Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
++++
Passivitetssoegsmaal - fysiske eller juridiske personer - undladelser som kan vaere genstand for soegsmaal - undladelse af at traeffe beslutning om at ophaeve boedeimmuniteten for parterne i en anmeldt aftale mellem virksomheder - afvisning
(EOEF-Traktaten, art. 85 og art. 175, stk. 3; Raadets forordning nr. 17, art. 15, stk. 5 og 6)
Sammendrag
Et passivitetssoegsmaal - som er anlagt af en fysisk eller juridisk person, som er klager i en procedure i henhold til Traktatens artikel 85, og hvorunder der er nedlagt paastand om, at det statueres, at Kommissionen i strid med Traktaten har undladt at traeffe afgoerelse, idet den ikke har truffet en beslutning i medfoer af artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17 om at ophaeve boedeimmuniteten efter samme artikels stk. 5 for parterne i en forskriftsmaessigt anmeldt aftale - kan ikke antages til realitetsbehandling.
Fysiske eller juridiske personer kan kun anlaegge sag ved Retten i medfoer af Traktatens artikel 175, stk. 3, for at faa fastslaaet, at en undladelse af at udstede retsakter strider mod Traktaten, saafremt der er tale om retsakter, som disse personer kan vaere adressater for. Det fremgaar imidlertid af artikel 15, stk. 6' s ordlyd, at den beslutning, Kommissionen har befoejelse til at traeffe, noedvendigvis skal vaere rettet til den anmeldte aftales parter, men der gaelder ingen bestemmelse om, at den skal vaere rettet til klagerne.
I oevrigt beroeres klagerne hverken umiddelbart eller individuelt af en saadan undladelse fra Kommissionens side, for saa vidt som det hverken beroerer deres retsstilling under proceduren for Kommissionen eller i en sag for de nationale domstole, at boedeimmuniteten ophaeves, og endvidere har de ikke en berettiget interesse i, at immuniteten ophaeves.
Dommens præmisser
Faktiske omstaendigheder, retsforhandlinger og paastande
1 Ved staevning, indgivet til Rettens Justitskontor den 29. januar 1990, har den nederlandske sammenslutning Prodifarma i medfoer af Traktatens artikel 175, stk. 3, anlagt sag med paastand om, at det statueres, at Kommissionen har tilsidesat Traktaten ved ikke at imoedekomme sagsoegerens begaering om at anvende artikel 15, stk. 6, i Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962 - foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i Traktatens artikler 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81, herefter benaevnt "forordning nr. 17") - og om over for de parter, som har indgaaet den saakaldte "Omni-Partijen Akkoord" (herefter benaevnt "OPA-aftalen") om distribution af laegemidler i Nederlandene, at ophaeve beskyttelsen i henhold til artikel 15, stk. 5, mod at faa paalagt boeder.
2 Ved saerskilt dokument, indgaaet til Rettens Justitskontor den 27. februar 1990, har Kommissionen paastaaet sagen afvist i medfoer af artikel 91, stk. 1, i Domstolens procesreglementet, som finder tilsvarende anvendelse paa rettergangsmaaden ved Retten, og den har fremsat begaering om, at Retten tager stilling til indsigelsen uden at indlede behandlingen af sagens realitet.
3 Naervaerende sag staar i forbindelse med de bestraebelser, de nederlandske myndigheder siden halvfjerdserne har udfoldet for at bringe omkostningerne paa laegemidler, som udleveres uden for hospitaler og andre behandlingsinstitutioner, under kontrol. Sagen er naert forbundet med sagerne T-113/89, Nefarma mod Kommissionen, T-114/89, VNZ mod Kommissionen, og T-116/89, Prodifarma mod Kommissionen I. I forbindelse med fastlaeggelsen af denne sags baggrund har Retten ex officio taget hensyn til oplysningerne om de faktiske omstaendigheder i den hermed forbundne sag T-116/89.
4 OPA-aftalen blev indgaaet den 18. august 1988 mellem de organisationer, som repraesenterer alle parter, der har interesse i ordination og udlevering af laegemidler i Nederlandene, f.eks. producenter og leverandoerer, laeger, apotekere og sygekasser, dog bortset fra sagsoegeren. Den sagsoegende sammenslutning blev oprettet i 1986 af selskaberne Centrafarm BV, Medicalex BV, BV Pharbita, Pharmon BV, Aeramphic BV, Polyfarma BV, Pharmacis BV, Genfarma BV og BV Lagap BNL. Den omfatter mindre virksomheder, som producerer generiske laegemidler eller medicinske specialiteter eller beskaeftiger sig med parallelimport af generiske laegemidler, men som ikke indgaar i den del af medicinindustrien, som fremstiller varemaerkebeskyttede medicinske specialiteter.
5 OPA-aftalens parter paatog sig at nedsaette salgsprisen paa laegemidler til apoteker, for derved at bidrage til de nederlandske myndigheders bestraebelser for at bringe omkostningerne ved laegemiddelforsyningen i Nederlandene under kontrol. Prisnedsaettelsen var dog betinget af, at der forudgaaende blev foretaget visse aendringer i de nationale regler om godtgoerelserne til apotekerne i forbindelse med udlevering af medicin. AEndringerne havde bl.a. til formaal at mindske virkningerne af visse foranstaltninger, som i henhold til de gaeldende regler skulle fremme anvendelsen af billigere generiske laegemidler eller parallelimporterede laegemidler i stedet for dyrere medicinske specialiteter. Blandt disse nationale foranstaltninger var en bonusordning, hvorefter apotekerne kunne beholde 33% af prisforskellen mellem de ordinerede, men dyrere medicinske specialiteter og de erstatningsprodukter, som de udleverede. Bonusydelsen skulle ifoelge OPA-aftalen nedsaettes til 15% af den omhandlede forskel. Aftalen blev indgaaet for en periode af 2 aar. Den nederlandske regering, som heller ikke var aftalepart, erklaerede sig rede til at foretage de aendringer af de nationale regler, som parterne oenskede. AEndringerne skulle i lighed med den paataenkte prisnedsaettelse traede i kraft den 1. januar 1989.
6 For Kommissionen blev der derefter indledt to parallelle procedurer vedroerende OPA-aftalen. Dels indgav sagsoegeren den 2. december 1988 en klage med det formaal, at Kommissionen i henhold til artikel 3 i forordning nr. 17 skulle fastslaa, at OPA-aftalen var uforenelig med Traktatens artikel 85. Dels blev aftalen paa alle de kontraherende parters vegne anmeldt til Kommissionen den 9. december 1988.
7 Kommissionens foerste reaktion paa OPA-aftalen var negativ. Ved skrivelse af 14. december 1988, underskrevet af direktoer Rocca, Generaldirektoratet for Konkurrence, gav Kommissionen aftaleparterne og sagsoegeren meddelelese om, at dens tjenestegrene undersoegte muligheden for at indlede en procedure i henhold til artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17.
8 Efter adskillige henvendelser fra aftaleparterne og fra den nederlandske regering, som i betragtning af Kommissionens negative holdning havde afstaaet fra at udstede de bestemmelser, som OPA-aftalen var betinget af, indtog Kommissionens nye medlem med ansvar for konkurrencepolitikken, Sir Leon Brittan, et andet standpunkt i en skrivelse af 6. marts 1989 til de nederlandske myndigheder. Ifoelge denne skrivelse, hvori der ikke laengere var tale om at anvende artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17, skulle OPA-aftalen opfylde to betingelser, for at Kommissionen kunne give sit samtykke:
- for det foerste skulle bonusydelsen i forbindelse med udlevering af billigere laegemidler nedsaettes til 20% og ikke 15% af forskellen mellem disse laegemidlers pris og de dyrere medicinske specialiteter
- for det andet skulle virkningerne af nedsaettelsen vurderes over en periode paa et aar ved hjaelp af en hertil oprettet kontrolordning.
9 OPA-aftalen traadte i kraft den 1. april 1989, efter at aftaleparterne havde accepteret at tilpasse ordningen i overensstemmelse med Sir Leon Brittan' s forslag, og efter at den nederlandske regering herefter havde aendret de nationale bestemmelser. Siden da har Kommissionens tjenestegrene og de nederlandske myndigheder indsamlet de statistiske oplysninger, som kraeves i forbindelse med den omhandlede kontrolordning.
10 I maj 1989 anlagde flere af parterne i OPA-aftalen, samt Prodifarma, som er sagsoeger i naervaerende sag, tre annullationssoegsmaal, bl.a. til proevelse af Sir Leon Brittan' s skrivelse af 6. marts 1989, som sagerne T-113/89, T-114/89 og T-116/89 drejede sig om. Mens OPA-aftalens parter haevdede, at Kommissionen havde lagt en for negativ holdning til grund med hensyn til aftalen, som den oprindelig var indgaaet, gjorde Prodifarma paa sin side gaeldende, at Kommissionens reaktion paa aftalen var for favorabel i betragtning af de konkurrencebegraensende virkninger, som efter Prodifarma' s opfattelse er forbundet hermed. Retten afviste sagerne i tre domme af 13. december 1990.
11 Uden at afvente afgoerelsen af annullationssoegsmaalet sendte Prodifarma den 28. september 1989 Kommissionen en skrivelse, hvori den opfordrede Kommissionen til inden for den i Traktatens artikel 175, stk. 2, fastsatte frist at bringe bestemmelserne i artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17 i anvendelse over for OPA-aftalens parter. Ifoelge Prodifarma fremgik det af det talmateriale, som de nederlandske myndigheder i mellemtiden havde offentliggjort vedroerende laegemiddelmarkedets udvikling i Nederlandene, at OPA-aftalens bestemmelser om prisnedsaettelser ikke havde fundet anvendelse, men at aftalen tvaertimod havde bevirket, at tendensen til at substituere dyrere medicinske specialiteter med billigere produkter var blevet vendt.
12 Ved skrivelse af 21. november 1989, svarede kontorchef J. Mensching, Generaldirektoratet for Konkurrence, sagsoegeren, at en klager ikke kan stille krav om, at Kommissionen ophaever den boedeimmunitet, som virksomheder, der har anmeldt en aftale, har i henhold til artikel 15, stk. 5, i forordning nr. 17. Selv hvis et saadant krav anerkendtes, ville Kommissionen ikke tilsidesaette faellesskabsretten ved at undlade at anvende forordningens artikel 15, stk. 6. Han tilfoejede, at da den af sagsoegeren begaerede retsakt ikke skulle rettes til sagsoegeren, men til OPA-aftalens parter, faldt sagsoegeren ikke ind under den kategori af fysiske og juridiske personer, som kunne anlaegge sag ved EF-Domstolen i medfoer af Traktatens artikel 175, stk. 3. Han ansaa det derfor hverken for fornoedent eller hensigtsmaessigt at foreslaa Kommissionens kompetente instanser, at der blev taget formel stilling til begaeringen.
13 Det er paa denne baggrund, at sagsoegeren har anlagt naervaerende passivitetssoegsmaal, som Kommissionen har paastaaet afvist. Sammenslutningen Nefarma, som er part i OPA-aftalen og sagsoeger i sag T-113/89, har fremsat begaering om intervention i naervaerende sag til stoette for sagsoegtes paastande. Begaeringen indgik til Rettens Justitskontor den 30. maj 1990. Retten (Foerste Afdeling) tillod ved kendelse af 5. juli 1990 intervention. Intervenienten har ikke indgivet indlaeg vedroerende afvisningspaastanden.
14 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:
- Sagen afvises.
- Sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
15 Prodifarma har nedlagt foelgende paastande:
- Der traeffes hurtigst muligt afgoerelse om Kommissionens afvisningspaastand.
- Afvisningspaastanden forkastes.
- Prodifarma gives medhold i det i staevningen fremsatte krav.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
16 I henhold til artikel 91, stk. 3, i Domstolens procesreglement forhandles der, naar der er fremsat begaering efter stk. 1, mundtligt om begaeringen, medmindre der traeffes anden afgoerelse. Retten finder imidlertid, at denne sag er tilstraekkeligt oplyst paa grundllag af de fremlagte processkrifter, og at der ikke er anledning til at indlede mundtlig forhandling.
Formaliteten
17 Kommissionen har til stoette for sin formalitetsindsigelse fremfoert tre anbringender. For det foerste har den gjort gaeldende, at den paa ingen maade er forpligtet til at anvende artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17, for det andet, at en klager ikke kan stille krav om, at den omhandlede bestemmelse anvendes, og for det tredje, at den i Traktatens artikel 175, stk. 2' s forstand har taget stilling til sagsoegerens opfordring til at handle.
18 Forud for sin argumentation til stoette for disse anbringender har Kommissionen anfoert, at selv om en beslutning i henhold til artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17 paa grund af sin foreloebige karakter kan sammenlignes med, at der traeffes foreloebige forholdsregler i henhold til forordningens artikel 3, adskiller den sig dog herfra i flere henseender. For det foerste kan der, til forskel fra en foreloebig forholdsregel, kun traeffes en afgoerelse i henhold til artikel 15, stk. 6, naar en aftale er anmeldt. For det andet er det i princippet tilstraekkeligt for anvendelsen af artikel 15, stk. 6, at den anmeldte aftale efter en foreloebig undersoegelse forekommer at vaere uforenelig med bestemmelserne i Traktatens artikel 85, stk. 1, mens der kraeves yderligere betingelser opfyldt for at traeffe foreloebige forholdsregler, bl.a. at der godtgoeres at foreligge uopsaettelighed og risiko for et uopretteligt tab. For det tredje har en beslutning om anvendelse af artikel 15, stk. 6, kun den virkning, at boedeimmuniteten ophaeves, mens foreloebige forholdsregler i almindelighed indeholder et paabud om at goere noget eller at undlade noget. For det fjerde vedroerer den i artikel 15, stk. 6, fastsatte procedure kun Kommissionen og de parter, som har anmeldt en aftale, mens tredjemaend, som haevder at vaere blevet paafoert et tab, kan spille en vigtig rolle under proceduren forud for vedtagelsen af foreloebige forholdsregler.
19 Med hensyn til det foerste anbringende, som den stoetter sin formalitetsindsigelse paa, har Kommissionen anfoert, at der kun kan gives medhold i et soegsmaal i henhold til Traktatens artikel 175, saafremt den sagsoegte institution havde pligt til at handle i henhold til en faellesskabsretlig forpligtelse. Artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17 giver kun Kommissionen en bemyndigelse, hvoraf der ikke foelger en forpligtelse til at handle i naervaerende sag. Kommissionen har herved henvist til Domstolens dom af 18. oktober 1979 (sag 125/78, GEMA mod Kommissionen, Sml. s. 3173), hvorefter den i forbindelse med en begaering fra en klager efter artikel 3 i forordning nr. 17 ikke er forpligtet til at tage stilling til, om der foreligger en overtraedelse.
20 Kommissionen har med sit andet anbringende gjort gaeldende, at klageren, da Kommissionen overhovet ikke er forpligtet til at anvende artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17, ikke kan kraeve, at Kommissionen anvender bestemmelserne. Den har anfoert, at selv om virksomhederne i henhold til artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 17 er berettiget til at begaere, at den konstaterer, at der foreligger overtraedelser af Traktatens artikler 85 og 86, er virksomheder, som har indgivet klage, ikke ifoelge nogen bestemmelse berettiget til at begaere, at den paalaegger en boede (eller saa meget mere forpligter den dertil), eller at den ophaever boedeimmuniteten i henhold til artikel 15, stk. 5.
21 Efter Kommissionens opfattelse er der ingen tvingende grund til, at klagende virksomheder alligevel indroemmes denne mulighed. Ifoelge Kommissionen kan klageren ikke godtgoere en berettiget interesse, bortset fra en "udefinerbar psykologisk interesse", i anvendelsen af artikel 15, stk. 6, fordi det ikke paavirker klagerens retsstilling, at boedeimmuniteten ophaeves. Det paavirker alene retsstilingen for de parter, som har anmeldt en aftale.
22 Kommissionen har tilfoejet, at en beslutning i henhold til artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17, ikke vil vaere rettet til klageren, hvorfor den sidste betingelse i Traktatens artikel 175, stk. 3, ikke er opfyldt.
23 Kommissionen har desuden anfoert, at den soegsmaalsadgang, som de anmeldende parter har i forbindelse med en beslutning i medfoer af artikel 15, stk. 6 (Domstolens dom af 15. marts 1967, Cimenteries mod Kommissionen, forenede sager 8/66-11/66, Sml. 1965-1968, s. 337), ikke indebaerer, at en klager ogsaa kan anfaegte Kommissionens afslag paa at traeffe en saadan beslutning. Et saadant afslag hviler nemlig ikke paa en skoensmaessig vurdering af sagen, men paa, at der ikke er hjemmel til, at klageren fremsaetter begaering herom. Mere generelt har Kommissionen endelig anfoert, at den forbindelse, som tidligere bestod mellem et soegsmaal i henhold til Traktatens artikel 173 og et soegsmaal i henhold til artikel 175, synes at vaere opgivet i Domstolens nyere retspraksis (dom af 27.9.1988, sag 302/87, Parlamentet mod Raadet, Sml. s. 5615).
24 Kommissionen har med sit tredje og sidste anbringende gjort gaeldende, at skrivelsen af 21. november 1989 til sagsoegeren fra kontorchef Mensching, Generaldirektoratet for Konkurrence, udgoer en stillingtagen i Traktatens artikel 175, stk. 2' s forstand, hvorfor passivitetssoegsmaalet ikke kan antages til realitetsbehandling.
25 Til stoette for, at soegsmaalet kan antages til realitetsbehandling, har sagsoegeren i staevningen gjort gaeldende, at en beslutning om at anvende artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17 er en beslutning, som de parter, den er rettet til, kan anfaegte paa grundlag af Traktatens artikel 173. Sagsoegeren har dernaest anfoert, at en klager, jf. artikel 3 i forordning nr. 17, kan anlaegge et annullationssoegsmaal til proevelse af en beslutning, Kommissionen har truffet i forbindelse med den procedure, som er ivaerksat paa grund af klagen, hvilket gaelder uafhaengigt af beslutningens indhold. Sagsoegeren har deraf udledt, at en klager kan anlaegge sag til proevelse af en eventuel udtrykkelig beslutning, hvorved Kommissionen afslaar at anvende bestemmelserne i artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17. Sagsoegeren er af den opfattelse, at dette bekraeftes af Domstolens domme af 15. marts 1967, Cimenteries mod Kommissionen (forenede sager 8/66-11/66) og af 25. oktober 1977 (sag 26/76, Metro mod Kommissionen, Sml. s. 1875, paa s. 1902). Endvidere har sagsoegeren paaberaabt sig Domstolens dom af 18. november 1970 (sag 15/70, Chevalley mod Kommissionen, Rec. s. 975; o.a.: foreligger ikke paa dansk) til stoette for, at et soegsmaal ikke alene kan ivaerksaettes til proevelse af en beslutning, hvorved der gives et afslag, men ogsaa til proevelse af et afslag paa at traeffe en beslutning. Sagsoegeren har heraf udledt, at en klager, som faktisk har haft lejlighed til at deltage i en procedure, som Kommissionen har ivaerksat, kan anlaegge et soegsmaal til proevelse af Kommissionens undladelse af, i forbindelse med denne procedure, at traeffe en beslutning i henhold til artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17.
26 Sagsoegeren er af den opfattelse, at Domstolens dom af 27. september 1988, Parlamentet mod Raadet, (sag 302/87) ikke kan paaberaabes til stoette for, at begrebet en retsakt, som kan vaere genstand for et soegsmaal, ikke skulle vaere det samme i artiklerne 173 og 175. Af denne parallellitet mellem de to soegsmaalsformer har sagsoegeren udledt, at der ikke alene kan anlaegges et soegsmaal i henhold til artikel 175, naar en institution undlader at udstede en retsakt, som den er forpligtet til at udstede ifoelge faellesskabsretten, men ogsaa i det tilfaelde, hvor institutionen har en skoensmaessig befoejelse til at handle, som den paa en maade misbruger ved ikke at handle.
27 Med hensyn til det foerste anbringende, Kommissionen har fremfoert til stoette for sin afvisningspaastand, har sagsoegeren anfoert, at Kommissionen i denne sag maa vaere forpligtet til at anvende bestemmelserne i artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17 over for OPA-aftalens parter. Sagsoegeren har gjort gaeldende, at Domstolen i sin kendelse af 17. januar 1980 (sag 792/79 R, Camera Care mod Kommissionen, Sml. s. 119) har anerkendt, at Kommissionen har befoejelse til at traeffe foreloebige foranstaltninger uden udtrykkelig hjemmel, men under henvisning til almindelige betragtninger vedroerende Kommissionens ansvar for kontrollen med, at Traktatens konkurrenceregler overholdes. Ifoelge sagsoegeren boer disse betragtninger saa meget desto mere gaelde i forbindelse med artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17, for saa vidt som det drejer sig om en udtrykkelig hjemmel.
28 Sagsoegeren har heraf udledt, at Kommissionen ikke kan anvende sin befoejelse i henhold til artikel 15, stk. 6, efter forgodtbefindende, men at den boer anvende den for at sikre en optimal gennemfoerelse af konkurrencereglerne. Sagsoegeren har understreget, at det fremgaar af den naevnte kendelse, at Kommissionen navnlig skal undgaa, at dens beslutningskompetence i henhold til artikel 3 i forordning nr. 17 "mister sin virkning eller endog bliver illusorisk paa grund af visse virksomheders handlinger".
29 Sagsoegeren har understreget, at OPA-aftalen kun er indgaaet for to aar, hvilket betyder, at paa det tidspunkt, hvor Kommissionen afslutter proceduren ved at traeffe en endelig beslutning, vil aftalen formentlig have vaeret anvendt i naesten hele den fastsatte periode. Sagsoegeren er af den opfattelse, at saafremt aftalens parter fortsat nyder godt af boedeimmuniteten i artikel 15, stk. 5, i forordning nr. 17, vil de fuldt ud naa aftalens maalsaetninger. Den eventuelle forbudsbeslutning, Kommissionen kan rette til dem, vil dermed blive reduceret til en simpel principbeslutning uden nogen reel virkning. Sagsoegeren har tilfoejet, at det er Kommissionen selv, som bevidst har forlaenget proceduren, idet den har indskudt en "proeveperiode" paa et aar og udsat undersoegelsen af aftalen til proeveperiodens udloeb. Sagsoegeren har endvidere anfoert, at Kommissionen under disse omstaendigheder skal vaere opmaerksom paa, at dens egen adfaerd ikke bidrager til, at kontrollen "mister sin virkning eller endog bliver illusorisk". Kommissionen skal derfor betinge udsaettelsen af, at det er aftalens parter, som baerer risikoen ved "proeveperioden", for saa vidt angaar boederisikoen.
30 Sagsoegeren har desuden henvist til Domstolens dom af 7. juni 1983 (forenede sager 100-103/80, Musique diffusion française mod Kommissionen, Sml. s. 1825, paa s. 1905 f.), hvorefter Kommissionen ogsaa skal tage hensyn til "den sammenhaeng hvori overtraedelsen indgaar, og paase, at den trufne forholdsregel er af tilstraekkelig forebyggende karakter". Sagsoegeren har anfoert, at det ville have en praeventiv virkning at ophaeve boedeimmuniteten i artikel 15, stk. 5, idet det ville afholde aftalens parter fra blot at lade proceduren fortsaette og tilskynde dem til at samarbejde aktivt for, at den paabegyndte administrative procedure kan munde ud i en endelig beslutning.
31 Med hensyn til Kommissionens andet anbringende har sagsoegeren anfoert, at Kommissionen underkender klagernes stilling i en procedure som den foreliggende ved ikke at anerkende deres interesse i en anvendelse af artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17. Naar en aftale paa den ene side er genstand for en klage, og paa den anden side en anmeldelse, optraeder de paagaeldende parter ifoelge sagsoegeren som modparter i en procedure, hvorunder Kommissionen foretager en vurdering af aftalen i forhold til Traktatens artikel 85. At paastaa, at en saadan procedure alene beroerer aftalens parter, er ifoelge sagsoegeren en alvorlig underkendelse af de faktiske omstaendigheder. Sagsoegeren mener at have en direkte og aabenbar interesse i denne procedures forloeb og afslutning. Sagsoegeren har gjort gaeldende, at Domstolen i dom af 25. oktober 1977 (sag 26/76, Metro) og dom af 11. oktober 1983 (sag 210/81, Demo-Studio Schmidt mod Kommissionen, Sml. s. 3045) har anerkendt, at privatpersoner har en berettiget interesse, som skal nyde retlig beskyttelse, i at konkurrencereglerne anvendes korrekt, naar deres interesser beroeres af en aftale, der i den konkrete sag er genstand for en vurdering i forhold til disse regler. Med hensyn til det saerlige spoergsmaal om anvendelsen af artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17 har sagsoegeren anfoert, at den berettigede interesse fremgaar af, at boedeimmuniteten i artikel 15, stk. 5, stiller parterne i "tvisten" ulige, men at denne ulighed forsvinder, naar boedeimmuniteten ophaeves.
32 Sagsoegeren har endelig gjort gaeldende, at den beslutning, der stilles krav om, beroerer sagsoegeren umiddelbart og individuelt. Beslutningen boer derfor i forhold til sagsoegeren anses for en retsakt i henhold til Traktatens artikel 175, stk. 3.
33 Med hensyn til Kommissionens tredje anbringende har sagsoegeren anfoert, at kun en stillingtagen, som kan tilskrives institutionen, kan fjerne dennes passivitet. Sagsoegeren anser ikke denne betingelse for opfyldt ved skrivelsen af 21. november 1989, som hverken var underskrevet af en direktoer, en generaldirektoer eller det ansvarlige medlem af Kommissionen.
34 I betragtning af sagens faktiske og retlige omstaendigheder finder Retten, at Kommissionens andet anbringende til stoette for afvisningspaastanden boer behandles foerst.
35 Det bemaerkes hertil, at ifoelge Traktatens artikel 175, stk. 3, kan enhver fysisk eller juridisk person paa de i artiklen stillede betingelser indbringe klage til Faellesskabets domsmyndighed over, at en af institutionerne "har undladt at udstede en retsakt til ham, henstillinger og udtalelser dog undtaget". Det fremgaar af bestemmelsens ordlyd, at for at en fysisk eller juridisk persons passivitetssoegsmaal kan antages til realitetsbehandling, skal denne person godtgoere, at han netop har en retsstilling som en mulig adressat for en retsakt, Kommissionen har pligt til at udstede til ham (jf. f.eks. Domstolens dom af 10.6.1982, sag 246/81, Lord Bethell mod Kommissionen, Sml. s. 2277, paa s. 2291, og Domstolens kendelse af 30.3.1990, sag C-371/89, Emrich mod Kommissionen, Sml. I, s. 1555, grundene 5 og 6, og kendelse af 23.5.1990, sag C-72/90, Asia Motor France mod Kommissionen, Sml. I, s. 2181, grundene 10-12).
36 Dernaest bemaerkes, at sagsoegeren stiller krav om, at Kommissionen traeffer en beslutning i medfoer af artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17, hvorefter bestemmelserne i artikel 15, stk. 5, som beskytter de parter, som har anmeldt en aftale, mod at faa paalagt boeder, "ikke [finder] anvendelse, saa snart Kommissionen har meddelt de paagaeldende virksomheder, at den efter en foreloebig undersoegelse er af den opfattelse, at betingelserne for anvendelse af Traktatens artikel 85, stk. 1, er til stede, og at der ikke findes grundlag for anvendelse af bestemmelserne i Traktatens artikel 85, stk. 3". Det fremgaar af bestemmelsens ordlyd, at den beslutning, som Kommissionen er bemyndiget til at traeffe, noedvendigvis skal vaere rettet til den anmeldte aftales parter. Derimod fremgaar det ikke af bestemmelsen, at tredjemaend, som har klaget over aftalen i henhold til artikel 3 i forordning nr. 17, ogsaa er adressater for beslutningen.
37 Den beslutning, den sagsoegende sammenslutning har stillet krav om, skal derfor ikke rettes til sammenslutningen, og heller ikke til dennes medlemmer. Foelgelig hoerer hverken sagsoegeren eller dennes medlemmer til de fysiske og juridiske personer, som i henhold til selve ordlyden af Traktatens artikel 175 kan anlaegge et passivitetssoegsmaal.
38 Selv om dette er tilstraekkeligt grundlag for at afvise den foreliggende sag, finder Retten ex tuto og subsidiaert anledning til at behandle sagsoegerens anbringende om, at denne beroeres umiddelbart og individuelt af den beslutning, den har kraevet udstedt, og derfor i henseende til Traktatens artikel 175, stk. 3, boer sidestilles med en mulig adressat for denne beslutning.
39 Selv hvis det, som sagsoegeren har haevdet, maatte antages, at der bestaar en parallellitet mellem et annullationssoegsmaal efter artikel 173 og et passivitetssoegsmaal efter Traktatens artikel 175, og selv hvis det derudover maatte antages, at borgernes retsbeskyttelse kraever en vid fortolkning af artikel 175, stk. 3, saaledes at en fysisk eller juridisk person over for en institution kan goere gaeldende, at institutionen har undladt at udstede en retsakt, som vedkommende ikke er adressat for, men som ville beroere vedkommende umiddelbart og individuelt, hvis den blev udstedt (jf. herom f.eks. Domstolens dom af 14.2.1989, sag 247/87, Star Fruit Company mod Kommissionen, Sml. s. 291, paa s. 301, og navnlig generaladvokat C. O. Lenz' forslag til afgoerelse i sagen, Sml. s. 294, paa s. 296), kunne naervaerende sag kun antages til realitetsbehandling, saafremt en beslutning i henhold til artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17 beroerte sagsoegeren umiddelbart og individuelt og havde retsvirkninger for sagsoegeren. Det maa derfor undersoeges, hvilke retsvirkninger, den beslutning, som der stilles krav om, ville have paa saavel det konkurrenceretlige som processuelle plan.
40 Indledningsvis bemaerkes, at en beslutning i henhold til artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17 ikke har betydning for, om den aftale, som undersoeges i forhold til Traktatens artikel 85, stk. 2, er gyldig. Beslutningen paavirker derfor hverken sagsoegerens eller dennes medlemmers stilling for de nationale domstole.
41 For en aftales parter har beslutningen om at ophaeve boedeimmuniteten retsvirkninger i to henseender. Paa den ene side aabner den mulighed for at paalaegge dem en boede, hvis de fortsat anvender aftalen. Paa den anden side bevirker den, at virksomhederne ikke kan vaere i god tro med hensyn til aftalens forenelighed med Traktatens artikel 85, saaledes at de fremover naeppe vil kunne bestride, at deres overtraedelse af artikel 85, stk. 1, er sket forsaetligt eller i det mindste uagtsomt. Den beslutning, sagsoegeren har stillet krav om, ville derfor ikke kun formelt vaere rettet til de parter, som har anmeldt aftalen. Tvaertimod vil en saadan beslutning, hvis den udstedes, reelt beroere aftaleparternes retsstilling.
42 Beslutningen om at ophaeve boedeimmuniteten forhindrer derimod ikke parterne i at anvende deres aftale. Ganske vist kan risikoen for at faa paalagt en boede afholde dem fra det, men denne eventuelle virkning ved en saadan beslutning er rent faktisk og beror i oevrigt paa de omhandlede virksomheders vilje. Det kan ikke benaegtes, at sagsoegeren, Prodifarma, og dens medlemmer, som finder, at de har lidt skade paa grund af den adfaerd, OPA-aftalens parter har udvist, har interesse i, at noget saadant sker i den foreliggende sag. Der er dog tale om en indirekte interesse, som er utilstraekkelig til, at det kan fastslaas, at deres retsstilling beroeres af den beslutning, som de har kraevet udstedt (jf. dom af 10.6.1982, Lord Bethell, sag 246/81).
43 Dernaest maa det fastslaas, at sagsoegeren ikke har krav paa, at Kommissionen ophaever boedeimmuniteten for OPA-aftalens parter. Det er nemlig ikke fastsat i forordning nr. 17, at tredjemaend, som indgiver klage, kan kraeve, at Kommissionen goer brug af sin befoejelse i henhold til forordningens artikel 15, stk. 6. Som Kommissionen med rette har understreget, beror dette paa, at klagere ikke har en berettiget interesse i, at aftalens parter fratages denne boedeimmunitet. Til forskel fra de foreloebige foranstaltninger, Kommissionen kan traeffe i henhold til artikel 3 i forordning nr. 17, kan det saaledes ikke vaere til direkte gavn for klagende tredjemaend, at boedefritagelsen fjernes. Hertil kommer, at en saadan beslutning skal traeffes efter hensigtsmaessighedsbetragtninger, som kraever, at Kommissionen har en stor handlefrihed. Denne frihed er uforenelig med, at tredjemaend kan tvinge Kommissionen til at ophaeve boedeimmuniteten eller til at tage stilling til deres begaering herom.
44 En beslutning i henhold til artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17 kan heller ikke aendre sagsoegerens retsstilling paa det processuelle plan. En saadan beslutning er nemlig afslutningen paa en saerlig procedure, som er forskellig fra den, hvorunder sagsoegerens klage undersoeges (jf. Domstolens dom af 15.3.1967, forenede sager 8/66-11/66, Cimenteries mod Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 337), og under denne saerlige procedure paavirkes sagsoegerens processuelle rettigheder ikke. Den saerlige procedure vedroerer nemlig kun aftalens parter. Sagsoegerens indirekte interesse (jf. grund 42) er ikke tilstraekkelig til at tilkende ret til at blive hoert i henhold til artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 17 i forbindelse med denne saerlige procedure. Sagsoegeren er som klagende tredjemand ikke omfattet heraf og har derfor ikke en processuelt rettighed, som kan beroeres af den beslutning, som traeffes ved procedurens afslutning.
45 Det foelger heraf, at sagsoegeren, uden at have ret hertil ifoelge nogen bestemmelse, stiller krav om, at der udstedes en retsakt, som ikke beroerer sagsoegeren umiddelbart og individuelt i henhold til Traktatens artikel 173, stk. 2. Derfor maa soegsmaalet afvises, selv i tilfaelde af, at det af sagsoegeren fremfoerte synspunkt om, at der bestaar en parallellitet mellem soegsmaalsformerne i henhold til artiklerne 173 og 175, kunne tages til foelge.
46 Under henvisning til ovenstaaende findes sagen at maatte afvises, uden at det er fornoedent at traeffe afgoerelse om Kommissionens oevrige anbringender.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
47 I henhold til artikel 69, stk. 2, i Domstolens procesreglement paalaeggges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da sagsoegeren har tabt sagen, maa Kommissionen gives medhold, og sagsoegeren paalaegges at betale sagens omkostninger. Da intervenienten ikke har nedlagt paastand om omkostningerne, baerer denne sine egne omkostninger.
Afgørelse
Af disse grunde
bestemmer
RETTEN (Foerste Afdeling)
1) Sagen afvises.
2) Sagsoegeren betaler sagens omkostninger, bortset fra intervenientens omkostninger, som baeres af denne.
Saaledes bestemt i Luxembourg, den 23. januar 1991.
Full & Egal Universal Law Academy