Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. La question préjudicielle qui vous est ici soumise est relative à la définition de la notion d' "exploitant agricole à titre principal". Elle porte plus précisément sur la question de savoir si un État membre, invité par un règlement communautaire à en préciser le contenu, peut en exclure les sociétés de capitaux.
2. Le texte unique des dispositions relatives à la taxe d' enregistrement approuvé par le décret n 131 du président de la République italienne, du 26 avril 1986 (1), prévoit que les actes translatifs de propriété à titre onéreux de biens immobiliers sont assujettis en Italie à un droit d' enregistrement de 8 %. Ce taux est porté à 15 % (2) lorsque, d' une part, le transfert de propriété porte sur des terrains agricoles et les immeubles par destination qui s' y rattachent, d' autre part, l' acquéreur n' est pas un exploitant agricole à titre principal ou une association ou une société coopérative visées aux articles 12 et 13 de la loi n 153 du 9 mai 1975 (3) relative à la mise en oeuvre, notamment, de la directive 72/159/CEE du Conseil, du 17 avril 1972, concernant la modernisation des exploitations agricoles (4) (ci-après "directive").
3. Au motif qu' elle ne relevait pas des catégories prévues par ces dispositions, la société Tenuta il Bosco, qui avait acquis des terrains agricoles, a reçu notification par le bureau du registre de Stradella d' avis de recouvrement faisant application du taux de 15 %.
4. La société a formé un recours contre ces avis devant la Commissione tributaria di primo grado di Voghera. Elle s' est fondée sur la définition de l' exploitant agricole telle qu' elle résulte de l' article 2, paragraphe 5, du règlement (CEE) n 797/85 du Conseil, du 12 mars 1985, concernant l' amélioration de l' efficacité des structures de l' agriculture (5) (ci-après "règlement") qui dispose que
"Les États membres définissent la notion d' exploitant à titre principal aux fins du présent règlement.
Pour les personnes physiques, cette définition comprend au moins la condition que la part du revenu provenant de l' exploitation agricole soit égale ou supérieure à 50 % du revenu global de l' exploitant et que le temps de travail consacré aux activités extérieures à l' exploitation soit inférieur à la moitié du temps de travail total de l' exploitant.
Pour les personnes autres que les personnes physiques, les États membres définissent ladite notion en tenant compte des critères indiqués au deuxième alinéa."
5. Selon la société Tenuta il Bosco, cette définition de l' exploitant agricole doit être interprétée comme celle - presque identique - contenue dans l' article 3, paragraphe 1, de la directive, ainsi libellé:
"Les États membres définissent la notion d' exploitant à titre principal au sens de la présente directive comprenant, pour des personnes physiques, au moins la condition que la part du revenu provenant de l' exploitation agricole soit égale ou supérieure à 50 % du revenu global de l' exploitant et celle que le temps de travail consacré aux activités extérieures à l' exploitation soit inférieure à la moitié du temps de travail total de l' exploitant.
En tenant compte notamment des critères indiqués à l' alinéa précédent, les États membres définissent cette notion dans les cas:
- de personnes autres que les personnes physiques,
- d' exploitation dont le propriétaire n' est pas l' exploitant,
- d' exploitation donnée en métayage."
6. Vous avez, en effet, jugé dans l' arrêt du 18 décembre 1986, Villa Banfi (6), que ce dernier article devait être interprété comme interdisant à un État membre d' exclure du champ d' application de la directive certains types de personnes morales pour le seul motif de leur forme juridique.
7. Vous avez précisé:
"Il faut ainsi constater que la directive non seulement n' exclut pas les personnes morales, mais les inclut expressément dans son champ d' application dès lors qu' elles remplissent les conditions de l' article 2 (7) et répondent à la définition de l' exploitant à titre principal donnée en application de l' article 3, paragraphe 1. Ces conditions étant indépendantes de la forme juridique dans laquelle est constituée une personne morale, il faut en déduire que les États membres ne sont pas autorisés à refuser le bénéfice du régime de la directive à des personnes morales pour le seul motif qu' elles revêtent une forme juridique déterminée. Une telle différence de traitement serait d' ailleurs contraire au principe de non-discrimination inscrit à l' article 40, paragraphe 3, du traité CEE que les États membres doivent respecter dans la mise en oeuvre de la politique agricole commune" (8).
8. La Commissione tributaria di primo grado di Voghera vous demande précisément si l' article 2, paragraphe 5, du règlement en tant qu' il attribue aux États membres la mission de définir la notion d' exploitant agricole à titre principal, permet d' exclure de cette notion les sociétés de capitaux au seul motif de leur forme juridique.
9. Relevons d' emblée que le droit communautaire ne connaît pas de définition unique de l' exploitant agricole à titre principal.
10. Vous avez, en effet, jugé dans l' arrêt du 28 février 1978, Société Azienda avicola Sant' Anna (9), que
"... le traité ne contenant aucune définition précise de l' agriculture, et d' autant moins d' exploitation agricole, il appartient aux institutions communautaires d' élaborer, le cas échéant, aux fins de la réglementation découlant du traité, une telle définition de l' exploitation agricole;
... si l' expression 'exploitation agricole' est utilisée à maintes reprises dans la réglementation communautaire, y compris dans les règlements cités dans l' ordonnance de renvoi, arrêtée par le Conseil ou le cas échéant, par la Commission, dans le domaine de l' agriculture, la définition de cette expression est loin d' être uniforme dans l' ensemble de cette réglementation, d' ailleurs très hétérogène, mais varie selon les buts spécifiques poursuivis par les règles communautaires en cause" (10).
Vous en avez conclu que
"... il est impossible de dégager des dispositions du traité ou des règles du droit communautaire dérivé une définition communautaire uniforme de caractère général d' 'exploitation agricole' universellement applicable dans tout le domaine des dispositions législatives et réglementaires relevant de la production agricole" (11).
11. Ainsi, vous êtes actuellement saisis du point de savoir si les exploitations agricoles pratiquant l' élevage zootechnique intensif sont au nombre des bénéficiaires, au sens de l' article 1er ter, paragraphe 3, sous a), du règlement (CEE) n 1094/88 du Conseil, du 25 avril 1988 (12), du régime d' aides destiné à l' extensification pour les produits excédentaires (13).
12. Il s' ensuit que la définition de l' exploitant agricole, telle qu' elle résulte de l' article 2, paragraphe 5, du règlement ne vaut que pour les situations qui rentrent dans le champ d' application de ce texte, ce que confirme la rédaction même de cet article qui, rappelons-le, dispose que "les États membres définissent la notion d' exploitant à titre principal aux fins du présent règlement" (14).
13. Une question, dès lors, se pose à titre préliminaire: les dispositions de ce règlement, et notamment son article 2, paragraphe 5, sont-elles applicables à une réglementation fiscale interne qui prescrit la réduction des droits d' enregistrement au profit de certaines catégories d' exploitants agricoles qui acquièrent des terres?
14. Jusqu' à son abrogation par le règlement (CEE) n 2328/91 du Conseil (15), le règlement n 797/85 a été le texte de base en matière de politique commune des structures agricoles. Il a institué une "action commune au sens de l' article 6, paragraphe 1, du règlement (CEE) n 729/70, à mettre en oeuvre par les États membres, afin d' améliorer l' efficacité des exploitations et de contribuer à l' évolution de leurs structures, tout en assurant la conservation durable des ressources naturelles de l' agriculture" (16).
15. Dans le cadre du régime d' aide aux investissements prévu par les articles 3 à 7 du règlement - qui bénéficie de concours communautaires (17) - les aides ne peuvent concerner que des actions ou des mesures strictement déterminées. Elle ne peuvent porter, notamment, sur les dépenses afférentes à l' achat de terres (18).
16. Ce régime d' aides cofinancées par la Communauté n' exclut pas la possibilité pour les États membres de mettre en oeuvre certaines mesures d' aides nationales poursuivant les mêmes objectifs mais privées de toute contribution communautaire. Tel est l' objet de l' article 8 du règlement (19) qui "règle de façon détaillée l' admissibilité des aides nationales en faveur d' investissements dans les exploitations agricoles" (20).
17. Ainsi l' article 8, paragraphe 5, prévoit-il expressément que si certaines aides aux investissements sont interdites ou limitées, ces interdictions et limitations ne s' appliquent pas aux mesures d' aides à l' achat de terres (21).
18. De plus, au-delà de ces dispositions particulières, l' article 31 contient des dispositions générales autorisant les États membres à prendre, dans le domaine du règlement, des mesures d' aides complémentaires nationales dont les conditions ou modalités d' octroi s' écartent de celles qui y sont prévues, sous réserve que ces mesures soient conformes aux articles 92 à 94 du traité (22).
19. Il s' ensuit que le règlement rend possible un certain nombre de mesures d' aides nationales, et notamment celles relatives à l' achat de terres. La réduction du droit d' enregistrement dont bénéficie l' exploitant agricole qui acquiert des terres est, à notre avis, à compter au nombre de celles-ci.
20. Compatibles, sous certaines conditions, avec l' action commune mise en oeuvre par le règlement, ces aides nationales n' entrent pas pour autant dans son champ d' application et ne sont pas dès lors régies par ce texte. Elles relèvent du seul droit national qui en détermine la nature, les bénéficiaires et les conditions d' octroi dans le respect des articles 92 à 94 du traité (23).
21. L' article 2, paragraphe 5, du règlement a pour objectif d' assurer des conditions d' application uniforme dans tous les États membres du régime d' aides aux investissements que prévoit ce texte en précisant les critères à retenir par les États membres pour définir la notion d' exploitant à titre principal.
22. Il n' a pas pour objet d' imposer aux États membres des critères pour déterminer le champ d' application ratione personae d' un texte interne de nature fiscale qui ne met en oeuvre ni le droit communautaire ni un financement communautaire, tel le décret n 131 du président de la République italienne du 26 avril 1986.
23. D' ailleurs si l' adoption de critères uniformes dans la Communauté pour définir la notion d' exploitant agricole s' impose lorsqu' il s' agit de mettre en place une action commune cofinancée par la Communauté, tel n' est pas le cas lorsque l' aide consiste en une mesure purement interne qui ne relève pas du régime d' aide aux investissements communautaire.
24. Certes, l' autorité réglementaire nationale a pu, pour définir la notion d' exploitant agricole dans un texte de nature fiscale, se référer librement à un texte interne (24) pris en application de textes communautaires au nombre desquels ne figure d' ailleurs pas le règlement n 797/85. Il appartient alors au juge national d' apprécier la portée exacte de ce renvoi au regard de l' exclusion des sociétés de capitaux de la définition d' exploitant agricole, telle qu' elle figure aux articles 12 et 13 de la loi italienne n 153 du 9 mai 1975.
25. Après ce long préliminaire relatif au champ d' application du règlement, indispensable selon nous pour donner au juge a quo une réponse utile à la question qu' il vous a posée, abordons plus précisément cette dernière.
26. Nous l' avons vu, l' article 2, paragraphe 5, du règlement invite les États membres à définir la notion d' exploitant agricole à titre principal dans des termes quasiment identiques à ceux de l' article 3, paragraphe 1, de la directive qui a fait l' objet de votre arrêt Villa Banfi, précité. Dès lors, l' interprétation que vous avez donnée de cet article est-elle applicable à l' article 2, paragraphe 5, du règlement?
27. Dans l' évolution de la politique commune des structures agricoles, la directive et le règlement sont deux étapes essentielles (25).
28. Ils visent l' un comme l' autre les articles 39, paragraphe 1, 42 et 43 du traité CEE et portent l' un comme l' autre sur l' amélioration des structures agricoles à travers des mesures d' aides aux investissements ou d' encouragement. Ils instituent l' un comme l' autre une "action commune", au sens de l' article 6, paragraphe 1, du règlement n 729/70, mise en oeuvre par les États membres et cofinancée par la section garantie du FEOGA (26).
29. Les deux textes présentent, en outre, une incontestable continuité. Comme l' a relevé le professeur Blumann, à propos du régime des aides aux investissements institué par le règlement, "il s' agit ... du point central du règlement qui, à cet égard, poursuit l' oeuvre entreprise par la directive n 159/72, visant à une modernisation des exploitations agricoles et qui entre autres dispositions instituait les plans de développement. Le nouveau texte maintient l' esprit antérieur, tout en tenant compte du souci de conserver en activité le maximum d' exploitations, d' où d' ailleurs un recours plus facile aux aides nationales et un régime plus souple pour les plans d' amélioration matérielle (PAM) qui se substituent aux plans de développement" (27).
30. Les deux textes renvoient aux États membres, dans une formulation quasiment identique (28), nous l' avons vu, la définition de l' exploitant agricole, en invitant ces États à utiliser les mêmes critères.
31. Relevons enfin qu' ils visent, l' un les "exploitations agricoles en mesure de se développer" (29), l' autre les "exploitations" (30), sans préciser la forme juridique dans laquelle cette exploitation doit avoir lieu.
32. Il s' ensuit que, si l' exclusion des sociétés de capitaux de la définition d' exploitant agricole est contraire à l' article 3, paragraphe 1, de la directive, elle l' est également, nécessairement, à l' article 2, paragraphe 5, du règlement.
33. Nous vous proposons, par conséquent, de répondre ainsi qu' il suit à la question qui vous est posée:
"1) L' article 2, paragraphe 5, du règlement (CEE) n 797/85 du Conseil, du 12 mars 1985, concernant l' amélioration de l' efficacité des structures de l' agriculture, doit être interprété en ce sens qu' il ne permet pas aux États membres, lorsqu' ils définissent les critères auxquels doivent répondre les personnes autres que les personnes physiques pour être considérées comme exploitants agricoles à titre principal, d' exclure du champ d' application de ce règlement certains types de sociétés pour le seul motif de leur forme juridique.
2) Une réglementation nationale relative au traitement fiscal applicable aux transferts de propriété de biens immobiliers n' entre pas dans le champ d' application du règlement précité."
(*) Langue originale: le français.
(1) GURI du 30.4.1986, supplément ordinaire, série générale n 99.
(2) Voir, ibidem in fine, tarif, première partie.
(3) GURI n 137 du 26.5.1975, p. 3298.
(4) JO L 96, p. 1.
(5) JO L 93, p. 1.
(6) Arrêt 312/85, Rec. p. 4039.
(7) Article qui définit la notion d' exploitation agricole "en mesure de se développer".
(8) Point 10 de l' arrêt précité.
(9) Arrêt 85/77, Rec. p. 527.
(10) Ibidem, points 8 et 9.
(11) Ibidem, point 14.
(12) Règlement modifiant les règlements (CEE) n 797/85 et (CEE) n 1760/87 en ce qui concerne le retrait des terres arables ainsi que l' extensification et la reconversion de la production (JO L 106, p. 28).
(13) Affaire encore pendante, Lante (C-190/91).
(14) Souligné par nous.
(15) Règlement concernant l' amélioration de l' efficacité des structures de l' agriculture (JO L 218, p. 1); voir l' article 40 de ce règlement.
(16) Article 1er, premier alinéa, du règlement.
(17) Ibidem, article 26, paragraphe 2.
(18) Ibidem, article 4, paragraphe 1.
(19) Les actions prévues dans le cadre de l' article 8 ne donnent pas naissance à des dépenses éligibles au titre du Fonds (voir article 26, paragraphes 1 et 2, du règlement).
(20) Priebe, R.: "Le droit communautaire des structures agricoles, Cahiers de droit européen", 1988, n s 1-2, p. 26.
(21) Les dispositions de l' article 8, paragraphe 5, ont été reprises dans l' article 12, paragraphe 5, du règlement (CEE) n 2328/91 du Conseil, précité.
(22) Voir R. Priebe, op. cit., p. 27.
(23) Voir en ce sens Blumann, C.: Jurisclasseur, "Europe, marché commun agricole, politique commune des structures agricoles", fascicule 1340, point 63, paragraphe 2.
(24) Voir les articles 12 et 13 de la loi italienne n 153 du 9 mai 1975, précitée.
(25) Le règlement a remplacé la directive qu' il a abrogée: article 33, paragraphe 2, du règlement.
(26) Voir dix-neuvième et vingtième considérants et article 15 de la directive et vingt-cinquième considérant et article 1er du règlement.
(27) Blumann, Jurisclasseur, "Europe", op. cit., point 43, souligné par nous.
(28) Si l' on excepte les deux derniers tirets figurant à l' article 3, paragraphe 1, de la directive et absents de l' article 2, paragraphe 5, du règlement. Cette différence est sans effet sur la question préjudicielle posée.
(29) Directive, article 1er.
(30) Règlement, article 1er.
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