Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
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1. Ayudas otorgadas por los Estados ° Prohibición ° Excepciones ° Ayudas a la construcción naval ° Directiva 87/167 ° Ambito de aplicación ° Ayudas directas e indirectas
(Directiva 87/167 del Consejo, art. 3, ap. 2, y art. 4, ap. 4)
2. Ayudas otorgadas por los Estados ° Examen por la Comisión ° Apreciación en relación con el artículo 92 del Tratado ° Procedimiento del apartado 2 del artículo 93 ° Utilización del procedimiento del artículo 169 ° Improcedencia
(Tratado CEE, art. 93, ap. 2, y art. 169)
3. Ayudas otorgadas por los Estados ° Prohibición ° Excepciones ° Ayudas a la construcción naval ° Directiva 87/167 ° Criterios de excepción ° Observancia de un techo máximo común ° Incompatibilidad con el mercado común de toda ayuda que rebase el techo fijado ° Papel de la Comisión ° Verificación de la observancia del techo
(Directiva 87/167 del Consejo, art. 4, ap. 1)
Índice
1. Del apartado 2 del artículo 3 y del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva 87/167, sobre ayudas a la construcción naval, se desprende claramente que dicha Directiva instauró un sistema coherente que, para la determinación del importe de una ayuda concedida en el momento de la construcción de un buque, no sólo tiene en cuenta las ayudas directas, sino también las ayudas indirectas que el Estado puede conceder a su industria naval.
2. Dado que se trata de comprobar la incompatibilidad con el mercado común de las ayudas otorgadas por los Estados, incluso una Ley que prevea las ayudas deberá apreciarse según el procedimiento del apartado 2 del artículo 93 del Tratado, y no según el del artículo 169.
3. Dado que el Consejo, partiendo de la comprobación de la incompatibilidad con el Tratado de las ayudas estatales a la construcción naval, tuvo en cuenta una serie de exigencias de orden económico y social que le llevaron a hacer uso de la facultad, que le reconoce el Tratado, de considerar, no obstante, compatibles con el mercado común dichas ayudas, siempre y cuando se ajusten a los criterios de excepción contenidos en la Directiva 87/167, y dado que, en lo relativo a las ayudas a la producción en favor de la construcción y de la transformación naval, utilizó el criterio de que no se rebasara el techo máximo común previsto en el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, dicho techo constituye lo que el Consejo ha considerado como punto de equilibrio entre las exigencias contradictorias de la observancia de las normas del mercado común y del mantenimiento de un nivel aceptable de actividad en los astilleros europeos, requisito para la supervivencia de una industria europea de la construcción naval eficiente y competitiva.
En consecuencia, la observancia del mencionado techo es el requisito esencial para que una ayuda a la construcción naval pueda considerarse compatible con el mercado común, y rebasar dicho techo implica ipso facto la incompatibilidad de la ayuda de que se trate. En tal contexto, el papel de la Comisión se circunscribe a comprobar el cumplimiento de dicho requisito.
Partes
En los asuntos acumulados C-356/90 y C-180/91,
Reino de Bélgica, representado por el Sr. Jan Devadder, conseiller en el ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au développement, asistido por Mes Eduard Marissens, Abogado de Bruselas, y Patrick Devers, Abogado de Gante, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Bélgica, 4, rue des Girondins,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Thomas F. Cusack, Consejero Jurídico, y Berend J. Drijber, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Nicola Annecchino, miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandada,
que tienen por objeto, respectivamente, la anulación de la Decisión 90/627/CEE de la Comisión, de 4 de julio de 1990, relativa a los créditos concedidos por las autoridades belgas a dos armadores para la compra de un buque GLP de 34.000 m3 y de dos buques frigoríficos (DO L 338, p. 21), así como la Decisión 91/375/CEE de la Comisión, de 13 de marzo de 1991, relativa a los créditos concedidos por las autoridades belgas a diferentes armadores para la construcción de nueve buques (DO L 203, p. 105),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; G.C. Rodríguez Iglesias y J.L. Murray, Presidentes de Sala; G.F. Mancini, R. Joliet, F.A. Schockweiler, M. Díez de Velasco, P.J.G. Kapteyn y D.A.O. Edward, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Darmon;
Secretario: Sr. H. von Holstein, Secretario adjunto;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 20 de octubre de 1992;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 16 de diciembre de 1992;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante recursos presentados en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de diciembre de 1990 y el 11 de julio de 1991, el Reino de Bélgica solicitó, con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado CEE, la anulación, respectivamente, de la Decisión 90/627/CEE de la Comisión, de 4 de julio de 1990, relativa a los créditos concedidos por las autoridades belgas a dos armadores para la compra de un buque GLP de 34.000 m3 y de dos buques frigoríficos (DO L 338, p. 21), notificada el 4 de octubre de 1990, y de la Decisión 91/375/CEE de la Comisión, de 13 de marzo de 1991, relativa a los créditos concedidos por las autoridades belgas a diferentes armadores para la construcción de nueve buques (DO L 203, p. 105), notificada el 13 de mayo de 1991.
2 Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de diciembre de 1990, al mismo tiempo que el recurso C-356/90, el Reino de Bélgica formuló, al amparo de los artículos 185 y 186 del Tratado, una demanda de medidas provisionales dirigida a obtener la suspensión de la ejecución de la mencionada Decisión 90/627 y a que se ordenara a la Comisión que volviera a abrir el procedimiento administrativo previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado. Mediante auto de 8 de mayo de 1991 (C-356/90 R, Rec. p. I-2423), el Presidente del Tribunal de Justicia desestimó la demanda de medidas provisionales y dispuso reservar la decisión sobre las costas.
3 Las Decisiones impugnadas fueron adoptadas con base en el párrafo primero del apartado 2 del artículo 93 del Tratado, así como de la Directiva 87/167/CEE del Consejo, de 26 de enero de 1987, sobre ayudas a la construcción naval (DO L 69, p. 55; en lo sucesivo, "Directiva").
4 En virtud del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, las ayudas a la producción para la construcción y la transformación navales podrán considerarse compatibles con el mercado común siempre y cuando el importe total de la ayuda concedida para un contrato no supere, en equivalente de subvención, un techo máximo común expresado en porcentaje del valor contractual antes de la ayuda.
5 Con arreglo a los apartados 2 y 3 del artículo 4, este techo será fijado por la Comisión sobre la base de la diferencia existente entre los costes de los astilleros más competitivos de la Comunidad y los precios practicados por sus principales competidores internacionales, y será revisado cada doce meses o en un intervalo más corto cuando así lo exijan circunstancias excepcionales, con el objetivo de su progresiva reducción.
6 El apartado 4 del artículo 4 de la Directiva precisa que el techo será aplicable no sólo a todas las formas de ayuda a la producción concedidas directamente a los astilleros, sino también (apartados 1 y 2 del artículo 3) a todas las formas de ayuda a disposición de los armadores o a terceros como ayuda a la construcción o a la transformación de buques, cuando dichas ayudas se utilicen efectivamente para la construcción o transformación de buques en astilleros de la Comunidad.
7 Mediante las Decisiones impugnadas, la Comisión, por una parte, declaró incompatibles con el mercado común una serie de ayudas a la construcción naval, concedidas por las autoridades belgas, en forma de créditos, durante el año 1989, habida cuenta de que su equivalente de subvención rebasaba el techo máximo fijado para 1989; por otra parte, ordenó al Gobierno belga que revisara las condiciones de los créditos a fin de reducirlos de tal modo que no rebasaran dicho techo.
8 Para una más amplia exposición de los hechos del litigio, de la normativa comunitaria aplicable y del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
9 Para fundamentar sus dos recursos, el Reino de Bélgica invoca esencialmente dos motivos. El primero versa sobre la naturaleza de las ayudas concedidas, en el sentido de que, en su opinión, para determinar el techo tan sólo deben tomarse en consideración las ayudas efectivamente disponibles en cuanto ayudas a la producción, no debiéndose tener en cuenta, en cambio, las ayudas a la explotación. El segundo motivo versa sobre el alcance del techo a que se refiere el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva.
10 Con carácter accesorio al primer motivo, el Gobierno belga mantiene que la Comisión, para cuestionar las ayudas a la explotación, habría debido iniciar el procedimiento del artículo 169. Con carácter accesorio al segundo motivo, el Gobierno belga invoca el incumplimiento del deber de motivar, en el sentido del artículo 190 del Tratado, así como la vulneración del derecho de defensa.
Sobre el primer motivo, que versa sobre la distinción entre ayudas a la producción y ayudas a la explotación
11 El régimen de ayudas a la construcción naval está regulado en Bélgica por la Ley de 23 de agosto de 1948 (en lo sucesivo, "Ley"), modificada en varias ocasiones, que tiene por objeto garantizar el mantenimiento y desarrollo de la marina mercante, de la pesca marítima y de la construcción naval, y que, con tal fin, ha constituido un Fondo de Armamento y de Construcción naval.
12 Según el Gobierno belga, la Ley, que fue debidamente notificada a la Comisión, persigue un doble objetivo: por un lado, prevé ayudas directas a los astilleros, en el marco de un contrato determinado, para la construcción o la transformación de un buque, y, por otra parte, ayudas a la explotación concedidas a los armadores, es decir, ayudas para fomentar la navegación bajo pabellón belga o luxemburgués, incluso en buques construidos en países terceros, destinadas tanto a la utilización como a la modernización del material de navegación en general de un armador determinado, al margen de cualquier contrato de construcción o de reestructuración con un astillero.
13 Ahora bien, para el Gobierno belga, tan sólo el primer tipo de ayudas está incluido en el ámbito de aplicación de la Directiva, cuya finalidad es evitar el aumento de las capacidades de producción de los astilleros de la Comunidad; así pues, la Comisión debería haber separado la parte "ayuda a la explotación" del importe total de los créditos concedidos, a fin de no tener en cuenta sino la parte "ayuda a la producción", y haberse limitado a verificar la conformidad de esta última, expresada en equivalente de subvención, con el techo común aplicable. Si la Comisión hubiera actuado de esta manera, no hubiera podido llegar a la conclusión de que el techo había sido rebasado ni declarar en consecuencia que las ayudas controvertidas eran incompatibles con el mercado común.
14 A este respecto, es preciso observar, como acertadamente ha indicado el Abogado General, que la Directiva instauró un sistema coherente que, para la determinación del importe de una ayuda concedida en el momento de la construcción de un buque, no sólo tiene en cuenta las ayudas directas, sino también las ayudas indirectas que el Estado puede conceder a su industria naval. Esto resulta claramente del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva, a cuyo tenor el techo será aplicable no sólo a todas las formas de ayuda a la producción concedidas directamente a los astilleros, sino también a las ayudas contempladas en el apartado 2 del artículo 3, refiriéndose esta última disposición a todas las formas de ayuda a disposición de los armadores o terceros, cuando dichas ayudas se utilicen efectivamente para la construcción o transformación de buques en astilleros de la Comunidad.
15 En el caso de autos, del texto de las Decisiones impugnadas se desprende que las ayudas de que se trata estaban destinadas efectivamente a la construcción de buques en astilleros belgas. Dado que el Gobierno belga no ha aportado ninguna prueba en sentido contrario, es indiscutible que tales ayudas están incluidas en el ámbito de aplicación de la Directiva.
16 Por consiguiente, el primer motivo debe ser desestimado.
17 El Gobierno belga mantiene, como motivo accesorio, que la eventual incompatibilidad con la Directiva de la distinción entre ayudas a la construcción y ayudas a la explotación no se deriva de las ayudas a que se refieren las Decisiones impugnadas, sino de la propia Ley de 23 de agosto de 1948, de manera que la Comisión habría debido incoar un procedimiento con arreglo al artículo 169 del Tratado, en lugar del procedimiento, específico para las ayudas, del apartado 2 del artículo 93.
18 A este respecto, basta con recordar, como se desprende de la sentencia de 30 de enero de 1985, Comisión/Francia (290/83, Rec. p. 439), que incluso una Ley que prevea las ayudas deberá apreciarse según el procedimiento del apartado 2 del artículo 93, puesto que se trata de comprobar la incompatibilidad de dichas ayudas, en cuanto tales, con el mercado común.
19 De lo anterior se deduce que, en el caso de autos, que trata de ayudas cuya compatibilidad con el mercado común pretendía verificar, estaba obligada a seguir el procedimiento del apartado 2 del artículo 93.
20 Por consiguiente, debe desestimarse este motivo accesorio.
Sobre el segundo motivo, que versa sobre el alcance del techo a que se refiere el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva
21 Según el Gobierno belga, la Comisión, atribuyendo un alcance absoluto al techo común establecido por el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, la Comisión se equivocó al limitarse a concluir, pura y simplemente, que las ayudas impugnadas habían rebasado dicho techo, para deducir automáticamente de ello su incompatibilidad con el mercado común.
22 En cambio, tanto de la Exposición de Motivos de la Directiva, cuyo objetivo es paliar el exceso de capacidad en el sector de la construcción naval de la Comunidad, como de los propios términos del apartado 1 del artículo 4 ["[...] podrán [...]"], se desprende que esta disposición se limita a establecer una presunción explícita de compatibilidad con respecto a las ayudas que no rebasen el techo, y una presunción implícita de incompatibilidad con respecto a las ayudas que sí lo rebasen. Para el Gobierno belga se trata de presunciones iuris tantum, en el sentido de que, en el primer caso, no está excluido que la Comisión pueda declarar incompatible una ayuda aun cuando la misma no rebase el techo, y que, en el segundo supuesto, el Estado miembro interesado puede probar que, a pesar de haberse rebasado el techo, la ayuda específica cuestionada resulta compatible con el mercado común.
23 Este punto de vista se justifica esencialmente por el hecho de que la Directiva, en cuanto acto de Derecho derivado, no puede contravenir el Derecho primario, en el caso presente los artículos 92 y 93 del Tratado, los cuales prevén, por una parte, los criterios para determinar la incompatibilidad de una ayuda con el mercado común, y, por otra parte, la obligación de la Comisión de verificar, caso por caso, puntual y específicamente tales criterios. Por consiguiente, no puede interpretarse que la Directiva imponga un techo máximo como criterio de aplicación general que no admita prueba en contrario.
24 A este respecto, procede observar que el artículo 92 del Tratado, después de establecer en su apartado 1 la prohibición de principio, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, de las ayudas otorgadas por los Estados que falseen o amenacen falsear la competencia, indica, en su apartado 2, las ayudas que serán en todo caso compatibles con el mercado común, y, en el apartado 3, las ayudas que podrán considerarse compatibles con el mercado común.
25 De la estructura y de la sistemática del artículo 92 se desprende que su apartado 3 contempla la posibilidad de establecer, en casos específicos, excepciones a la prohibición de ayudas que, de otro modo, resultarían incompatibles. Esta posibilidad es función de la existencia y el peso de cierto número de exigencias, concretamente sociales y regionales, dignas de tomarse en consideración y que pueden justificar el no tener en cuenta la incompatibilidad.
26 Por otra parte, la letra d) del apartado 3 del artículo 92 faculta al Consejo para decidir, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, ampliar el número de ayudas que podrán considerarse compatibles con el mercado común, además de las categorías indicadas en las letras a), b) y c).
27 El Consejo hizo uso de esta posibilidad adoptando la ya citada Directiva 87/167, que constituye la sexta de una serie de Directivas sobre ayudas a la construcción naval.
28 El examen de la Directiva y, en particular, de su exposición de motivos permite comprobar que el Consejo, lo mismo que había hecho en las Directivas precedentes, efectuó un análisis del sector poniendo de manifiesto, por una parte, que, ante la crisis de éste, las ayudas a la construcción naval resultan contrarias a los intereses del mercado común por cuanto tienden a aumentar el aislamiento del mercado interior (considerando quinto), y, por otra parte (considerando sexto) que, debido a las diferencias de coste que existen en la mayor parte de las categorías de buques en relación con los astilleros de ciertos países terceros, no es posible abolir inmediatamente tales ayudas, a causa de la necesidad de estimular la reestructuración de numerosos astilleros, pero que, no obstante, resulta necesaria una política de ayudas más rigurosa y selectiva a fin de garantizar una competencia intracomunitaria justa y uniforme.
29 El considerando cuarto afirma, por su parte, que un sector de la construcción naval competitivo es de interés vital para la Comunidad y contribuye a su desarrollo económico y social, así como al mantenimiento del empleo en diferentes regiones, incluidas algunas que sufren ya un elevado nivel de desempleo.
30 De lo anterior resulta que el Consejo, conforme a la ratio del apartado 3 del artículo 92 y partiendo de la comprobación de la incompatibilidad de las ayudas a la construcción naval, tuvo en cuenta una serie de exigencias de orden económico y social que le llevaron a hacer uso de la facultad, que le reconoce el Tratado, de considerar, no obstante, compatibles con el mercado común dichas ayudas, siempre y cuando se ajusten a los criterios de excepción contenidos en la Directiva [párrafo segundo de la letra d) del artículo 1].
31 En lo relativo a las ayudas a la producción en favor de la construcción y de la transformación naval, el criterio utilizado es el de que no se rebase el techo máximo común previsto en el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva. Este techo constituye lo que el Consejo ha considerado como punto de equilibrio entre las exigencias contradictorias de la observancia de las normas del mercado común y del mantenimiento de un nivel aceptable de actividad en los astilleros europeos y, por ende, la supervivencia de una industria europea de la construcción naval eficiente y competitiva (considerando sexto de la Directiva).
32 Resulta, por consiguiente, que la observancia del techo objeto de litigio es el requisito esencial para que una ayuda a la construcción naval pueda considerarse compatible con el mercado común, y que rebasar dicho techo implica ipso facto la incompatibilidad de la ayuda de que se trate.
33 De lo anterior se deduce que, en el presente contexto, el papel de la Comisión se circunscribe a comprobar el cumplimiento del mencionado requisito. Exigir, como mantiene el Gobierno belga, que la Comisión verifique de nuevo, caso por caso, la compatibilidad de las ayudas basándose en los criterios del apartado 1 del artículo 92, no sólo privaría de toda eficacia a la Directiva, sino que resultaría ilógico, puesto que se trata de un régimen excepcional, que presupone que las ayudas consideradas son en principio incompatibles con el mercado común.
34 A la vista de cuanto antecede, debe desestimarse el segundo motivo.
35 En cuanto al motivo accesorio, relativo a la infracción del artículo 190 del Tratado y a la violación del derecho de defensa, el Gobierno belga mantiene que las Decisiones impugnadas adolecen de una falta de motivación, consistente en que la Comisión no ha demostrado en modo alguno que la concesión de las ayudas impugnadas conculcara el objetivo de la Directiva, a saber, evitar el aumento de la capacidad productiva de los astilleros de la Comunidad. Según el Gobierno belga, también se vulneró el derecho de defensa en la medida en que la Comisión se abstuvo de ofrecer al Estado miembro demandante la posibilidad de probar que tales ayudas no eran incompatibles con el mercado común.
36 A este respecto, procede señalar que, tal como admite el Gobierno belga, ambas imputaciones están íntimamente relacionadas con la argumentación principal relativa al alcance del techo objeto de litigio. Al haberse desestimado antes tal argumentación, no se puede reprochar a la Comisión el no haber llevado a cabo más investigación que la de verificar si dicho tope había sido respetado. Queda excluida, pues, la necesidad de motivar algo más que la comprobación de haberse rebasado el techo, así como toda obligación de consultar al Estado miembro interesado acerca de cuestiones que no han de ser objeto de investigación por parte de la Comisión.
37 Por consiguiente, también debe desestimarse este motivo accesorio.
38 De todas las consideraciones precedentes se desprende que el recurso debe desestimarse en su integridad.
Decisión sobre las costas
Costas
39 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos del Reino de Bélgica, procede condenarle en costas, incluidas las del procedimiento de medidas provisionales.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas al Reino de Bélgica, incluidas las del procedimiento de medidas provisionales.
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