Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Nella presente causa, il Tribunal de Defensa de la Competencia spagnolo ha proposto alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale, ai sensi dell' art. 177 del Trattato CEE, per accertare se, ed in quale misura, le autorità di uno Stato membro competenti in materia di concorrenza possano avvalersi delle informazioni fornite loro dalla Commissione in forza al regolamento n. 17, emanato in attuazione degli artt. 85 e 86 del Trattato (GU 1962, n. 13, pag. 204). L' art. 86 non è applicabile nel caso di specie. Peraltro, l' art. 85, al n. 1, vieta, e, al n. 2, dichiara nulli "tutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni di associazioni d' imprese e tutte le pratiche concordate che possano pregiudicare il commercio tra Stati membri e che abbiano per oggetto e per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all' interno del mercato comune (...)".
2. Nella causa principale, un gruppo di istituti bancari contesta l' apertura di un' inchiesta sulle loro attività, in base al diritto spagnolo della concorrenza, da parte della Dirección General de Defensa de la Competencia ("DGDC"). A parere di tali banche, la decisione di aprire l' inchiesta era fondata sulle informazioni fornite alla DGDC dalla Commissione a norma delle disposizioni del regolamento n. 17. Le banche asseriscono che la DGDC non ha il diritto di servirsi di quelle informazioni per accertare un' infrazione alla legge spagnola in materia di concorrenza.
Antefatti della controversia
3. All' origine della lite tra le parti nella causa principale vi è una lettera 3 marzo 1987 con la quale la Commissione informava i direttori di un gruppo di banche spagnole che li sospettava di aver preso parte a talune pratiche restrittive della concorrenza e chiedeva loro di fornirle le informazioni di cui all' art. 11, n. 1, del regolamento n. 17. Questa norma dispone che:
"Per l' assolvimento dei compiti affidatile dall' art. 89 e dalle norme emanate in applicazione dell' art. 87 del Trattato, la Commissione può raccogliere tutte le informazioni nacessarie presso i governi e le autorità competenti degli Stati membri, nonché presso le imprese e associazioni di imprese".
4. A seguito di successivi contatti tra la Commissione e le banche interessate, il 16 dicembre 1987 la Commissione scriveva all' Asociación Española de Banca Privada ("AEB"), un' associazione rappresentante otto delle principali banche spagnole, comunicandole che sarebbe nell' interesse dei suoi membri richiedere alla Commissione un' attestazione negativa o un' esenzione con riferimento a taluni aspetti delle loro pratiche. La Commissione avvisava l' AEB che, in caso contrario, avrebbe potuto essere aperta un' inchiesta ufficiale sulle attività dei suoi membri. Pertanto, il 30 marzo 1988, l' AEB, per conto dei suoi membri, presentava alla Commissione una domanda di attestazione negativa e una notificazione al fine di ottenere un' esenzione dall' obbligo di utilizzare il formulario A/B, prescritto dall' art. 4 del regolamento della Commissione 3 maggio 1962, n. 27, primo regolamento di applicazione del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17 (GU 1962, n. 35, pag. 1118), come modificato dal regolamento (CEE) della Commissione 5 agosto 1985, n. 2526 (GU L 240, pag. 1).
5. Ai sensi dell' art. 2 del regolamento n. 17, un' attestazione negativa consiste in una certificazione della Commissione secondo cui, "in base agli elementi a sua conoscenza, essa non ha motivo di intervenire, a norma dell' art. 85, n. 1, o dell' art. 86 del Trattato, nei riguardi di un determinato accordo, decisione o pratica". La decisione di concedere un' esenzione può essere adottata dalla Commissione in seguito alla notificazione dell' accordo, della decisione o della pratica concordata di cui trattasi in conformità con gli artt. 4 e 5 del regolamento. Questa decisione costituisce un' applicazione dell' art. 85, n. 3, del Trattato, ai sensi del quale l' art. 85, n. 1, può essere dichiarato inapplicabile in caso di accordi, decisioni o pratiche che soddisfino determinate condizioni. A norma dell' art. 9, n. 1, del regolamento, la Commissione ha il potere esclusivo di dichiarare l' art. 85, n. 1, inapplicabile ai sensi dell' art. 85, n. 3.
6. Copia del formulario A/B consegnato dall' AEB fu inviata dalla Commissione alla DGDC a norma dell' art. 10 del regolamento n. 17. Tale articolo è intitolato "Collegamento con le autorità degli Stati membri". I primi tre numeri sono del seguente tenore:
"1. La Commissione trasmette immediatamente alle autorità competenti degli Stati membri copia delle domande, delle notificazioni e dei documenti più importanti che le sono presentati ai fini della constatazione delle infrazioni all' art. 85 o all' art. 86 del Trattato, del rilascio di un' attestazione negativa o di una dichiarazione ai sensi dell' art. 85, n. 3.
2. Essa svolge le procedure di cui al paragrafo 1 in collegamento stretto e costante con le autorità competenti degli Stati membri, le quali sono autorizzate a formulare osservazioni su tali procedure.
3. Un comitato consultivo in materia di intese e posizioni dominanti deve essere sentito prima di ogni decisione da prendere in seguito ad una delle procedure di cui al paragrafo 1, e prima di ogni decisione relativa al rinnovo, alla modifica o alla revoca di una dichiarazione ai sensi dell' art. 85, n. 3 del Trattato".
Ai sensi dell' art. 10, n. 4, il comitato consultivo è composto da funzionari in rappresentanza degli Stati membri. Le "domande e notificazioni" di cui all' art. 10, n. 1 includono le richieste di attestazione negativa di cui all' art. 2 del regolamento e le notificazioni di cui agli artt. 4 e 5, volte ad ottener l' esenzione ai sensi dell' art. 85, n. 3, del Trattato. La "procedura di cui al n. 1" e "una delle procedure di cui al n. 1", richiamate dall' art. 10, rispettivamente, ai nn. 2 e 3, sono le procedure alle quali fa riferimento il n. 1, come risulta chiaramente dal testo in lingua francese dell' art. 10, nn. 2 e 3, ove si legge rispettivamente: "les procédures visées au paragraphe 1" e "une procédure visée au paragraphe 1". Va rilevato al riguardo che la Commissione sembra aver successivamente presentato altre richieste d' informazioni ai sensi dell' art. 11, n. 1.
7. In forza della normativa spagnola, la DGDC ha il compito di garantire il collegamento con la Commissione per l' applicazione in Spagna delle norme del Trattato in materia di concorrenza, nonché di accertare presunte violazioni delle norme interne in materia di concorrenza. Secondo il giudice nazionale, la DGDC nel 1987 ha svolto un' istruttoria preliminare sull' attività delle quindici principali banche spagnole. Tale istruttoria avrebbe, secondo lo stesso giudice, indotto la DGDC ad instaurare, il 29 settembre 1988, un formale procedimento nei confronti di un gruppo di banche interessate dalle disposizioni della legge 20 luglio 1963, n. 110, relativa alle pratiche restrittive della concorrenza. Il giudice nazionale precisa che le banche in causa sono quelle per conto delle quali l' AEB aveva presentato il formulario A/B alla Commissione. Sono falliti, finora, i tentativi dell' AEB di ottenere una sospensione, fino all' adozione di una decisione da parte della Commissione, del procedimento avviato dalla DGDC. La DGDC asserisce che alle banche in questione sono ascrivibili tre tipi di pratiche restrittive inerenti alle loro tariffe e commissioni, proponendo tuttavia che una di esse venga autorizzata. A tal fine ha presentato una proposta al giudice nazionale, che è competente a emettere una decisione finale sulle controversie in materia di concorrenza nel diritto spagnolo. Va segnalato che il giudice nazionale è inoltre competente per l' applicazione in Spagna degli artt. 85 e 86 del Trattato.
Questioni sottoposte alla Corte
8. Sia dinanzi alla DGDC che dinanzi al giudice nazionale, l' AEB ed i suoi membri hanno asserito che i procedimenti avviati dalla DGDC sono basati sulle informazioni contenute nel formulario A/B presentato alla Commissione. Essi richiamano l' attenzione sul fatto che procedimenti formali sono stati avviati soltanto contro le banche per conto delle quali fu presentato il suddetto formulario, sebbene l' indagine preliminare concernesse varie altre banche. Esse sostengono inoltre che è incompatibile col regolamento n. 17 l' uso delle suddette informazioni in procedimenti come quelli del caso di specie, dai quali potrebbe conseguire l' irrogazione di una sanzione.
9. Il giudice nazionale ha pertanto sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
"1) Se l' autorità nazionale competente per l' applicazione in uno Stato membro degli artt. 85, n. 1, e 86 del Trattato CEE possa utilizzare, nell' ambito di un procedimento sanzionatorio avviato a norma dei citati articoli, le informazioni ottenute dalla Commissione CEE
a) in applicazione dell' art. 11 del regolamento n. 17 del Consiglio,
b) in seguito a notificazione volontaria effettuata da imprese stabilite in detto Stato membro in conformità al disposto degli artt. 2, 4 e 5 del regolamento n. 17 del Consiglio.
2) Se detta autorità possa utilizzare le informazioni menzionate al n. 1, sub a) e sub b) in un procedimento sanzionatorio avviato in applicazione congiunta della normativa nazionale in materia di concorrenza.
3) Se detta autorità possa utilizzare le informazioni menzionate al n. 1, sub a) e sub b) in un procedimento sanzionatorio, avviato in applicazione esclusiva della sua normativa nazionale.
4) Se detta autorità possa utilizzare le informazioni menzionate al n. 1, sub a) e sub b) in un procedimento di autorizzazione di pratiche restrittive della concorrenza avviato in applicazione esclusiva della sua normativa nazionale".
La competenza del giudice nazionale ad avvalersi del rinvio pregiudiziale ai sensi dell' art. 177
10. Prima di esaminare nel merito le questioni sottoposte alla Corte, occorre soffermarsi brevemente sul punto se il giudice a quo costituisca una "giurisdizione di uno degli Stati membri" ai sensi dell' art. 177. Il problema è posto dal fatto che, dal punto di vista dell' organizzazione amministrativa, il giudice nazionale fa parte del ministero spagnolo del Commercio.
11. Secondo l' ordinanza di rinvio, le funzioni esercitate dal giudice nazionale sono di natura giurisdizionale piuttosto che amministrativa; in determinate materie, esso ha competenza esclusiva. Inoltre, a norma del diritto spagnolo, l' autorità giudiziaria nazionale esercita le sue funzioni in piena indipendenza e i suoi membri sono inamovibili. Le cause sottoposte alla sua cognizione si fondano su procedimenti caratterizzati dalle garanzie del contraddittorio e conformi alla normativa spagnola in materia di concorrenza.
12. Alla luce di queste caratteristiche, ritengo indubitabile che il giudice nazionale va considerato "giurisdizione" ai sensi dell' art. 177 e che la domanda di pronuncia pregiudiziale è, di conseguenza, ricevibile (v. sentenza 30 giugno 1966, causa 61/65, Vaassen-Goebbels, Racc. pag. 408). Nessuna delle parti che hanno presentato osservazioni ha contestato la competenza del giudice nazionale a rivolgersi alla Corte a norma dell' art. 177.
Sul merito della controversia
13. Osservazioni scritte sono state presentate dal governo spagnolo, dalla Commissione, dall' AEB e dalle banche interessate, due delle quali si sono fuse alla fine del 1988 e altre due alla fine del 1991 dopo la conclusione della fase scritta. Occorre rilevare che la descrizione dei fatti fornita dal giudice nazionale è contestata dall' AEB e da quasi tutte le banche, che sostengono che essa è fuorviante in quanto suggerisce che la decisione della DGDC di instaurare un procedimento formale sarebbe stata preceduta da un' istruttoria preliminare, circostanza che implica che tale procedimento formale si sia fondato sulle risultanze di tale istruttoria. Esse assumono che la decisione di instaurare un procedimento formale era invece basata sull' informazione trasmessa alla DGDC dalla Commissione, in conformità dell' art. 10, n. 1, del regolamento n. 17. Ciò sarebbe dimostrato dal fatto che il procedimento formale riguarda unicamente le banche per conto delle quali il formulario A/B è stato presentato alla Commissione, mentre la cosiddetta istruttoria preliminare era estesa a varie altre banche.
14. A mio parere, la controversia su tale punto è priva di incidenza sulle soluzioni che vanno date alle questioni sottoposte alla Corte. Infatti, il punto di stabilire se la decisione della DGDC di dare impulso ad un procedimento formale si fondasse sulle informazioni fornitele dalla Commissione oppure sugli esiti delle proprie indagini costituisce un problema di mero fatto. Il giudice nazionale ha definito le questioni di cui trattasi presupponendo che le azioni intentate dalla DGDC si fondassero in misura sostanziale sulle informazioni fornitele dalla Commissione; la Corte deve pertanto risolvere tali questioni muovendo da questo presupposto. Spetterà quindi al giudice nazionale applicare ai fatti di specie le soluzioni indicate dalla Corte.
15. Dall' ordinanza di rinvio risulta che i procedimenti nazionali riguardano soltanto l' applicazione della normativa spagnola in materia di concorrenza tuttavia le prime due questioni del giudice nazionale concernono, almeno parzialmente, l' applicazione degli artt. 85, n. 1, e 86 del Trattato da parte delle autorità nazionali. Per questo motivo, alcune delle parti che hanno presentato osservazioni hanno suggerito che non è necessario che la Corte si pronunci su tutte le questioni poste dal giudice nazionale. Nella restante parte di queste conclusioni, concentrerò la mia disamina sulle questioni terza e quarta prospettate dal giudice nazionale, poiché queste denotano maggiore corrispondenza alla fattispecie in esame. Non mi sembra tuttavia opportuno tralasciare le prime due questioni sollevate dal giudice nazionale. Concluderò pertanto con alcune brevi considerazioni sull' applicazione degli artt. 85, n. 1, e 86 del Trattato da parte delle autorità nazionali.
a) L' applicazione della normativa nazionale in materia di concorrenza
16. La Corte ha ammesso che "un' intesa può, in linea di massima, costituire oggetto di due procedimenti paralleli, l' uno dinanzi alle autorità comunitarie in applicazione dell' art. 85 del Trattato CEE, e l' altro dinanzi alle autorità nazionali in applicazione del diritto interno" (v. sentenza 13 febbraio 1969, causa 14/68, Wilhelm/Bundeskartellamt, Racc. pag. 1, punto 3 della motivazione). La Corte è pervenuta a questa conclusione in quanto "il diritto comunitario e il diritto nazionale in materia di intese considerano queste ultime sotto aspetti diversi. L' art. 58 considera infatti le intese sotto il profilo degli ostacoli che ne possono conseguire per il commercio tra gli Stati membri, mentre le legislazioni nazionali, ispirandosi a considerazioni proprie a ciascuno Stato, considerano le intese in un ambito più ristretto" (ibidem). La Corte ha tuttavia precisato che "i conflitti tra norma comunitaria e norme nazionali in materia d' intese, vanno risolti applicando il principio del primato del diritto comunitario" (punto 6 della motivazione). Pertanto, come la Corte ha sottolineato nella sentenza 10 luglio 1980, cause riunite 253/78, 1/79 e 3/79, Giry e Guerlain (Racc. pag. 2327, punto 16 della motivazione), "l' applicazione parallela del diritto nazionale della concorrenza è ammissibile solo in quanto non pregiudichi l' uniforme applicazione, nell' intero mercato comune, delle norme comunitarie sulle intese e la piena efficacia dei provvedimenti adottati per l' attuazione delle stesse".
17. L' ordinanza di rinvio dimostra che al giudice nazionale la suddetta giurisprudenza è nota e che egli non chiede delucidazioni in ordine ai limiti entro i quali i procedimenti paralleli sono ammissibili in forza del diritto comunitario. Nonostante una delle banche che hanno presentato osservazioni, il Banco Español de Credito, abbia invitato la Corte a fornire ulteriori indicazioni al riguardo, ciò mi sembra superfluo.
18. Alla luce del suddetto contesto, passo ora all' esame dei primi due numeri dell' art. 20 del regolamento n. 17, che riguardano rispettivamente l' uso e la divulgazione delle informazioni fornite alla Commissione a norma di altre disposizioni del medesimo regolamento. Tali numeri sono del seguente tenore:
"1. Le informazioni raccolte in applicazione degli artt. 11, 12, 13 e 14 possono essere utilizzate soltanto per lo scopo per il quale sono state richieste.
2. Fatte salve le disposizioni degli articoli 19 e 21, la Commissione e le autorità competenti degli Stati membri nonché i loro funzionari ed altri agenti sono tenuti a non divulgare le informazioni raccolte in applicazione del presente regolamento e che, per la loro natura, sono coperte dal segreto professionale"
Per valutare la portata di questi due numeri dell' art. 20, è necessario operare una distinzione tra le informazioni raccolte in conformità degli artt. 2, 4 e 5 del regolamento e le informazioni ottenute in conformità dell' art. 11.
i) Informazioni raccolte in conformità degli artt. 2, 4 e 5 del regolamento n. 17
19. Occorre osservare che, mentre l' art. 20, n. 1, si riferisce alle informazioni assunte in forza di specifiche disposizioni del regolamento n. 17, l' art. 20, n. 2, concerne le informazioni acquisite in forza di qualsiasi disposizione di tale regolamento. Potrebbe sembrare che, di conseguenza, le informazioni ottenute in forza di disposizioni del regolamento diverse dagli artt. 11 - 14, come quelle fornite alla Commissione mediante il formulario A/B, potrebbero essere usate per qualsiasi scopo, purché sia rispettato l' obbligo del segreto d' ufficio.
20. Cionondimeno, la Commissione sottolinea che, ai sensi dell' art. 15 del regolamento n. 17, una domanda di esenzione dà diritto all' immunità dall' irrogazione di ammende da parte della Commissione per gli atti compiuti tra la data di notificazione e la decisione della Commissione a norma dell' art. 85, n. 3, e rientranti nei limiti dell' attività descritta nella notificazione. Secondo la Commissione, consentire alle autorità nazionali di utilizzare le informazioni contenute in un formulario A/B come pure della violazione della loro normativa interna in materia di concorrenza comprometterebbe il contemperamento dei vari interessi in gioco operato nel regolamento, posto che un' impresa che richiede un' esenzione potrebbe correre il rischio di sanzioni inflitte dalle autorità nazionali in forza della normativa interna in materia di concorrenza.
21. A mio parere, l' art. 20, n. 1, non può essere interpretato nel senso che esso sia applicabile altresì alle informazioni acquisite per effetto di disposizioni del regolamento diverse da quelle che indica specificamente, e nel senso che esso limiti pertanto l' uso delle dette informazioni. Tuttavia, tale disposizione non deve essere interpretata nel senso che essa implichi che l' uso di informazioni fornite a norma di disposizioni diverse da quelle indicate, come gli artt. 2, 4 e 5 del regolamento, non sia soggetto ad alcun limite, fermo restando il rispetto dell' obbligo del segreto d' ufficio.
22. Ritengo che sarebbe un errore dar troppa rilevanza alla differenza tra la formulazione dell' art. 20, n. 1, e quella dell' art. 20, n. 2, dal momento che i due numeri sono distinti. Sebbene l' art. 20 sia intitolato "Segreto d' ufficio", solo il n. 2 di quest' articolo verte su questo argomento. L' effetto di questa disposizione è meramente quello di estendere alle autorità competenti degli Stati membri l' applicazione dell' art. 214 del Trattato, che impone alla Comunità e ai suoi dipendenti l' obbligo di non divulgare informazioni coperte dall' obbligo del segreto professionale (v. sentenza 24 giugno 1986, causa 53/85, AKZO Chemie/Commissione, Racc. pag. 1965, punto 26 della motivazione). Il n. 2 dell' art. 20 si limita pertanto alla divulgazione di informazioni acquisite a norma del regolamento. Per contro, il n. 1 del medesimo articolo riguarda non già la divulgazione, bensì l' utilizzazione delle informazioni ottenute ai sensi degli artt. 11 - 14 del regolamento. Sebbene esso si riferisca precipuamente ai detti articoli, non ritengo se ne possa dedurre che le informazioni ottenute in forza di altre disposizioni del regolamento possano essere usate per qualsiasi scopo.
23. Informazioni del genere possono, a mio giudizio, essere utilizzate solo in armonia con gli scopi perseguiti dal regolamento. Tra questi scopi rientra l' incentivazione a compiere la notificazione di accordi, decisioni e pratiche concordate e, in genere, la facilitazione dei rapporti tra le imprese e la Commissione. Ciò emerge chiaramente dalla lettura del sesto 'considerando' , il quale recita: "Considerando inoltre che le imprese possono avere interesse a sapere se gli accordi, decisioni o pratiche concordate ai quali esse partecipano o intendono partecipare, possono determinare l' intervento della Commissione a norma dell' art. 85, n. 1 o dell' art. 86".
24. L' efficacia del sistema istituito dal regolamento dipende in misura sostanziale dalla disponibilità delle imprese a presentare spontaneamente alla Commissione notificazioni e richieste. Per questo motivo, l' art. 15, n. 5, del regolamento conferisce alle imprese che effettuano notificazioni una parziale immunità dall' inflizione di ammende. E' bensì vero che, ai sensi dell' art. 15, n. 6, tale immunità non riguarda anche le imprese che sono state informate dalla Commissione del fatto che quest' ultima, in seguito ad accertamento preliminare, considera applicabile l' art. 85, n. 1, del Trattato, e che l' applicazione dell' art. 85, n. 3, va esclusa. Tuttavia, questa disposizione, che è stata applicata molto raramente, mira unicamente a prevenire gli abusi e non pregiudica la finalità generale del regolamento, consistente nell' incoraggiare le imprese a rivolgersi spontaneamente alla Commissione. Sebbene l' art. 15, n. 5, non si riferisca espressamente alle autorità competenti degli Stati membri, sarebbe a mio parere incompatibile con lo scopo di questa disposizione permettere a tali autorità, nell' ambito dell' applicazione della normativa nazionale in materia di concorrenza, di infliggere ammende alle imprese per comportamenti che l' art. 15, n. 5, rende immuni dalle ammende irrogate dalla Commissione.
25. E' pur vero che l' art. 15, n. 5, non tutela le imprese che chiedono soltanto un' attestazione negativa, tuttavia il sistema istituito dal regolamento verrebbe compromesso se tali imprese fossero scoraggiate dal presentare domande alla Commissione, per via del rischio di potersi così esporre all' irrogazione di ammende da parte delle autorità nazionali. Non mi sembra dunque opportuno operare una distinzione tra l' uso che le autorità nazionali potrebbero fare di un' informazione contenuta in una notificazione diretta ad ottenere un esenzione e l' uso che esse potrebbero fare di un' informazione contenuta in una domanda di attestazione negativa.
26. Deve ammettersi che, in mancanza di una esplicita limitazione nell' uso di tali informazioni da parte delle autorità nazionali, qualsiasi restrizione implicita va limitata allo stretto necessario. Secondo me, tuttavia, sarebbe incompatibile con le finaltà del regolamento n. 17 in generale, e dell' art. 15, n. 5, in particolare, consentire alle autorità nazionali degli Stati membri di avvalersi di informazioni fornite spontaneamente alla Commissione nell' ambito di procedimenti nazionali dai quali potrebbe conseguire l' irrogazione di sanzioni. Ovviamente, informazioni del genere potrebbero costituire per le autorità nazionali un segnale di possibili trasgressioni della loro normativa nazionale. In tale evenienza, le autorità nazionali potrebbero, secondo me e come l' AEB sembra ammettere, perseguire tali trasgressioni e all' occorrenza anche infliggere ammende alle imprese responsabili. Sarebbe impossibile imporre alle autorità nazionali che hanno ricevuto dalla Commissione le informazioni di cui trattasi l' obbligo di ignorarle nel decidere se applicare la loro normativa nazionale. Invero, permettere a tali autorità di avvalersi delle stesse informazioni in questo modo non sarebbe circostanza più idonea a scoraggiare le imprese dal rivolgersi alla Commissione di quanto non lo sia la sentenza della Corte 17 ottobre 1989, causa 85/87, Dow Benelux/Commissione (Racc. pag. 3137), nella quale la Corte al punto 19 della motivazione, ha dichiarato, che
"Non se ne può concludere che alla Commissione è fatto divieto di avviare un procedimento di indagine al fine di accertare l' esattezza o di completare informazioni di cui essa sia venuta incidentalmente a conoscenza durante un accertamento precedente qualora dette informazioni provino l' esistenza di comportamenti in contrasto con le norme del Trattato in materia di concorrenza"
Sennonché, le autorità nazionali devono condurre le loro proprie indagini e raccogliere le proprie prove. Esse non hanno il potere di fondarsi soltanto sulle informazioni comunicate loro dalla Commissione e di far uso di quelle informazioni in sede probatoria nell' ambito di procedimenti nazionali che potrebbero condurre all' irrogazione di una sanzione contro le imprese di cui trattasi.
27. Mi sembra che questa soluzione permetta un equo contemperamento dell' interesse delle imprese che spontaneamente forniscono informazioni alla Commissione e con quello delle autorità degli Stati membri che applicano la normativa nazionale. Inoltre, essa è corroborata dal tenore letterale dell' art. 10, dianzi citato, dal quale si evince che la finalità dell' obbligo imposto alla Commissione dal n. 1 di tale articolo è di consentire alle autorità competenti degli Stati membri di esprimere il loro parere sul modo in cui la Commissione dovrebbe applicare gli artt. 85 e 86 del Trattato, e non già quella di consentir loro di applicare le proprie norme nazionali in materia di concorrenza.
28. Le obiezioni sollevate dal governo spagnolo a questa argomentazione non sono convincenti. Durante la fase orale, il governo spagnolo ha allegato che, se alle autorità nazionali non fosse permesso avvalersi a loro piena discrezione delle informazioni comunicate loro dalla Commissione ai sensi dell' art. 10, n. 1, le imprese potrebbero cautelarsi dall' applicazione della normativa nazionale in materia di concorrenza semplicemente notificando un accordo alla Commissione. Orbene, come ho rilevato, siffatta notificazione non impedisce alle autorità nazionali di avviare le loro proprie indagini sull' accordo in questione. Inoltre, niente impedisce agli Stati membri di seguire l' esempio del regolamento n. 17 incoraggiando la notificazione di accordi alle loro autorità nazionali. Non si può quindi affermare che, limitando l' uso delle informazioni comunicate da parte delle autorità nazionali nel modo da me suggerito, si ostacolerebbe indebitamente l' applicazione della normativa nazionale.
29. Ritengo pertanto che le informazioni contenute in un formulario A/B trasmesso dalla Commissione alle autorità competenti degli Stati membri non debbano essere utilizzate da tali autorità, in procedimenti che potrebbero concludersi con l' irrogazione di una sanzione, come prova delle violazioni alle loro normative nazionali in materia di concorrenza. Le stesse autorità sono tuttavia libere di iniziare le loro indagini in base a queste informazioni.
30. Dal momento che il suesposto ragionamento discende dal sistema e dalla finalità dello stesso regolamento, non è strettamente necessario accertare se vi siano principi generali derivanti dagli ordinamenti giuridici degli Stati membri che escludano l' uso delle informazioni contenute in un formulario A/B da parte delle autorità nazionali in queste circostanze, o se tale uso sia incompatibile con i diritti fondamentali derivanti dai principi costituzionali comuni agli Stati membri e dai trattati internazionali ai quali questi ultimi hanno preso parte o dei quali sono firmatari, come la Convenzione europea sui diritti dell' uomo (v. per esempio sentenza 21 settembre 1989, cause riunite 46/87 e 227/88, Hoechst / Commissione, Racc. pag. 2859). Anche se fosse necessario trattare tale questione, non sembra che negli ordinamenti degli Stati membri vi siano principi generali in materie analoghe, per esempio con riguardo all' uso che un dato ministero potrebbe fare delle informazioni ottenute da un altro ministero, benché si riscontri un certo numero di norme di questo tipo applicabili in contesti particolari. In ogni caso, è dubbio che si possa rinvenire negli ordinamenti degli Stati membri una situazione che possa essere propriamente considerata analoga a quella del caso di specie, che come quest' ultimo implichi l' applicazione parallela, da parte di un' istituzione sovranazionale e di un' autorità nazionale, di disciplinare normative distinte ma correlate. Inoltre, non è dato riscontrare alcuna norma della Convenzione europea sui diritti dell' uomo o pronuncia della Corte europea dei diritti dell' uomo, in base alle quali potersi avallare la tesi secondo la quale l' uso delle informazioni contenute in un formulario A/B da parte delle autorità competenti degli Stati membri, per i fini previsti dalle loro normative nazionali, sarebbe incompatibile con la Convenzione europea. Infatti, le parti che hanno presentato osservazioni in questa causa non hanno sostenuto che un uso siffatto sarebbe incompatibile con la Convenzione.
ii) Informazioni ottenute ai sensi dell' art. 11 del regolamento n. 17
31. Prendo ora in esame l' uso, da parte delle autorità nazionali, delle informazioni ottenute dalla Commissione nell' esercizio dei poteri conferitile dall' art. 11 del regolamento per richiedere che le siano fornite tali informazioni. L' art 10, n. 1, non prescrive espressamente che tali informazioni siano trasmesse alle autorità competenti degli Stati membri, tuttavia esse possono palesemente essere ricomprese nell' espressione "documenti più importanti" figurante in questa disposizione. La Commissione ha precisato nella presente causa che, allorché essa considera tali informazioni sufficientemente importanti, le trasmette alle autorità competenti degli Stati membri quando instaura un procedimento ex art. 9, n. 3, del regolamento n. 17. La Commissione sottolinea che ciò non va confuso con l' apertura di un' inchiesta su una situazione. Nel corso della fase orale si è affermato che la Commissione, pur se non aveva ancora avviato un procedimento nel caso di specie, aveva in effetti trasmesso all' autorità nazionale competente le risposte ricevute in ordine a due richieste di informazioni effettuate ai sensi dell' art. 11. Sebbene la Commissione affermi che l' uso che è stato fatto di quelle informazioni non è contestato dalle ricorrenti nella causa principale, è del tutto legittimo che la Corte, considerando che il giudice nazionale ha specificamente menzionato l' art. 11, si pronunci in ordine alla misura nella quale le autorità nazionali possono avvalersi delle informazioni ottenute in forza di questa disposizione.
32. Va ricordato che l' art. 11 è uno degli articoli menzionati nell' art. 20, n. 1, del regolamento, che prescrive che le informazioni di cui trattasi "possono essere usate soltanto per lo scopo per il quale sono state richieste". La Commissione ha esaminato la portata dell' art. 20, n. 1, nel suo documento IV/382/90, predisposto per la 37ª conferenza degli esperti governativi degli Stati membri, in materia di pratiche restrittive tenutasi a Bruxelles dal 25 al 28 settembre 1990, documento prodotto dalla Commissione su invito rivoltole dalla Corte. In tale documento la Commissione segnala che sono possibili al riguardo tre interpretazioni dell' art. 20, n. 1. In base alla prima interpretazione, la frase iniziale dell' art. 11, n. 1 ["Per l' assolvimento dei compiti affidatile dall' art. 89 e dalle norme emanate in applicazione dell' art. 87 del Trattato, la Commissione può raccogliere (...)"] implica che le informazioni acquisite possono essere utilizzate dalla Commissione soltanto nell' ambito dell' applicazione degli artt. 85 e 86. Sotto tale profilo, le autorità nazionali non hanno il potere di avvalersi delle informazioni raccolte a tal fine. La seconda interpretazione comporta che l' art. 20, n. 1, permette alle autorità nazionali di utilizzare le informazioni di cui trattasi per l' applicazione degli artt. 85, n. 1, e 86. La terza interpretazione, caldeggiata nel caso di specie dal governo spagnolo e, a quanto sembra, dal giudice nazionale, importa che lo scopo di una domanda d' informazioni ai sensi dell' art. 11, n. 1, è quello di concorrere a assicurare che la concorrenza non sia falsata. Dato che questo è anche lo scopo delle normative nazionali in materia di concorrenza, le informazioni acquisite a norma dell' art. 11, n. 1, potrebbero essere utilizzate dalle autorità nazionali nell' ambito dell' applicazione delle loro normative nazionali in materia di concorrenza.
33. A mio parere, la frase iniziale dell' art. 11, n. 1, dianzi citata, mostra che il fine di questa disposizione è quello di consentire alla Commissione di applicare gli artt. 85 e 86 del Trattato. Sarebbe pertanto incompatibile con l' art. 20, n. 1, del regolamento permettere che le informazioni acquisite dalla Commissione a norma dell' art. 11 siano usate come prove in procedimenti instaurati dalle autorità competenti degli Stati membri in forza delle loro normative nazionali in materia di concorrenza. Va in ogni caso respinta la tesi del governo spagnolo secondo la quale le normative nazionali in materia di concorrenza e la normativa comunitaria in materia di concorrenza perseguirebbero necessariamente gli stessi obiettivi; come la Corte ha chiarito nella citata sentenza Walt Wilhelm, è precisamente a causa del fatto che le due discipline normative affrontano la materia della concorrenza da prospettive diverse che una singola pratica può essere oggetto di procedimenti paralleli. Mi sembra del pari che dal testo dell' art. 11, n. 1, risulti che l' uso delle informazioni acquisite dalla Commissione in forza dell' art. 11 è vietato in qualsiasi procedimento nazionale, non soltanto in quelli che potrebbero concludersi con l' irrogazione di sanzioni. La più ampia portata del divieto può giustificarsi alla luce degli estesi poteri conferiti dall' art. 11 alla Commissione.
34. Inoltre, va osservato che, qualora le informazioni raccolte dalla Commissione ai sensi dell' art. 11 vengano trasmesse alle autorità competenti degli Stati membri dopo che la Commissione abbia iniziato un procedimento a norma dell' art. 9, n. 3, quest' ultima disposizione preclude a tali autorità di applicare esse stesse gli artt. 85, n. 1, e 86 all' impresa o alle imprese in causa. La prassi della Commissione nel trasmettere le suddette informazioni alle autorità nazionali è pertanto conforme all' interpretazione dianzi esposta, secondo la quale la finalità dell' obbligo imposto alla Commissione dall' art. 10, n. 1, è quella di informare le autorità nazionali sull' applicazione fatta dalla Commissione degli artt. 85 e 86, consentendo loro di esprimere la propria posizione al riguardo, non anche quella di consentir loro di applicare le proprie normative nazionali in materia di concorrenza. Tale interpretazione corrobora ulteriormente la conclusione alla quale sono giunto riguardo alla corretta interpretazione dell' art. 20, n. 1.
35. Le informazioni acquisite dalla Commissione ai sensi dell' art. 11, n. 1, del regolamento, che vengono trasmesse alle autorità competenti degli Stati membri in conformità all' art. 10, n. 1, non possono dunque essere utilizzate da tali autorità come prove che la loro normativa nazionale è stata violata. Non credo tuttavia che vi sia alcuna utilità nel cercare di precludere alle autorità nazionali di avviare le loro proprie indagini in base a tali informazioni. Così come nell' ipotesi di informazioni contenute in un formulario A/B trasmesso loro dalla Commissione (v. sopra, paragrafo 26), non sarebbe possibile far rispettare alle autorità nazionali che hanno ricevuto tali informazioni l' obbligo di prescindere da queste ultime per decidere se applicare la loro normativa nazionale in materia di concorrenza.
b) L' applicazione degli artt. 85, n. 1, e 86 da parte delle autorità nazionali
36. In forza dell' art. 9, n. 3, del regolamento n. 17, come interpretato dalla Corte nelle sentenze 30 gennaio 1974, causa 127/73, BRT/SABAM (Racc. pag. 51), e 30 aprile 1986, cause riunite da 209/84 a 213/84, Pubblico Ministero/Asjes (Racc. pag. 1425), se la Commissione non ha avviato un procedimento, le autorità amministrative degli Stati membri competenti all' applicazione della normativa nazionale in materia di concorrenza, o i giudici ai quali la medesima competenza sia stata specialmente attribuita, rimangono competenti all' applicazione degli artt. 85, n. 1, e 86 in conformità all' art. 88 del Trattato. Nell' esercizio del potere giurisdizionale conferito loro dall' art. 88, tali autorità e giudici non hanno alcun potere, in forza del diritto comunitario, di irrogare sanzioni alle imprese interessate, ma soltanto di vietare comportamenti in contrasto con gli artt. 85, n. 1, e 86. Qualora i poteri delle autorità nazionali siano circoscritti a quelli loro conferiti dal diritto comunitario, ritengo pertanto che esse abbiano la facoltà di avvalersi delle informazioni contenute in un formulario A/B come prova delle violazioni degli artt. 85, n. 1, e 86. Qualora invece le autorità nazionali dispongano del potere, in forza del diritto nazionale, di irrogare sanzioni alle imprese che trasgrediscono gli artt. 85, n. 1, e 86, come ipotizzato apparentemente dalla prima questione pregiudiziale sollevata dal giudice nazionale, le dette autorità non hanno il potere di avvalersi delle informazioni per tale scopo, poiché rimettere loro una tale prerogativa potrebbe avere l' effetto di scoraggiare le imprese a rivolgersi spontaneamente alla Commissione. Inoltre, le autorità nazionali non hanno in nessun caso la facoltà di avvalersi delle informazioni ottenute dalla Commissione ai sensi dell' art. 11 come prove di violazioni degli artt. 85, n. 1, e 86, essendo ciò, a mio parere, esplicitamente vietato dall' art. 20, n. 1. A tali autorità non è tuttavia preclusa la possibilità di condurre le proprie indagini a norma degli artt. 85, n. 1, e 86 del Trattato fondandosi sulle informazioni contenute nel formulario A/B o assunte a norma dell' art. 11, anche qualora non sia permesso loro di utilizzare le informazioni come prova che le suddette norme del Trattato sono state violate.
37. Questa soluzione presenta il vantaggio che le restrizioni che le autorità nazionali possono imporre all' uso di informazioni fornite loro dalla Commissione sono identiche nelle ipotesi che implicano l' applicazione degli artt. 85, n. 1, e 86 del Trattato come pure in quelle implicanti l' applicazione delle normative nazionali in materia di concorrenza. Si deve tuttavia operare una distinzione tra l' applicazione delle norme del Trattato relative alla concorrenza, alla stregua dell' art. 9, n. 3, e l' applicazione delle medesime norme da parte dei giudici nazionali ordinari in base alla teoria della diretta efficacia di queste norme. I poteri di tali giudici in siffatte ipotesi pongono problemi distinti, che non devono essere trattati nella presente causa.
Conclusione
38. Ciò premesso, ritengo che la questione pregiudiziale deferita alla Corte nella presente causa vada risolta come segue:
"1) Le informazioni contenute in una domanda ai sensi dell' art. 2 o in una notificazione ai sensi degli artt. 4 o 5 del regolamento n. 17 e trasmesse dalla Commissione alle autorità competenti degli Stati membri in conformità dell' art. 10, n. 1, del medesimo regolamento non possono essere utilizzate dalle dette autorità come prove della violazione di norme nazionali in materia di concorrenza, nell' ambito di procedimenti dai quali può conseguire l' irrogazione di sanzioni alle imprese interessate. Alle autorità competenti degli Stati membri non è tuttavia fatto divieto di istruire, fondandosi sulle informazioni ricevute, proprie inchieste in forza delle normative nazionali.
2) Le informazioni acquisite dalla Commissione ai sensi dell' art. 11 del regolamento n. 17, trasmesse alle competenti autorità degli Stati membri in conformità dell' art. 10, n. 1, del medesimo regolamento, non possono pertanto essere utilizzate da tali autorità come prove che le loro norme nazionali in materia di concorrenza sono state violate. Alle autorità competenti degli Stati membri non è tuttavia fatto divieto di istruire, fondandosi sulle informazioni ricevute, proprie inchieste in forza delle normative nazionali.
3) Qualora le competenti autorità degli Stati membri applichino gli artt. 85, n. 1, e 86 del Trattato CEE, in conformità dell' art. 88 del medesimo Trattato e dell' art. 9, n. 3, del regolamento n. 17, non hanno il potere, nell' ambito di procedimenti che potrebbero concludersi con l' irrogazione di sanzioni alle imprese interessate, di avvalersi delle informazioni contenute in una domanda a norma dell' art. 2 o in una notificazione a norma degli artt. 4 o 5 di questo regolamento come prova delle violazioni delle loro norme nazionali in materia di concorrenza. A tali autorità non è tuttavia fatto divieto di istruire, fondandosi sulle informazioni ricevute, proprie inchieste in conformità delle suddette disposizioni del Trattato.
4) Le autorità competenti degli Stati membri non hanno il potere di avvalersi delle informazioni ottenute dalla Commissione ai sensi dell' art. 11 come prove che gli artt. 85, n. 1, e 86 del Trattato CEE sono stati violati. A tali autorità non è tuttavia fatto divieto di istruire, fondandosi sulle informazioni ricevute, proprie inchieste in conformità delle suddette disposizioni del Trattato".
(*) Lingua originale: l' inglese.
Full & Egal Universal Law Academy