregelen bestaand of nieuw zijn. Terwijl de eerstgenoemde onder artikel 93, leden 1 en 2, vallen, zijn op de laatstgenoemde de leden 2 en 3 van dat artikel van toepassing.
15 Met betrekking tot bestaande steunmaatregelen is de Commissie ingevolge artikel 93, lid 1, bevoegd, deze te zamen met de Lid-Staten aan een voortdurend onderzoek te onderwerpen. In het kader van dat onderzoek stelt zij de dienstige maatregelen voor, welke de geleidelijke ontwikkeling of de werking van de gemeenschappelijke markt vereist. Lid 2 bepaalt vervolgens dat, indien de Commissie, na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, vaststelt dat een steunmaatregel volgens artikel 92 niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt of dat van deze steunmaatregel misbruik wordt gemaakt, zij bepaalt dat de betrokken staat die steunmaatregel moet opheffen of wijzigen binnen de door haar vast te stellen termijn.
16 Met betrekking tot nieuwe steunmaatregelen bepaalt lid 3 van artikel 93, dat de Commissie van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte wordt gebracht om haar opmerkingen te kunnen maken. Zij onderwerpt de voorgenomen steunmaatregelen dan aan een eerste onderzoek. Indien zij na dat onderzoek meent, dat zulk een voornemen volgens artikel 92 onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, vangt zij onverwijld de in artikel 93, lid 2, bedoelde contradictoire onderzoekprocedure aan. In dat geval verbiedt de laatste volzin van lid 3 de betrokken Lid-Staat, de voorgenomen maatregelen tot uitvoering te brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid. Nieuwe steunmaatregelen zijn dus onderworpen aan preventief toezicht door de Commissie en kunnen in beginsel niet tot uitvoering worden gebracht zolang die instelling ze niet verenigbaar met het Verdrag heeft verklaard.
17 Blijkens het voorgaande heeft het besluit dat de belanghebbenden in gebreke stelt en dat het begin betekent van de procedure van artikel 93, lid 2, verschillende gevolgen al naar gelang de betrokken steunmaatregel een nieuwe of een bestaande maatregel is. Terwijl in het eerste geval de staat wordt belet het aan de Commissie voorgelegde steunproject tot uitvoering te brengen, geldt een dergelijk verbod niet in het geval van een reeds bestaande steunmaatregel.
18 Volgens het arrest van 11 december 1973 (reeds aangehaald) brengt artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag mee, dat wanneer de Commissie, door een Lid-Staat op de hoogte gebracht van een voornemen tot invoering van een steunmaatregel, nalaat de contradictoire procedure in te leiden, die staat na afloop van een termijn van twee maanden de voorgenomen steunmaatregel tot uitvoering kan brengen, mits hij de Commissie daarvan tevoren op de hoogte brengt, waarna deze steunmaatregel onder de regeling voor bestaande steunmaatregelen komt te vallen.
19 In het onderhavige geval blijkt uit de feiten, dat het geschil tussen de Spaanse regering en de Commissie betrekking heeft op de kwalificatie van de litigieuze steunmaatregel. De Commissie heeft immers besloten om steunmaatregelen die de Spaanse regering als bestaande maatregelen beschouwde omdat zij waren toegekend nadat de Spaanse autoriteiten ze bij de Commissie hadden aangemeld en haar overeenkomstig het arrest van 11 december 1973 van de uitvoering ervan in kennis hadden gesteld, als nieuwe maatregelen te behandelen.
20 In deze omstandigheden kan niet worden aangenomen, dat de opschorting van de betaling van de steun in dit geval automatisch uit het Verdrag voortvloeit. Nu het bestreden besluit tot inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, duidelijk een keuze inhoudt ten aanzien van de kwalificatie van de steun en de desbetreffende procedureregels, brengt het rechtsgevolgen teweeg.
21 In de tweede plaats moet worden nagegaan, of het bestreden besluit niet een eenvoudige voorbereidende maatregel vormt, tegen welks onwettigheid men voldoende wordt beschermd door de mogelijkheid van beroep tegen de beschikking die het einde van de procedure markeert (zie arrest van 24 juni 1986, zaak 53/85, AKZO Chemie, Jurispr. 1986, blz. 1990, r.o. 19).
22 In dit verband moet worden opgemerkt, dat een beschikking houdende vaststelling dat de steunmaatregel verenigbaar is met het Verdrag, of het beroep tegen een beschikking waarbij de Commissie de onverenigbaarheid van de steunmaatregel vaststelt, niet de onomkeerbare gevolgen kan uitwissen die voortvloeien uit de omstandigheid dat de steun wegens de inachtneming van het in artikel 93, lid 3, laatste zin, neergelegde verbod eerst veel later is betaald.
23 Voorts moet worden vastgesteld, dat wanneer, zoals in casu, de door de Commissie als nieuw aangemerkte steunmaatregelen tot uitvoering zijn gebracht, de aan die kwalificatie verbonden rechtsgevolgen definitief zijn. Ingevolge het arrest van 21 november 1991 (zaak C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires, Jurispr. 1991, blz. I-5505) zou zelfs een eindbeslissing van de Commissie waarbij die steunmaatregelen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden verklaard, niet tot gevolg hebben, dat uitvoeringsmaatregelen die geacht zouden moeten worden in strijd met het verbod van artikel 93, lid 3, laatste volzin, te zijn genomen, achteraf werden gedekt.
24 Bijgevolg moet worden geconcludeerd, dat het bestreden besluit, voor zover het de keuze van de verantwoordelijke instelling impliceert voor een controleprocedure waarvan een van de kenmerken de opschorting van de uitbetaling van de voorgenomen steun is, een voor beroep vatbare handeling is in de zin van artikel 173 EEG-Verdrag.
25 Als antwoord op het bezwaar van de Commissie, dat men aldus dreigt vooruit te lopen op de discussie over de verenigbaarheid van de steun met het Verdrag, moet verder nog worden gepreciseerd, dat het in het kader van het onderzoek ten gronde van dit geschil uitsluitend aan het Hof staat te beslissen, of een in de omstandigheden van dit geval toegekende steun een nieuwe steunmaatregel is die onder het verbod van artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag valt.
26 Gelet op het voorgaande, moet de krachtens artikel 91, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid worden verworpen en het beroep ontvankelijk worden verklaard.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
27 De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verwerpt de door de Commissie van de Europese Gemeenschappen opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid.
2) Verstaat dat de procedure ten gronde zal worden voortgezet.
3) Houdt de beslissing omtrent de kosten aan.
Full & Egal Universal Law Academy