Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Les questions préjudicielles posées par le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main ont pour objet l' interprétation de l' article 6, paragraphe 5, du règlement (CEE) n 3540/85 de la Commission, du 5 décembre 1985, portant modalités d' application des mesures spéciales pour les pois, fèves, féveroles et lupins doux (1), disposition qui permet la récupération partielle (proportionnellement à la gravité de l' infraction commise) des aides accordées à ces produits lorsque la quantité déclarée par le premier acheteur, aux fins de l' octroi de l' aide, est supérieure à celle qui a été livrée.
En substance, dans la présente affaire, la Cour est appelée à établir si la disposition citée est applicable - par analogie - même lorsque le premier acheteur n' a pas respecté l' obligation de payer au producteur le prix minimal fixé par la réglementation du secteur en question.
2. En renvoyant au rapport d' audience pour une description détaillée de la réglementation communautaire pertinente, nous nous limitons ici à mettre en évidence les aspects qui revêtent plus directement de l' importance pour nos fins.
Le règlement (CEE) n 1431/82 du Conseil, du 18 mai 1982, prévoyant des mesures spéciales pour les pois, les fèves et féveroles (2), a institué, afin de soutenir la production communautaire, un régime d' aides pour les légumineuses en question, qui sont récoltées dans la Communauté et utilisées pour la fabrication de produits destinés à l' alimentation humaine ou animale. L' aide n' est pas versée directement aux producteurs, mais aux utilisateurs finals; son octroi est toutefois subordonné à la garantie que, pour les quantités pour lesquelles l' aide est demandée, le producteur a bénéficié au moins du prix minimal (article 3, paragraphe 3). L' article 2 bis du même règlement, tel qu' il a été modifié par le règlement (CEE) n 1485/85 du Conseil, du 23 mai 1985 (3), a ensuite prévu des majorations mensuelles qui s' ajoutent au prix minimal à payer au producteur.
Les conditions auxquelles l' aide est accordée ainsi que les modalités de contrôle sont réglementées par le règlement (CEE) n 2036/82 du Conseil, du 19 juillet 1982, arrêtant les règles générales relatives aux mesures spéciales pour les pois, les fèves et féveroles (4). Ce règlement prévoit, à l' article 4, paragraphe 1, que le premier acheteur dépose auprès de l' organisme désigné par l' État membre le contrat conclu avec le producteur et une déclaration indiquant la quantité livrée par ce dernier (déclaration de livraison). L' organisme en question, après avoir vérifié le contrat et la déclaration, délivre au premier acheteur le "certificat d' achat au prix minimal", c' est-à-dire un certificat attestant que, pour la quantité livrée par le producteur, celui-ci a bénéficié au moins du prix minimal, ajusté, le cas échéant, des majorations mensuelles (article 4, paragraphe 2). L' aide est ainsi accordée à tout utilisateur, pourvu qu' il ait déposé auprès de l' organisme désigné par l' État membre une demande et un certificat d' achat au prix minimal et à condition que la quantité indiquée dans le certificat ait été effectivement utilisée, après mise sous contrôle, dans l' entreprise elle-même (article 5, paragraphe 1).
Les modalités d' application du régime en question ont été adoptées par la Commission dans le règlement n 3540/85. L' article 6, paragraphe 5, dudit règlement, disposition sur l' interprétation de laquelle la Cour est appelée à se prononcer, prévoit que "si les États membres devaient constater qu' ils ont délivré des certificats d' achat au prix minimal pour une quantité supérieure à celle effectivement due, ils procèdent à la récupération des certificats pour les quantités dépassant ce qui était justifié ou, s' ils ont été cédés, demandent au premier acheteur le versement d' un montant égal à l' aide la plus élevée, applicable à la date de la délivrance du certificat, multipliée par la quantité dépassant ce qui était justifié".
3. Venons-en aux faits de l' affaire. Helmut Haneberg GmbH & Co. KG (ci-après "Haneberg") a acheté en 1986 des pois pour lesquels la Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung (ci-après "BALM") a délivré les certificats d' achat au prix minimal. Une vérification ultérieure effectuée par la BALM a fait apparaître que pour les pois en question le prix minimal (égal à 68,29 DM par 100 kg) avait bien été payé, mais non la majoration mensuelle (égale à 0,43 DM par 100 kg).
La BALM, se fondant sur l' article 6, paragraphe 5, du règlement n 3540/85, a enjoint à Haneberg de présenter le certificat d' achat au prix minimal ou de restituer l' aide accordée. Contre cette décision, Haneberg, estimant que la règle en question ne constituait pas un fondement juridique adéquat pour la récupération de l' aide, a saisi le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, qui a précisément effectué un renvoi préjudiciel à la Cour.
4. Par la première question, la juridiction nationale demande si l' article 6, paragraphe 5, du règlement n 3540/85 peut être appliqué pour procéder à la récupération d' une aide aux légumineuses, lorsque l' obligation de payer à tout le moins le prix minimal au producteur n' a pas été respectée.
Nous observons tout d' abord que la formulation très claire de la règle en question est telle qu' elle exclut son application par analogie en vue de la récupération intégrale d' une aide. En effet, elle vise expressément le cas dans lequel la quantité déclarée est supérieure à celle effectivement livrée et elle prévoit la restitution du certificat d' achat au prix minimal (afin qu' il soit rectifié et que l' aide correcte puisse donc être versée) ou, si l' aide a déjà été versée, la récupération de celle-ci dans les limites de la quantité excédentaire. A notre avis, le fait que la possibilité de procéder à la récupération intégrale d' une aide soit tout à fait étrangère à la règle en question a pour conséquence qu' il faut exclure a priori la possibilité d' une application "par analogie", qui parvienne à un tel résultat, dans le cas où l' obligation de payer le prix minimal au producteur n' a pas été respectée.
5. Quant à la possibilité de procéder à une application par analogie dans le sens indiqué par la juridiction de renvoi dans la seconde question, c' est-à-dire de manière à sanctionner le non-respect de l' obligation de payer le prix minimal dans une mesure proportionnelle à la gravité de l' infraction commise, nous estimons que la réponse doit également être négative.
L' inapplicabilité de l' article 6, paragraphe 5, au cas qui nous occupe résulte en effet de la ratio même de la règle en question ainsi que de la logique du système qui préside à la réglementation des aides aux légumineuses. Nous rappelons à cet égard que cette réglementation a précisément pour but de soutenir la production communautaire des produits en question et que cet objectif est atteint en assurant aux producteurs une rémunération équitable, c' est-à-dire au moins le paiement du prix minimal.
Il est donc évident que toute violation de l' obligation de payer le prix minimal, fût-elle de moindre gravité, est de nature à empêcher d' atteindre l' objectif que le système se propose, faisant ainsi disparaître la raison d' être de l' aide. Cela est confirmé par le septième considérant du règlement n 1431/82, où il est clairement indiqué que l' octroi de l' aide est subordonné à l' assurance que le producteur a reçu au moins le prix minimal. En substance, l' obligation en question constitue une condition essentielle et préliminaire à l' octroi de l' aide, dont la violation est donc susceptible de justifier la perte totale de celle-ci.
A ce propos, il suffit en effet de rappeler que, sur la base d' une jurisprudence constante de la Cour (5), la perte totale d' une aide est légitime quand elle se rattache à une violation d' une obligation dont l' accomplissement est indispensable pour assurer le bon fonctionnement du système d' aides.
6. Par ailleurs, un examen, même superficiel, de l' hypothèse expressément prévue à l' article 6, paragraphe 5, par rapport à celle concernant le non-paiement au producteur du prix minimal prévu montre qu' une application par analogie doit être exclue. En effet, tandis que dans le cas d' une différence entre quantités le mécanisme instauré par la règle en question n' a pas d' incidence sur le but principal du système, dans la mesure où l' aide est de toute manière accordée uniquement pour la quantité pour laquelle le producteur a reçu le prix minimal, dans le cas, en revanche, où ce dernier n' a pas été intégralement payé, une condition essentielle à l' octroi de l' aide n' est pas remplie.
En outre, il est clair, en tout cas, que l' application, aux fins de la récupération, des modalités prescrites par la règle en question entraînerait, par une opération tout à fait fictive, un désavantage pour le producteur qui ne bénéficierait que partiellement du prix minimal; et cela même si - contrairement au cas qui nous occupe - la différence entre le prix effectivement payé et le prix minimal prévu était d' un montant considérable. En effet, pour l' application par analogie de la règle en question à un cas dans lequel le prix minimal n' a pas été payé, il serait nécessaire de convertir fictivement le prix non payé en quantité, de manière à pouvoir récupérer l' aide uniquement pour la quantité excédentaire. Il est tout à fait évident qu' un tel résultat est inacceptable: en effet, cela signifierait fausser complètement le système, en permettant que le producteur bénéficie du prix minimal uniquement pour une partie de la quantité livrée au premier acheteur.
En définitive, l' article 6, paragraphe 5, du règlement n 3540/85 ne peut être appliqué ni, comme la BALM l' a fait, pour procéder à la récupération intégrale de l' aide ni, pour les raisons que nous venons d' exposer, de manière proportionnelle à la gravité de l' infraction commise.
7. L' affirmation qui précède répond aux questions telles qu' elles ont été posées par la juridiction de renvoi; il est toutefois nécessaire, pour fournir une réponse utile, de constater quelles sont - en l' absence d' une règle spécifique qui régisse l' hypothèse en question - les conséquences d' une violation de l' obligation de payer le prix minimal au producteur.
Nous observons tout d' abord que, compte tenu de ce qui précède, la thèse de Haneberg selon laquelle la violation de l' obligation de payer le prix minimal aurait été, à l' époque des faits, dépourvue de toute conséquence n' est certainement pas acceptable.
En effet, entre-temps a été inséré dans le règlement n 3540/85, tel qu' il a été modifié par le règlement (CEE) n 1561/90 de la Commission, du 7 juin 1990 (6), l' article 4 bis, en vertu duquel le premier acheteur qui n' a pas payé le prix minimal a l' obligation de verser au producteur un "montant égal au double de la différence entre le prix minimal et le prix effectivement payé". Une telle disposition a été adoptée à la suite des modifications apportées par le Conseil, par le règlement (CEE) n 1789/89 (7), au règlement n 2036/82; ces modifications ont concerné la suppression de certains documents administratifs, en particulier la déclaration de livraison, et le renforcement d' une série de contrôles ultérieurs.
C' est surtout en se fondant sur l' article 4 bis que Haneberg soutient la thèse selon laquelle le non-respect de l' obligation de payer le prix minimal pourrait, au plus, entraîner une sanction proportionnelle à l' infraction commise et donc au montant du "prix non payé", mais non pas la récupération totale de l' aide.
8. En réalité, l' absence de prévision, dans le système en vigueur à l' époque des faits, d' une règle analogue à l' article 4 bis s' explique aisément si on considère qu' un contrôle préventif par l' organisme compétent était prévu aux fins de la délivrance du certificat d' achat au prix minimal. En substance, ce certificat n' était délivré ou en tout cas n' aurait dû être délivré qu' après vérification du fait que le producteur avait effectivement reçu le prix minimal, y compris les éventuelles majorations. Cette condition était par ailleurs facilement contrôlable sur la base de la déclaration de livraison, déclaration dans laquelle le prix minimal et la quantité livrée étaient précisément indiqués.
Dans le système actuellement en vigueur, par contre, le contrôle ne peut être qu' ultérieur (et en effet une série de contrôles sans préavis auprès des utilisateurs finals sont prévus), la déclaration de livraison étant abolie. En outre, dans ce système, il est prévu que seules les quantités vendues aux premiers acheteurs "reconnus", lesquels s' engagent à payer au producteur au moins le prix minimal, bénéficient de l' aide. A cet égard, il faut souligner ici qu' en cas de non-respect de l' obligation de payer le prix minimal, outre la sanction déjà rappelée (paiement du double de la différence entre le prix effectivement payé et le prix minimal), le retrait temporaire ou même définitif de la "reconnaissance" est prévu.
Les particularités de la nouvelle réglementation, que nous venons de rappeler, incitent à estimer que le fait que la possibilité ait été prévue de corriger ex post l' inexécution, en payant au producteur le double de la différence entre le prix minimal et le prix effectivement payé, n' est pas en contradiction avec ce qu' affirme le point 5: à savoir que le paiement au producteur du prix minimal constitue l' objectif principal du régime en question et que, par conséquent, le non-respect d' une telle obligation ferait - en principe - disparaître la raison d' être de l' aide. En effet, cet objectif est suffisamment sauvegardé par la nouvelle réglementation, dans la mesure où le prix minimal (voire le double de ce que lui serait encore dû) est de toute façon versé au producteur, ainsi que par le fait que le risque d' être exclu du marché par le retrait de la "reconnaissance", bien entendu en ce qui concerne les opérations dont nous discutons ici, constitue pour le premier acheteur une sanction très sévère, plus que peut l' être la récupération intégrale d' une aide dans un cas particulier.
9. En revenant au cas qui nous occupe, il faut donc souligner que la "lacune normative" en question, déterminée peut-être par le fait que les mailles du système étaient considérées comme suffisamment étroites pour ne pas permettre l' apparition de cas comme celui-ci, n' implique pas que le non-respect de l' obligation dont nous discutons était dépourvu de conséquences.
L' absence d' une disposition spécifique, dans la réglementation des aides aux légumineuses, qui réglementerait des cas comme celui qui nous occupe n' était pas en fait de nature à empêcher toute possibilité de récupération de l' aide elle-même. A cet égard, nous rappelons qu' en vertu de l' article 8, paragraphe 1, du règlement (CEE) n 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (8), les États membres sont tenus, entre autres, de "récupérer les sommes perdues à la suite d' irrégularités ou de négligences".
Or, comme la Cour a déjà eu l' occasion de le préciser dans l' affaire Deutsche Milchkontor (9), "les litiges relatifs à la récupération de montants indûment versés en vertu du droit communautaire doivent, en l' absence de disposition communautaire, être tranchés par les juridictions nationales, en application de leur droit national, sous réserve des limites qu' impose le droit communautaire en ce sens que les modalités prévues par le droit national ne peuvent aboutir à rendre pratiquement impossible la mise en oeuvre de la réglementation communautaire et que l' application de la législation nationale doit se faire d' une façon non discriminatoire par rapport aux procédures visant à trancher des litiges du même type, mais purement nationaux" (point 19).
Dans le même arrêt, la Cour s' est aussi penchée sur un autre aspect qui revêt une importance particulière dans le cas qui nous occupe: à savoir les conséquences qui découlent de la transgression, par les autorités nationales compétentes, de l' obligation de contrôle imposée par la réglementation communautaire afin d' éviter que les aides communautaires soient versées pour des produits qui ne doivent pas en bénéficier. A cet égard, elle a affirmé que "ces conséquences relèvent, en l' état d' évolution actuel du droit communautaire, du droit national et non du droit communautaire. Il appartient donc également aux juridictions nationales de les apprécier en vertu du droit national applicable" (point 44).
10. Sur la base des considérations qui précèdent, nous proposons donc à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions posées par le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main:
"1) L' article 6, paragraphe 5, du règlement (CEE) n 3540/85 de la Commission n' est pas applicable lorsque l' obligation de payer le prix minimal au producteur n' a pas été respectée.
2) La répétition par les autorités nationales des sommes indûment versées à titre d' aides en vertu du droit communautaire s' effectue - dans le stade actuel de l' évolution du droit communautaire - selon les critères et les modalités établis par la réglementation nationale, sous réserve des limites posées par le droit communautaire à l' application du droit national.
3) Les autorités nationales étaient tenues, en vertu de l' article 4, paragraphe 2, du règlement (CEE) n 2036/82 du Conseil, en vigueur à l' époque des faits, de vérifier, avant de délivrer le certificat d' achat au prix minimal, que le premier acheteur avait effectivement payé au producteur au moins ce prix; il appartient à la juridiction nationale d' apprécier, aux fins de la récupération de l' aide indûment versée, les conséquences d' une transgression éventuelle de cette obligation."
(*) Langue originale: l' italien.
(1) JO L 342, p. 1.
(2) JO L 162, p. 28.
(3) JO L 151, p. 7.
(4) JO L 219, p. 1.
(5) Voir, par exemple, l' arrêt du 2 mai 1990, Hopermann (C-357/88, Rec. p. I-1669).
(6) JO L 148, p. 9.
(7) JO L 176, p. 11.
(8) JO L 94, p. 13.
(9) Arrêt du 21 septembre 1983 (205/82 à 215/82, Rec. p. 2633).
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