Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. El presente asunto tiene su origen en las dificultades encontradas, en relación con sus derechos a pensión por cónyuge inactivo, por parte de los nacionales comunitarios que han realizado una actividad por cuenta ajena en Bélgica, por una parte, y en los Países Bajos, por otra, desde la modificación legislativa producida en la materia en este último Estado miembro a partir del 1 de abril de 1985.
2. El Tribunal de Justicia conoce bien este problema. Se suscitó en el asunto Bakker, sin que la sentencia dictada (1) tuviera que entrar a responder °puesto que no era ésta la cuestión dirigida entonces al Tribunal de Justicia° a los interrogantes que ahora se plantean y que conducen, básicamente, a preguntar si las consecuencias que la modificación de la legislación neerlandesa supone en la aplicación de la normativa belga tienen por efecto cuestionar la compatibilidad de ésta con el Derecho comunitario.
3. No voy a exponer ahora °me remito, para ello, al informe para la vista° (2) las normativas nacionales aplicables, es decir, por una parte, el Real Decreto nº 50, de 24 de octubre de 1967, modificado mediante Ley de 15 de mayo de 1984, relativo a las pensiones de jubilación y de supervivencia de los trabajadores por cuenta ajena, y, por otra, la Algemene Ouderdomswet (Ley general sobre el Seguro de Vejez; en lo sucesivo, "AOW"), modificada en 1985. Me limitaré a recordar sus características pertinentes para la comprensión del asunto.
4. La normativa belga atribuye al trabajador por cuenta ajena jubilado una pensión calculada conforme al "porcentaje familiar", por un importe del 75 %, en el caso de que su cónyuge haya cesado en cualquier actividad profesional y no perciba una pensión de jubilación o de supervivencia, o cualquier ventaja equivalente, o bien una pensión correspondiente al "porcentaje de personas solas", por un importe del 60 %, en los demás casos.
5. Hasta 1985, también la AOW concedía al trabajador por cuenta ajena jubilado un incremento de pensión por cónyuge inactivo a cargo.
6. Por consiguiente, hasta esta fecha no surgía, por este concepto, ninguna dificultad para el trabajador migrante. El suplemento de pensión que percibía en los Países Bajos no afectaba a sus derechos a una pensión belga calculada según el porcentaje familiar.
7. No es así desde que la AOW fue modificada por Ley de 28 de marzo de 1985, adoptada en cumplimiento de la Directiva 79/7/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, relativa a la aplicación progresiva del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de Seguridad Social (3) (en lo sucesivo, "Directiva").
8. Como señala el Gobierno neerlandés, la AOW establece un sistema de Seguridad Social generalizado basado no como en muchos países, y entre ellos Bélgica, (4) en el ejercicio de una actividad profesional, sino en el tiempo durante el que el beneficiario ha residido en los Países Bajos entre los quince años de edad y los sesenta y cinco.
9. Hasta 1985, la forma de tener en cuenta la situación de sostenimiento de la familia consistía en que la AOW sólo concedía al hombre casado, en caso de un seguro total, un derecho a pensión por un importe del 100 % del salario mínimo, mientras que el hombre o la mujer no casados sólo podían percibir el 70 % y la mujer casada no tenía ningún derecho personal a prestación.
10. Para adaptar esta normativa a la Directiva, los Países Bajos consideraron que todo aquel, hombre o mujer, que hubiera estado asegurado en virtud de la AOW debía, a partir de la edad de sesenta y cinco años, disfrutar de un derecho personal a prestación.
11. Ese era el caso del matrimonio Van Munster. Nacido en 1920, Simon van Munster ejerció una actividad por cuenta ajena en Bélgica desde 1974 a 1981 y durante casi cuarenta y un años en los Países Bajos.
12. En 1985, al cumplir sesenta y cinco años y teniendo a su esposa inactiva a su cargo, solicitó de la Administración belga competente °el Rijksdienst voor Pensioenen (en lo sucesivo, "RVP"), parte demandada en el litigio principal° una pensión de vejez que le fue concedida según el porcentaje familiar.
13. Cuando la propia Sra. Van Munster cumplió sesenta y cinco años, la otra pensión de vejez que el Sr. Van Munster percibía en los Países Bajos y que suponía, pues, un complemento por su cónyuge inactivo a cargo fue "escindida" en dos pensiones, personales para cada uno de los cónyuges.
14. Aunque la cuantía total de las dos pensiones neerlandesas no superaba la de la prestación que el Sr. Van Munster percibía anteriormente, el hecho de que dicho complemento anteriormente pagado a su marido se transformara en pensión personal de la esposa tuvo como consecuencia, en Bélgica, que éste perdiera el derecho a la aplicación del porcentaje familiar, que fue sustituido por el de personas solas. Ello supuso una reducción del 15 % de los ingresos que el Sr. Van Munster obtenía de su pensión belga.
15. El interesado no aceptó bien °y es comprensible° tal disminución de sus ingresos. Interpuso un recurso jurisdiccional contra la decisión adoptada al respecto por el RVP y, en el marco de la apelación interpuesta contra la sentencia dictada en primera instancia por el Arbeidsrechtbank te Antwerpen, el Arbeidshof te Antwerpen ha planteado dos cuestiones prejudiciales cuyo texto se reproduce en el informe para la vista. (5)
16. Mediante estas cuestiones se pretende, básicamente, lo siguiente:
° Apreciar la compatibilidad con el Tratado CEE y, en particular, con los principios de libre circulación de los trabajadores y de igualdad de trato entre hombres y mujeres de una disposición de Derecho nacional que atribuye consecuencias diferentes al pago de una prestación en beneficio del cónyuge inactivo dependiendo de que se efectúe en forma de un incremento de la pensión del cónyuge activo o de una pensión personal atribuida al otro cónyuge.
° Determinar si existen, desde el punto de vista del Derecho comunitario, justificaciones que permitan tratar la pensión concedida al cónyuge inactivo, como la prevista en la AOW desde 1985, de manera diferente a la concedida en forma de un aumento de la pensión por cónyuge a cargo.
17. En primer lugar, descartemos la cuestión de la compatibilidad con el principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres.
18. Si bien el Juez a quo se refiere, en particular, al apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, que señala:
"El principio de igualdad de trato supondrá la ausencia de toda discriminación por razón de sexo, ya sea directa o indirectamente, en especial con relación al estado matrimonial o familiar, particularmente en lo relativo a:
[...]
° el cálculo de las prestaciones, incluidos los aumentos debidos por cónyuge y por persona a cargo, y las condiciones de duración y de mantenimiento del derecho a las prestaciones",
el apartado 1 del artículo 7, como correctamente ha indicado la Comisión, permite a los Estados miembros excluir del ámbito de aplicación de la Directiva
"[...]
c) la concesión de derechos a prestaciones de vejez o invalidez en razón de los derechos derivados de la esposa".
19. Asimismo, tanto los escritos presentados por las partes en el procedimiento principal y por los participantes en este procedimiento, como sus observaciones durante la vista, han girado en torno a la posible vulneración del principio de libre circulación de los trabajadores.
20. El juez a quo se refiere, a este respecto, a la letra c) del artículo 3, al apartado 1 y siguientes del artículo 48 y al artículo 51 del Tratado.
21. En relación con los intereses en juego en el presente asunto, obsérvese que estos textos establecen lo siguiente:
° La letra c) del artículo 3: la supresión, entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de personas.
° El artículo 48: la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (apartado 1); la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo (apartado 2); el derecho de desplazarse libremente en el territorio de los Estados miembros para responder a ofertas efectivas de trabajo y de residir en éstos con objeto de ejercer en ellos un empleo [letras a), b) y c) del apartado 3].
° El artículo 51: la adopción, en materia de Seguridad Social, de las medidas necesarias para el establecimiento de la libre circulación de los trabajadores, creando, en particular, un sistema que permita garantizar a los trabajadores migrantes y a sus derechohabientes la acumulación de todos los períodos tomados en consideración por las distintas legislaciones nacionales para adquirir y conservar el derecho a las prestaciones sociales, así como para el cálculo de éstas.
22. Es decir, la cuestión que se le plantea aquí al Juez a quo es si la citada disposición de la legislación social belga constituye un obstáculo a la libre circulación de los trabajadores. En caso de que así sea, le corresponderá, a la vista de las aclaraciones que el Tribunal de Justicia deba darle, determinar si tal obstáculo puede estar justificado conforme al Derecho comunitario.
23. Es sabido que las legislaciones sociales de los Estados miembros presentan notables diferencias, y que el legislador comunitario aún no ha llevado a cabo la armonización, limitándose, en esta fase, a elaborar unas normas de mera coordinación. (6)
24. El Tribunal de Justicia ha admitido tal diversidad, pero no sin recordar que ésta sólo podía operar en el respeto a la salvaguarda de la libre circulación de los trabajadores en la Comunidad.
25. Este respeto se impone, antes que a nadie, al legislador comunitario.
26. Así, en su sentencia Pinna I, (7) el Tribunal de Justicia declaró que el apartado 2 del artículo 73 del Reglamento nº 1408/71 no era válido, por cuanto excluía de la concesión de prestaciones familiares francesas a los trabajadores sometidos a la legislación francesa, para los miembros de su familia que residan en el territorio de otro Estado miembro.
27. Es preciso citar aquí dos apartados de esta sentencia.
28. El Tribunal de Justicia señaló, en primer lugar, que, al prever
"una coordinación de las legislaciones de los Estados miembros y no una armonización",
el artículo 51
"deja pues subsistir diferencias entre los regímenes de Seguridad Social de los Estados miembros y, por consiguiente, entre los derechos de las personas que en ellos trabajan. Las diferencias de fondo y de procedimiento entre los regímenes de Seguridad Social de cada Estado miembro °y por ello entre los derechos de las personas que en ellos trabajan° no son afectadas, por lo tanto, por el artículo 51 del Tratado". (8)
29. Ahora bien, el Tribunal de Justicia matizó esta declaración afirmando que
"el objetivo de asegurar a los trabajadores la libre circulación dentro de la Comunidad [...] queda [...] comprometido y su logro se torna más difícil si el Derecho comunitario introduce diferencias evitables en los regímenes de Seguridad Social". (9)
Y concluyó:
"De ahí se sigue que la regulación comunitaria en materia de Seguridad Social, que tiene por base el artículo 51 del Tratado, debe abstenerse de añadir disparidades suplementarias a las que derivan ya de la falta de armonización de las legislaciones nacionales." (10)
30. El Tribunal de Justicia declaró que el apartado 2 del artículo 73 del Reglamento nº 1408/71 no era válido precisamente porque "añadía" disparidades a las derivadas de las legislaciones nacionales, obstaculizando, así, la libre circulación de los trabajadores.
31. A este respecto, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia es muy clara. Este Tribunal califica la libre circulación de los trabajadores migrantes de "principio que está inscrito en los cimientos de la Comunidad", (11) y afirma que
"no se lograría la finalidad de los artículos 48 a 51 si, a consecuencia del ejercicio de su derecho a la libre circulación, los trabajadores hubieran de perder los beneficios de la Seguridad Social que les conceden las leyes de un Estado miembro". (12)
32. ¿Es posible que, con tal fin, un régimen nacional de Seguridad Social deba tener en cuenta una situación que se produce en otro Estado miembro?
33. Un primer criterio para responder puede encontrarse en la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Paraschi. (13)
34. De nacionalidad griega, la Sra. Paraschi había realizado en Alemania, de 1965 a 1979, una actividad en régimen de cotización obligatoria a la Seguridad Social. Habiendo enfermado en 1977, regresó en 1979 a su país de origen, donde no pudo reanudar una actividad remunerada debido a su estado de salud, ni pudo percibir una pensión de invalidez en virtud de la normativa griega. Cuando solicitó una pensión de invalidez alemana, ésta le fue denegada puesto que no cumplía el requisito introducido por una modificación legislativa aplicable desde 1984, requisito según el cual la concesión de esta prestación dependía de que se hubiera cubierto un determinado período de cotización obligatoria. Como medida transitoria, la nueva Ley permitía a los interesados conservar sus derechos a pensión de invalidez mediante cotizaciones voluntarias pagadas, al menos, una vez al mes durante el transcurso del año 1984.
35. La modificación de este régimen había ocasionado a diversos trabajadores migrantes algunas dificultades, y la Sra. Paraschi °que no había podido acogerse a las disposiciones transitorias° sostenía que podían llevar a discriminaciones en perjuicio de los trabajadores migrantes que hubieran regresado a su país de origen, debido a las diferentes estructuras existentes en algunos sistemas nacionales de Seguridad Social.
36. El Tribunal de Justicia declaró que correspondía a
"la legislación de cada Estado miembro determinar los requisitos del derecho o de la obligación de afiliación a un régimen de Seguridad Social, siempre que a este respecto no se efectúe discriminación entre los nacionales de un Estado y los de los demás Estados miembros", (14)
y que,
"por consiguiente, el Derecho comunitario no se opone a que el legislador nacional modifique los requisitos para la concesión de una pensión de invalidez, aunque los haga más rigurosos, siempre que éstos no impliquen ninguna discriminación manifiesta o encubierta entre trabajadores comunitarios". (15)
37. El Tribunal de Justicia recordó que,
"aunque según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia el artículo 51 del Tratado permite que subsistan diferencias entre los regímenes de Seguridad Social de cada Estado miembro y, por consiguiente, en los derechos de las personas que trabajan en ellos [...], el objetivo de los artículos 48 a 51 del Tratado no se alcanzaría si, como consecuencia del ejercicio de su derecho a la libre circulación, los trabajadores migrantes perdieran las ventajas de Seguridad Social que les otorga la legislación de un Estado miembro; tal consecuencia podría disuadir al trabajador comunitario de ejercitar su derecho a la libre circulación y constituiría, por lo tanto, un obstáculo a dicha libertad". (16)
38. Y el Tribunal de Justicia consideró que una legislación como la que era objeto de aquel litigio,
"aunque formalmente se aplique a cualquier trabajador comunitario, que pueda beneficiarse de esta manera de la prórroga del período de referencia, sin embargo, en la medida en que no prevé la posibilidad de prórroga cuando los hechos o circunstancias que corresponden a los que permiten su obtención acontecen en otro Estado miembro [...], puede perjudicar mucho más a los trabajadores migrantes, puesto que, sobre todo, son ellos quienes tienden a regresar a sus países de origen, especialmente en caso de enfermedad o desempleo", (17)
y que,
"por consiguiente, semejante legislación tiene el efecto de disuadir a los trabajadores migrantes de ejercer su derecho de libre circulación". (18)
39. El Tribunal de Justicia declaró que el apartado 2 del artículo 48 y el artículo 51 del Tratado
"no se oponen a que una normativa nacional haga más rigurosos los requisitos para la concesión de una pensión de invalidez [...], pero se oponen a que esta normativa que, en determinadas circunstancias, admite la prórroga del período de referencia, no prevea la posibilidad de prórroga cuando los hechos o circunstancias que corresponden a los que permiten dicha prórroga acontecen en otro Estado miembro". (19)
40. Así pues, un régimen nacional de Seguridad Social, cuyas diferencias de fondo y de procedimiento con los regímenes correspondientes de los demás Estados miembros "no son afectadas por el artículo 51 del Tratado" y cuyas prestaciones pueden, incluso, subordinarse a requisitos más rigurosos, no sería conforme con el Derecho comunitario si, por no tomar en consideración determinados hechos o circunstancias producidos en otro Estado miembro, discriminara, aunque sea indirectamente, a los trabajadores migrantes o, en general, obstaculizara su libre circulación, principio fundamental de Derecho comunitario establecido en los artículos 48 a 51 del Tratado.
41. Pero, ¿no convendría pasar del hecho al derecho e investigar si, más allá de los "hechos y circunstancias", un régimen nacional de Seguridad Social debe asimismo, en determinados casos, tener en cuenta las normas correspondientes de otro Estado miembro, con el fin de no hacer peligrar la libre circulación de los trabajadores migrantes?
42. El ejemplo siguiente, que amplía el marco del presente caso, ilustra la pertinencia de esta pregunta.
43. Un nacional comunitario que realiza una actividad por cuenta ajena en el Estado miembro A y que tiene a su cónyuge a cargo, por el que, normalmente, debe percibir, cuando cese en su actividad, un incremento de sus derechos a pensión, ¿renunciará a aceptar un empleo en el Estado miembro B si sabe que perderá cualquier derecho a un incremento en el Estado A, debido a la especificidad del régimen de pensión del Estado B? Asimismo, si este mismo trabajador ha ocupado un empleo en el Estado miembro B durante varios años, ¿no dudará en aceptar otro empleo en el Estado miembro A, sabiendo que la pensión personal concedida por el Estado miembro B a su cónyuge inactivo le privará de percibir una pensión de jubilación correspondiente al "porcentaje familiar", de la que disfrutaría un trabajador similar que hubiera trabajado siempre en el Estado A?
44. La respuesta a esta pregunta es, evidentemente, afirmativa. Existe, pues, un obstáculo que, de manera no menos evidente, incluso aunque no exista una disposición formal, perjudica a los trabajadores migrantes respecto a los sedentarios, es decir, a los nacionales de los demás Estados miembros respecto a los propios nacionales. (20)
45. Es cierto que se podría afirmar que el origen de la dificultad se encuentra en la nueva legislación neerlandesa. El Gobierno del Reino de Bélgica no ha olvidado señalarlo, llegando incluso a declarar que el sistema establecido por dicha legislación "carece de coherencia cuando se aplica a trabajadores migrantes" (21) y que es incompatible con el principio de libre circulación.
46. Este argumento no es convincente. Sin que sea preciso examinar los méritos respectivos de los regímenes belga y neerlandés, tomados por separado, ni el carácter necesario o facultativo de la modificación de la AOW, sistema de Seguridad Social generalizado y no limitado a los trabajadores por cuenta ajena, desde el punto de vista de la Directiva 79/7, no puede dejarse de observar que la reducción de la pensión belga del Sr. Van Munster no resulta de la AOW, que no puede regir tal pensión, sino del efecto que la normativa belga deriva de la modificación de la normativa neerlandesa.
47. Es éste el núcleo del problema. Una normativa nacional que, en su origen, no es discriminatoria, que no es obstructora, ¿puede pasar a serlo porque, como consecuencia de que un Estado miembro haya modificado su correspondiente normativa, ya no protege la libre circulación de los trabajadores?
48. En mi opinión, esta pregunta precisa una respuesta afirmativa.
49. En el estado actual del Derecho comunitario, la autonomía de los Estados miembros respecto al establecimiento de sus regímenes de Seguridad Social no se discute. Pero tampoco se divide. La autonomía del Estado miembro A no excluye la del Estado miembro B. Es más, el primero no puede ignorar totalmente la normativa del segundo, y viceversa.
50. La situación, respecto a sus derechos a pensión, de un trabajador migrante se rige, necesariamente, por tantos sistemas nacionales como Estados de empleo sucesivos.
51. Cuando estos sistemas son de la misma naturaleza, se articulan, en principio, sin interferencia sobre la libre circulación, y su conformidad con el Derecho comunitario se aprecia por separado.
52. Pero cuando, como en el presente caso, existe una interferencia como consecuencia de su diferente naturaleza, debe apreciarse la situación global respecto a sus derechos a pensión, y si esta situación revela un obstáculo a la libre circulación de los trabajadores migrantes, deberá verificarse la conformidad con el Derecho comunitario de la normativa nacional que afecte al ejercicio de esta libertad.
53. En otros términos, si la pensión que incluye un complemento por cónyuge inactivo pagada al trabajador en el Estado miembro B se ve escindida en dos prestaciones personales pagadas a uno y otro cónyuge, el Estado miembro A no puede reducir, por ello, la pensión de jubilación que paga a este trabajador sin, de ese modo, vulnerar el principio de libre circulación de los trabajadores migrantes. Lo que, en tal caso, debe tener en cuenta el Estado A es que en el Estado B, por una parte, el cónyuge del trabajador continúa estando inactivo y, por otra parte, el importe global percibido por ambos cónyuges en concepto de jubilación no ha variado.
54. Sobre este aspecto queda por examinar el problema, expuesto en la segunda cuestión del Juez a quo, de las justificaciones que, para una posible restricción de la libertad de circulación de los trabajadores, puedan derivarse del Derecho comunitario.
55. Como, acertadamente, recuerda el Gobierno de los Países Bajos, (22) en esta materia, tales justificaciones sólo pueden estar en relación con el orden público y la salud y la seguridad públicas. Obsérvese que ninguna de estas tres razones ha sido invocada por el Gobierno del Reino de Bélgica ni por el RVP.
56. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que declare lo siguiente:
"1) El apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 79/7/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, relativa a la aplicación progresiva del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de Seguridad Social, en relación con la letra c) del apartado 1 del artículo 7 de la misma Directiva, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que una norma nacional atribuya diferentes consecuencias a la concesión de una pensión por cónyuge inactivo dependiendo de que esta prestación se conceda en forma de incremento de la pensión del cónyuge activo o en forma de una pensión concedida personalmente al cónyuge inactivo.
2) La letra c) del artículo 3 y los artículos 48 y 51 del Tratado deben interpretarse en el sentido de que se oponen a dicha norma cuando, como consecuencia de un cambio de empleo que implica que el trabajador por cuenta ajena se traslade a otro Estado miembro, pueda reducir los ingresos que tal trabajador y su cónyuge que permanece inactivo perciben en concepto de pensión, sin que ello esté justificado por razones de orden público, seguridad o salud públicas, pudiendo, pues, obstaculizar el ejercicio de la libertad de circulación dentro de la Comunidad por parte de los trabajadores migrantes."
(*) Lengua original: francés.
(1) ° Sentencia de 20 de abril de 1988, Bakker (151/87, Rec. p. 2009).
(2) ° Punto I. 1.
(3) ° DO 1979, L 6, p. 24; EE 05/02, p. 174.
(4) ° Un estudio sucinto de las disposiciones sociales en vigor permite delimitar tres tipos de regímenes: los regímenes que no tienen en cuenta la situación del cónyuge inactivo, sino sólo a los trabajadores que hayan cotizado; los regímenes, la mayoría, que prevén un aumento de la pensión del cónyuge activo; y, por último, y los Países Bajos son los únicos representantes de este grupo, el régimen que concede una pensión al cónyuge inactivo.
(5) ° Punto I. 2.
(6) ° Véanse los considerandos segundo y cuarto del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (DO L 149, p. 2; EE 05/03, p. 53).
(7) ° Sentencia de 15 de enero de 1986, Pinna (41/84, Rec. p. 1).
(8) ° Apartado 20.
(9) ° Apartado 21.
(10) ° Ibidem.
(11) ° Sentencia de 25 de febrero de 1986, De Jong (254/84, Rec. p. 671), apartado 14.
(12) ° Ibidem, apartado 15.
(13) ° Sentencia de 4 de octubre de 1991, Paraschi (C-349/87, Rec. p. I-4501).
(14) ° Apartado 15.
(15) ° Apartado 16.
(16) ° Apartado 22.
(17) ° Apartado 24; el subrayado es mío.
(18) ° Apartado 25.
(19) ° Apartado 27.
(20) ° La disuasión de ejercer un derecho reconocido por el Tratado, en particular por el artículo 48, se considera, en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, como un posible obstáculo a la libre circulación de los trabajadores (véanse, a este respecto, el apartado 18 de la sentencia de 7 de marzo de 1991, Masgio, C-10/90, Rec. p. I-1119; el apartado 22 de la sentencia Paraschi, antes citada, y el apartado 12 de la sentencia de 22 de febrero de 1990, Bronzino, C-228/88, Rec. p. I-531).
(21) ° Observaciones del Gobierno belga.
(22) ° Apartado 20 de sus observaciones.
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