Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1. Μπορεί το τέκνο υπαλλήλου να "εξομοιωθεί" προς συντηρούμενο τέκνο κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 4, του παραρτήματος VII του Κανονισμού Υπηρεσιακής Καταστάσεως; Αυτό είναι, στην ουσία, το ζήτημα που η ασκηθείσα από το Συμβούλιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων αναίρεση κατά της αποφάσεως του Πρωτοδικείου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, της 14ης Δεκεμβρίου 1990 (1), σας καλεί να εξετάσετε.
2. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, του παραρτήματος VII του ΚΥΚ θεσπίζει επίδομα συντηρουμένου τέκνου.
3. Η παράγραφος 2 του εν λόγω άρθρου ορίζει ως εξής την έννοια του συντηρουμένου τέκνου:
"Ως συντηρούμενο τέκνο θεωρείται το νόμιμο, φυσικό ή θετό τέκνο του υπαλλήλου ή του/της συζύγου του, όταν συντηρείται πραγματικά από τον υπάλληλο (...)"
4. Η παράγραφος 3 διευκρινίζει τις προϋποθέσεις χορηγήσεως του εν λόγω επιδόματος. Το επίδομα αυτό χορηγείται:
"(...)
α) Αυτοδικαίως, για τα τέκνα που δεν έχουν ακόμα συμπληρώσει την ηλικία των 18 ετών.
β) Κατόπιν αιτιολογημένης αιτήσεως εκ μέρους του ενδιαφερομένου υπαλλήλου, για τα τέκνα ηλικίας 18 έως 26 ετών που ευρίσκονται στο στάδιο της σχολικής ή επαγγελματικής εκπαιδεύσεως."
5. Η παράγραφος 4 που αποτελεί το επίκεντρο της υποθέσεως Brems, προσθέτει:
"Δύναται κατ' εξαίρεση, να εξομοιωθεί προς συντηρούμενο τέκνο, κατόπιν ειδικής και αιτιολογημένης αποφάσεως της αρμοδίας για διορισμούς αρχής που λαμβάνεται βάσει αποδεικτικών εγγράφων, κάθε πρόσωπο, έναντι του οποίου ο υπάλληλος έχει νομίμους υποχρεώσεις διατροφής και του οποίου η συντήρηση συνεπάγεται γι' αυτόν σημαντική επιβάρυνση (2)."
6. Η Brems, υπάλληλος του Συμβουλίου, ελάμβανε για τον γεννηθέντα το 1967 υιό της επίδομα συντηρουμένου τέκνου (3) μέχρι την 1η Ιουλίου 1988. Αυτή την ημερομηνία το επίδομα καταργήθηκε δεδομένου ότι ο υιός της αιτουμένης το επίδομα είχε διακόψει τις ανώτερες σπουδές του.
7. Με υπηρεσιακό σημείωμα της 27ης Οκτωβρίου 1988 (4), η Brems ζήτησε την επαναχορήγηση του επιδόματος, δεδομένου ότι, κατ' αυτή, το τέκνο της μπορούσε να "εξομοιωθεί προς συντηρούμενο τέκνο" εφόσον, μη απασχολούμενο, της επέβαλε σημαντική επιβάρυνση και είχε νόμιμες υποχρεώσεις έναντί του.
8. Στις 29 Νοεμβρίου 1988 (5), η διοίκηση της Γενικής Γραμματείας του Συμβουλίου απέρριψε το αίτημά της με την αιτιολογία ότι "η εξομοίωση ενός προσώπου προς συντηρούμενο τέκνο με ειδική απόφαση της ΑΔΑ (...) γίνεται μόνο για κάθε άλλο πρόσωπο εκτός από τα συντηρούμενα τέκνα".
9. Με νέο υπηρεσιακό σημείωμα της 6ης Δεκεμβρίου 1988 (6), που χαρακτηρίζει ως διοικητική ένσταση κατά την έννοια του άρθρου 90, παράγραφος 2, του ΚΥΚ, η Brems αμφισβήτησε τη θέση του Συμβουλίου:
"(...) Το τέκνο μου, έχοντας υπερβεί το 18ο έτος της ηλικίας του και μη ευρισκόμενο πλέον στο στάδιο σχολικής ή επαγγελματικής εκπαιδεύσεως, δεν θεωρείται πλέον ως συντηρούμενο τέκνο κατά την έννοια του ΚΥΚ. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο, κατά την άποψή μου, πρέπει να θεωρηθεί ως 'άλλο πρόσωπο' του οποίου ο ΚΥΚ επιτρέπει την εξομοίωση προς συντηρούμενο τέκνο."
10. Στις 19 Δεκεμβρίου 1988, η αρμόδια για τους διορισμούς αρχή (στο εξής: ΑΔΑ) επιβεβαίωσε την απόφασή της της 29ης Νοεμβρίου 1988 (7).
11. Η απόφαση του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 1976, περί των γενικών εκτελεστικών διατάξεων του άρθρου 2, παράγραφος 4, του παραρτήματος VII του ΚΥΚ (8) (στο εξής: γενικές εκτελεστικές διατάξεις), εκδοθείσα κατ' εφαρμογή του άρθρου 110 του ΚΥΚ, είχε προβλέψει, με το άρθρο 3, ότι:
"το πρόσωπο, η εξομοίωση του οποίου ζητείται, πρέπει:
- να υπερβαίνει το 60ό έτος της ηλικίας του, αν πρόκειται για άνδρα, και το 55ο, αν πρόκειται για γυναίκα, ή
- να μην υπερβαίνει το 18ο έτος της ηλικίας του ή το 26ο, εφόσον ευρίσκεται σε στάδιο σχολικής ή επαγγελματικής εκπαιδεύσεως, ή
- να έχει προσβληθεί από ασθένεια ή αναπηρία που το εμποδίζει να ανταποκριθεί στις ανάγκες του",
και με το άρθρο 7, ότι:
"η εξομοίωση μπορεί να αναγνωριστεί όταν:
α) αφενός, πληρούνται οι προβλεπόμενες στα άρθρα 2 έως 4 προϋποθέσεις,
β) αφετέρου, το ύψος της επιβαρύνσεως που συνεπάγεται η συντήρηση (...) υπερβαίνει το 20 % του φορολογητέου ποσού (...)" (9).
12. Ο υιός της αιτούσας το επίδομα δεν πληρούσε αυτούς τους όρους, πράγμα που επεξηγεί την απόφαση του Συμβουλίου να αρνηθεί την εξομοίωσή του προς συντηρούμενο τέκνο και να εφαρμόσει στην αιτούσα το επίδομα το άρθρο 2, παράγραφος 4.
13. Το Πρωτοδικείο, επιληφθέν προσφυγής της Brems, ακύρωσε την προαναφερθείσα απόφαση της 29ης Νοεμβρίου 1988, με την απόφαση της 14ης Δεκεμβρίου 1990, κατά της οποίας το Συμβούλιο άσκησε αναίρεση ενώπιόν σας.
14. Το Πρωτοδικείο, αναλύοντας το άρθρο 2 του παραρτήματος VII, παρατηρεί (10) ότι, προκειμένου περί τέκνων τα οποία αφορούν οι παράγραφοι 3 και 5, η ΑΔΑ έχει την υποχρέωση να χορηγήσει το επίδομα συντηρουμένου τέκνου όταν το τέκνο συντηρείται πραγματικά από τον υπάλληλο: η αρμοδιότητα της ΑΔΑ είναι δεσμία αρμοδιότητα.
15. Αντιθέτως, κατά το Πρωτοδικείο, προκειμένου περί της παραγράφου 4, η ΑΔΑ διαθέτει διακριτική εξουσία "να αποφασίζει την εξομοίωση προς συντηρούμενο τέκνο κάθε προσώπου έναντι του οποίου ο προσφεύγων έχει νόμιμες υποχρεώσεις διατροφής και η συντήρηση του οποίου συνεπάγεται γι' αυτόν σημαντική επιβάρυνση" (11).
16. Το Πρωτοδικείο, αναζητώντας τη ratio legis αυτής της παραγράφου, επισημαίνει ότι "η ratio της ανωτέρω διατάξεως έγκειται στο να μπορεί η ΑΔΑ να συνδράμει, σε εξαιρετικές περιπτώσεις, υπαλλήλους που υφίστανται
σημαντική επιβάρυνση λόγω νόμιμης υποχρεώσεως" (12).
17. Το Πρωτοδικείο τονίζει το επιχείρημα κειμένου: γενικότητα της εκφράσεως "κάθε πρόσωπο" δεν επιτρέπει να αποκλειστεί από το πεδίο εφαρμογής της παραγράφου 4 το τέκνο του υπαλλήλου που δεν πληροί τις τιθέμενες από τις παραγράφους 3 και 5 προϋποθέσεις (13).
18. Επιπλέον, ο αποκλεισμός από αυτό τον γενικό κανόνα των τέκνων των υπαλλήλων είναι αντίθετος προς την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως (14), η οποία "απαγορεύει τις διακρίσεις που στηρίζονται στο μόνο κριτήριο της ιδιότητας του προσώπου".
19. Το Πρωτοδικείο τονίζει, περαιτέρω, την παράδοξη συνέπεια αυτού του αποκλεισμού: "Ο αποκλεισμός αυτός καθίσταται τοσούτω μάλλον ασυγχώρητος καθόσον ο οικογενειακός δεσμός που συνδέει τον υπάλληλο με το τέκνο του είναι ισχυρότερος από εκείνο που τον συνδέει με άλλα πρόσωπα - όπως τους γονείς (...)" (15).
20. Η αναιρεσιβαλλομένη απόφαση συνεχίζει ανασκευάζοντας το επιχείρημα που αντλείται από καταστρατήγηση διαδικασίας. Πράγματι, καταστρατήγηση θα υπήρχε μόνο αν η παράγραφος 4 επέτρεπε την εξομοίωση προς συντηρούμενα τέκνα τέκνων που πληρούν τις προϋποθέσεις των παραγράφων 3 και 5 (όρια ηλικίας, ανάπηρο τέκνο) και που πραγματικά συντηρούνται από τον υπάλληλο, χωρίς όμως να έχουν την ιδιότητα νομίμου, φυσικού ή θετού τέκνου του ή του/της συζύγου του. Το Πρωτοδικείο υπενθυμίζει ότι η νομολογία του Δικαστηρίου δέχεται ότι απόφαση περί εξομοιώσεως μπορεί να εκδοθεί υπέρ διαφόρων κατηγοριών προσώπων. Το
σύστημα του ΚΥΚ δεν μπορεί να απαγορεύει σε υπάλληλο να ζητήσει την εξομοίωση του τέκνου του προς συντηρούμενο τέκνο (16).
21. Τέλος, η απόφαση δέχεται την ένσταση ελλείψεως νομιμότητας των άρθρων 3 και 7 της αποφάσεως του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 1976, περί των γενικών εκτελεστικών διατάξεων του άρθρου 2, παράγραφος 4, του παραρτήματος VII για τους εξής λόγους:
- οι γενικές εκτελεστικές διατάξεις δεν μπορούν να περιορίζουν το πεδίο εφαρμογής του ΚΥΚ
- ο όρος "κάθε πρόσωπο" είναι σαφής
- επιβάλλοντας κατώτατα και ανώτατα όρια ηλικίας, οι "γενικές εκτελεστικές διατάξεις απέκλεισαν από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 2, παράγραφος 4, όλα τα πρόσωπα τα ευρισκόμενα μεταξύ των επιβληθέντων ορίων ηλικίας, στερώντας μ' αυτό τον τρόπο την ΑΔΑ από τη δυνατότητα να ασκήσει τη διακριτική της εξουσία σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση" (17).
22. Το Πρωτοδικείο συμπεραίνει από το σύνολο των ανωτέρω σκέψεων ότι,
"η προσβαλλομένη απόφαση του Συμβουλίου, με την οποία απορρίφθηκε η αίτηση της προσφεύγουσας για εξομοίωση του υιού της προς συντηρούμενο τέκνο αποκλειστικώς και μόνο επειδή αυτό δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 2, παράγραφος 4 του παραρτήματος",
είναι νομικώς πεπλανημένη και, επομένως, πρέπει να ακυρωθεί (18).
23. Στην αναίρεσή του, το Συμβούλιο επικαλείται τρεις λόγους (19).
24. Το Πρωτοδικείο, πρώτον, ερμήνευσε εσφαλμένα το άρθρο 2, παράγραφος 4, του παραρτήματος VII του ΚΥΚ.
25. Προέβη, δεύτερον, σε κακή εφαρμογή της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων.
26. Τέλος, κακώς δέχθηκε ότι τα άρθρα 3 και 7 της αποφάσεως του Συμβουλίου δεν είναι νόμιμα.
27. Θα εξετάσω διαδοχικά τους τρεις αυτούς λόγους.
28. Προς στήριξη του πρώτου, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι το Πρωτοδικείο κακώς εκτίμησε τη γενική οικονομία και τον σκοπό του άρθρου 2 και δεν έλαβε υπόψη τον εξαιρετικό χαρακτήρα της εξομοιώσεως προσώπου προς συντηρούμενο τέκνο.
29. Θα τοποθετήσω, καταρχάς, το άρθρο 2, παράγραφος 4, στο πλαίσιό του.
30. Το παράρτημα VII του ΚΥΚ εκθέτει τους "κανόνες, τους σχετικούς με τις αποδοχές και με τις επιστροφές εξόδων". Προβλέπει ότι οι υπάλληλοι των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, υποκείμενοι σε ειδικές δεσμεύσεις, δικαιούνται διάφορα επιδόματα ή αποζημιώσεις: οικογενειακά επιδόματα, αποζημίωση αποδημίας, κ.λπ.
31. Δυνάμει του άρθρου 2 του εν λόγω παραρτήματος, οι υπάλληλοι δικαιούνται επιδόματος για κάθε συντηρούμενο τέκνο.
32. Το εν λόγω άρθρο, μετά τον ορισμό, στην παράγραφο 2, του όρου "συντηρούμενο τέκνο", εξαρτά τη χορήγηση του επιδόματος από ορισμένες προϋποθέσεις, που αφορούν ιδίως την ηλικία του τέκνου.
33. Το τέκνο ηλικίας κάτω των 18 ετών, το τέκνο ηλικίας κάτω των 26 ετών που συνεχίζει τις σπουδές του (στις οποίες η παράγραφος 5 προσθέτει το προσβληθέν από βαρεία ασθένεια ή αναπηρία τέκνο που το εμποδίζει να ανταποκριθεί στις ανάγκες του) δεν είναι, αναγκαστικά και προφανώς, λόγω της μόνης ιδιότητάς
τους ως ανηλίκου τέκνου, σπουδαστού ή αναπήρου τέκνου, σε κατάσταση να ανταποκριθούν στις ανάγκες τους. Γι' αυτό τον λόγο ο ΚΥΚ τεκμαίρει ότι συντηρούνται από τους γονείς τους και προβλέπει όσον τα αφορά, εφόσον έχουν την ιδιότητα συντηρουμένου τέκνου κατά την έννοια της παραγράφου 2, ότι το επίδομα συντηρουμένου τέκνου χορηγείται αυτοδικαίως και δεν μπορεί να το αρνηθεί η ΑΔΑ (20), της οποίας η αρμοδιότητα, όπως ορθώς παρατήρησε το Πρωτοδικείο, είναι δεσμία αρμοδιότητα (21).
34. Οι παράγραφοι 3 και 5 απαριθμούν, επομένως, τις περιπτώσεις στις οποίες το επίδομα συντηρουμένου τέκνου οφείλεται από την ΑΔΑ χωρίς η τελευταία να διαθέτει διακριτική εξουσία.
35. Υπάρχουν άλλες περιπτώσεις όπου ο υπάλληλος πρέπει να αναλάβει την πραγματική συντήρηση προσώπου που δεν είναι ούτε ανήλικο τέκνο του, ούτε ανήλικο τέκνο του στο στάδιο εκπαιδεύσεως, ούτε ανάπηρο τέκνο του, αλλά είναι πρόσωπο που του επιβάλλει τις ίδιες δεσμεύσεις με αυτά.
36. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η παράγραφος 4 προβλέπει ότι κατ' εξαίρεση μπορεί να εξομοιωθεί προς συντηρούμενο τέκνο κάθε πρόσωπο εφόσον συντρέχουν δύο προϋποθέσεις: ο υπάλληλος έχει νόμιμη υποχρέωση διατροφής έναντι αυτού του προσώπου και η συντήρηση του τελευταίου συνεπάγεται για τον υπάλληλο σημαντική επιβάρυνση.
37. Εδώ, το τεκμήριο του να μην είναι σε θέση να ανταποκριθεί στις ανάγκες του δεν ισχύει πλέον: εναπόκειται στον υπάλληλο να προσκομίσει στην ΑΔΑ,
η οποία διαθέτει πλήρη διακριτική εξουσία (22), τη διπλή απόδειξη που απαιτεί η παράγραφος 4.
38. Το Δικαστήριο ήδη έκρινε, με την απόφαση Brandau κατά Συμβουλίου (23), ότι:
"(...) Αυτοί ούτοι οι όροι που χρησιμοποιεί το άρθρο 2, παράγραφος 4, του παραρτήματος VII σαφώς δείχνουν ότι οι συντάκτες του ΚΥΚ είχαν την πρόθεση να αφήσουν στη διοίκηση ορισμένη ελευθερία εκτιμήσεως των προβαλλομένων πραγματικών περιστατικών και περιστάσεων, σε κάθε περίπτωση, προς στήριξη αιτήσεως εξομοιώσεως.
(...) Αυτό το περιθώριο εκτιμήσεως δικαιολογείται από σκέψεις επιεικείας από τις οποίες πρέπει να εμπνέεται η διοίκηση κατά την άσκηση της εξαιρετικής εξουσίας που προβλέπει η εξεταζομένη διάταξη και την απορρέουσα εξ αυτού ανάγκη αξιολογήσεως των πραγματικών περιστατικών που χαρακτηρίζουν κάθε ειδική περίπτωση (24)."
39. Η ΑΔΑ αναγνώρισε μια τέτοια κατάσταση στη μητέρα του υπαλλήλου (25).
40. Η έκφραση "κάθε πρόσωπο" δείχνει σαφώς ότι η έννοια του "εξομοιουμένου προσώπου προς συντηρούμενο τέκνο" είναι γενική κατηγορία καλύπτουσα εξαιρετικά διαφορετικές καταστάσεις. Μόνο μια τέτοια ευρεία διατύπωση επιτρέπει να καλυφθούν όλες οι περιπτώσεις προσώπων συντηρουμένων από υπάλληλο χωρίς ωστόσο να υπάγονται στις παραγράφους 3 και 5 του άρθρου 2.
41. Υπενθυμίζω ότι οι τρεις περιπτώσεις που αναφέρονται στις εν λόγω δύο παραγράφους αφορούν καταστάσεις στις οποίες το επίδομα συντηρουμένου τέκνου χορηγείται αυτομάτως (26) διότι είναι, σε μια τέτοια περίπτωση, προδήλως
δικαιολογημένη: τα εν λόγω κείμενα δεν απαιτούν ούτε "αποδεικτικά έγγραφα" ούτε την απόδειξη "σημαντικής επιβαρύνσεως".
42. Οι τρεις αυτές, όμως, υποθέσεις δεν εξαντλούν όλες τις περιπτώσεις στις οποίες, πράγματι, ένα τέκνο συντηρείται από τους γονείς του. 'Ενα τέκνο, ηλικίας μεταξύ 18 και 26 ετών, μπορεί να εγκαταλείψει τις σπουδές του ή την επαγγελματική του κατάρτιση και να συντηρείται από τους γονείς του: δεν υπάγεται στην παράγραφο 2, στοιχείο β. Επιβάλλει, ωστόσο, στους γονείς του τις ίδιες δεσμεύσεις που επιβάλλει το τέκνο ιδίας ηλικίας το οποίο συνεχίζει τις σπουδές του. Ομοίως, ένα τέκνο μπορεί να συντηρείται από τους γονείς του και να μην είναι σε θέση να ανταποκριθεί στις ανάγκες του πέραν του 26ου έτους της ηλικίας του.
43. Είναι, όμως, πρόδηλο ότι, σε τέτοιες περιπτώσεις, η χορήγηση του επιδόματος συντηρουμένου τέκνου δεν είναι αυτόματη και προϋποθέτει 1) συγκέντρωση, από τον υπάλληλο που το ζητεί, των απαιτουμένων από την παράγραφο 4 αποδείξεων και 2) την άσκηση από την ΑΔΑ της διακριτικής της εξουσίας. Εδώ η ανάγκη επιδόματος δεν είναι αποδεδειγμένη, πρέπει να αποδειχθεί διότι ακριβώς είναι εξαιρετική.
44. Σαφώς, οι παράγραφοι 3 και 5 δεν αφορούν τις τρεις μόνες περιπτώσεις στις οποίες το τέκνο του υπαλλήλου δημιουργεί δικαίωμα επί του επιδόματος συντηρουμένου τέκνου. Αφορούν τις τρεις μόνες περιπτώσεις όπου το εν λόγω επίδομα καταβάλλεται αυτομάτως. Δεν προκύπτει από τις διατάξεις αυτές ότι το τέκνο του υπαλλήλου δεν δημιουργεί δικαίωμα επί επιδόματος συντηρουμένου τέκνου σε άλλες περιπτώσεις. Η ανάγκη αυτού του επιδόματος πρέπει τότε να αποδειχθεί.
45. Αυτό που βασικά διακρίνει τις παραγράφους 3 και 5, αφενός, και 4, αφετέρου, δεν είναι το πεδίο εφαρμογής τους ratione personae (οι πρώτες αφορούν τα τέκνα υπαλλήλων, η τελευταία όλα τα άλλα πρόσωπα), είναι το σύστημα αποδείξεως.
46. Οι παράγραφοι 3 και 5 αφορούν τις περιπτώσεις - καθορισμένες - όπου η ανάγκη του επιδόματος είναι βεβαία: το επίδομα τότε οφείλεται η παράγραφος
4 αφορά τις περιπτώσεις - προς εξακρίβωση - όπου η ανάγκη του επιδόματος είναι αβέβαιη: πρέπει τότε να αποδειχθεί.
47. 'Επεται ότι το τέκνο του υπαλλήλου πρέπει να μπορεί να περιλαμβάνεται στην κατηγορία του "κάθε προσώπου", εφόσον δεν υπάγεται στις παραγράφους 3 και 5. Το τέκνο, το "εξομοιούμενο προς συντηρούμενο τέκνο", είναι αυτό που δεν πληροί τις προϋποθέσεις των εν λόγω παραγράφων, δημιουργεί όμως δικαίωμα επί του επιδόματος διότι αποδεικνύεται ότι η συντήρησή του συνεπάγεται για τον γονέα σημαντική επιβάρυνση (27).
48. Πώς, άλλωστε, μπορεί να διανοηθεί κανείς ότι το τέκνο του υπαλλήλου - που ο κοινοτικός νομοθέτης είχε την πρόθεση να ευνοήσει θεσπίζοντας υπέρ αυτού ειδικό επίδομα - δεν μπορεί να εξομοιωθεί προς συντηρούμενο τέκνο, ενώ οι γονείς, οι ανιόντες δευτέρου βαθμού ή ο πρώην σύζυγος μπορούν να εξομοιωθούν - παράδοξο που ορθώς τόνισε το Πρωτοδικείο με την 26η σκέψη της αποφάσεώς του;
49. Τέλος, υπενθυμίζω ότι, με την απόφαση Brandau κατά Συμβουλίου (28), το Δικαστήριο κάλεσε την ΑΔΑ να λάβει υπόψη την επιείκεια κατά την εφαρμογή της παραγράφου 4. Η επιείκεια δεν συμβιβάζεται με περιοριστική ερμηνεία της εκφράσεως "κάθε πρόσωπο".
50. Το Συμβούλιο, για να υποστηρίξει ότι αυτή η παράγραφος δεν επιτρέπει την εξομοίωση προς συντηρούμενο τέκνο του ιδίου του τέκνου του υπαλλήλου, στηρίζεται κυρίως στην απόφαση της 21ης Νοεμβρίου 1974, Moulijn κατά Επιτροπής (29). Ο προσφεύγων, σε εκείνη την υπόθεση, ζητούσε την ακύρωση της αποφάσεως της Επιτροπής, η οποία είχε απορρίψει την αίτησή του εξομοιώσεως προς συντηρούμενο τέκνο της διαζευγμένης συζύγου του με την αιτιολογία ότι δεν διέθετε για τη συντήρησή της ποσό ίσο τουλάχιστον προς το 20 % του φορολογητέου ποσού των αποδοχών του. Η Επιτροπή στηριζόταν στις γενικές εκτελεστικές διατάξεις που είχε θεσπίσει δυνάμει του άρθρου 110 του
ΚΥΚ για την εφαρμογή του άρθρου 2, παράγραφος 4, και που όριζαν τα εξής: "Για να μπορεί ένα άλλο πρόσωπο να εξομοιωθεί προς συντηρούμενο τέκνο, είναι απαραίτητο να συντρέχουν οι εξής προϋποθέσεις: (...) 4) Ο υπάλληλος πρέπει να αποδείξει ότι διαθέτει για τη συντήρηση αυτού του προσώπου ποσό ίσο τουλάχιστον προς το 20 % του φορολογητέου ποσού των αποδοχών του (...)".
51. Το Δικαστήριο απήντησε ότι:
"(...) διαπιστώνεται ότι η εξομοίωση προς συντηρούμενο τέκνο αναγνωρίζεται κατ' εξαίρεση, όπως τονίζεται από το ίδιο το κείμενο του άρθρου 2, παράγραφος 4, του παραρτήματος VII του ΚΥΚ, το οποίο ορίζει ότι η εξομοίωση γίνεται 'κατ' εξαίρεση' και κατόπιν 'ειδικής και αιτιολογημένης αποφάσεως'
(...) οι προβλεπόμενες προϋποθέσεις για την εξομοίωση προς συντηρούμενο τέκνο άλλου προσώπου πρέπει, επομένως, να αποτελούν το αντικείμενο στενής ερμηνείας" (30).
52. Το Δικαστήριο επαναλαμβάνει εδώ την έκφραση "άλλο πρόσωπο" που αναφέρεται στις γενικές εκτελεστικές διατάξεις της Επιτροπής (31).
53. Η εν λόγω έκφραση πρέπει να διαβάζεται ως "άλλο πρόσωπο εκτός των αναφερομένων στην παράγραφο 3" (32). Δεν προκύπτει από αυτή τη διάταξη ότι αποκλείει την εξομοίωση των τέκνων του υπαλλήλου που τελούν σε κατάσταση άλλη εκτός των αναφερομένων στην παράγραφο 3.
54. Τέλος, δεν πρέπει να εκπλήττει το γεγονός ότι οι διατάξεις του άρθρου 2, παράγραφος 7, του παραρτήματος VII - που εξασφαλίζει, όταν ο δικαιούχος του επιδόματος υπάλληλος δεν έχει την επιμέλεια του τέκνου, την απευθείας καταβολή του επιδόματος στον σύζυγο ή στον τρίτο που έχει την πραγματική
επιμέλεια του τέκνου - αφορούν μόνο το συντηρούμενο τέκνο κατά την έννοια των παραγράφων 3 και 5 του άρθρου 2.
55. Πράγματι, η περίπτωση αυτή είναι ξένη προς την περίπτωση της παραγράφου 4, η οποία προϋποθέτει ότι ο υπάλληλος συντηρεί πράγματι και απευθείας το εξομοιούμενο προς συντηρούμενο τέκνο πρόσωπο.
56. 'Επεται ότι το Πρωτοδικείο, κρίνοντας ότι "ο κοινοτικός νομοθέτης δεν είχε πρόθεση να αποκλείσει από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 2, παράγραφος 4, το τέκνο που δεν πληροί τις προϋποθέσεις χορηγήσεως του επιδόματος συντηρουμένου τέκνου, όπως αυτές καθορίζονται στις παραγράφους 3 και 5" (33), ερμήνευσε ορθώς τον ΚΥΚ.
57. Ως προς τον δεύτερο λόγο αναιρέσεως που αντλείται από την εσφαλμένη εφαρμογή της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι δεν παραβιάστηκε η εν λόγω αρχή, στον βαθμό που οι κατηγορίες των προσώπων στους οποίους αναγνωρίστηκε το καθεστώς του εξομοιουμένου προς συντηρούμενο τέκνο προσώπου κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 4, από το Δικαστήριο ή από τις γενικές εκτελεστικές διατάξεις πληρούσαν τα ίδια ανώτατα όρια ηλικίας όπως τα επιβαλλόμενα στα τέκνα με την παράγραφο 3 του ιδίου άρθρου.
58. Δεδομένου ότι τα όρια αυτά καθορίστηκαν με το άρθρο 3 των γενικών εκτελεστικών διατάξεων, το να ελεγχθεί αν υπάρχει ή όχι διάκριση στην υπό κρίση υπόθεση ισοδυναμεί, κατά συνέπεια, στη συγκεκριμένη περίπτωση, με την εκτίμηση της νομιμότητας των άρθρων 3 και 7 της αποφάσεως της 15ης Μαρτίου 1976, επί των οποίων στηρίχθηκε το Συμβούλιο για να εκδώσει την προσβαλλομένη απόφαση, πράγμα που αποτελεί ακριβώς το αντικείμενο του τρίτου λόγου αναιρέσεως.
59. Υπενθυμίζω ότι το άρθρο 110 του ΚΥΚ προβλέπει - χωρίς να διευκρινίζει περισσότερο το αντικείμενό τους - ότι "οι γενικές εκτελεστικές διατάξεις (...) θεσπίζονται από κάθε όργανο κατόπιν διαβουλεύσεως με την επιτροπή προσωπικού του και κατόπιν γνώμης της επιτροπής του ΚΥΚ που προβλέπεται στο άρθρο 10".
60. Το Δικαστήριο, με τις αποφάσεις Prakash κατά Επιτροπής της ΕΚΑΧ (34) και Rauch κατά Επιτροπής (35), διευκρίνισε ότι οι γενικές εκτελεστικές διατάξεις θεσπίζονται από τα όργανα, αφενός, όταν τα άρθρα του ΚΥΚ τους αφήνουν τη φροντίδα να ρυθμίσουν συγκεκριμένα θέματα (36), αφετέρου, όταν ο ΚΥΚ δεν είναι αρκούντως σαφής. Γενικές εκτελεστικές διατάξεις θεσπίστηκαν, για παράδειγμα, σχετικά με τη διαδικασία προαγωγής του προσωπικού (37).
61. 'Οσον αφορά, ειδικότερα, το άρθρο 2, παράγραφος 4, του παραρτήματος VII του ΚΥΚ, η έκταση της κανονιστικής εξουσίας που παρέχει στα όργανα το άρθρο 110 του ΚΥΚ καθορίστηκε με την απόφαση της 7ης Ιουνίου 1972, Brandau κατά Συμβουλίου (38).
62. Ο Brandau, υπάλληλος της Γενικής Γραμματείας του Συμβουλίου, είχε υποβάλει αίτηση με την οποία ζητούσε την εξομοίωση της μητέρας του προς συντηρούμενο τέκνο βάσει της παραγράφου 4, ισχυριζόμενος ότι ανελάμβανε το βάρος της εισαγωγής της σε οίκο ευγηρίας. Το Συμβούλιο είχε αρνηθεί αυτή την εξομοίωση με την αιτιολογία, ιδίως, ότι ο Brandau δεν είχε αποδείξει ότι ήταν απαραίτητες οι προσφερόμενες υπέρ της μητέρας του παροχές.
63. Μία απόφαση του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1964, περί γενικών εκτελεστικών διατάξεων του άρθρου 2, παράγραφος 4, του παραρτήματος VII είχε επιβάλει ορισμένους όρους για την εξομοίωση προσώπου προς συντηρούμενο τέκνο, που αφορούσαν ιδίως το ποσό των εξόδων συντηρήσεως που έφερε ο υπάλληλος.
64. Ο προσφεύγων υποστήριζε ότι, εφόσον συνέτρεχαν οι τεθείσες με το άρθρο 2, παράγραφος 4, και τις γενικές εκτελεστικές διατάξεις προϋποθέσεις, το θεσμικό όργανο είχε την υποχρέωση να χορηγήσει την εξομοίωση επί ποινή παραβιάσεως της γενικής αρχής της ίσης μεταχειρίσεως των υπαλλήλων.
65. Το Δικαστήριο απήντησε ως εξής:
"Καίτοι, για την εφαρμογή του άρθρου 2, παράγραφος 4, του παραρτήματος VII του ΚΥΚ, κάθε κοινοτικό όργανο μπορεί να καθορίζει, προηγουμένως και με γενικό τρόπο, αντικειμενικά κριτήρια που προτίθεται να τηρήσει, ο καθορισμός αυτός πρέπει να θεωρείται μόνο ως έκφραση των ελαχίστων απαιτήσεων, που ισχύουν σε όλες τις περιπτώσεις, χωρίς να μπορεί να προδικάσει την άσκηση, σε κάθε ατομική περίπτωση, της εξουσίας εκτιμήσεως που παρέχει στη διοίκηση ο ίδιος ο ΚΥΚ
μια τέτοια εξουσία της διοικήσεως, απαραίτητη για να της επιτρέπει να λαμβάνει υπόψη πολλαπλές και απρόβλεπτες περιστάσεις που χαρακτηρίζουν κάθε περίπτωση, δεν είναι ασυμβίβαστη προς τη γενική αρχή της ίσης μεταχειρίσεως των υπαλλήλων που επικαλείται ο προσφεύγων
η εν λόγω γενική αρχή δεν συνεπάγεται ότι η διοίκηση, κατά την εφαρμογή της εξεταζομένης διατάξεως, όφειλε να περιοριστεί σε απλή μηχανική εφαρμογή προκαθορισμένων κανόνων και κριτηρίων
μια τέτοια αντίληψη θα ήταν αντίθετη προς την ανάγκη εκτιμήσεως των πραγματικών καταστάσεων, ενίοτε περιπλόκων, που χαρακτηρίζουν κάθε ιδιαίτερη περίπτωση (39)."
66. Το Δικαστήριο υπενθύμιζε με αυτό τον τρόπο εντόνως ότι η εξουσία εκτιμήσεως της ΑΔΑ εξακολουθεί να υπάρχει ακόμα και αν πληρούνται τα καθορισθέντα από τις γενικές εκτελεστικές διατάξεις αντικειμενικά κριτήρια.
67. Σ' εκείνη την υπόθεση, η νομιμότητα των γενικών εκτελεστικών διατάξεων που αφορούσαν το ελάχιστο ποσό των εξόδων συντηρήσεων που έφερε ο υπάλληλος ούτε ηγέρθη ούτε συζητήθηκε. Το εν λόγω κριτήριο, εφαρμοζόμενο αδιακρίτως συντηρούμενου από τον υπάλληλο προσώπου, δεν συνεπαγόταν καμία διάκριση και δικαιολογείτο λόγω της κατ' εξαίρεση εφαρμογής του άρθρου 2, παράγραφος 4, του παραρτήματος VII.
68. Είναι όλως διαφορετική η περίπτωση της υποθέσεως Brems.
69. Υπενθυμίζω ότι το άρθρο 3 των γενικών εκτελεστικών διατάξεων που θέσπισε το Συμβούλιο στις 15 Μαρτίου 1976 προέβλεπε τα εξής:
"Το πρόσωπο, η εξομοίωση του οποίου ζητείται, πρέπει:
- να υπερβαίνει το 60ό έτος της ηλικίας του, αν πρόκειται για άνδρα, και το 55ο, αν πρόκειται για γυναίκα, ή
- να μην υπερβαίνει το 18ο έτος της ηλικίας του ή το 26ο, εφόσον ευρίσκεται σε στάδιο σχολικής ή επαγγελματικής εκπαιδεύσεως, ή
- να έχει προσβληθεί από ασθένεια ή αναπηρία που το εμποδίζει να ανταποκριθεί στις ανάγκες του."
70. Είναι πρόδηλο ότι το τέκνο του υπαλλήλου που δεν συγκεντρώνει τις προϋποθέσεις του άρθρου 2, παράγραφοι 3 και 5, δεν μπορεί να καταταγεί στην κατηγορία των εξομοιουμένων προς συντηρούμενο τέκνο προσώπων.
71. Ενώ η παράγραφος 4 του ιδίου άρθρου αναγνωρίζει στην ΑΔΑ εξουσία εκτιμήσεως σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, το Συμβούλιο αρνείται το ευεργέτημα αυτού του άρθρου (εξαιρέσει του προσβεβλημένου από βαρεία ασθένεια ή αναπηρία προσώπου, για το οποίο ήδη προβλέπει η παράγραφος 5), παρόλον ότι ο υπάλληλος έναντί τους έχει νόμιμη υποχρέωση διατροφής και η συντήρησή τους συνεπάγεται γι' αυτόν σημαντική επιβάρυνση,
- στο τέκνο του, κατά την έννοια της παραγράφου 2, ηλικίας άνω των 18 ετών το οποίο, μη ευρισκόμενο σε στάδιο εκπαιδεύσεως, αδυνατεί ωστόσο να ανταποκριθεί το ίδιο στις οικονομικές του ανάγκες
- σε κάθε άλλο μέλος της οικογενείας ηλικίας 18 ετών (ή 26 αν ευρίσκεται σε στάδιο εκπαιδεύσεως) έως 55 ετών, αν πρόκειται για γυναίκα, ή 60 ετών, αν πρόκειται για άνδρα.
72. Το Συμβούλιο είχε την πρόθεση να εξαρτήσει τη χορήγηση του επιδόματος συντηρουμένου τέκνου στο πλαίσιο της παραγράφου 4 από τις ίδιες προϋποθέσεις που προβλέπει η παράγραφος 3 (40).
73. 'Ετσι ο ανηψιός ή ο εγγονός (41) του υπαλλήλου μπορούσαν να εξομοιωθούν με συντηρούμενο τέκνο μόνο αν πληρούσαν τις ίδιες προϋποθέσεις ηλικίας με τις απαιτούμενες για το υπαγόμενο στην παράγραφο 3 τέκνο.
74. Το Συμβούλιο ακολουθούσε μ' αυτό τον τρόπο, κατά τη γνώμη μου, οδό αντίθετη προς την ακολουθητέα για την επίτευξη του στόχου του άρθρου 2, του παραρτήματος VII και του εν λόγω παραρτήματος γενικά, που αποσκοπεί στο να ανταποκριθεί, με γενικό τρόπο, στις καταστάσεις όπου ο υπάλληλος υφίσταται συμπληρωματική δέσμευση και δεν αντιλαμβάνετο ότι οι εν λόγω καταστάσεις μπορούσαν να αφορούν το τέκνο του ίδιου του υπαλλήλου, εφόσον δεν μπορούσε να αξιώσει το ευεργέτημα των παραγράφων 3 και 5 του προαναφερθέντος άρθρου.
75. Οι γενικές εκτελεστικές διατάξεις, περιορίζοντας το πεδίο εφαρμογής ratione personae της παραγράφου 4 με τον αποκλεισμό ολοκλήρων κατηγοριών προσώπων, προέβησαν σε διάκριση κατά παράβαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως.
76. 'Οπως ανέφερε ο γενικός εισαγγελέας Roemer στις προτάσεις του στην υπόθεση Brandau, "η διοίκηση οφείλει (...) να εκτιμά εξαιρετικές καταστάσεις και (...) να λαμβάνει (...) μέτρα περί των οποίων είναι αδύνατο να απαριθμηθούν εξαντλητικά οι προϋποθέσεις, των οποίων, όμως, η θέσπιση απαιτεί, αντιθέτως, να λαμβάνονται υπόψη όλων των ειδών ατομικοί και κοινωνικοί λόγοι" (42).
77. Το Συμβούλιο, προεικάζοντας, με την απόφασή του της 15ης Μαρτίου 1976, ότι κάθε πρόσωπο που δεν πληρούσε τα επιβληθέντα όρια ηλικίας ήταν σε θέση να ανταποκριθεί στις ανάγκες του, στέρησε την ΑΔΑ από την εξουσία εκτιμήσεως που της παρέχει το άρθρο 2, παράγραφος 4, του παραρτήματος VII.
78. Ορθώς, επομένως, το Πρωτοδικείο απεφάνθη ότι τα άρθρα 3 και 7 της αποφάσεως του Συμβουλίου της 15ης Μαρτίου 1976 πάσχουν από έλλειψη νομιμότητας.
79. Προτείνω, κατά συνέπεια, στο Δικαστήριο να απορρίψει και τον δεύτερο και τον τρίτο λόγο αναιρέσεως.
80. Προτείνω, επομένως, να απορριφθεί η αναίρεση και να επιβληθούν τα δικαστικά έξοδα στο Συμβούλιο, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 122, πρώτο και δεύτερο εδάφιο και 69, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, του Κανονισμού Διαδικασίας.
(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
(1) Απόφαση Τ-75/89, Brems κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1990, σ. ΙΙ-899).
(2) Δική μου η υπογράμμιση.
(3) Κατ' εφαρμογή του άρθρου 2, παράγραφος 3, στοιχείο β: τέκνο κάτω των 26 ετών ευρισκόμενο στο στάδιο της σχολικής εκπαιδεύσεως.
(4) Παράρτημα ΙΙΙ του υπομνήματος αντικρούσεως ενώπιον του Πρωτοδικείου.
(5) 'Οπ.π., παράρτημα IV.
(6) 'Οπ.π., παράρτημα V.
(7) 'Οπ.π., παράρτημα VI.
(8) 'Οπ.π., παράρτημα ΙΧ.
(9) Μετά την αφαίρεση ορισμένων ποσών.
(10) Σκέψη 23 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως.
(11) 'Οπ.π., σκέψη 24.
(12) 'Οπ.π.
(13) 'Οπ.π., σκέψη 25.
(14) 'Οπ.π., σκέψη 26.
(15) 'Οπ.π.
(16) 'Οπ.π., σκέψη 27.
(17) 'Οπ.π., σκέψεις 29 και 30.
(18) 'Οπ.π., σκέψη 31.
(19) Σκέψη 4 της αιτήσεως αναιρέσεως.
(20) Βλ. τη διατύπωση του κειμένου της παραγράφου 3: "Το επίδομα χορηγείται: α) αυτοδικαίως (...) β) κατόπιν αιτιολογημένης αιτήσεως (...)", και της παραγράφου 5: "Η καταβολή του επιδόματος παρατείνεται (...)" βλ. επίσης τις παρατηρήσεις του υπομνήματος αντικρούσεως ενώπιον του Πρωτοδικείου, σ. 9.
(21) Σκέψη 23 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως. Την έκφραση αυτή είχε ήδη χρησιμοποιήσει το Δικαστήριο στην απόφαση της 19ης Ιανουαρίου 1984, 65/83, Erdini κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1984, σ. 211), σχετικά με το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο γ, του παραρτήματος VII, που ορίζει τις προϋποθέσεις χορηγήσεως του επιδόματος στέγης.
(22) Βλ. επίσης τη διατύπωση του κειμένου: "Δύναται κατ' εξαίρεση να εξομοιωθεί προς συντηρούμενο τέκνο κατόπιν ειδικής και αιτιολογημένης αποφάσεως της ΑΔΑ (...)".
(23) Απόφαση της 7ης Ιουνίου 1972, 46/71 (Rec. 1972, σ. 373).
(24) Σκέψεις 8 και 9, η υπογράμμιση δική μου.
(25) Βλ. απόφαση της 8ης Μαρτίου 1988, 339/85, Brunotti (Συλλογή 1988, σ. 1394).
(26) Εφόσον το τέκνο συντηρείται πραγματικά.
(27) Και ότι είναι δικαιούχος υποχρεώσεως διατροφής εις βάρος του υπαλλήλου.
(28) 'Οπ.π., σκέψη 9.
(29) Υπόθεση 6/74, Rec. 1974, σ. 1287.
(30) Σκέψεις 12 και 13, η υπογράμμιση δική μου.
(31) Βλ. σκέψη 4 της προαναφερθείσας αποφάσεως.
(32) Δηλαδή άλλο πρόσωπο εκτός του ανηλίκου τέκνου και του τέκνου ηλικίας κάτω των 26 ετών που βρίσκεται στο στάδιο της εκπαιδεύσεως.
(33) Αναιρεσιβαλλομένη απόφαση, σκέψη 25.
(34) Απόφαση της 8ης Ιουλίου 1965, 19/63 και 65/63 (Rec. 1965, σ. 678).
(35) Απόφαση της 31ης Μαρτίου 1965, 16/64 (Rec. 1965, σ. 179).
(36) Για παράδειγμα, το άρθρο 2, πρώτο εδάφιο, του ΚΥΚ: "Κάθε όργανο καθορίζει (...)".
(37) Βλ. την απόφαση της 12ης Ιανουαρίου 1978, 86/77, Ditterich κατά Επιτροπής (Rec. 1978, σ. 1862).
(38) 'Οπ.π.
(39) Προαναφερθείσα απόφαση, σκέψεις 11 έως 14, η υπογράμμιση δική μου.
(40) Τουλάχιστον όσον αφορά τα πρόσωπα ηλικίας 26 ετών κατ' ανώτατο όριο.
(41) Υπό τον όρο ο υπάλληλος να έχει έναντί τους "νόμιμη υποχρέωση διατροφής".
(42) Προαναφερθείσα απόφαση (Rec. 1972, σ. 385, 386).
Full & Egal Universal Law Academy