Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. En este asunto, el Tribunal de Defensa de la Competencia español ha planteado al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE acerca de si las autoridades nacionales de un Estado miembro en materia de competencia pueden utilizar la información que les haya sido proporcionada por la Comisión conforme al Reglamento nº 17, por el que se aplican los artículos 85 y 86 del Tratado y, en caso afirmativo, en qué medida pueden utilizarla (DO 1962, 13, p. 204; EE 08/01, p. 22). El artículo 86 no tiene incidencia en las circunstancias del presente asunto, pero el apartado 1 del artículo 85 prohíbe, y el apartado 2 de ese mismo artículo declara nulos de pleno derecho, "todos los acuerdos entre empresas, las decisiones de asociación de empresas y las prácticas concertadas que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado común [...]".
2. En el procedimiento principal algunas entidades bancarias han impugnado las diligencias instruidas contra ellas, con arreglo al Derecho español de la competencia, por parte de la Dirección General de Defensa de la Competencia (en lo sucesivo, "DGDC"). Según estas entidades la decisión de iniciar las actuaciones se basaba en la información suministrada a la DGDC por la Comisión, de acuerdo con lo dispuesto en el Reglamento nº 17. Sostienen que la DGDC no está facultada para utilizar esta información contra ellas para probar una infracción del Derecho español de la competencia.
Antecedentes de hecho
3. El origen de la controversia entre las partes del procedimiento principal reside en una carta de 3 de marzo de 1987 en la cual la Comisión notificó a los presidentes de algunos bancos españoles su sospecha de que estaban participando en determinadas prácticas restrictivas de la competencia y les solicitaba diversas informaciones con arreglo al apartado 1 del artículo 11 del Reglamento nº 17. Esta disposición establece:
"En el cumplimiento de las tareas que le sean asignadas por el artículo 89 y de las disposiciones promulgadas en aplicación del artículo 87 del Tratado, la Comisión podrá recabar todas las informaciones que considere necesarias de los Gobiernos y autoridades competentes de los Estados miembros, así como de las empresas y asociaciones de empresas."
4. Tras ulteriores contactos entre la Comisión y los bancos afectados, el 16 de diciembre de 1987 la Comisión se dirigió a la Asociación Española de Banca Privada (en lo sucesivo, "AEB"), una asociación que representa a ocho de los principales bancos españoles, comunicándole que sus asociados deberían solicitar de la Comisión una declaración negativa o una exención en relación con determinadas prácticas. La Comisión advertía a la AEB que, de lo contrario, podría iniciarse un procedimiento sobre las actividades de sus miembros. Por consiguiente, el 30 de marzo de 1988, la AEB presentó en nombre de éstos ante la Comisión una solicitud de declaración negativa y una notificación para obtener una exención en un formulario A/B, cuyo uso se establece en el artículo 4 del Reglamento nº 27 de la Comisión, de 3 de mayo de 1962, primer Reglamento de aplicación del Reglamento nº 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962 (DO 1962, 35, p. 1118; EE 08/01, p. 31) modificado por el Reglamento (CEE) nº 2526/85 de la Comisión, de 5 de agosto de 1985 (DO L 240, p. 1; EE 08/03, p. 9).
5. Con arreglo al artículo 2 del Reglamento nº 17, una declaración negativa consiste en una certificación expedida por la Comisión en el sentido de "que no ha lugar, por su parte, en función de los elementos de que tiene conocimiento, a intervenir en relación con un acuerdo, decisión o práctica en virtud de las disposiciones del apartado 1 del artículo 85 o del artículo 86 del Tratado". La Comisión podrá adoptar una Decisión por la que se concede una exención tras la notificación de los acuerdos, decisiones o prácticas con arreglo a los artículos 4 y 5 del Reglamento. Esta Decisión se adopta conforme al apartado 3 del artículo 85 del Tratado según la cual el apartado 1 del artículo 85 puede ser declarado inaplicable en el caso de acuerdos, decisiones o prácticas que reúnan ciertos requisitos. En virtud del apartado 1 del artículo 9, la Comisión tendrá competencia exclusiva para declarar las disposiciones del apartado 1 del artículo 85 inaplicables conforme al apartado 3 del artículo 85 del Tratado.
6. Una copia del formulario A/B presentado por la AEB fue enviada a la DGDC por la Comisión con arreglo al apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 17. El artículo 10 lleva el título de "Colaboración con las autoridades de los Estados miembros". Sus tres primeros apartados disponen lo siguiente:
"1. La Comisión transmitirá sin demora a las autoridades competentes de los Estados miembros copia de las solicitudes y notificaciones, así como de los documentos más importantes que le hayan sido dirigidos, con vistas a la comprobación de infracciones a las disposiciones de los artículos 85 y 86 del Tratado, a la concesión de una declaración negativa o a la concesión de una decisión de aplicación del apartado 3 del artículo 85.
2. La Comisión seguirá los procedimientos mencionados en el apartado 1 en estrecha y constante colaboración con las autoridades competentes de los Estados miembros, las cuales estarán facultadas para formular todo tipo de observaciones sobre esos procedimientos.
3. Un Comité Consultivo en materia de prácticas restrictivas y de posiciones dominantes será consultado con anterioridad a toda decisión que sea consecuencia de un procedimiento previsto en el apartado 1, así como a toda decisión que suponga renovación, modificación o revocación de otra decisión adoptada en aplicación del apartado 3 del artículo 85 del Tratado."
Con arreglo al apartado 4 del artículo 10 el Comité Consultivo estará compuesto de funcionarios designados por los Estados miembros. Las "solicitudes y notificaciones" a que se refiere el apartado 1 del artículo 10 comprenden las solicitudes de declaración negativa conforme al artículo 2 del Reglamento y las notificaciones con arreglo a sus artículos 4 y 5 dirigidas a obtener una exención conforme a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 85 del Tratado. Los "procedimientos mencionados en el apartado 1" y "procedimiento previsto en el apartado 1" a que se alude respectivamente en los apartados 2 y 3 del artículo 10 son los procedimientos a que hace referencia el apartado 1. Esto queda claro en la versión francesa de los apartados 2 y 3 de dicho artículo, que hablan de "les procédures visées au paragraphe 1" y "une procédure visée au paragraphe 1" respectivamente. En este momento cabe señalar que, según parece, ulteriormente, la Comisión solicitó más información con arreglo al apartado 1 del artículo 11.
7. Según el Derecho español, la DGDC es competente para la colaboración con la Comisión en materia de aplicación en España de las normas sobre la competencia del Tratado, así como para investigar las presuntas infracciones de las normas nacionales sobre esta materia. Según el Tribunal nacional, durante 1987 la DGDC realizó indagaciones previas acerca de las actividades de los quince primeros bancos españoles. El Tribunal nacional afirma que estas indagaciones dieron lugar a la incoación por parte de la DGDC, el 29 de septiembre de 1988, de un expediente contra determinados bancos, conforme a lo dispuesto por la Ley nº 110/1963, de 20 de julio, sobre Represión de Prácticas Restrictivas de la Competencia. El Tribunal nacional afirma que los bancos encausados coinciden con aquellos en cuyo nombre la AEB había presentado el formulario A/B ante la Comisión. Los intentos realizados por la AEB para la suspensión del expediente sancionador incoado por la DGDC hasta que la Comisión hubiera adoptado una Decisión, no han prosperado hasta el momento. La DGDC afirma que los bancos afectados habían incurrido en tres tipos de prácticas restrictivas en relación con sus gastos y comisiones, pero proponía que una de estas prácticas fuera autorizada. Formuló una propuesta a tal fin ante el Tribunal nacional que es competente para resolver en materia de competencia con arreglo a la legislación española. Procede señalar que este Tribunal nacional también es competente para la aplicación en España del apartado 1 del artículo 85 y del artículo 86 del Tratado.
Cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia
8. La AEB y sus miembros han alegado, tanto ante la DGDC como ante el Tribunal nacional, que el expediente incoado por la DGDC está basado en informaciones contenidas en el formulario A/B presentado ante la Comisión. Señalan el hecho de que el expediente sólo afecta a aquellos bancos en cuyo nombre se presentó el formulario, a pesar de que las indagaciones comprendían a algunos otros bancos. Sostienen que el uso de esta información en actuaciones que, como en el presente caso, pueden dar lugar a la imposición de una sanción es incompatible con el Reglamento nº 17.
9. Por tal motivo el Tribunal nacional ha pedido al Tribunal de Justicia que se pronuncie con carácter prejudicial sobre las siguientes cuestiones:
"1) La autoridad nacional designada para la aplicación en un Estado miembro de los artículos 85.1 y 86 del Tratado constitutivo de la CEE, ¿puede utilizar la información obtenida por los servicios de la Comisión CEE
a) en aplicación del artículo 11 del Reglamento 17/62 del Consejo
b) por notificación voluntaria remitida por empresas establecidas en dicho Estado miembro de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 2, 4 y 5 del Reglamento 17/62 del Consejo en un procedimiento sancionador seguido en aplicación única de los artículos 85.1 y 86 del Tratado constitutivo de la CEE?
2) ¿Puede dicha autoridad utilizar las informaciones citadas en los apartados 1 a) y 1 b) en un procedimiento sancionador seguido en aplicación conjunta del ordenamiento comunitario y del ordenamiento nacional en materia de competencia?
3) ¿Puede dicha autoridad utilizar las informaciones citadas en los apartados 1 a) y 1 b) en un procedimiento sancionador, seguido en aplicación única del ordenamiento nacional en materia de competencia?
4) ¿Puede dicha autoridad utilizar las informaciones citadas en los apartados 1 a) y 1 b) en un procedimiento de autorización de prácticas restrictivas de la competencia seguido en aplicación única de su ordenamiento nacional?"
Facultad del Tribunal nacional para invocar el artículo 177
10. Antes de entrar en el fondo de las cuestiones remitidas a este Tribunal, es necesario considerar brevemente si el Tribunal nacional constituye "un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros" a efectos del artículo 177. Esta cuestión se plantea porque, desde el punto de vista administrativo, el Tribunal nacional forma parte de la Secretaría de Estado de Comercio española.
11. Según el auto de remisión, las funciones del Tribunal nacional son de carácter jurisdiccional, más que administrativo, y goza de competencia privativa en determinadas materias. Además, con arreglo a la legislación española, el Tribunal nacional ejerce sus funciones con total independencia y sus miembros son inamovibles. Conoce de los asuntos que le son sometidos siguiendo un procedimiento contradictorio y aplicando el Derecho de la competencia español.
12. A la luz de estas características no me cabe duda de que el Tribunal nacional ha de ser considerado un órgano jurisdiccional a efectos del artículo 177 y que, por lo tanto, su remisión debe ser admitida (véase la sentencia de 30 de junio de 1966, Vaasen-Goebbels, 61/65, Rec. p. 377). Entre quienes han presentado observaciones, nadie ha puesto en tela de juicio la competencia del Tribunal nacional para invocar el artículo 177.
Fondo del asunto
13. Han presentado observaciones escritas el Gobierno español, la Comisión, la AEB y los bancos afectados, dos de los cuales se han fusionado a finales de 1988 y, otros dos, a finales de 1991, después de haber finalizado el procedimiento escrito. Debe señalarse que la descripción de los hechos efectuada por el Tribunal nacional ha sido rechazada por la AEB y por casi todos los bancos. Alegan que la afirmación de que la decisión de la DGDC de incoar el expediente hubiera ido precedida de indagaciones previas puede inducir a error, ya que implica que el expediente se basa en los hechos comprobados en dichas indagaciones. En realidad, según alegan, la decisión de incoar el expediente tiene su punto de partida en la información transmitida a la DGDC por la Comisión con arreglo al apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 17. Sostienen que esto queda demostrado por el hecho de que el expediente únicamente afecta a aquellos bancos en cuyo nombre se presentó el formulario A/B a la Comisión, mientras que las pretendidas indagaciones previas comprendían a algunos otros bancos.
14. A mi modo de ver, esta controversia no tiene repercusión alguna en las respuestas que hayan de darse a las cuestiones que han sido remitidas a este Tribunal. La cuestión de si la decisión de la DGDC de incoar el expediente se basaba en la información que le había suministrado la Comisión o en los resultados de sus propias indagaciones es de carácter meramente fáctico. Las cuestiones formuladas por el Tribunal nacional presuponen claramente que las actuaciones de la DGDC se basan sustancialmente en la información que le ha sido suministrada por la Comisión y desde este punto de vista deben ser examinadas por este Tribunal. Corresponde al Tribunal nacional aplicar las respuestas del tribunal de Justicia a los hechos del presente asunto.
15. Del auto de remisión se desprende que el procedimiento nacional únicamente versa sobre la aplicación de las normas españolas sobre la competencia. No obstante, las dos primeras preguntas del Tribunal nacional se refieren, al menos en parte, a la aplicación por parte de las autoridades nacionales del apartado 1 del artículo 85 y del artículo 86 del Tratado. Algunos de quienes han presentado observaciones han estimado, por consiguiente, que no es necesario que el Tribunal de Justicia responda a todas las cuestiones formuladas por el Tribunal nacional. En el resto de estas conclusiones, voy a centrarme en las cuestiones tercera y cuarta del Tribunal nacional, ya que parecen aproximarse más a los hechos del presente asunto. Sin embargo, a mi modo de ver, sería incorrecto no tratar acerca de las dos primeras cuestiones del Tribunal nacional y, por ello, voy a concluir con unas breves observaciones sobre la aplicación por parte de las autoridades nacionales del apartado 1 del artículo 85 y del artículo 86 del Tratado.
a) La aplicación del Derecho nacional de la competencia
16. El Tribunal de Justicia ha manifestado que "una misma práctica colusoria puede, en principio, ser objeto de dos procedimientos diferentes, uno ante las autoridades comunitarias, conforme al artículo 85 del Tratado CEE, y otro ante las autoridades nacionales, de acuerdo con el Derecho interno" (véase la sentencia de 13 de febrero de 1969, 14/68, Wilhelm, Rec. p. 1, apartado 3). El Tribunal de Justicia llegó a esta conclusión porque "el Derecho comunitario y el Derecho nacional en materia de prácticas colusorias las consideran bajo aspectos diferentes, en tanto que el artículo 85 considera las prácticas colusorias en razón de los obstáculos que de ellas pueden derivarse para el comercio entre los Estados miembros, las legislaciones internas valoran dichas prácticas sólo en el marco de las consideraciones particulares en que se inspira cada ordenamiento" (ibidem). No obstante el Tribunal de Justicia ha declarado que "los conflictos entre la norma comunitaria y las normas nacionales en materia de prácticas colusorias deben resolverse por la aplicación del principio de la primacía de la norma comunitaria" (apartado 16 de la sentencia). Así, como señaló el Tribunal de Justicia en la sentencia de 10 de julio de 1980, Giry y Guerlain (asuntos acumulados 253/78 y 1/79 a 3/79, Rec. p. 2327), apartado 16, "la aplicación paralela de la legislación nacional sobre competencia únicamente puede permitirse cuando no menoscabe la aplicación uniforme, en todo el mercado común, de las normas comunitarias sobre prácticas colusorias o el pleno efecto de las medidas adoptadas para la aplicación de dichas normas".
17. El auto de remisión pone de manifiesto que el Tribunal nacional conoce esta jurisprudencia y que no pretende una aclaración sobre la medida en que puede admitirse un procedimiento paralelo con arreglo a la norma comunitaria. Aunque uno de los bancos que ha presentado observaciones, el Banco Español de Crédito, ha pedido al Tribunal de Justicia que dé nuevas orientaciones en esta materia, esto no es necesario desde mi punto de vista.
18. Dicho esto, me remito a los dos primeros apartados del artículo 20 del Reglamento nº 17, que tratan respectivamente del uso y de la divulgación de la información suministrada a la Comisión conforme a otras disposiciones de dicho Reglamento. Estos dos apartados disponen lo siguiente:
"1. Las informaciones recogidas en aplicación de los artículos 11, 12, 13 y 14 no podrán ser utilizadas más que para el fin para el que hayan sido pedidas.
2. Sin perjuicio de lo establecido en las disposiciones de los artículos 19 y 21, la Comisión y las autoridades competentes de los Estados miembros, así como sus funcionarios y otros agentes, estarán obligados a no divulgar las informaciones que hayan recogido en aplicación del presente Reglamento, las cuales, por su propia naturaleza, se hallan amparadas por el secreto profesional."
Al considerar el efecto de estos apartados del artículo 20 es necesario distinguir entre la información obtenida con arreglo a los artículos 2, 4 y 5 del Reglamento y la información obtenida con arreglo al artículo 11.
i) Información obtenida con arreglo a los artículos 2, 4 y 5 del Reglamento nº 17
19. Puede observarse que, en tanto el apartado 1 del artículo 20 se refiere a la información obtenida conforme a determinadas disposiciones del Reglamento nº 17, el apartado 2 del artículo 20 comprende la información obtenida como consecuencia de la aplicación de cualesquiera disposiciones de dicho Reglamento. Parece deducirse que la información adquirida como consecuencia de aquellas disposiciones del Reglamento que no sean los artículos 11 a 14, como la suministrada a la Comisión en el formulario A/B, puede usarse para cualquier finalidad, siempre que se respeten las obligaciones derivadas del secreto profesional.
20. No obstante la Comisión señala que en virtud del apartado 5 del artículo 15 del Reglamento nº 17, una solicitud de exención confiere inmunidad contra la imposición de multas por parte de la Comisión en relación con actuaciones que hayan tenido lugar entre la fecha de la notificación y la decisión de la Comisión de aplicar el apartado 3 del artículo 85 y que estén comprendidas dentro de los límites de la actividad descrita en la notificación. El permitir a las autoridades nacionales el uso de la información contenida en el formulario A/B como prueba de que su legislación interna en materia de competencia ha sido infringida, trastocaría, a juicio de la Comisión, el equilibrio establecido por el Reglamento entre los diferentes intereses en juego, ya que una empresa que pretendiera obtener una excepción correría el riesgo de ser multada por las autoridades nacionales con arreglo a su normativa interna en materia de competencia.
21. A mi juicio, el apartado 1 del artículo 20 no puede ser interpretado en el sentido de que comprende la información obtenida como consecuencia de la aplicación de disposiciones del Reglamento que no sean las expresamente mencionadas por él y en el sentido de que, con ello, restringe también el uso de esta información. No obstante no debe considerarse que esta disposición implica que el uso de información suministrada con arreglo a disposiciones diferentes a las mencionadas, como son los artículos 2, 4 y 5 del Reglamento, no esté sujeta a ningún tipo de restricciones siempre que se respeten las obligaciones derivadas del secreto profesional.
22. Considero que sería un error interpretar con excesiva amplitud la diferencia entre el tenor literal del apartado 1 del artículo 20 y de su apartado 2, puesto que estos apartados son distintos. Aunque el artículo 20 lleva el título de "secreto profesional", sólo el segundo apartado trata de este tema. El efecto de dicho apartado es simplemente el de incluir a las autoridades competentes de los Estados miembros en el ámbito del artículo 214 del Tratado, que impone a la Comunidad y a sus funcionarios y agentes la obligación de no divulgar las informaciones que estén amparadas por el secreto profesional (véase la sentencia de 24 de junio de 1986, AKZO Chemie/Comisión, 53/85 Rec. p. 1965, apartado 26). El apartado 2 del artículo 20 se limita, por lo tanto, a la divulgación de la información obtenida como consecuencia de la aplicación del Reglamento. Por el contrario, el primer apartado de dicho artículo trata, no de la divulgación, sino del uso de la información obtenida como resultado de la aplicación de los artículos 11 a 14 del Reglamento. Aunque haga referencia expresa a estos artículos, en mi opinión no puede deducirse que la información adquirida con arreglo a otras disposiciones del Reglamento pueda utilizarse para cualquier finalidad.
23. Considero que esta información solamente puede utilizarse de un modo que sea coherente con las finalidades del Reglamento. Entre éstas se encuentra la de estimular la notificación de acuerdos, decisiones y prácticas y, en términos generales, la de facilitar el acercamiento por parte de las empresas a la Comisión. Esto queda de manifiesto en el sexto considerando que dice así: "Considerando, por otra parte, que las empresas pueden tener interés en saber si los acuerdos, decisiones o prácticas en los que participan o prevén participar pueden dar lugar a la intervención de la Comisión en virtud del apartado 1 del artículo 85 o del artículo 86".
24. En gran medida la efectividad del régimen establecido por el Reglamento depende de la voluntad de las empresas de hacer notificaciones voluntarias y formular solicitudes a la Comisión. Por esta razón el apartado 5 del artículo 15 del Reglamento confiere a quienes hacen una notificación una inmunidad limitada contra la imposición de multas. Es cierto que, en virtud del apartado 6 del artículo 15, dicha inmunidad no comprende a aquellas empresas que han sido informadas por la Comisión de que, tras haber efectuado un examen preliminar, considera que el apartado 1 del artículo 85 del Tratado debe aplicarse y de que no está justificada la solicitud a que se refiere el apartado 3 del artículo 85. Sin embargo, esta disposición, que sólo se ha utilizado en contadas ocasiones, está prevista únicamente para evitar los abusos y no menoscaba la política general que inspira el Reglamento y que consiste en estimular a las empresas a ponerse voluntariamente en contacto con la Comisión. A pesar de que el apartado 5 del artículo 15 no haga referencia expresa a las autoridades competentes de los Estados miembros, en mi opinión sería incongruente con la finalidad de esta disposición el permitir a estas autoridades que, al aplicar su legislación nacional en materia de competencia, impusiera multas a las empresas por actos respecto a los cuales el apartado 5 del artículo 15 confiere inmunidad contra las multas impuestas por la Comisión.
25. Es cierto que el apartado 5 del artículo 15 no protege a las empresas que únicamente solicitan una declaración negativa, pero el régimen establecido por el Reglamento resultaría menoscabado si se desalentara a estas empresas de formular peticiones a la Comisión por la posibilidad de que con ello quedaran expuestas a las sanciones impuestas por la autoridad nacional. Por lo tanto, ya no distinguiría entre el uso que las autoridades nacionales puedan dar a la información contenida en una notificación dirigida a obtener una exención o el que puedan dar a la información contenida en una solicitud de declaración negativa.
26. Admito que, a falta de una limitación expresa acerca del uso de tal información por parte de las autoridades nacionales, cualquier limitación implícita debe ceñirse a lo estrictamente necesario. Sin embargo, en mi opinión, sería incongruente con la política que inspira el Reglamento nº 17 en términos generales, y con el apartado 5 del artículo 15 en particular, permitir a las autoridades nacionales de los Estados miembros utilizar la información voluntariamente suministrada a la Comisión como punto de partida para actuaciones internas que puedan dar lugar a la imposición de una sanción. Claro está que la información puede poner sobre aviso a las autoridades nacionales acerca de posibles infracciones de sus normas internas. En tal caso, las autoridades nacionales deberían, como parece admitir la AEB, efectuar indagaciones sobre este tema e incluso imponer a su debido tiempo sanciones a las empresas afectadas. No resultaría viable la exigencia de que, habiendo recibido por parte de la Comisión la información de que se trata, estas autoridades la ignoren por completo al considerar si deben aplicar su legislación nacional. Claro está que, al permitir a dichas autoridades el utilizar de esta forma la información de que se trata no es probable que desaliente a las empresas de establecer contacto con la Comisión en mayor medida que la sentencia del Tribunal de Justicia, de 17 de octubre de 1989, Dow Benelux/Comisión, 85/87, Rec. p. 3137), en cuyo apartado 19 este Tribunal de Justicia manifestaba:
"No puede llegarse a la conclusión de que esté prohibido que la Comisión incoe un procedimiento de investigación con objeto de verificar la exactitud o de completar las informaciones de las que hubiese tenido conocimiento incidentalmente con ocasión de una verificación anterior, en el supuesto de que dichas informaciones indicasen la existencia de conductas contrarias a las normas sobre la competencia del Tratado."
Pero las autoridades nacionales deben llevar a cabo sus propias indagaciones y deben obtener las pruebas por sí mismas. No están facultadas para basarse simplemente en la información que les ha sido trasladada por la Comisión y de utilizarla como prueba en un expediente incoado con arreglo al Derecho nacional que puede dar lugar a la imposición de una sanción a las empresas de que se trata.
27. Me parece que esta solución alcanza el equilibrio justo entre los intereses de las empresas que suministran voluntariamente información a la Comisión y el de las autoridades de los Estados miembros en hacer cumplir la legislación nacional. Además, encuentra apoyo en el texto del artículo 10, antes citado, que sugiere que la finalidad de la obligación impuesta a la Comisión por su apartado primero es la de permitir que las autoridades de los Estados miembros manifiesten su opinión acerca de la forma en que la Comisión debe aplicar los artículos 85 y 86 del Tratado más que la de permitirles que apliquen su legislación interna en materia de competencia.
28. Las objeciones a este enfoque formuladas por el Gobierno español no resultan convincentes. El Gobierno español ha manifestado en la vista que si las autoridades nacionales no fueran libres de usar como mejor lo entiendan la información que les ha sido comunicada por la Comisión con arreglo al apartado 1 del artículo 10, las empresas podrían quedar a salvo de la aplicación de las normas nacionales en materia de competencia con sólo notificar un acuerdo a la Comisión. Sin embargo, como ya he explicado, esta notificación no impide que las autoridades nacionales inicien por su cuenta una investigación acerca del acuerdo de que se trata. Además, no hay nada que impida a los Estados miembros seguir el ejemplo del Reglamento nº 17, estimulando la notificación de acuerdos a sus autoridades nacionales. De este modo no puede considerarse que la restricción, en la forma que he propuesto, del uso que las autoridades nacionales pueden hacer de la información que les ha sido transmitida obstaculice indebidamente la aplicación de la ley nacional.
29. Por ello opino que la información contenida en un formulario A/B que es transmitida por la Comisión a las autoridades competentes de los Estados miembros no puede ser utilizada por éstas como prueba de una infracción de sus normas internas en materia de competencia en procedimientos que puedan dar lugar a la imposición de una sanción. No obstante, estas autoridades pueden iniciar libremente sus propias investigaciones sobre la base de esta información.
30. Dado que la opinión antes expuesta se ha deducido de la estructura y objetivos del propio Reglamento, no es estrictamente necesario considerar si existe algún principio general derivado de las legislaciones de los Estados miembros que impida el uso por parte de las autoridades nacionales de la información contenida en un formulario A/B en estas circunstancias, o si dicho uso sería incongruente con los derechos fundamentales derivados de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y a los Tratados internacionales en los cuales éstos han participado o de los cuales sean signatarios, como el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos (véase, por ejemplo, la sentencia de 21 de septiembre de 1989, Hoechst/Comisión, asuntos acumulados 46/87 y 227/88, Rec. p. 2859). Aun cuando fuera necesario examinar esta cuestión, no parece que existan, en ámbitos comparables de la legislación de los Estados miembros, principios generales que, por ejemplo, regulen el uso, por parte de un servicio de la Administración, de información obtenida por otro servicio, aunque existen ciertas normas de esta naturaleza aplicables en contextos específicos. En cualquier caso, cabe albergar dudas acerca de si es posible encontrar en la legislación de los Estados miembros una situación que pueda considerarse análoga a las circunstancias del presente asunto, que implica la aplicación paralela por una institución supranacional y por una autoridad nacional de cuerpos normativos diferentes pero relacionados. Por otra parte, no parece que exista ninguna disposición del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos ni jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que apoye la tesis de que el uso por parte de las autoridades competentes de los Estados miembros de la información contenida en un formulario A/B a efectos de su legislación interna sea incompatible con el Convenio Europeo. En realidad, quienes han formulado observaciones en este asunto no han alegado que tal uso fuera incompatible con el mencionado Convenio.
ii) Información obtenida con arreglo al artículo 11 del Reglamento nº 17
31. Seguidamente, voy a tratar de la utilización por parte de las autoridades nacionales de la información obtenida por la Comisión en el ejercicio de su facultad de solicitar que le sea comunicada información con arreglo al artículo 11 del Reglamento. El apartado 1 del artículo 10 no requiere expresamente que esta información sea trasladada a las autoridades competentes de los Estados miembros, pero es obvio que puede quedar comprendida en la frase "los documentos más importantes" de esta disposición. La Comisión ha explicado en el presente asunto que, cuando considera que esta información reviste suficiente importancia, normalmente la transmite a las autoridades competentes de los Estados miembros cuando inicia un procedimiento conforme al apartado 3 del artículo 9 del Reglamento nº 17. La Comisión destaca que esto no debe confundirse con la simple apertura de un expediente. En la vista se nos ha dicho que, aunque la Comisión no ha iniciado aún un procedimiento en este asunto, ha transmitido en realidad a la autoridad nacional competente las respuestas recibidas a dos solicitudes de información formuladas con arreglo al artículo 11. A pesar de que la Comisión alega que el uso que se ha dado a esta información no ha sido impugnado por quienes han instado el procedimiento principal, es manifiestamente correcto, puesto que el Tribunal nacional ha mencionado específicamente el artículo 11, que el Tribunal de Justicia se pronuncie acerca de la extensión con que la autoridad nacional puede hacer uso de la información obtenida en virtud de esta disposición.
32. Debe recordarse que el artículo 11 es uno de los mencionados en el apartado 1 del artículo 20 del Reglamento, que dice que las informaciones a que se hace referencia "no podrán ser utilizadas más que para el fin para el que hayan sido pedidas". La Comisión examinó el alcance del apartado 1 del artículo 20 en su documento IV/382/90, que preparó para la 37.ª reunión de expertos de los Gobiernos de los Estados miembros sobre prácticas restrictivas celebrada en Bruselas del 25 al 28 de septiembre de 1990 y que ha presentado como respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia. En este documento la Comisión sugiere que el apartado 1 del artículo 20 es susceptible de tres interpretaciones. La primera es la de que las palabras iniciales del apartado 1 del artículo 11 ("En el cumplimiento de las tareas que le sean asignadas por el artículo 89 y de las disposiciones promulgadas en aplicación del artículo 87 del Tratado, la Comisión podrá recabar [...]") implican que la información obtenida únicamente puede ser utilizada por la Comisión al aplicar los artículos 85 y 86. De acuerdo con este punto de vista, las autoridades nacionales no pueden utilizar la información recabada para este fin. El segundo enfoque es que el apartado 1 del artículo 20 permite a las autoridades nacionales utilizar la información de que se trata al aplicar el apartado 1 del artículo 85 y el artículo 86. La tercera opinión, apoyada en el presente asunto por el Gobierno español y, aparentemente, por el Tribunal nacional, es que la finalidad de una solicitud de información con arreglo al apartado 1 del artículo 11 es la de contribuir a garantizar que no se produzcan distorsiones de la competencia. Puesto que ésta es también la finalidad de las normas nacionales en materia de competencia, la información obtenida con arreglo al apartado 1 del artículo 11 puede ser utilizada por las autoridades nacionales en la aplicación de sus normas internas sobre la competencia.
33. A mi entender, las palabras iniciales del apartado 1 del artículo 11, antes citadas, muestran que la finalidad de esta disposición es la de permitir a la Comisión aplicar los artículos 85 y 86 del Tratado. Por consiguiente, sería incompatible con el apartado 1 del artículo 20 del Reglamento permitir que la información obtenida por la Comisión con arreglo al artículo 11 pudiera ser utilizada como prueba en cualesquiera procedimientos, no solamente los que puedan dar lugar a la imposición de una sanción, incoados por las autoridades competentes de los Estados miembros con arreglo a su legislación interna en materia de competencia. No comparto en modo alguno el punto de vista expuesto por el Gobierno español de que el Derecho interno sobre la competencia y las disposiciones del Tratado en esta materia persigan necesariamente los mismos objetivos; como manifestó el Tribunal de Justicia en el asunto Wilhelm, antes citado, precisamente porque los dos cuerpos normativos abordan los temas de la competencia desde diferentes perspectivas, una misma práctica puede ser objeto de procedimientos paralelos.
34. Más aún, se observará que, cuando la información obtenida por la Comisión con arreglo al artículo 11 se transmite a las autoridades competentes de los Estados miembros después de que la Comisión ha iniciado un procedimiento a efectos del apartado 3 del artículo 9, dicho precepto impide a estas autoridades aplicar el apartado 1 del artículo 85 y el artículo 86 por sí mismas a la empresa o empresas afectadas. La práctica de la Comisión al suministrar esta información a las autoridades nacionales es, por lo tanto, compatible con la opinión, antes expuesta, de que la finalidad de la obligación impuesta a la Comisión por el apartado 1 del artículo 10 es la de informar a las autoridades nacionales de la aplicación por parte de la Comisión de los artículos 85 y 86 y la de permitir que formulen observaciones sobre ello, y no la de facilitar que apliquen su legislación interna en materia de competencia. Esta opinión proporciona un apoyo adicional a la conclusión que he alcanzado sobre la interpretación correcta del apartado 1 del artículo 20.
35. La información obtenida por la Comisión con arreglo al apartado 1 del artículo 11 del Reglamento que haya sido transmitida a las autoridades competentes de los Estados miembros conforme al apartado 1 del artículo 10, no puede ser utilizada por estas autoridades como prueba de que su legislación nacional ha sido contravenida. Sin embargo, no creo que haya ningún interés en intentar prohibir a las autoridades nacionales que comiencen sus propias investigaciones tomando como punto de partida esta información. Al igual que en el caso de la información contenida en un formulario A/B que le haya sido transmitido por la Comisión (véase apartado 26 supra), no sería práctico imponer la obligación de que, habiendo recibido la información, las autoridades nacionales la ignorasen al considerar la oportunidad de aplicar su Derecho de la competencia interno.
b) La aplicación por parte de las autoridades nacionales del apartado 1 del artículo 85 y del artículo 86
36. Conforme al apartado 3 del artículo 9 del Reglamento nº 17, tal y como ha sido interpretado por este Tribunal de Justicia en las sentencias de 30 de enero de 1974, Belgische Radio Televisie, (127/73, Rec. p. 51), y de 30 de abril de 1986, Asjes (asuntos acumulados 209/84 a 213/84, Rec. p. 1425), mientras la Comisión no haya iniciado un procedimiento, las autoridades administrativas de los Estados miembros a quienes se haya encomendado la aplicación del derecho de la competencia interno, o a los Tribunales a los que se haya atribuido expresamente esta función, siguen estando facultados para aplicar el apartado 1 del artículo 85 y el artículo 86 conforme al artículo 88 del Tratado. Cuando estas autoridades y Tribunales ejerzan la potestad jurisdiccional que les confiere el artículo 88, carecen, sin embargo, de facultades con arreglo a la legislación comunitaria para imponer sanciones a las empresas afectadas y han de limitarse a prohibir las conductas incompatibles con el apartado 1 del artículo 85 y con el artículo 86. Por consiguiente, cuando la competencia de las autoridades nacionales se limite a las facultades que les haya sido conferidas por el Derecho comunitario, considero que pueden utilizar libremente la información contenida en un formulario A/B como prueba de una infracción del apartado 1 del artículo 85 o del artículo 86. Sin embargo, cuando las autoridades nacionales estén facultadas, con arreglo al Derecho interno, para imponer sanciones a las empresas que vulneren el apartado 1 del artículo 85 y el artículo 86, hipótesis aparentemente postulada por la primera pregunta del Tribunal nacional, no pueden utilizar esta información para tal fin, porque ello tendría como consecuencia la de desalentar a las empresas a dirigirse voluntariamente a la Comisión. Por otra parte, las autoridades nacionales no están facultadas para utilizar en ningún caso la información obtenida por la Comisión en virtud del artículo 11 como prueba de una infracción del apartado 1 del artículo 85 o del artículo 86, ya que, a mi modo de ver, esto está expresamente prohibido por el apartado 1 del artículo 20. Sin embargo no les está vedado iniciar sus propias investigaciones en aplicación del apartado 1 del artículo 85 o del artículo 86 del Tratado como consecuencia de la información contenida en un formulario A/B u obtenida en virtud del artículo 11, aun cuando no puedan utilizar esta información como prueba de la infracción de las mencionadas disposiciones del Tratado.
37. Esta solución tiene la ventaja de que los límites del uso que las autoridades nacionales pueden darle a la información que les haya sido suministrada por la Comisión son los mismos en los casos que impliquen la aplicación del apartado 1 del artículo 85 y del artículo 86 que en los casos que impliquen la aplicación de legislación interna en materia de competencia. La aplicación de las normas sobre la competencia del Tratado conforme al apartado 3 del artículo 9 debe distinguirse, no obstante, de la aplicación de estas normas por los órganos jurisdiccionales ordinarios conforme a la doctrina del efecto directo. Las facultades de estos Tribunales en tales circunstancias suscitan cuestiones diferentes que no han de ser tratadas en el marco de este procedimiento.
Conclusión
38. Por consiguiente, opino que las cuestiones que han sido sometidas al Tribunal de Justicia en este procedimiento deben ser respondidas de la siguiente manera:
"1) La información contenida en una solicitud formulada con arreglo al artículo 2, o en una notificación realizada conforme a los artículos 4 o 5 del Reglamento nº 17 y transmitida por la Comisión a las autoridades competentes de los Estados miembros conforme al apartado 1 del artículo 10 de dicho Reglamento, no puede ser utilizada por estas autoridades, en un procedimiento que pueda redundar en la imposición de una sanción a las empresas afectadas, como prueba de que han sido infringidas las normas nacionales sobre la competencia. Sin embargo, no les está vedado a las autoridades competentes de los Estados miembros iniciar sus propias investigaciones conforme a estas disposiciones como consecuencia de haber recibido tal información.
2) La información obtenida por la Comisión con arreglo al artículo 11 del Reglamento nº 17 y transmitida a las autoridades competentes de los Estados miembros conforme al apartado 1 del artículo 10 de dicho Reglamento no puede ser utilizada por estas autoridades como prueba de que han sido infringidas las normas nacionales sobre la competencia. Sin embargo, a las autoridades competentes de los Estados miembros no les está vedado iniciar sus propias investigaciones conforme a estas normas como consecuencia de haber recibido tal información.
3) Cuando las autoridades competentes de los Estados miembros apliquen el apartado 1 del artículo 85 y el artículo 86 del Tratado CEE conforme al artículo 88 de dicho Tratado y al apartado 3 del artículo 9 del Reglamento nº 17, no están facultadas para utilizar, en un procedimiento que pueda dar lugar a la imposición de una sanción a las empresas afectadas, la información contenida en una solicitud formulada con arreglo al artículo 2, o en una notificación realizada conforme a los artículos 4 y 5 de dicho Reglamento, como prueba de que aquellas disposiciones del Tratado han sido infringidas. Sin embargo, no les está vedado iniciar sus propias investigaciones al aplicar tales disposiciones del Tratado como consecuencia de haber recibido esta información.
4) Las autoridades competentes de los Estados miembros no están facultadas para utilizar la información obtenida por la Comisión en virtud del artículo 11 del Reglamento nº 17 como prueba de que el apartado 1 del artículo 85 y el artículo 86 del Tratado CEE han sido infringidos. Sin embargo no les está vedado iniciar sus propias investigaciones al aplicar tales disposiciones del Tratado como consecuencia de haber recibido esta información."
(*) Lengua original: inglés.
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