Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
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Ayudas otorgadas por los Estados ° Prohibición ° Excepciones ° Deber de colaboración del Estado miembro que solicita una excepción
(Tratado CEE, art. 92, ap. 2)
Índice
El Estado miembro que solicita autorización para conceder ayudas no obstante lo dispuesto en las normas del Tratado tiene un deber de colaboración con la Comisión, en cuya virtud está obligado, en particular, a aportar todos los datos que permitan a dicha Institución comprobar que se cumplen los requisitos de la excepción solicitada.
Partes
En el asunto C-364/90,
República Italiana, representada por el profesor Luigi Ferrari Bravo, Jefe del servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, en calidad de Agente, asistido por el Sr. P.G. Ferri, avvocato dello Stato, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Italia, 5, rue Marie-Adélaïde,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. A. Abate, Consejero Jurídico principal, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Nicola Annecchino, representante del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandada,
que tiene por objeto que se anulen los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Decisión 91/175/CEE de la Comisión, de 25 de julio de 1990, relativa a las ayudas establecidas por la Ley italiana nº 120/87 en favor de determinadas zonas del Mezzogiorno afectadas por catástrofes naturales (DO 1991, L 86, p. 23),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: G.C. Rodríguez Iglesias, Presidente de Sala, en funciones de Presidente; M. Zuleeg y J.L. Murray, Presidentes de Sala; G.F. Mancini, R. Joliet, F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse y D.A.O. Edward, Jueces;
Abogado General: Sr. F.G. Jacobs;
Secretario: Sra. L. Hewlett, administrador;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 15 de diciembre de 1992;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 17 de febrero de 1993;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso de 11 de diciembre de 1990, el Gobierno italiano, solicitó, con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado CEE, la anulación de los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Decisión 91/175/CEE de la Comisión, de 25 de julio de 1990, relativa a las ayudas establecidas por la Ley italiana nº 120/87 en favor determinadas zonas del Mezzogiorno afectadas por catástrofes naturales (DO 1991, L 86, p. 23; en lo sucesivo, "Decisión impugnada").
2 En dicha Decisión, la Comisión declaró ilegales e incompatibles con el mercado común, a efectos del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, determinadas medidas de ayuda establecidas en favor de determinadas regiones del sur de Italia que sufrieron catástrofes naturales, mediante la Ley italiana nº 120, de 27 de marzo de 1987 (en lo sucesivo, "Ley nº 120/87") y el Decreto-Ley nº 474, de 20 de noviembre de 1987, convalidado y transformado en la Ley nº 12, de 21 de enero de 1988 (en lo sucesivo, "Decreto nº 474/87").
3 A consecuencia de los graves terremotos que asolaron el sur de Italia en noviembre de 1980 y febrero de 1981, las autoridades italianas adoptaron la Ley nº 219, de 14 de mayo de 1981 (en lo sucesivo, "Ley nº 219/81"), en cuyo artículo 32 se preveía la concesión de ayudas para la reconstrucción y el desarrollo. De dichas ayudas debían beneficiarse los proyectos de inversiones de coste inferior a 20.000 millones de LIT y que fueran relativos a veinte zonas situadas en Basilicata, Campania y Apulia. El techo de intensidad de las ayudas se fijó en el 75 % del coste de las inversiones. El plazo concedido a las empresas para presentar las solicitudes de dichas ayudas expiraba el 31 de diciembre de 1982.
4 Posteriormente, mediante Ley nº 64, de 1 de marzo de 1986 (en lo sucesivo, "Ley nº 64/86"), Italia estableció un régimen general de intervenciones extraordinarias en favor del Mezzogiorno. Mediante Decisión 88/318/CEE, de 2 de marzo de 1988, relativa a la Ley nº 64, de 1 de marzo de 1986 (DO L 143, p. 37), la Comisión aprobó distintos elementos de dicho régimen de ayudas. En particular, admitió techos de intensidad que oscilaban entre el 28,07 % y el 73,78 % en "equivalente de subvención neta".
5 Menos de un año después, Italia, mediante el Decreto-Ley nº 8, de 26 de enero de 1987, convalidado y transformado en la Ley nº 120/87, reabrió los plazos para la obtención de las ayudas previstas en la Ley nº 219/81, prorrogándolos hasta el 30 de junio de 1987. Junto con el Decreto-Ley nº 474/87, la Ley nº 120/87 introdujo, no obstante, algunas modificaciones en las normas anteriormente previstas.
6 En primer lugar, el ámbito territorial del régimen de ayudas definido en el artículo 32 de la Ley nº 219/87 se amplió más allá de las veinte zonas a las que se aplicaba inicialmente (apartado 7 del artículo 8 de la Ley nº 120/87 y apartado 3 del artículo 10 del Decreto-Ley nº 474/87).
7 En segundo lugar, el límite máximo de inversión inicialmente fijado en 20.000 millones de LIT y posteriormente elevado a 32.000 millones de LIT mediante la Ley nº 187, de 29 de abril de 1982, se elevó a 50.000 millones de LIT (apartados 2 bis y ter del artículo 8 de la Ley nº 120/87).
8 En tercer lugar, el porcentaje máximo del proyecto de inversión que podía ser financiado, que en el régimen general previsto en la Ley nº 64/86 oscilaba entre el 28,07 % y el 73,78 %, fue elevado hasta el 75 % para los proyectos de inversión relativos al municipio de Senise (apartado 5 del artículo 3 de la Ley nº 120/87) y para los proyectos de inversión elaborados por pequeñas y medianas empresas situadas en las zonas afectadas por los terremotos entre 1980 y 1986 (apartado 14 ter del artículo 6 de la Ley nº 120/87).
9 Mediante cartas de 2 de mayo y 15 de noviembre de 1988, la Comisión solicitó al Gobierno italiano que le proporcionara información sobre la nueva entrada en vigor del régimen de ayudas previsto en la Ley nº 219/81. Este respondió mediante cartas de 19 de julio de 1988 y 6 de enero de 1989.
10 Tras haber considerado que las medidas de referencia eran, a primera vista, incompatibles con el mercado común y haber iniciado, el 18 de octubre de 1989, el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado, la Comisión adoptó la Decisión impugnada.
11 En dicha Decisión, la Comisión consideró que las medidas previstas en la Ley nº 120/87 y el Decreto-Ley nº 474/87 eran ilegales e incompatibles con el mercado común, a efectos del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, en la medida en que:
° aumentaban hasta el 75 % el techo de intensidad previsto en la Ley nº 64/86 (artículo 1 de la Decisión impugnada);
° ampliaban el ámbito de aplicación del artículo 32 de la Ley nº 219/81 más allá de las veinte zonas industriales previstas inicialmente (artículo 2 de la Decisión impugnada);
° preveían la concesión de ayudas para la parte de la inversión que excediera de 32.000 millones de LIT (artículo 3 de la Decisión impugnada).
12 En consecuencia, en el artículo 4 de la Decisión impugnada, la Comisión reclamó el reembolso de las ayudas declaradas incompatibles en un plazo de dos meses a partir de su notificación.
13 Mediante el presente recurso, el Gobierno italiano solicita la anulación de los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Decisión impugnada.
Sobre el artículo 1 de la Decisión
14 Recordemos que, en el artículo 1 de la Decisión impugnada, se consideran ilegales e incompatibles con el mercado común el apartado 5 del artículo 3 y el apartado 14 ter del artículo 6 de la Ley nº 120/87, en los que se elevaron al 75 % las subvenciones previstas en el artículo 9 de la Ley General italiana nº 64/86, respectivamente, para los proyectos de inversión relativos al municipio de Senise y los presentados por pequeñas y medianas empresas situadas en las regiones que sufrieron los terremotos entre 1980 y 1986.
15 Según la Comisión, las ayudas autorizadas en la Ley nº 64/86 constituyen ayudas con finalidad regional con arreglo a la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado. Por consiguiente, deberían poder aumentarse si se acredita que las regiones beneficiarias han sido asoladas por catástrofes naturales que provocaran un deterioro grave de su situación socioeconómica.
16 En la Decisión impugnada la Comisión consideró, sin embargo, que en el presente caso no se cumplía dicho requisito. Los terremotos que tuvieron lugar entre 1980 y 1986, así como el desprendimiento de tierras que afectó al municipio de Senise, no tuvieron la magnitud de las catástrofes que devastaron la Irpinia en noviembre de 1980 y febrero de 1981 y, en opinión de la Comisión, a diferencia de éstas, no afectaron gravemente a la situación socioeconómica de aquellas regiones.
17 El Gobierno italiano no se opone a la calificación de las ayudas controvertidas hecha por la Comisión, ni a la regla según la cual la ampliación del nivel de las ayudas asignadas a las zonas afectadas por las catástrofes naturales sólo puede justificarse si éstas han modificado profundamente su situación socioeconómica, sino que sostiene, en una primera alegación, que la Comisión cometió un error de apreciación al negarse a reconocer la gravedad de las catástrofes sufridas por las regiones interesadas entre 1980 y 1986. Añade que la Comisión habría debido realizar una investigación pormenorizada sobre la naturaleza de dichas catástrofes, así como sobre sus consecuencias económicas y sociales, y que la Decisión no está suficientemente motivada sobre este extremo.
18 En segundo lugar, el Gobierno italiano reprocha a la Comisión no haber tenido en cuenta que de la ampliación del techo de intensidad previsto en el apartado 14 ter del artículo 6 de la Ley nº 120/87 debían beneficiarse pequeñas y medianas empresas, las cuales, según las orientaciones generalmente admitidas por la Comisión en el marco del artículo 92, deberían disfrutar de un trato más favorable.
19 En tercer lugar, el Gobierno italiano considera que el aumento al 75 % del nivel de subvención es insignificante, habida cuenta de que, en la Decisión 88/318, por la que aprobó el régimen general de ayudas concedidas al Mezzogiorno establecido por la Ley nº 64/86, la Comisión ya había admitido techos de intensidad del 73,78 %.
20 Para responder a la primera alegación, procede recordar que el Estado miembro que solicita autorización para conceder ayudas no obstante lo dispuesto en las normas del Tratado tiene un deber de colaboración con la Comisión. En virtud de dicho deber está obligado, en particular, a aportar todos los datos que permitan a dicha Institución comprobar que se cumplen los requisitos de la excepción solicitada.
21 En el presente caso, de las actuaciones se desprende que, durante el procedimiento administrativo, el Gobierno italiano remitió a la Comisión cuatrocientas páginas de documentos e informes, que se consideraba que contenían toda la información necesaria para su apreciación. Dichos documentos se adjuntaron como anexos a la réplica. El Gobierno italiano, instado por el Tribunal de Justicia a indicar los extractos que consideraba más reveladores, respondió que "los documentos facilitados a la Comisión [...] durante el procedimiento no (contenían) datos concretos que permitieran apreciar el deterioro de las circunstancias socioeconómicas de las zonas siniestradas".
22 A la vista de dicha respuesta, procede considerar que el Gobierno italiano no cumplió el deber de colaboración anteriormente recordado. Dada la escasa información de que disponía, no puede reprocharse a la Comisión que cometiera un error en la apreciación de las consecuencias de las catástrofes, ni que no motivara suficientemente su Decisión.
23 A continuación, a la segunda alegación procede objetar que, como ha subrayado la Comisión, los techos de intensidad aplicables a las ayudas establecidas en el artículo 9 de la Ley nº 64/86 y aprobadas por la Comisión en su Decisión 88/318, de 2 de marzo de 1988, varían en función de la magnitud de las inversiones proyectadas y pueden favorecer a las pequeñas y medianas empresas.
24 Por otra parte, procede destacar que, en cualquier caso, los intereses propios de esta categoría de empresas autorizan a la Comisión a utilizar una mayor flexibilidad al apreciar la compatibilidad de las ayudas con el Tratado, si bien no le obligan a aprobar sistemáticamente todos los regímenes de ayudas que beneficien a las citadas empresas.
25 Finalmente, por lo que se refiere a la tercera alegación, procede observar que, en contra de lo que sostiene el Gobierno italiano, la elevación del techo de intensidad previsto en las disposiciones italianas controvertidas dista de ser siempre insignificante. Dado que los límites máximos de intensidad autorizados en el marco de la Ley nº 64/86 oscilan entre el 28,07 % y el 73,78 %, de hecho, el aumento puede llegar en determinados casos al 46,93 %.
26 A la vista de cuanto antecede, procede considerar infundados los motivos relativos al artículo 1 de la Decisión.
Sobre el artículo 2 de la Decisión
27 Como ya se ha expuesto, en el artículo 2 de la Decisión se declara ilegal e incompatible con el mercado común la ampliación del ámbito de aplicación territorial del artículo 32 de la Ley nº 219/81 más allá de las zonas previstas inicialmente. Dicha ampliación se efectuó en el apartado 7 del artículo 8 de la Ley nº 120/87 y el apartado 3 del artículo 10 del Decreto-Ley nº 474/87.
28 En la primera de dichas disposiciones, se disponía que la zona industrial de Calaggio, hasta entonces limitada a la Campania, debía ampliarse a Apulia y que la región de Apulia debía determinar la extensión de la nueva zona dentro de los límites de los municipios colindantes con la zona existente.
29 Por lo que respecta al apartado 3 del artículo 10 del Decreto-Ley nº 474/87, en él se disponía que los proyectos de inversión mencionados en el artículo 32 de la Ley nº 219/81 declarados admisibles a efectos de las ayudas, pero no realizables en la medida en que excedieran de los límites de las zonas contempladas en dicho artículo, podían extenderse a los municipios afectados por las catástrofes naturales, al municipio de Senise y a las comunidades de montaña de las que forman parte los municipios siniestrados, de acuerdo con un programa de localización que debían definir las regiones de Campania y Basilicata dentro de los 120 días posteriores a la fecha de entrada en vigor de la Ley por la que se convalidara el Decreto.
30 El Gobierno italiano critica la decisión de incompatibilidad adoptada por la Comisión por dos motivos fundamentales.
31 Por una parte, a juicio del Gobierno italiano, la Comisión no tuvo en cuenta el hecho de que las nuevas zonas que debían beneficiarse de las ayudas previstas en el artículo 32 de la Ley nº 219/81 habían sufrido catástrofes naturales que provocaron un grave deterioro de su situación socioeconómica.
32 Por otra parte, el Gobierno italiano subraya que, en el momento en que la Comisión adoptó su Decisión, las autoridades italianas competentes todavía no habían definido las regiones beneficiarias de las medidas cuestionadas. Por consiguiente, la Comisión no estaba en condiciones de apreciar la compatibilidad de las ayudas con el Tratado y hubiera debido esperar a que las autoridades italianas adoptaran las medidas de desarrollo.
33 Para resolver sobre este extremo procede destacar que, en su recurso, el Gobierno italiano afirmó poder demostrar que, en su fase de aplicación, la ampliación territorial de que se trata era limitada y estaba objetivamente justificada, mientras que, en su dúplica, la Comisión subrayó que, en aquel momento, todavía no se habían definido las zonas adicionales que debían beneficiarse de las ayudas controvertidas.
34 Mediante carta de 14 de octubre de 1992, el Tribunal de Justicia solicitó al Gobierno italiano que indicara las regiones a las que se referían dichas medidas. En su carta de 16 de noviembre siguiente, el Gobierno demandante no dió ninguna respuesta concreta a dicha pregunta.
35 En consecuencia, procede declarar que el Gobierno italiano incumplió una vez más el deber de colaboración mencionado anteriormente y que, en el presente caso, le obligaba, en particular, a especificar las regiones que debían beneficiarse de las ayudas, así como las catástrofes que habían sufrido, y que no acreditó que las regiones que se beneficiaron de ellas hubieran sufrido efectivamente tales catástrofes.
36 Procede, en consecuencia, desestimar los motivos formulados por el Gobierno italiano sobre este extremo.
Sobre el artículo 3 de la Decisión
37 En el artículo 3 de la Decisión se declaran ilegales e incompatibles con el mercado común las ayudas concedidas de acuerdo con los apartados 2 bis y 2 ter del artículo 8 de la Ley nº 120/87 para la parte de la inversión que exceda de 32.000 millones de LIT.
38 El Gobierno italiano impugna esta parte de la Decisión debido a que la elevación del límite máximo de inversión de 32.000 a 50.000 millones refleja la depreciación experimentada por la lira italiana entre 1982 y 1987. En apoyo de su afirmación, el Gobierno italiano adjuntó como anexo a su recurso un documento procedente del Istituto nazionale di statistica.
39 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que acuerde la inadmisión de este motivo. En efecto, al no haber sido invocado durante la fase administrativa previa, tiene, según la Comisión, carácter nuevo, lo que impide considerarlo en el marco del presente recurso. Además, la Comisión subraya que el escrito del Istituto nazionale di statistica lleva fecha de 10 de diciembre de 1990, es decir, un momento posterior a su Decisión.
40 Por lo demás, la Comisión observa que, si se admitiera la justificación formulada por el Gobierno italiano para explicar el aumento del límite máximo de inversión, ello implicaría que en cinco años la moneda italiana experimentó una devaluación del 56 %.
41 En respuesta a dicha argumentación, procede destacar, en primer lugar, que la Decisión impugnada menciona que, durante la fase administrativa, las autoridades italianas indicaron a la Comisión que, "tras cinco años, el legislador (había) considerado necesario adaptar (' aggiornare' ) el límite de inversión previsto en un principio, elevándolo a 50.000 millones de LIT, con el fin de que las ayudas previstas en el artículo 32 de la Ley nº 219/81 fueran lo suficientemente interesantes [...]".
42 Dado que dicha formulación, y especialmente el empleo de la expresión "adaptar", expresa de modo suficientemente claro la idea de que el régimen de ayudas fue modificado para tener en cuenta la inflación registrada entre 1982 y 1987, este motivo no puede calificarse de nuevo.
43 La Comisión tampoco puede alegar que el documento anexo al recurso y procedente del Istituto nazionale di statistica lleva una fecha posterior a la Decisión. En efecto, el documento contiene información de dominio público y, sin ninguna duda, estaba disponible cuando adoptó la Decisión impugnada.
44 Por el contrario, resulta obligado observar que la Comisión no explicó claramente en su Decisión los motivos por los cuales desestimó el argumento formulado por el Gobierno italiano. En efecto, en su motivación la Comisión se limita a explicar que "la adopción de medidas ulteriores tales como la ampliación del límite de las inversiones del importe actual de 32.000 millones a 50.000 millones de LIT constituiría una excepción al régimen general de ayudas establecido por la Ley nº 64/86 y concedería ventajas adicionales no justificadas a las empresas situadas en dichas zonas".
45 En estas circunstancias, procede declarar que la Decisión no cumple la obligación de motivación que establece el artículo 190 del Tratado, y anular el artículo 3 de la Decisión en la medida en que, declaran incompatibles con el mercado común las medidas previstas en los apartados 2 bis y 2 ter del artículo 8 de la Ley nº 120/87.
Sobre el artículo 4 de la Decisión
46 En el artículo 4 de la Decisión se exige el reembolso, en un plazo de dos meses a partir de su notificación, de las ayudas incompatibles mencionadas en los artículos 1, 2 y 3.
47 El Gobierno italiano considera que dicha disposición carece de objeto, puesto que, durante el procedimiento administrativo, comunicó a la Comisión que las medidas controvertidas todavía no habían sido aplicadas. En su opinión, la motivación de la propia Decisión menciona este extremo.
48 Dicha alegación no es convincente. En efecto, el trámite consistente en comunicar a la Comisión, durante el procedimiento administrativo, que las ayudas controvertidas todavía no han sido abonadas a sus beneficiarios no garantiza que dichos pagos no se hayan realizado posteriormente, en especial, entre el momento en que se comunicó dicha información y el de notificación de la Decisión impugnada.
49 En cualquier caso, no puede reprocharse a la Comisión que hiciera constar claramente, en aras de una mayor seguridad jurídica, las consecuencias concretas de su Decisión.
50 De cuanto antecede se desprende que debe desestimarse el motivo invocado por el Gobierno italiano. No obstante, dado que debe anularse el artículo 3 de la Decisión en la medida en que declara las referidas medidas incompatibles con el mercado común, procede invalidar el artículo 4 en la medida en que se refiere a dicha disposición.
Decisión sobre las costas
Costas
51 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así se hubiere solicitado. Sin embargo, con arreglo al apartado 3 del artículo 69, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal podrá repartir las costas.
52 En el presente caso, procede, a la vista de lo anteriormente acordado, decidir que el Gobierno italiano abonará tres cuartas partes de las costas y, una cuarta parte, la Comisión.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Anular el artículo 3 de la Decisión 91/175/CEE de la Comisión, de 25 de julio de 1990, relativa a las ayudas establecidas por la Ley italiana nº 120/87 en favor de determinadas zonas del Mezzogiorno afectadas por catástrofes naturales, en la medida en que declara las referidas ayudas incompatibles con el mercado común, a efectos del apartado 1 del artículo 92 del Tratado.
2) Anular el artículo 4 de la Decisión antes citada en la medida en que se refiere al artículo 3 precedente.
3) Desestimar el recurso en todo lo demás.
4) El Gobierno italiano abonará tres cuartas partes de las costas y, una cuarta parte, la Comisión.
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