Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. La société Brasserie Fischer SA, établie à Schiltigheim en France, produit et vend une bière dénommée "36,15 Pêcheur - La bière amoureuse", et cela en conformité avec la législation française applicable en la matière. Cette bière a été importée en Italie par la société WAXOR Srl et elle y est commercialisée comme "boisson alcoolique à base de bière et d' extraits naturels de plantes" (1).
L' article 4, paragraphe 1, sous c), de la loi italienne n 1354/62, du 16 août 1962, fixant les règles d' hygiène pour la fabrication et le commerce de la bière (2) dispose que la quantité maximale d' anhydride sulfureux autorisée dans la bière (et dans les boissons alcoolisées à base de bière) est de 20 milligrammes par litre (3). Conformément à l' article 19, premier alinéa, de cette loi, cette disposition est également applicable à la bière importée. La législation italienne ne prévoit pas de procédure permettant l' obtention d' une autorisation de commercialiser en Italie une bière qui serait produite et commercialisée de manière légale dans un autre État membre et dont la teneur en anhydride sulfureux excéderait 20 milligrammes par litre (20 mg/l).
2. Au cours d' un contrôle qu' elle a effectué en avril 1990, l' autorité italienne compétente a constaté que la bière en cause contenait 36,8 mg d' anhydride sulfureux par litre, ce qui est une quantité considérablement supérieure à celle qui est autorisée par la législation italienne. A la lumière du résultat de ce contrôle, le ministère public a engagé devant la Pretura circondariale di Pordenone une procédure pénale pour fraude contre M. Michel Debus, le représentant légal de la société Brasserie Fischer SA et il a ordonné la confiscation de toute la bière litigieuse qui se trouvait dans le commerce dans la circonscription de Pordenone. Une copie de l' ordre de confiscation a été adressée aux procureurs de la république près les autres Preture circondariali. Suivant l' exemple du ministère public précité, le procureur près la Pretura circondariale di Vigevano a lui aussi ordonné la confiscation de la bière litigieuse se trouvant sur son ressort.
M. Michel Debus conteste ces confiscations devant la Pretura circondariale di Pordenone et devant la Pretura circondariale di Vigevano et se prévaut à cet effet de la libre circulation des marchandises à l' intérieur de la Communauté. C' est dans le cadre de ces procédures que, par ordonnance du 9 janvier 1991, la Pretura circondariale di Pordenone (affaire C-13/91) et, par ordonnance du 25 mars 1991, la Pretura circondariale di Vigevano (affaire C-113/91) ont adressé à la Cour des questions préjudicielles dont le texte, identique, est le suivant:
"1) Les articles 30 et 36 du traité instituant la Communauté économique européenne doivent-ils être interprétés en ce sens qu' il convient de considérer comme incompatibles avec ces articles la législation italienne fixant des règles d' hygiène pour la fabrication et le commerce de la bière (loi n 1354/62, du 16 août 1962, et la loi n 141/89, du 17 avril 1989) pour la partie dans laquelle elle autorise l' utilisation d' anhydride sulfureux dans une quantité non supérieure à 20 mg par litre?
2) Le juge pénal doit-il omettre d' appliquer la réglementation italienne?
3) Faut-il autoriser la libre circulation de la bière contenant un taux d' anhydride sulfureux supérieur à 20 mg par litre?"
3. Avant d' aborder ces questions, il y a lieu d' observer que la Commission met en question la recevabilité de la demande d' interprétation présentée par la Pretura circondariale di Vigevano. En effet, conformément aux articles 12 et 16 du code de procédure pénale italien, la Pretura circondariale di Vigevano ne serait pas compétente dans la procédure au fond.
Nous n' estimons pas nécessaire de nous pencher sur cette objection, car elle ne porte pas sur le point de savoir si la Pretura circondariale di Vigevano est une juridiction au sens de l' article 177 du traité CEE, question qui avait été posée, par exemple, dans l' affaire 14/86 dans laquelle la Cour a statué le 11 juin 1987 (4). Le seul point qui est contesté est celui de savoir si la demande préjudicielle émane d' une juridiction compétente au fond conformément au droit national de la procédure. Ce n' est pas à la Cour qu' il appartient de répondre à cette question.
4. En ce qui concerne la première question préjudicielle, on observera d' emblée que la législation italienne précitée constitue incontestablement une mesure d' effet équivalent prohibée par l' article 30 du traité CEE. Cette législation, qui interdit la vente en Italie de bière dont la teneur en anhydride sulfureux excède 20 mg/l, est, en effet, une réglementation commerciale susceptible d' entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement le commerce intracommunautaire (5).
La question qui se pose alors est celle de savoir si cette mesure d' effet équivalent peut être justifiée sur la base d' un des motifs de justification énoncés à l' article 36 ou bien, dès lors qu' il s' agit d' une réglementation commerciale non discriminatoire, si elle peut être justifiée par une des exigences impératives reconnues par la jurisprudence de la Cour. Dans les observations qu' ils ont présentées devant la Cour, le gouvernement italien et le gouvernement néerlandais soutiennent que la réglementation en cause est justifiée par des raisons de protection de la santé publique. Le gouvernement italien estime, en outre, que cette réglementation peut également être justifiée en invoquant la protection du consommateur. Nous ne jugeons pas nécessaire de répondre à ce dernier point dès lors que le gouvernement italien ne produit pas le moindre argument à l' appui de sa position et qu' il est clair, selon nous, que dans la mesure où elle s' inspirerait du souci de protéger le consommateur, la réglementation en cause ne satisfait en aucun cas à l' exigence de proportionnalité définie par la jurisprudence de la Cour. Il existe, en effet, des mesures susceptibles de garantir la protection du consommateur tout en provoquant une restriction moindre du commerce intracommunautaire. Tel serait le cas, par exemple, d' un étiquetage adapté.
5. Selon la jurisprudence constante de la Cour, c' est aux États membres qu' il appartient, en l' absence d' harmonisation des réglementations nationales, de décider du niveau auquel ils entendent assurer la protection de la santé et de la vie des personnes (6). Ce faisant, ils doivent cependant tenir compte des exigences liées à la libre circulation des marchandises à l' intérieur de la Communauté. En ce qui concerne l' utilisation d' additifs dans les aliments, une matière pour laquelle l' harmonisation des réglementations nationales n' est encore que partielle (7), la Cour a précisé cette restriction importante notamment dans l' arrêt qu' elle a rendu le 6 mai 1986 dans l' affaire 304/84, Ministère public/Muller e.a. (8). Les motifs exposés par la Cour à ce sujet présentent une telle pertinence pour l' affaire qui nous occupe aujourd' hui qu' elle justifie la longue citation que voici:
"20. Il convient de souligner d' abord qu' il n' est pas contesté entre les parties à l' instance que, si les substances visées par la directive 74/329 ne sont pas nocives en elles-mêmes, leur consommation au-delà d' un certain seuil peut provoquer un risque pour la santé humaine. Cela est d' ailleurs confirmé par le fait même que le législateur communautaire s' est proposé de fixer, dans un deuxième stade du rapprochement des législations nationales, les denrées alimentaires appropriées et les doses maximales admissibles. Le dossier fait apparaître qu' il subsiste, en l' état actuel de la recherche scientifique, des incertitudes inhérentes à l' appréciation des seuils critiques de nocivité, étant donné que ces seuils sont fonction des quantités d' additifs absorbés avec l' ensemble de la nourriture et dépendent donc dans une large mesure des habitudes alimentaires dans les différents États membres.
21. Ainsi que la Cour l' a constaté, entre autres dans ses arrêts du 14 juillet 1983, Sandoz (174/82, Rec. p. 2445), et du 10 décembre 1985, Motte, précité, dans de telles conditions, il appartient aux États membres, à défaut d' une harmonisation communautaire complète en la matière, de décider du niveau auquel ils entendent assurer la protection de la santé et la vie des personnes à la lumière des habitudes alimentaires propres à leurs populations, tout en tenant compte des exigences de la libre circulation des marchandises à l' intérieur de la Communauté.
22. Il convient, en outre, de constater que la directive 74/329, de même d' ailleurs que les autres directives de base dans le domaine des additifs alimentaires, agencées de façon analogue, témoigne d' une grande prudence au regard de la nocivité potentielle de ces substances, partant à cet égard du principe qu' il convient de restreindre, autant que possible, leur consommation incontrôlée avec la nourriture. Ce principe, qui doit être considéré comme répondant à un objectif légitime de politique sanitaire, est mis en oeuvre de telle sorte que seuls les additifs présentant un besoin réel, notamment d' ordre technologique ou économique, sont admis aux fins de l' alimentation humaine.
23. Il s' ensuit qu' en son état actuel le droit communautaire ne s' oppose pas à ce qu' un État membre soumette la commercialisation de denrées alimentaires en provenance d' autres États membres auxquelles de telles substances ont été ajoutées à une interdiction. Toutefois, le principe de proportionnalité, qui est à la base de la dernière phrase de l' article 36 du traité, exige que cette interdiction soit limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de protection de la santé légitimement poursuivis. Dès lors, des autorisations de commercialiser ces produits doivent être accordées, selon une procédure facilement accessible aux opérateurs économiques, lorsqu' elles sont compatibles avec les objectifs indiqués.
24. Dans le cadre des appréciations de fait que les États membres doivent porter à cet égard, il leur appartient d' évaluer si la commercialisation des denrées alimentaires ainsi additionnées peut présenter un risque pour la santé publique et s' il existe un besoin réel pour ajouter les agents considérés à des denrées alimentaires déterminées. Lors de l' application de ces critères, ils tiennent compte des résultats de la recherche scientifique internationale et, notamment, des travaux du comité scientifique communautaire de l' alimentation humaine, tout en les évaluant à la lumière des habitudes alimentaires propres à l' État membre importateur.
25. Il appartient aux autorités nationales compétentes de démontrer, dans chaque cas, que leur réglementation est nécessaire pour protéger effectivement les intérêts visés à l' article 36 du traité et, notamment, que la commercialisation du produit en question présente un risque pour la santé publique et, le cas échéant, que l' adjonction des agents dont il s' agit ne répond pas à un besoin réel."
6. A propos de la procédure qu' elle évoque dans le point 23 de l' arrêt que nous venons de citer, la Cour a ajouté la précision suivante dans l' arrêt qu' elle a rendu le 12 mars 1987 dans l' affaire 178/84, Commission/Allemagne (9):
"45. Il convient de rappeler, en second lieu, que, ainsi que la Cour l' a constaté dans son arrêt du 6 mai 1986, Muller, précité, le principe de proportionnalité exige également que les opérateurs économiques soient en mesure de demander, par une procédure qui leur soit aisément accessible et qui puisse être menée à terme dans des délais raisonnables, que soit autorisé par un acte de portée générale l' emploi d' additifs déterminés.
46. Il y a lieu de préciser qu' une absence injustifiée d' autorisation doit pouvoir être mise en cause par les opérateurs économiques dans le cadre d' un recours juridictionnel. Sans préjudice de la faculté qu' elles ont de demander aux opérateurs économiques les données dont ceux-ci disposent et qui peuvent être utiles à l' appréciation des faits, c' est, ainsi qu' il a déjà été jugé dans l' arrêt du 6 mai 1986, Muller, précité, aux autorités nationales compétentes de l' État membre d' importation qu' il incombe de démontrer que l' interdiction est justifiée par des raisons de protection de la santé de leur population."
7. Nul ne conteste dans les affaires qui nous occupent aujourd' hui qu' une ingestion excessive d' anhydride sulfureux par l' effet cumulatif des doses contenues dans les différents aliments consommés est nuisible pour la santé humaine (10). En raison de l' absence d' une réglementation communautaire en la matière (voir le paragraphe 5 ci-avant, note 7), c' est donc à l' Italie qu' il appartient - ainsi qu' il a été clairement reconnu dans la jurisprudence précitée - de mener une politique visant à maintenir dans des limites garantissant la sécurité des personnes l' ingestion d' anhydride sulfureux qui résulte de l' absorption totale d' aliments et de limiter, dans le cadre d' une telle politique préventive de la santé, la teneur maximale en anhydride sulfureux autorisée pour la bière. La jurisprudence susmentionnée autoriserait même l' Italie à interdire toute addition d' anhydride sulfureux à la bière qui ne répondrait pas à un besoin réel, notamment à un besoin technologique ou économique.
La Commission ne conteste d' ailleurs pas le principe même de la compétence réservée des États membres, en l' occurrence de l' Italie. Elle pose cependant la question de savoir si, en limitant à 20 mg/l la teneur maximale en anhydride sulfureux aussi bien pour la bière italienne que pour la bière importée et en ne prévoyant pas une procédure permettant d' obtenir l' autorisation de commercialiser en Italie de la bière dont la teneur en anhydride sulfureux excéderait 20 mg/l mais qui aurait été produite de manière légale dans un autre État membre, la législation italienne en cause satisfait au principe de proportionnalité. Plus précisément, la question qui se pose est celle de savoir si la législation italienne ne va pas au-delà de la mesure nécessaire à la protection de la santé publique.
8. Le gouvernement italien fait observer à ce propos que, pour assurer la protection de la santé publique, la plupart des États membres limitent l' utilisation d' anhydride sulfureux dans la bière et que la législation italienne ne fait pas partie des réglementations nationales les plus restrictives. L' Allemagne, la Belgique, les Pays-Bas, le Luxembourg, le Danemark et la Grèce appliquent une restriction identique ou même plus sévère de la teneur maximale en anhydride sulfureux (11), ce qui démontre, selon le gouvernement italien, que la norme instituée par la législation italienne n' est pas disproportionnée par rapport au but poursuivi, à savoir la protection de la santé publique, et démontre, en outre, que l' addition d' une quantité d' anhydride sulfureux excédant 20 mg/l ne répond pas à un besoin technologique ou économique.
De son côté, la Commission indique que la législation italienne autorise pour le vin une teneur maximale en anhydride sulfureux qui est dix fois supérieure, à savoir 200 mg/l, à celle qu' elle autorise pour la bière, et cela en dépit du fait que la consommation de vin en Italie est nettement plus importante que la consommation de bière. Le mandataire de M. Michel Debus a ajouté à l' audience que les champagnes et les vins français peuvent avoir une teneur en anhydride sulfureux de 400 mg/l et que l' Italie n' a pris aucune mesure restrictive en ce qui concerne l' importation de ceux-ci.
9. C' est au juge national qu' il appartient de répondre à la question de savoir si la législation italienne en cause enfreint le principe de proportionnalité en prescrivant pour la bière une teneur maximale en anhydride sulfureux nettement plus faible que pour le vin, et cela en dépit du fait que, contrairement à ce qui se passe, par exemple, dans les pays du Benelux, au Danemark et en Allemagne, la consommation de bière en Italie est nettement moins élevée que la consommation de vin. Pour répondre à cette question, le juge national devra tenir compte, d' une part, de l' importance relative de la consommation respective de bière et de vin dans la prise alimentaire totale de la population de l' État membre concerné et du danger réel que chacun de ces produits représente pour la santé en conséquence d' une ingestion excessive d' anhydride sulfureux par l' effet cumulatif des doses contenues dans l' ensemble des aliments consommés et, d' autre part, il devra également tenir compte des différences qui existent entre la bière et le vin en ce qui concerne la nécessité technologique ou économique d' ajouter l' additif litigieux à ces produits.
Eu égard aux habitudes alimentaires qui prévalent dans l' État membre concerné, la grande différence entre la teneur maximale d' anhydride sulfureux autorisée pour la bière en Italie et celle qui y est autorisée pour le vin apparaît néanmoins comme un indice sérieux qui établirait que, sous réserve de différences technologiques claires qui justifieraient une addition beaucoup plus importante d' anhydride sulfureux dans le vin, la législation italienne litigieuse ne doit pas être considérée comme conforme au principe de proportionnalité. Ne faudrait-il pas s' attendre, en effet, à ce que la législation d' un État membre dans lequel la consommation de bière est relativement faible par rapport à la consommation de vin, qui y est beaucoup plus élevée, et dans lequel l' addition d' anhydride sulfureux à la bière représente donc un danger relativement faible pour la santé publique, autorise une teneur en anhydride sulfureux plus élevée pour la bière que pour le vin et autorise également une teneur plus élevée que la législation d' un État membre dans lequel la consommation de bière est plus forte que la consommation de vin? Rappelons encore à ce propos que, conformément à la jurisprudence précitée (voir le point 25 de l' arrêt cité au paragraphe 5 et le point 46 de l' arrêt cité au paragraphe 6, c' est au gouvernement italien qu' il appartient de démontrer que la législation en cause est conforme au principe communautaire de proportionnalité.
10. La législation italienne nous apparaît en tout cas être en porte-à-faux avec le principe de proportionnalité à un autre égard, porte-à-faux plus manifeste et donc plus facile à constater. Comme nous l' avons déjà dit, la législation italienne ne prévoit pas de procédure permettant d' obtenir l' autorisation de commercialiser en Italie de la bière fabriquée de manière légale dans un autre État membre dont la teneur en anhydride sulfureux excéderait 20 mg/l.
Le mandataire de M. Michel Debus fait observer à ce propos que la bière française en litige a une teneur en anhydride sulfureux, à savoir 36,8 mg/l, nettement inférieure à la teneur autorisée par la législation française (100 mg/l). Par ailleurs, il ne faut pas perdre de vue le fait qu' il s' agit ici d' une bière spéciale, à savoir une boisson alcoolisée à base de bière et d' extraits naturels de plantes (12), bière spéciale pour laquelle, en ce qui concerne l' addition d' anhydride sulfureux, il faut peut-être tenir compte d' exigences technologiques autres que celles qui s' appliquent pour les bières "normales".
Il ne nous paraît dès lors pas être conforme au principe de proportionnalité, tel qu' il est précisé dans la jurisprudence citée plus haut (voir le point 23 cité au paragraphe 5 et les points 45-46 cités au paragraphe 6), que l' importateur ne dispose pas en Italie d' une procédure qui lui soit facilement accessible et qui puisse être menée à terme dans un délai raisonnable (13), procédure par laquelle il pourrait obtenir pour une sorte de bière déterminée, par un acte de portée générale, une exonération de l' interdiction de commercialisation qui lui est opposée et introduire un recours contre un éventuel refus.
11. Nous pourrons être brefs en ce qui concerne les deux autres questions posées par le juge de renvoi. Un juge national ne peut pas appliquer une législation interne qui est incompatible avec les articles 30 et 36 et il est tenu de prendre dans les limites de ses compétences, toutes les mesures susceptibles de rendre possible, conformément aux articles 30 et 36 du traité, la libre circulation dans la Communauté d' une bière importée d' un autre État membre.
12. Eu égard aux observations que nous venons d' exposer, nous proposons à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions qui lui ont été posées:
"1) Les articles 30 et 36 doivent être interprétés en ce sens qu' ils font obstacle à une législation d' un État membre qui interdit la commercialisation d' une bière importée d' un autre État membre dont la teneur en anhydride sulfureux excède 20 mg/l lorsque cette réglementation ne satisfait pas au principe de proportionnalité énoncé dans la jurisprudence de la Cour, c' est-à-dire lorsqu' elle va au-delà de la mesure nécessaire pour assurer la protection de la santé publique. Lorsque l' État membre en cause autorise pour d' autres produits alimentaires, comme par exemple le vin, une teneur maximale en anhydride sulfureux nettement plus élevée, la proportionnalité de la législation susvisée applicable à la bière doit être examinée, d' une part, à la lumière de l' importance relative de la consommation de bière par rapport à d' autres produits alimentaires, et plus particulièrement par rapport à la consommation de vin, dans l' ensemble des denrées alimentaires consommées dans l' État membre concerné et du danger réel que chacun de ces produits représente donc pour la santé en cas d' absorption excessive d' anhydride sulfureux par l' effet cumulé des doses contenues dans l' ensemble des produits alimentaires consommés et, d' autre part, à la lumière des différences qui existent entre la bière et les autres produits alimentaires, et plus particulièrement le vin, en ce qui concerne la nécessité technologique ou économique d' ajouter l' additif litigieux à ces produits. En toute hypothèse, la législation précitée ne satisfait pas au principe de proportionnalité dans la mesure où elle ne prévoit pas la possibilité d' obtenir pour une sorte de bière déterminée, par un acte de portée générale, une exonération de l' interdiction de commercialisation par la voie d' une procédure qui soit facilement accessible, qui puisse être menée à terme dans un délai raisonnable et qui comporte la possibilité d' un recours en droit contre l' éventuel refus de l' octroi d' une exemption.
2) Un juge national ne peut pas appliquer une législation interne incompatible avec les articles 30 et 36 du traité.
3) Un juge national est tenu de prendre, dans les limites de ses compétences, toutes les mesures susceptibles d' assurer, conformément aux articles 30 et 36 du traité, la libre circulation dans la Communauté d' une bière importée d' un autre État membre."
(*) Langue originale: le néerlandais.
(1) L' étiquette des petites bouteilles de la bière en cause qui sont commercialisées en Italie porte la mention: "36,15 Pêcheur - Bevanda alcolica a base di birra ed estratti vegetali". La législation italienne ne permet pas de commercialiser cette bière sous la dénomination "birra" (bière). Dans ses observations, la Commission soulève la question de savoir si une telle interdiction est compatible avec la directive 79/112/CEE du Conseil, du 18 décembre 1978. Cette question n' est cependant pas à l' ordre du jour dans la présente procédure.
(2) Voir GURI n 234 du 17 septembre 1962. Cette loi a été modifiée par la loi n 329/74, du 16 juillet 1974 (GURI n 211 du 12.8.1974), et par la loi n 141/89, du 17 avril 1989 (GURI n 96 du 26.4.1989). L' article 4, paragraphe 1, sous c), n' a cependant pas été modifié.
(3) L' anhydride sulfureux (SO2) est un additif (E 220) qui est ajouté aux aliments en tant qu' agent conservant, et en particulier mais pas exclusivement à la bière et au vin.
(4) Arrêt du 11 juin 1987, Pretore di Saló/X, points 6 et 7 (14/86, Rec. p. 2545).
(5) Arrêt du 11 juillet 1974, Dassonville, point 5 (8/74, Rec. p. 837).
(6) Voir l' arrêt récemment rendu par la Cour le 16 avril 1991 dans l' affaire C-347/89, Freistaat Bayern/Eurim-Pharm, point 26 (Rec. p. I-1747).
(7) Nul ne conteste que tel est le cas en l' espèce. La directive 64/54/CEE du Conseil, du 5 novembre 1963, relative au rapprochement des législations des États membres sur les agents conservants qui peuvent être utilisés dans les denrées destinées à l' alimentation humaine (JO 1964, 161, p. 64), et la directive 89/107/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les additifs autorisés dans les produits alimentaires destinés à la consommation humaine (JO 1989, L 40, p. 27), autorisent l' addition d' anhydride sulfureux dans les produits alimentaires, mais ne précisent pas la quantité maximale autorisée.
(8) Points 20 à 25 inclus (Rec. p. 1511). Voir aussi, par exemple, l' arrêt plus récent du 13 décembre 1990, Ministère public/Bellon, points 11-17 (C-42/90, Rec. p. I-4863).
(9) Points 45-47 (Rec. 1987, p. 1227).
(10) On se référera à ce propos à l' avis rendu par le comité mixte d' experts de la FAO et de l' Organisation mondiale de la santé ainsi qu' à l' avis rendu par le comité scientifique communautaire de l' alimentation humaine. Il faut cependant observer que, selon la Commission, la prise totale d' anhydride sulfureux ne peut excéder 21 mg par jour pour une personne de 60 kg tandis que, selon le gouvernement néerlandais, qui s' autorise des mêmes sources, la dose quotidienne maximale se situe à 40 mg.
(11) Les teneurs maximales autorisées dans ces États membres sont les suivantes: France: 100 mg/l; Espagne: 30 mg/l; Italie et Danemark: 20 mg/l; Belgique, Pays-Bas et Luxembourg: 20 mg/l pour les bières à forte teneur en alcool et 10 mg/l pour les bières faiblement acoolisées; Allemagne: 10 mg/l. En Grèce, l' utilisation d' anhydride sulfureux est totalement interdite.
(12) Comme nous l' avons déjà signalé au paragraphe 1 et dans la note 1, la bière en cause ne pouvait même pas être commercialisée en Italie sous la dénomination "birra" (bière).
(13) Ce qui est, par exemple, le cas aux Pays-Bas, comme le représentant du gouvernement néerlandais l' a expliqué à l' audience.
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