Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Les questions préjudicielles posées par le Nederlandse Raad van State portent sur l' interprétation des articles 59 et 67 du traité, ainsi que de la première directive du Conseil, du 11 mai 1960, pour la mise en oeuvre de l' article 67 du traité (1) (ci-après "première directive"), et de la directive 88/361/CEE du Conseil, du 24 juin 1988, pour la mise en oeuvre de l' article 67 du traité (2) (ci-après "deuxième directive").
Ces questions, en fait, mettent en cause la conformité avec le droit communautaire de l' article 57, paragraphe 1, de la loi néerlandaise du 21 avril 1987 contenant les règles relatives à l' émission de programmes de radio et de télévision, à la participation à la radiodiffusion et à l' aide aux organismes de presse (3) (ci-après "Mediawet"). Cette disposition prévoit que, "en dehors de la réalisation de leurs programmes, les organismes qui ont obtenu un temps d' antenne ne peuvent pas exercer d' autres activités que celles prévues par la présente loi ou autorisées par le Commissariaat voor de Media".
2. Renvoyant au rapport d' audience pour les détails, nous rappellerons que les principales dispositions autour desquelles s' articule le système mis en oeuvre par la Mediawet, système qui n' est d' ailleurs pas tout à fait inconnu pour la Cour (4), procèdent d' une volonté de sauvegarder un système de radiotélévision pluraliste et non commercial. C' est précisément en fonction de cet objectif que le temps d' antenne au niveau national a été réparti pour la plus grande partie entre les "omroepverenigingen" (organismes de radiodiffusion), associations d' auditeurs ou téléspectateurs ayant la personnalité morale et composées d' au moins 150 000 membres, en sorte que la programmation reflète les différentes composantes politiques, sociales et religieuses de la société néerlandaise. En outre, ces organismes, dont le financement est assuré à 100 % par l' État, sont tenus de respecter toute une série de conditions relatives tant à leur structure qu' au contenu des programmes. Veronica Omroep Organisatie (ci-après "Veronica"), partie requérante au principal, est précisément un organisme de radiodiffusion au sens de la Mediawet.
Venons-en à présent aux faits qui sont à l' origine du présent renvoi. Le 4 juillet 1990, arguant d' une violation de l' article 57, précité, de la Mediawet, le Commissariaat voor de Media a pris une décision à l' encontre de Veronica par laquelle il retirait à cette dernière son temps d' antenne pour une durée de treize semaines et lui infligeait une amende d' un montant de 50 000 HFL. Les activités reprochées à Veronica, en tant qu' interdites par ladite disposition, consisteraient, en substance, dans l' utilisation de certains fonds publics aux fins de l' installation au Luxembourg d' une station de télévision commerciale destinée à atteindre notamment les Pays-Bas.
L' appréciation du Commissariaat voor de Media se fonde sur trois faits: le président et le secrétaire du conseil d' administration de Veronica ont, respectivement, élaboré un plan (businessplan) et fourni une assistance juridique en vue de la création d' une société de capitaux de droit luxembourgeois dénommée "RTL-Véronique", destinée à exploiter une station de télévision commerciale au Luxembourg; en outre, Veronica a fourni à ses propres risques une garantie bancaire destinée à garantir un crédit en faveur de RTL-Véronique et, enfin, elle a pris, par le biais d' une tierce société, une participation minoritaire dans le capital de cette station de télévision.
3. Contre la décision du Commissariaat voor de Media, Veronica a introduit un recours devant le Nederlandse Raad van State, lequel, pour établir si l' interdiction d' effectuer des opérations du type dont s' agit est compatible avec les règles pertinentes du droit communautaire, en particulier les articles 59 et 67 du traité, a renvoyé l' affaire à titre préjudiciel devant la Cour.
Avant de passer à l' examen des différentes questions, il convient de souligner - ainsi qu' il a été précisé dans l' ordonnance de renvoi - qu' il ressort des travaux préparatoires de la Mediawet que la disposition litigieuse doit être interprétée en ce sens que, en dehors des activités inhérentes à la réalisation de leurs programmes, les organismes de radiodiffusion ne peuvent librement exercer que les activités accessoires directement autorisées par la Mediawet (publication de revues donnant des informations sur les programmes, production et diffusion de matériel auxiliaire pour les émissions à but éducatif, exploitation des droits d' auteur), ou expressément autorisées par le Commissariaat voor de Media, lequel détient à cet égard un certain pouvoir discrétionnaire sous réserve de respecter l' objectif fondamental de la loi, à savoir le maintien d' un système audiovisuel pluraliste et non commercial. En définitive, sont considérées illicites toutes les activités accessoires qui ne peuvent être considérées comme des activités économiques normales inhérentes à l' exercice de l' activité principale (réalisation des programmes).
4. Par les trois premières questions, le juge national demande si l' interdiction faite à un organisme de radiodiffusion d' exercer des activités telles que la participation au capital d' une société de radiotélédiffusion créée ou à créer dans un autre État membre et la prestation d' une garantie bancaire par ce même organisme de radiodiffusion en faveur d' une telle société constitue une restriction à la libre circulation des capitaux (première question) ou bien à la libre prestation des services (deuxième question), et si l' interdiction, imposée à cet organisme de radiodiffusion, d' élaborer un "businessplan" et de fournir des conseils juridiques à une station de télévision à créer dans un autre État membre constitue une restriction à la libre prestation des services (troisième question).
Or, il est certes incontestable que des opérations telles que la participation au capital d' une entreprise et la prestation d' une garantie liée à un crédit font partie des mouvements de capitaux libérés. Il s' agit, en effet, d' opérations figurant déjà dans la liste A de l' annexe I de la première directive, telle qu' elle a été modifiée par la directive 86/566/CEE (5), qui, précisément, énumère les mouvements de capitaux pour lesquels les États membres doivent avoir supprimé toute restriction. Ces opérations ont été ensuite reprises et ultérieurement spécifiées à l' annexe I de la deuxième directive, qui prévoit expressément, parmi les opérations complètement libérées, la "participation à des entreprises nouvelles ou existantes en vue de créer ou de maintenir des liens économiques durables" sous le titre I, "Investissements directs", ainsi que sous le titre IX, "Cautionnements, autres garanties et droits de gage accordés par des résidents à des non-résidents".
De même, il n' est pas douteux que les activités de conseil à caractère juridique et/ou relatives à l' élaboration d' un "businessplan" - activités faisant l' objet de la troisième question - doivent être qualifiées de prestations de services au sens de l' article 59. La circonstance qu' il s' agit en l' espèce d' un cas d' "exportation" de services, c' est-à-dire de services fournis dans un État membre (les Pays-Bas) à des destinataires établis dans un autre État membre (le Luxembourg), ne revêt pas d' importance: pour qu' une prestation de services relève de l' article 59, il suffit, en effet, que le service en question ait un caractère transfrontalier.
5. Cela posé, il importe d' établir si l' interdiction visée à l' article 57 de la Mediawet, qui n' est pas discriminatoire et qui n' est imposée que dans le chef des organismes nationaux de radiodiffusion, constitue une restriction à la circulation des capitaux et à la prestation des services, interdite par les articles 67 et 59.
A cet égard, il y a lieu, tout d' abord, de rappeler que l' article 57, paragraphe 1, de la Mediawet n' est certainement pas destiné - en tant que tel - à empêcher la prestation de services, et encore moins à empêcher le mouvement de capitaux, mais tend uniquement à interdire l' exercice des activités de nature commerciale étrangères aux missions assignées par la loi à ces organismes. En d' autres termes, les mouvements de capitaux et la prestation de services ne sont limités que pour autant qu' ils résultent de l' exercice d' activités jugées illicites par la Mediawet, alors qu' ils ne subissent aucune restriction par rapport aux activités économiques que les organismes de radiodiffusion peuvent licitement exercer.
Partant, il y a lieu, à notre sens, de déplacer les termes du problème qui nous occupe présentement. Expliquons-nous: ce qu' il importe d' établir à titre préliminaire est de savoir si le droit communautaire interdit à un État membre d' imposer à des organismes de radiodiffusion nationaux ne supportant aucun risque commercial - étant donné qu' ils sont intégralement financés par l' État - une sujétion au regard de la destination des fonds tout en posant, simultanément, la condition de ne pas poursuivre un but lucratif; et cela, bien entendu, compte tenu de l' objectif que cet État entend poursuivre: la sauvegarde d' un système audiovisuel pluraliste et non commercial, objectif qui risquerait d' être compromis dès lors que, par exemple, les fonds en question seraient détournés vers l' exercice d' autres activités (commerciales).
6. En réalité, le droit communautaire applicable à cet égard ne prévoit aucune limitation. Il suffit présentement de rappeler que, dans le treizième considérant de la directive 89/552/CEE du Conseil, du 3 octobre 1989, visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l' exercice d' activités de radiodiffusion télévisuelle (6), il est expressément affirmé que cette directive "n' affecte pas les compétences que possèdent les États membres et leurs autorités en ce qui concerne l' organisation - y compris les systèmes de concession, d' autorisation administrative ou de taxation - et le financement des émissions, ainsi que le contenu des programmes; que l' indépendance de l' évolution culturelle d' un État membre à l' autre et la diversité culturelle de la Communauté restent ainsi préservées".
D' autre part, dans ses arrêts du 25 juillet 1991 (7), dans lesquels certaines conditions imposées par la Mediawet aux organismes de radiodiffusion étaient précisément en discussion, la Cour a affirmé que, "pour garantir le pluralisme qu' il souhaite maintenir, le gouvernement néerlandais peut fort bien se borner à élaborer le statut de ses propres organismes de manière appropriée". Et c' est précisément ce que le gouvernement néerlandais a fait.
Or, dans la mesure où on admet que les États membres sont seuls compétents quant à l' organisation et au financement de leurs stations de télévision et qu' un État membre opte, pour des motifs d' intérêt public (en l' espèce, le maintien du pluralisme), pour un système non commercial, nous ne voyons pas, en définitive, comment on pourrait contester la légitimité d' une interdiction telle que celle qui nous occupe. Il est évident, en effet, que l' unique façon de garantir le caractère non commercial du système est précisément d' interdire aux organismes de radiodiffusion l' exercice d' activités économiques étrangères aux missions qui leur ont été assignées; l' important, du point de vue présentement en cause, est que les activités que ces organismes sont tenus d' exercer (ou en tout cas autorisés à exercer) le soient dans le respect des libertés garanties par le traité.
Il n' est pas non plus inutile de souligner que des restrictions telles que celles contestées par Veronica sont, par nature, communes - par exemple - à la plupart des organismes publics, dans la mesure où ceux-ci sont tenus de respecter les missions et les objectifs qui leur ont été statutairement assignés. Dans cette optique, il y a lieu, en outre, d' ajouter que les libertés garanties par le traité ne peuvent être invoquées pour échapper à l' application de normes nationales compatibles avec le droit communautaire ou pour, d' une manière ou d' une autre, en contourner l' application.
En définitive, nous estimons qu' une réglementation telle que celle présentement en cause est parfaitement légale du point de vue du droit communautaire dans la mesure où elle n' est pas discriminatoire et se borne à interdire aux organismes de radiodiffusion intégralement financés par des fonds publics l' exercice de toute activité étrangère, voire contraire, aux missions qui leur ont été assignées.
7. La conclusion à laquelle nous sommes parvenu rend en fait superflue, aux fins de la solution à donner au cas d' espèce, une réponse aux deux dernières questions. Toutefois, pour être exhaustif et dans l' hypothèse où la Cour considérerait au contraire que les restrictions invoquées par Veronica sont en principe contraires aux articles 59 et 67, nous estimons qu' il y a lieu d' examiner si l' interdiction en question peut être justifiée par des motifs d' intérêt général (quatrième question) et si le maintien d' un système pluraliste et non commercial peut constituer une telle justification (cinquième question).
La réponse est très simple pour ce qui concerne la prestation des services. La Cour a en effet expressément reconnu, en particulier dans les arrêts du 25 juillet 1991, précités, que d' éventuelles restrictions découlant de l' application de mesures indistinctement applicables "tombent sous le coup de l' article 59, dès lors que l' application de la législation nationale aux prestateurs étrangers n' est pas justifiée par des raisons impérieuses d' intérêt général" (8). Il n' y a aucune raison, en effet, de supposer que la même conclusion ne s' applique pas également dans l' hypothèse où les prestataires sont des nationaux et où le service ... se déplace à l' étranger.
8. Plus délicat s' avère être le discours pour ce qui concerne la libre circulation des capitaux. Tout en partageant la thèse de la Commission suivant laquelle il serait opportun, pour des raisons d' uniformité, d' appliquer les mêmes règles que pour les marchandises et les services, disons tout de suite que nous ne croyons pas que la possibilité de justifier des mesures qui seraient, à défaut, incompatibles avec l' article 67 puisse se déduire du libellé de l' article 4 de la deuxième directive, en vertu duquel les États membres conservent la possibilité "de prendre les mesures indispensables pour faire échec aux infractions à leurs lois et règlements, notamment en matière fiscale ou de surveillance prudentielle des établissements financiers, et de prévoir des procédures de déclaration des mouvements de capitaux à des fins d' information administrative ou statistique". La faculté ainsi ouverte aux États membres ne saurait toutefois "avoir pour effet d' empêcher les mouvements de capitaux effectués en conformité avec les dispositions du droit communautaire". L' article 4 concerne en effet, selon nous, uniquement des infractions aux lois ou à des règlements nationaux concernant de manière expresse des opérations de capitaux et non, comme semble au contraire le considérer la Commission, la possibilité d' interdire des mouvements de capitaux en principe licites.
Tout bien considéré, toutefois, l' absence d' uniformité n' est qu' apparente. Rappelons, en effet, que l' article 67 lui-même prévoit que la suppression des restrictions aux mouvements des capitaux s' opère "dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du marché commun", ce qui implique que la libération des capitaux est fonction de l' exercice des autres libertés (personnes, marchandises, services): elle peut donc subir des restrictions lorsqu' elles sont la conséquence directe de restrictions licites inhérentes aux autres libertés garanties par le traité. La Cour s' est d' ailleurs exprimée récemment en ce sens dans l' arrêt Bachmann (9), dans lequel elle a affirmé que "l' article 67 n' interdit pas les restrictions qui ne visent pas les transferts de capitaux, mais qui résultent indirectement de restrictions aux autres libertés fondamentales".
Or, dans la mesure où les mouvements de capitaux sont susceptibles de limitations en raison des restrictions (légitimes) inhérentes à la liberté à laquelle ils se rattachent, à plus forte raison, à notre sens, ces mouvements doivent pouvoir subir des restrictions lorsqu' elles sont justifiées par des motifs d' intérêt général ou, si on préfère, par des raisons impérieuses.
9. Cela précisé, il ne reste qu' à vérifier si l' interdiction visée à l' article 57, paragraphe 1, de la Mediawet peut être justifiée par l' exigence de sauvegarder un système audiovisuel pluraliste et non commercial et est proportionnée par rapport à l' objectif à poursuivre.
Au cours de la procédure, tant la Commission que le gouvernement néerlandais sont partis de la prémisse que le caractère non commercial constitue une raison impérieuse, comme la Cour elle-même l' aurait reconnu dans ses arrêts Commission/Pays-Bas et Collectieve Antennevoorziening Gouda, précités, et se sont, dès lors, limités à examiner la proportionnalité de la mesure en question. A cet égard, nous estimons opportun d' apporter une précision: dans ces arrêts, la Cour s' est expressément référée au seul pluralisme, en affirmant, en particulier, que "le maintien du pluralisme qu' entend garantir cette politique néerlandaise est lié à la liberté d' expression, telle qu' elle est protégée par l' article 10 de la convention de sauvegarde des droits de l' homme et des libertés fondamentales, qui figure parmi les droits fondamentaux garantis par l' ordre juridique communautaire" (10).
Une telle affirmation n' était pas, à notre sens, faite à la légère. Le caractère non commercial d' un système radiotélévisé ne peut, en effet, être considéré - en soi - comme un objectif digne de protection au niveau communautaire, de nature à justifier d' éventuelles restrictions à la prestation de services et/ou à la circulation des capitaux: il est, au contraire, un instrument pour garantir, comme en l' espèce, une finalité de politique culturelle. Il en découle que le caractère non commercial du système néerlandais ne peut justifier des restrictions que dans la mesure où cela se révèle nécessaire pour garantir le pluralisme.
Or, on ne peut certainement pas affirmer de manière générale que toutes les prestations de services ou tous les mouvements de capitaux effectués par un organisme de radiodiffusion soient tels qu' ils puissent compromettre le pluralisme que le système néerlandais entend maintenir; il est évident, au contraire, que les activités en question peuvent se présenter de telle manière qu' elles n' ont aucune espèce d' influence sur la réalisation de l' objectif en question (par exemple, dans quelle mesure pourrait influer sur cet objectif la participation au capital d' une entreprise de construction?). Il en découle que l' interdiction d' exercer des activités commerciales n' aura de raison d' être - ainsi qu' il a été mis en évidence dans l' ordonnance de renvoi - que par rapport à des activités qui risqueraient de compromettre l' objectif en question. Pour autant qu' il importe en l' espèce, le problème doit donc être circonscrit aux activités, considérées dans leur ensemble, du genre de celles exercées par Veronica.
10. A cet égard, nous observerons, tout d' abord, que la circonstance qu' un organisme de radiodiffusion national contribue à la création d' une société de télévision installée à l' étranger, mais qui émet principalement à destination des Pays-Bas, société dans laquelle elle maintient des intérêts (significatifs), ne peut pas être considérée comme dépourvue d' incidence sur l' équilibre créé par la Mediawet entre les différents organismes de radiodiffusion. En effet, une telle situation a pour conséquence que l' organisme de radiodiffusion en question aura de fait un temps d' antenne supérieur à celui qui lui a été assigné et qui est concédé en fonction du nombre des membres de chaque organisme, et de telle manière que soit garantie la représentation de toutes les composantes sociales; en outre, les autres organismes se trouvent désavantagés sous l' angle du financement, pour la partie résultant des recettes publicitaires; il s' agit là d' une circonstance qui ne nous semble pas admissible, compte tenu des modalités particulières de financement d' un système ayant les caractéristiques du système néerlandais. Les activités exercées par Veronica, considérées dans leur ensemble, sont donc effectivement de nature à compromettre le pluralisme que la loi en question a entendu préserver.
Dans cette optique, la jurisprudence de la Cour inaugurée par l' arrêt Van Binsbergen (11) prend un relief particulier. Selon cette jurisprudence, "on ne saurait dénier à un État membre le droit de prendre des dispositions destinées à empêcher que la liberté garantie par l' article 59 soit utilisée par un prestataire dont l' activité serait entièrement ou principalement tournée vers son territoire, en vue de se soustraire aux règles professionnelles qui lui seraient applicables au cas où il serait établi sur le territoire de cet État..." De même, on doit, à notre avis, reconnaître la possibilité, pour un État membre qui a imposé aux organismes de radiodiffusion le respect de certaines conditions destinées à garantir le maintien du pluralisme, d' adopter des normes tendant à éviter que ces organismes ne puissent porter préjudice au maintien de l' objectif dont s' agit en s' établissant dans un autre État membre ou en acquérant une participation significative dans une station de télévision installée dans un autre État membre mais destinée à atteindre en particulier l' État en question.
En définitive, l' interdiction d' exercer des activités du type présentement en cause, outre qu' elle est nécessaire aux fins du maintien du pluralisme du système radiotélévisé, est également proportionnée par rapport au but poursuivi, puisqu' il n' a pas été démontré qu' un tel résultat pouvait être atteint au moyen de règles moins restrictives.
Conclusion
11. A la lumière des considérations qui précèdent, nous concluons donc en proposant à la Cour de répondre comme suit aux questions posées par le Nederlandse Raad van State:
"Les dispositions du traité relatives à la libre circulation des capitaux et à la libre prestation des services, en particulier les articles 59 et 67 du traité, doivent être interprétées en ce sens qu' elles ne s' opposent pas à une réglementation d' un État membre qui interdit, de façon non discriminatoire, aux organismes nationaux de radiodiffusion, financés par des fonds publics et à but non lucratif, l' exercice d' activités économiques étrangères ou en tout cas contraires aux missions qui leur ont été statutairement assignées."
Subsidiairement, nous proposons de répondre comme suit:
"Les dispositions du traité relatives à la libre prestation des services et à la libre circulation des capitaux, en particulier les articles 59 et 67, doivent être interprétées en ce sens qu' elles ne s' opposent pas à une réglementation d' un État membre interdisant à un organisme de radiodiffusion établi dans cet État de prendre une participation dans le capital d' une société de télédiffusion commerciale, établie ou à créer dans un autre État membre, de fournir une caution en faveur de cette station et d' exercer des activités de conseil à caractère commercial ou juridique, toujours en vue de la création de ladite station commerciale, lorsqu' un tel faisceau d' activités est orienté vers la création d' une station de télévison commerciale destinée à atteindre, en particulier, le territoire du premier État en question et à condition que l' interdiction dont s' agit soit nécessaire pour garantir le caractère pluraliste et non commercial du système, et qu' elle soit proportionnée par rapport à cet objectif."
(*) Langue originale: l' italien.
(1) JO 1960, 43, p. 921.
(2) JO L 178, p. 5.
(3) Staatsblad 1987, p. 249.
(4) La Cour s' est, en effet, prononcée à plusieurs reprises sur la réglementation néerlandaise en matière de diffusion de programmes radiophoniques et télévisés: voir les arrêts des 25 juillet 1991, Commission/Pays-Bas (C-353/89, Rec. p. I-4069), et Collectieve Antennevoorziening Gouda (C-288/89, Rec. p. I-4007); voir, en outre, l' arrêt du 26 avril 1988, Bond van Adverteerders (352/85, Rec. p. 2085).
(5) Directive du Conseil du 17 novembre 1986 modifiant la première directive du 11 mai 1960 pour la mise en oeuvre de l' article 67 du traité (JO L 332, p. 22).
(6) JO L 298, p. 23.
(7) Arrêt Collectieve Antennevoorziening Gouda, précité à la note 4, point 24, ainsi que l' arrêt Commission/Pays-Bas, précité à la note 4, point 42.
(8) Arrêt Commission/Pays-Bas, précité, point 17, et arrêt Collectieve Antennevoorziening Gouda, précité, point 13.
(9) Arrêt du 28 janvier 1992, point 34 des motifs (C-204/90, Rec. p. I-249).
(10) Arrêt Collectieve Antennevoorziening Gouda, précité, point 23.
(11) Arrêt du 3 décembre 1974 (33/74, Rec. p. 1299, point 13). Dans le même sens, voir arrêts du 7 février 1979, Knoors (115/78, Rec. p. 399); du 4 décembre 1986, Commission/Allemagne (205/84, Rec. p. 3755, point 22); du 27 septembre 1989, Van de Bijl (130/88, Rec. p. 3039, point 26).
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