Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Deux sociétés françaises, qui produisent des aliments pour animaux, principalement à partir de céréales, et commercialisent également, dans une certaine mesure, des céréales, ont saisi le tribunal de grande instance de Pau d' un recours contre l' administration fiscale française, en demandant le remboursement des sommes payées par elles entre le 1er juillet 1986 et le 31 mai 1988 au titre d' une taxe parafiscale. Elles ont fait valoir que la taxe est contraire au droit communautaire.
Il s' agit d' une taxe qui a déjà fait l' objet d' une question préjudicielle déférée à la Cour par une autre juridiction française. La Cour s' est prononcée sur cette question préjudicielle dans l' arrêt du 19 novembre 1991, dans l' affaire C-235/90, SARL Aliments Morvan/Directeur des services fiscaux du Finistère (ci-après "arrêt Morvan").
2. Cette taxe est donc déjà familière à la Cour et c' est pourquoi nous nous bornerons à rappeler brièvement les caractéristiques principales de cette taxe:
- elle est perçue auprès des collecteurs agréés, des producteurs grainiers et des importateurs sur toutes les quantités de blé tendre, de blé dur, d' orge et de maïs rétrocédées, mises en oeuvre ou importées;
- elle est perçue au moment de la rétrocession, de la mise en oeuvre ou de l' importation;
- elle n' est pas perçue pour les céréales exportées;
- elle est prélevée ou remboursée lors, respectivement, de l' importation ou de l' exportation de produits dérivés ou transformés, sur la base des quantités de céréales utilisées;
- elle est remboursée en ce qui concerne les céréales utilisées pour la production d' amidon;
- elle doit être supportée par les utilisateurs des céréales;
- le produit de cette taxe est utilisé pour couvrir les dépenses de stockage encourues par l' organisme d' intervention français, l' ONIC;
- le taux de cette taxe à l' époque pertinente était de 3 FF par tonne.
Ce taux a ensuite été réduit progressivement de telle sorte que, pour la campagne 1990/1991, il était de 0 FF.
La question préjudicielle sur laquelle la Cour devait se prononcer dans l' affaire Morvan était formulée de manière tout à fait générale. Le tribunal de renvoi demandait à la Cour de lui fournir les éléments de droit communautaire nécessaires pour statuer sur la compatibilité de la taxe française avec le droit communautaire. Comme les requérantes dans la présente affaire, la requérante dans l' affaire Morvan demandait le remboursement de la taxe versée entre le 1er juillet 1986 et le 31 mai 1988.
Dans les observations présentées à la Cour dans l' affaire Morvan, la question préjudicielle a surtout été examinée à la lumière de l' organisation des marchés des céréales et des articles 9 et 95 du traité CEE. L' avocat général M. Mischo, qui a présenté ses conclusions dans l' affaire le 11 juin 1991, a, en outre, étudié la taxe à la lumière des articles 16 et 92 du traité. Dans sa réponse à la question préjudicielle, la Cour s' est limitée à viser l' organisation de marchés pertinente dans le domaine agricole. La Cour a dit pour droit:
"Le droit communautaire et, en particulier, les mécanismes de la politique agricole commune tels qu' ils résultent notamment, dans le secteur des céréales, des dispositions du règlement (CEE) n 2727/75 du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales, s' opposent à la perception, par un État membre, d' une taxe frappant un nombre restreint de produits agricoles pendant une longue période dès lors que cette taxe est susceptible d' inciter les opérateurs économiques à modifier la structure de leur production ou de leur consommation. Il appartient à la juridiction nationale d' apprécier si la taxe sur laquelle porte un litige dont elle est saisie a eu de tels effets."
3. Dans la présente affaire, le tribunal de grande instance de Pau a déféré trois questions à la Cour.
La première porte sur l' interprétation de l' interdiction, inscrite dans le traité CEE, des taxes d' effet équivalant à des droits de douane et des impositions intérieures discriminatoires.
La deuxième concerne la portée, pour la taxe française, de règles communautaires dans le domaine agricole.
La troisième concerne la pertinence, pour cette même taxe, des dispositions du traité CEE en matière d' aides d' État.
Les requérantes au principal, le gouvernement français et la Commission, qui ont présenté des observations dans la présente affaire, ont pour l' essentiel développé des thèses qui correspondent à celles soutenues dans l' affaire Morvan.
4. Partant, nous pouvons nous limiter dans une large mesure à renvoyer:
- à l' arrêt de la Cour dans l' affaire Morvan, et
- aux conclusions de l' avocat général M. Mischo dans la même affaire.
Portée des règles agricoles communautaires pour la taxe française
5. Bien entendu, cette question peut recevoir la même réponse que la question posée dans l' affaire Morvan.
Interdiction, dans le traité CEE, des taxes d' effet équivalant à un droit de douane et des impositions intérieures discriminatoires
6. Nous pouvons pour l' essentiel renvoyer aux conclusions de l' avocat général M. Mischo. En ce qui concerne cette interdiction, il a proposé à la Cour de répondre à la question préjudicielle dans les termes suivants:
"Le droit communautaire doit être interprété en ce sens qu' il s' oppose à une taxe telle que celle en cause dans le litige au principal dans les cas où:
- les ressources financières provenant de la taxe sont affectées totalement ou partiellement à des dépenses dont bénéficient exclusivement les produits nationaux;
- la taxe est perçue à l' importation de produits dérivés des céréales mais remboursée lors de la fabrication des mêmes produits dérivés sur le territoire national;
..."
Les observations de la Commission ainsi que des sociétés requérantes dans la présente affaire appellent pourtant les remarques supplémentaires suivantes.
En ce qui concerne l' utilisation du produit de la taxe, il peut être opportun de mentionner que la Cour a récemment confirmé sa jurisprudence sur cette question dans l' arrêt du 11 mars 1992 dans les affaires jointes C-78/90 à C-83/90, Société commerciale de l' Ouest e.a., qui concernaient les taxes parafiscales françaises sur des produits pétroliers (points 24 à 27).
En ce qui concerne le moment de perception de la taxe, l' avocat général M. Mischo a examiné s' il y avait discrimination du fait que la taxe à l' importation est exigée au moment de l' importation, alors que la taxe sur les produits nationaux est exigée soit au moment de la rétrocession, soit au moment de la transformation. Il a nié l' existence d' une discrimination en estimant que "... sur le plan intérieur, comme sur le plan de l' importation, le produit est ... taxé au moment de sa mise à la consommation". Les requérantes au principal ont fait valoir qu' en pratique la taxe à l' importation est exigée plus tôt que la taxe pour les produits nationaux. Même si la question n' est pas tout à fait certaine, nous estimons qu' en fait les conclusions de l' avocat général M. Mischo sont correctes. Comme nous l' avons dit, la taxe pour les produits nationaux est exigée, non seulement en cas de transformation, mais également en cas de rétrocession, c' est-à-dire lorsque l' acquéreur vend à l' entreprise de transformation ou à d' autres commerçants. On peut, à notre avis, partir de l' hypothèse que l' importation de céréales en France correspond pratiquement à la rétrocession de céréales nationales. En pratique, on doit assimiler l' exportateur à une entreprise nationale qui a acheté les céréales chez le producteur.
En ce qui concerne le domaine d' application de la taxe, les requérantes au principal comme la Commission ont fait valoir qu' il existe un problème particulier dans la mesure où la taxe française comporte également l' assujettissement de produits dérivés et transformés à partir de céréales (ci-après "produits dérivés"). Le problème de base est que la taxe sur les produits dérivés importés a pour objectif de compenser la charge fiscale qui frappe indirectement les produits dérivés français du fait de la taxe payée pour les céréales qui sont entrées dans la production des produits dérivés. La taxe frappe les produits dérivés importés, sans que les produits nationaux correspondants ne soient directement assujettis et la taxation de l' importateur ne peut être considérée comme le paiement d' un service que lui fournit l' administration. Dans ces conditions, nous sommes également d' avis que, sur ce point, la taxe doit être considérée comme enfreignant l' interdiction inscrite à l' article 9 du traité. Les règles examinées ici présentent des similitudes avec celles qui faisaient l' objet de l' arrêt de la Cour du 31 mai 1979, Denkavit Loire/France, administration des douanes (132/78, Rec. p. 1923). La Cour y avait déclaré au point 8:
"Il y a toutefois lieu de souligner que, pour relever d' un système général d' impositions intérieures, la charge à laquelle est soumis un produit importé doit frapper un produit intérieur et un produit importé identique d' un même impôt au même stade de commercialisation, et que le fait générateur de l' impôt doit, lui aussi, être identique pour les deux produits. Il ne suffit donc pas que l' imposition frappant le produit importé ait pour but de compenser une charge frappant le produit intérieur similaire - ou ayant frappé ce produit ou un produit dont il est dérivé - à un stade de production ou de commercialisation antérieur à celui auquel est appréhendé le produit importé. Soustraire une taxe perçue à la frontière à la qualification de taxe d' effet équivalent, alors qu' elle ne frappe pas le produit national similaire ou qu' elle le frappe à des stades de commercialisation différents, ou encore, sur la base d' un fait générateur d' impôt différent, parce que cette taxe viserait à compenser une charge fiscale intérieure affectant le même produit - outre que cela ne tiendrait pas compte des charges fiscales ayant pesé sur le produit importé dans l' État membre de provenance - priverait de son contenu et de sa portée l' interdiction des taxes d' effet équivalant à des droits de douane."
7. Les requérantes au principal ont, en outre, fait valoir que le remboursement des taxes à l' exportation de certains produits dérivés, au moins, est contraire aux dispositions de l' article 96 du traité selon lesquelles les produits exportés vers le territoire d' un des États membres ne peuvent bénéficier d' aucune ristourne d' impositions intérieures supérieures aux impositions dont ils ont été frappés directement ou indirectement. Les requérantes au principal ont fait valoir à l' appui de cet argument que le remboursement à l' exportation est plus élevé que la taxe exigée à l' importation de produits correspondants. Il est clair que cet argument n' est pas directement pertinent pour une application de l' interdiction inscrite à l' article 96, qui concerne les remboursements à l' exportation de taxes internes supérieures au montant imposé directement ou indirectement aux produits exportés. En revanche, l' argument pourrait peut-être être utilisé comme confirmation indirecte du fait que les remboursements de taxes à l' exportation sont contraires à l' article 96. C' est aux juridictions nationales qu' il incombe de décider si les circonstances de fait sont telles que l' article 96 du traité est enfreint.
Il ressort de ce qui précède que, sous certains aspects, la réglementation fiscale française pourrait être en contradiction avec les articles 9, 95 et 96 du traité. Il est important de souligner que la constatation d' une telle incompatibilité n' implique pas que cette réglementation est globalement contraire au droit communautaire. Ainsi, les règles communautaires en cause ici n' affectent pas la perception d' une taxe qui frappe les céréales produites en France et qui sont rétrocédées et transformées dans ce pays.
Pertinence, pour la taxe française, des règles du traité en matière d' aides d' État
8. Le tribunal de renvoi demande dans quelle mesure la taxe doit être considérée comme une aide d' État illicite aux termes de l' article 92 du traité, en raison de l' affectation de son produit et des mécanismes de remboursement.
Il importe de constater à titre liminaire que l' article 92 du traité ne créée pas au profit des particuliers des droits dont ils peuvent se prévaloir directement devant les juridictions nationales. C' est ce que la Cour a constaté en dernier lieu dans l' arrêt visé ci-dessus dans les affaires C-78/90 à C-83/90, Société commerciale de l' Ouest e.a., où elle a notamment déclaré:
"Toutefois, selon la jurisprudence de la Cour, l' incompatibilité des aides étatiques avec le marché commun n' est ni absolue ni inconditionnelle. Le traité, en organisant par l' article 93 l' examen permanent et le contrôle des aides par la Commission, entend que la reconnaissance de l' incompatibilité éventuelle d' une aide avec le marché commun résulte, sous le contrôle de la Cour, d' une procédure appropriée dont la mise en oeuvre relève de la responsabilité de la Commission. Les particuliers ne sauraient, dès lors, en invoquant le seul article 92, contester la compatibilité d' une aide avec le droit communautaire devant les juridictions nationales ni demander à celles-ci de se prononcer, à titre principal ou incident, sur une incompatibilité éventuelle (arrêts du 22 mars 1977, Iannelli, 74/76, précité, et Steinike, 78/76, Rec. p. 595)." (point 33).
Une incompatibilité éventuelle, quant au fond, avec l' article 92 peut bien être sanctionnée par une juridiction nationale si cette incompatibilité est constatée par la Commission conformément aux compétences que lui attribuent les articles 92 et 93. Il est établi que la Commission n' a pas pris une telle décision en ce qui concerne les règles qui nous occupent aujourd' hui.
Selon la jurisprudence de la Cour, le tribunal national peut, en outre, contrôler si, lors de l' introduction d' un système national d' aides, couvert par l' article 92, l' exigence de notification à la Commission selon l' article 93, paragraphe 3, en ce qui concerne les mesures d' aide nouvelles (1), a été respectée. Une infraction à l' article 93, paragraphe 3, peut être invoquée par des particuliers devant une juridiction nationale.
Les règles du traité relatives aux aides d' État ne peuvent donc avoir une importance pour la solution du litige au principal que si la réglementation française en matière de taxes est composée en tout ou en partie de mesures d' aides d' État couvertes par l' article 92 et que ces mesures ont été instituées en infraction aux dispositions de l' article 93, paragraphe 3, du traité.
On ne dispose en l' espèce d' aucune information permettant de savoir si la réglementation française introduite à l' origine en 1953 puis modifiée à plusieurs reprises ensuite, tant avant que pendant la période pertinente pour l' affaire au principal, a été notifiée à la Commission conformément aux règles de l' article 93.
Cela étant, il est en principe nécessaire que la Cour se prononce sur la question de savoir dans quelle mesure la réglementation française sur cette taxe comporte des éléments d' aide d' État couverts par l' article 92. La Commission et les requérantes au principal ont fait valoir que cette réglementation comporte de tels éléments, mais l' avocat général M. Mischo est arrivé à un résultat contraire dans ses conclusions dans l' affaire Morvan.
Nous ne pensons pas que l' argumentation très brève de la Commission à l' appui de son point de vue, pas plus que les arguments des requérantes, offre des éléments justifiant une modification de la conception exprimée par M. Mischo dans ses conclusions.
Dans ce contexte, il peut être également opportun de mentionner que la constatation du fait qu' un ou plusieurs éléments de la réglementation française sont susceptibles de constituer des aides d' État introduites en infraction à l' article 93, paragraphe 3, du traité ne signifierait pas que cette réglementation française est globalement incompatible avec le droit communautaire.
Conclusion
9. Sur la base de toutes ces considérations, nous proposons à la Cour de répondre aux questions déférées par le tribunal de grande instance de Pau dans les termes suivants:
"Il convient d' interpréter le droit communautaire en ce sens qu' il s' oppose à une taxe telle que celle en cause dans le litige au principal, dans les cas où:
- la taxe frappe un nombre restreint de produits agricoles pendant une longue période dès lors que cette taxe est susceptible d' inciter les opérateurs économiques à modifier la structure de leur production ou de leur consommation;
- les ressources financières provenant de la taxe sont affectées totalement ou partiellement à des dépenses dont bénéficient exclusivement les producteurs nationaux;
- les taxes sont exigées pour des produits dérivés qui sont importés, alors que des produits nationaux correspondants n' y sont pas directement assujettis, et
- le remboursement de taxes qui se produit à l' exportation de produits dérivés est supérieur aux impositions dont ces produits ont été frappés directement ou indirectement.
Il n' existe pas d' éléments permettant d' estimer qu' une taxe telle que celle visée dans la présente affaire est couverte par l' article 92 du traité CEE; de surcroît, une juridiction nationale n' est pas compétente pour se prononcer sur une demande de constatation d' incompatibilité avec le droit communautaire d' une aide d' État existante qui n' a pas fait l' objet d' une décision de la Commission imposant à l' État membre concerné de la supprimer ou de la modifier, ou d' une aide nouvelle introduite conformément à l' article 93, paragraphe 3, du traité."
(*) Langue originale: le danois.
(1) Voir, par exemple, l' arrêt de la Cour du 21 novembre 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires, Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon (C-354/90, Rec. p. I-5505.
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