Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
++++
1. Steunmaatregelen van de staten ° Verbod ° Afwijkingen ° Steun aan scheepsbouw ° Richtlijn 87/167 ° Werkingssfeer ° Rechtstreekse en indirecte steun
(Richtlijn 87/167 van de Raad, art. 3, lid 2, en 4, lid 4)
2. Steunmaatregelen van de staten ° Onderzoek door Commissie ° Toetsing aan artikel 92 van Verdrag ° Procedure van artikel 93, lid 2 ° Beroep op procedure van artikel 169 ° Ontoelaatbaarheid
(EEG-Verdrag, art. 92, lid 2, en 169)
3. Steunmaatregelen van de staten ° Verbod ° Afwijkingen ° Steun aan scheepsbouw ° Richtlijn 87/167 ° Criteria voor afwijking ° Inachtneming van gemeenschappelijk plafond ° Onverenigbaarheid met gemeenschappelijke markt van elke steun die vastgesteld plafond overschrijdt ° Rol van Commissie ° Verificatie van inachtneming van plafond
(Richtlijn 87/167 van de Raad, art. 4, lid 1)
Samenvatting
1. Uit de artikelen 3, lid 2, en 4, lid 4, van richtlijn 87/167 betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw blijkt duidelijk, dat deze richtlijn een coherente regeling heeft ingevoerd, waarbij voor de bepaling van het bij de bouw van een schip toegekende steunbedrag niet alleen rekening wordt gehouden met de rechtstreekse steun, maar ook met de indirecte steun die de staat aan zijn scheepvaartindustrie verleent.
2. Wanneer het erom gaat vast te stellen, of staatssteun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, moet zelfs een wet die in dergelijke steun voorziet, volgens de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag worden beoordeeld, en niet volgens de procedure van artikel 169.
3. Wanneer de Raad, uitgaande van de vaststelling dat steun aan de scheepsbouw onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, op grond van een aantal overwegingen van economische en sociale aard gebruik heeft gemaakt van de hem door het Verdrag verleende bevoegdheid om deze steun toch als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te beschouwen, mits hij voldoet aan de in de richtlijn 87/167 genoemde criteria voor afwijking, en met betrekking tot de produktiesteun ten behoeve van de scheepsbouw of -verbouwing het criterium van het niet overschrijden van het in artikel 4, lid 1, van de richtlijn bedoelde gemeenschappelijk plafond heeft gehanteerd, vormt dit plafond het punt waarop er naar het oordeel van de Raad evenwicht bestaat tussen het vereiste van inachtneming van de regels van de gemeenschappelijke markt en het vereiste, de bedrijvigheid van de Europese scheepswerven op een bevredigend peil te houden, voorwaarde voor het voortbestaan van een rendabele en concurrerende Europese scheepsbouw.
De inachtneming van dit plafond is dus de conditio sine qua non om steun aan de scheepsbouw als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te kunnen beschouwen, en overschrijding ervan brengt ipso facto de onverenigbaarheid van de betrokken steun mee. In deze context heeft de Commissie enkel tot taak, na te gaan of aan die voorwaarde is voldaan.
Partijen
In de gevoegde zaken C-356/90 en C-180/91,
Koninkrijk België, vertegenwoordigd door J. Devadder, adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, Buitenlandse handel en Ontwikkelingssamenwerking, bijgestaan door E. Marissens, advocaat te Brussel, en P. Devers, advocaat te Gent, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Belgische ambassade, Rue des Girondins 4,
verzoeker,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur T. F. Cusack en B. J. Drijber, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij N. Annecchino, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van beschikking 90/627/EEG van de Commissie van 4 juli 1990 betreffende kredieten van de Belgische autoriteiten aan twee rederijen voor de aankoop van, respectievelijk, een LPG-schip van 34 000 m3 en twee koelschepen (PB 1990, L 338, blz. 21), en van beschikking 91/375/EEG van de Commissie van 13 maart 1991 betreffende kredieten van de Belgische autoriteiten aan verscheidene reders voor de bouw van negen schepen (PB 1991, L 203, blz. 105),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: O. Due, president, G. C. Rodríguez Iglesias en J. L. Murray, kamerpresidenten, G. F. Mancini, R. Joliet, F. A. Schockweiler, M. Diez de Velasco, P. J. G. Kapteyn en D. A. O. Edward, rechters,
advocaat-generaal: M. Darmon
griffier: H. von Holstein, adjunct-griffier
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 20 oktober 1992,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 16 december 1992,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Hof op 6 december 1990 en 11 juli 1991, heeft het Koninkrijk België krachtens artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van de op 4 oktober 1990 ter kennis gebrachte beschikking 90/627/EEG van de Commissie van 4 juli 1990 betreffende kredieten van de Belgische autoriteiten aan twee rederijen voor de aankoop van, respectievelijk, een LPG-schip van 34 000 m3 en twee koelschepen (PB 1990, L 338, blz. 21), en van de op 13 mei 1991 ter kennis gebrachte beschikking 91/375/EEG van de Commissie van 13 maart 1991 betreffende kredieten van de Belgische autoriteiten aan verscheidene reders voor de bouw van negen schepen (PB 1991, L 203, blz. 105).
2 Bij een op 6 december 1990 tegelijk met het verzoekschrift in zaak C-356/90 ter griffie van het Hof neergelegde afzonderlijke akte heeft het Koninkrijk België krachtens de artikelen 185 en 186 van het Verdrag een verzoek in kort geding ingediend, ertoe strekkende de tenuitvoerlegging van genoemde beschikking 90/627 te doen opschorten en de Commissie te doen gelasten de administratieve procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag te heropenen. Bij beschikking van 8 mei 1991 (zaak C-356/90 R, Jurispr. 1991, blz. I-2423) heeft de president van het Hof het verzoek in kort geding afgewezen en de beslissing omtrent de kosten aangehouden.
3 De bestreden beschikkingen zijn gegeven op basis van artikel 93, lid 2, eerste alinea, van het Verdrag en richtlijn 87/167/EEG van de Raad van 26 januari 1987 betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw (PB 1987, L 69, blz. 55; hierna: "de richtlijn").
4 Volgens artikel 4, lid 1, van de richtlijn kan produktiesteun ten behoeve van de scheepsbouw of -verbouwing als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd, mits het totale bedrag van de steun voor een bepaald contract in subsidie-equivalent niet meer bedraagt dan een gemeenschappelijk steunplafond, uitgedrukt in een percentage van de waarde van het contract vóór de steun.
5 Ingevolge artikel 4, leden 2 en 3, wordt dit plafond door de Commissie vastgesteld aan de hand van het verschil tussen de kosten van de meest concurrerende scheepswerven van de Gemeenschap en de prijzen van de belangrijkste internationale concurrenten. Het wordt herzien om de twaalf maanden, of met kortere tussenpozen wanneer uitzonderlijke omstandigheden zulks vereisen, met de bedoeling het geleidelijk te verlagen.
6 Artikel 4, lid 4, van de richtlijn bepaalt, dat het plafond niet alleen van toepassing is op alle vormen van rechtstreekse produktiesteun aan de scheepswerven, maar ook (artikel 3, leden 1 en 2) op alle vormen van steun aan reders of aan derden, die beschikbaar zijn als steun voor de scheepsbouw of -verbouwing, wanneer deze steun daadwerkelijk wordt gebruikt voor de scheepsbouw of -verbouwing op scheepswerven van de Gemeenschap.
7 Bij de bestreden beschikkingen heeft de Commissie een aantal kredieten die de Belgische autoriteiten in de loop van 1989 als steun aan de scheepsbouw hadden toegekend, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaard op grond dat het subsidie-equivalent van deze kredieten het voor 1989 vastgestelde plafond overschreed; verder heeft zij de Belgische regering gelast de voorwaarden van die kredieten te herzien om deze laatste tot dat maximumpeil te reduceren.
8 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het geding, de toepasselijke gemeenschapsregeling, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
9 Tot staving van zijn twee beroepen voert het Koninkrijk België in wezen twee middelen aan. Het eerste middel betreft de aard van de verleende steun; volgens het Koninkrijk België mag voor de bepaling van het plafond alleen de steun die daadwerkelijk als produktiesteun beschikbaar is, in aanmerking worden genomen en moet de exploitatiesteun buiten beschouwing worden gelaten. Het tweede middel betreft de draagwijdte van het in artikel 4, lid 1, van de richtlijn bedoelde plafond.
10 Aan het eerste middel voegt de Belgische regering nog toe, dat indien de Commissie de exploitatiesteun in geding wilde brengen, zij de procedure van artikel 169 had moeten inleiden. Bij het tweede middel stelt de Belgische regering nog, dat de in artikel 190 van het Verdrag bedoelde motiveringsplicht en het recht van verweer zijn geschonden.
Het eerste middel, betreffende het onderscheid tussen produktiesteun en exploitatiesteun
11 In België is de steun aan de scheepsbouw geregeld bij de meermaals gewijzigde wet van 23 augustus 1948 strekkende tot het in stand houden en het uitbreiden van de koopvaardij en de vissersvloot en van de scheepsbouw, en houdende instelling, te dien einde, van een Fonds voor het Uitreden en het Aanbouwen van Zeeschepen (hierna: "de wet").
12 Volgens de Belgische regering heeft de wet, die de Commissie naar behoren ter kennis is gebracht, een tweevoudig doel: enerzijds de verlening van aan een welbepaald contract gebonden, rechtstreekse steun aan scheepswerven voor de bouw of de verbouwing van een vaartuig, anderzijds de verlening van exploitatiesteun aan reders, dat wil zeggen steun om hen aan te zetten ook met in derde landen gebouwde schepen onder Belgische of Luxemburgse vlag te varen, waarbij het zowel gaat om de werkgelegenheid als om de modernisering van het varend materieel van een bepaalde reder, los van enige bouw- of verbouwingsovereenkomst met een bepaalde scheepswerf.
13 Haars inziens valt evenwel enkel de eerste vorm van steun binnen de werkingssfeer van de richtlijn, die tot doel heeft uitbreiding van de produktiecapaciteit van de scheepswerven van de Gemeenschap te voorkomen; de Commissie had daarom uit het totale bedrag van de toegekende kredieten het gedeelte "exploitatiesteun" moeten isoleren, teneinde enkel rekening te houden met de "produktiesteun" en na te gaan of deze laatste, uitgedrukt in subsidie-equivalent, in overeenstemming was met het toepasselijke gemeenschappelijk plafond. Had de Commissie dit gedaan, dan had zij niet kunnen vaststellen dat het plafond was overschreden, en had zij de betrokken steun derhalve niet onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen verklaren.
14 Dienaangaande zij erop gewezen dat, gelijk de advocaat-generaal terecht heeft opgemerkt, de richtlijn een coherente regeling heeft ingevoerd, waarbij voor de bepaling van het bij de bouw van een schip toegekende steunbedrag niet alleen rekening wordt gehouden met de rechtstreekse steun, maar ook met de indirecte steun die de staat aan zijn scheepvaartindustrie kan verlenen. Dit volgt duidelijk uit artikel 4, lid 4, van de richtlijn, volgens hetwelk het plafond niet alleen van toepassing is op alle vormen van rechtstreekse produktiesteun aan de scheepswerven, maar ook op de steun bedoeld in artikel 3, lid 2, dat ziet op alle vormen van steun aan reders of aan derden wanneer deze steun daadwerkelijk wordt gebruikt voor de scheepsbouw of -verbouwing op de scheepswerven van de Gemeenschap.
15 In het onderhavige geval blijkt uit de tekst van de omstreden beschikkingen, dat de betrokken steun daadwerkelijk bestemd was voor de bouw van vaartuigen op Belgische scheepswerven. Daar de Belgische regering geen enkel bewijs van het tegenovergestelde heeft aangebracht, kan derhalve niet worden betwist dat die steun binnen de werkingssfeer van de richtlijn valt.
16 Mitsdien moet het eerste middel worden afgewezen.
17 Als bijkomend middel voert de Belgische regering aan, dat zo het onderscheid tussen constructie- en exploitatiesteun onverenigbaar is met de richtlijn, dit niet voortvloeit uit de steun waarop de bestreden beschikkingen betrekking hebben, maar uit de wet van 23 augustus 1948 zelf, zodat de Commissie de procedure van artikel 169 van het Verdrag had moet inleiden en niet de procedure van artikel 93, lid 2, die specifiek voor steunmaatregelen is bedoeld.
18 Dienaangaande volstaat het eraan te herinneren dat, gelijk uit het arrest van 30 januari 1985 (zaak 290/83, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1985, blz. 439) volgt, zelfs een wet die in steun voorziet, volgens de procedure van artikel 93, lid 2, moet worden beoordeeld, wanneer het erom gaat vast te stellen of die steun als zodanig onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
19 Hieruit volgt, dat de Commissie in het onderhavige geval, waarin het erom ging te onderzoeken of de steun verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt, slechts de procedure van artikel 93, lid 2, kon volgen.
20 Dit bijkomend middel kan derhalve niet worden aanvaard.
Het tweede middel, betreffende de draagwijdte van het in artikel 4, lid 1, van de richtlijn bedoelde plafond
21 Volgens de Belgische regering heeft de Commissie, door een absolute draagwijdte toe te kennen aan het bij artikel 4, lid 1, van de richtlijn ingestelde plafond, zich er ten onrechte toe beperkt, eenvoudig vast te stellen dat de omstreden steun dat plafond overschrijdt, en daar automatisch uit af te leiden, dat die steun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
22 Blijkens zowel de considerans van de richtlijn, die tot doel heeft de overcapaciteit in de scheepsbouwsector in de Gemeenschap te bestrijden, als de bewoordingen zelf van artikel 4, lid 1, ["(...) kan (...)"] creëert deze bepaling immers slechts een uitdrukkelijk vermoeden van verenigbaarheid met betrekking tot steun die het plafond niet overschrijdt, en een impliciet vermoeden van onverenigbaarheid met betrekking tot steun die het plafond wel overschrijdt. Het gaat om weerlegbare vermoedens in die zin, dat het niet is uitgesloten dat in het eerste geval de Commissie steun die het plafond niet overschrijdt, toch onverenigbaar verklaart, en dat in het tweede geval de betrokken Lid-Staat het bewijs levert, dat de in geding gebrachte steun, hoewel hij het plafond overschrijdt, toch verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
23 Deze opvatting vindt volgens de Belgische regering vooral steun in het feit, dat de richtlijn als handeling van afgeleid recht niet kan afwijken van het primaire recht, in het onderhavige geval de artikelen 92 en 93 van het Verdrag, die enerzijds voorzien in criteria om vast te stellen of een bepaalde steun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, en anderzijds de Commissie de verplichting opleggen om in elk concreet geval nauwgezet te onderzoeken of aan die criteria is voldaan. De richtlijn zou derhalve niet aldus kunnen worden uitgelegd, dat het vastgestelde plafond als een algemeen en niet voor tegenbewijs vatbaar criterium is te beschouwen.
24 Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat artikel 92 van het Verdrag, na in lid 1 te hebben bepaald dat staatssteun die de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen, in beginsel verboden is voor zover hij het handelsverkeer tussen de Lid-Staten ongunstig beïnvloedt, in lid 2 aangeeft welke steunmaatregelen in ieder geval verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, en in lid 3 welke steunmaatregelen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd.
25 Blijkens de structuur en de opzet van artikel 92 is bij lid 3 ervan de mogelijkheid ingevoerd om in specifieke gevallen van het verbod af te wijken voor steunmaatregelen die anders onverenigbaar zouden zijn. Deze mogelijkheid is afhankelijk van het bestaan en het belang van een aantal ° met name sociale en regionale ° gronden die het waard zijn in aanmerking te worden genomen en terzijdestelling van de onverenigbaarheid kunnen rechtvaardigen.
26 Bovendien verleent artikel 92, lid 3, sub d, de Raad de bevoegdheid, op voorstel van de Commissie met gekwalificeerde meerderheid van stemmen te bepalen, dat ook andere dan de sub a, b en c genoemde categorieën van steunmaatregelen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd.
27 De Raad heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt bij de vaststelling van richtlijn 87/167, de zesde van een reeks richtlijnen betreffende steunverlening aan de scheepsbouw.
28 Bij onderzoek van de richtlijn en inzonderheid de considerans ervan blijkt, dat de Raad, net als in de eerdere richtlijnen, de sector heeft geanalyseerd en daarbij heeft opgemerkt dat, gelet op de crisis waarin de sector verkeert, steun aan de scheepsbouw in strijd zou zijn met de belangen van de gemeenschappelijke markt, aangezien dit opdeling van de interne markt in de hand zou werken (vijfde overweging), en dat met name gelet op de bestaande kostenverschillen voor de meeste categorieën schepen in vergelijking met de werven in bepaalde derde landen, onmiddellijke afschaffing van de betrokken steun niet mogelijk is wegens de noodzaak om bij vele werven herstructurering aan te moedigen, maar dat een strenger en selectiever steunbeleid nodig is, met name om voor eerlijke en uniforme concurrentievoorwaarden in de Gemeenschap te zorgen (zesde overweging).
29 Ook in de vierde overweging wordt erop gewezen, dat een concurrerende scheepsbouw van wezenlijk belang is voor de Gemeenschap en bijdraagt tot haar economische en sociale ontwikkeling en tot het behoud van de werkgelegenheid in een aantal regio' s waarvan sommige reeds onder een hoge werkloosheid te lijden hebben.
30 Hieruit volgt, dat de Raad, uitgaande van de vaststelling dat steun aan de scheepsbouw onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, overeenkomstig de ratio van artikel 92, lid 3, op grond van een aantal overwegingen van economische en sociale aard gebruik heeft gemaakt van de hem door het Verdrag verleende bevoegdheid deze steun toch als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te beschouwen, mits hij voldoet aan de in de richtlijn genoemde uitzonderingscriteria (artikel 1, sub d, tweede alinea).
31 Voor de produktiesteun ten behoeve van de scheepsbouw of -verbouwing is het criterium het niet overschrijden van het in artikel 4, lid 1, van de richtlijn bedoelde gemeenschappelijk plafond. Dit plafond is het punt waarop er naar het oordeel van de Raad evenwicht bestaat tussen het vereiste van inachtneming van de regels van de gemeenschappelijke markt en het vereiste de bedrijvigheid van de Europese scheepswerven op een bevredigend peil te houden en het voortbestaan van een rendabele en concurrerende Europese scheepsbouw te verzekeren (zesde overweging van de considerans van de richtlijn).
32 De inachtneming van het omstreden plafond is dus de conditio sine qua non om steun aan de scheepsbouw als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te kunnen beschouwen, en overschrijding ervan brengt ipso facto de onverenigbaarheid van de betrokken steun mee.
33 Hieruit volgt, dat de Commissie dienaangaande enkel tot taak heeft na te gaan of aan die voorwaarde is voldaan. De door de Belgische regering verdedigde stelling, dat de Commissie in elk concreet geval opnieuw moet nagaan of de steun, gelet op de criteria van artikel 92, lid 1, verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, zou de richtlijn elk nuttig effect ontnemen en is bovendien ongerijmd, daar het gaat om een uitzonderingsregeling die uiteraard als uitgangspunt veronderstelt dat de betrokken steun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
34 Gelet op het voorgaande moet het tweede middel worden afgewezen.
35 Met betrekking tot het bijkomend middel, betreffende schending van artikel 190 van het Verdrag en het recht van verweer, betoogt de Belgische regering, dat de betrokken beschikkingen ontoereikend zijn gemotiveerd, daar de Commissie geenszins heeft aangetoond dat de omstreden steun voorbijgaat aan het doel van de richtlijn, te weten uitbreiding van de produktiecapaciteit van de scheepswerven van de Gemeenschap voorkomen. Ook het recht van verweer zou zijn geschonden, doordat de Commissie de verzoekende Lid-Staat niet de mogelijkheid heeft geboden aan te tonen, dat die steun niet onverenigbaar was met de gemeenschappelijke markt.
36 Dienaangaande moet worden vastgesteld dat, gelijk door de Belgische regering is erkend, beide bezwaren nauw verbonden zijn met het primair gevoerde betoog betreffende de draagwijdte van het omstreden plafond. Aangezien dit betoog hierboven is verworpen, kan de Commissie niet worden verweten dat zij enkel heeft nagegaan of het plafond in acht was genomen. De Commissie was derhalve niet verplicht een andere motivering te geven dan de vaststelling dat het plafond was overschreden, en zij was er evenmin toe gehouden, de betrokken Lid-Staat te horen over punten die zij niet behoefde te onderzoeken.
37 Mitsdien moet dit bijkomend middel eveneens worden afgewezen.
38 Uit al het voorgaande volgt, dat het beroep in zijn geheel moet worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
39 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien het Koninkrijk België in het ongelijk is gesteld, dient het te worden verwezen in de kosten, met inbegrip van die welke op de procedure in kort geding zijn gevallen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst het Koninkrijk België in de kosten, met inbegrip van die welke op de procedure in kort geding zijn gevallen.
Full & Egal Universal Law Academy