Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. La présente affaire trouve son origine dans les difficultés rencontrées, au regard de leurs droits à pension du chef de leur conjoint inactif, par les ressortissants communautaires ayant exercé une activité salariée d' une part en Belgique, d' autre part aux Pays-Bas, depuis la modification législative intervenue en la matière dans ce dernier État membre à compter du 1er avril 1985.
2. Ce problème est bien connu de vous. Il est apparu à l' occasion de l' affaire Bakker sans que l' arrêt que vous avez eu à rendre (1) ait eu à répondre - puisque telle n' avait pas été la question qui vous était alors posée - aux interrogations qui vous sont aujourd' hui exprimées et qui conduisent en substance à vous demander si les conséquences résultant pour l' application de la réglementation belge de la modification de la législation néerlandaise ont pour effet de remettre en cause la compatibilité de la première au regard du droit communautaire.
3. Nous n' exposerons pas - renvoyant à cet égard au rapport d' audience (2) - les réglementations nationales en présence, à savoir d' une part l' arrêté royal n 50 du 24 octobre 1967, modifié par la loi du 15 mai 1984, relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs salariés, d' autre part l' Algemene Ouderdomswet, loi générale sur l' assurance-vieillesse (ci-après l' "AOW"), telle que modifiée en 1985. Nous nous bornerons à en rappeler les caractéristiques pertinentes pour la compréhension de l' affaire.
4. La réglementation belge alloue au travailleur salarié retraité une pension soit au "taux de ménage" de 75 %, si son conjoint a cessé toute activité professionnelle et s' il ne jouit pas d' une pension de retraite ou de survie ou d' un avantage en tenant lieu, soit au "taux d' isolé" de 60 % dans les autres cas.
5. Jusqu' en 1985, l' AOW accordait elle aussi au salarié en retraite une majoration de pension au titre du conjoint inactif à charge.
6. En conséquence, jusqu' à cette date, aucune difficulté ne surgissait de ce chef pour le travailleur migrant. Le supplément de pension qu' il percevait aux Pays-Bas n' affectait pas ses droits à une pension belge au taux de ménage.
7. Il n' en a plus été de même depuis la modification de l' AOW par la loi du 28 mars 1985, prise en application de la directive 79/7/CEE du Conseil, du 19 décembre 1978, relative à la mise en oeuvre progressive du principe de l' égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale (3) (ci-après "la directive").
8. Comme le rappelle le gouvernement néerlandais, l' AOW institue un système d' assurance populaire fondé non, comme dans de nombreux pays dont la Belgique (4), sur l' exercice d' une activité professionnelle, mais sur la durée de la résidence aux Pays-Bas du bénéficiaire entre sa quinzième et sa soixante-cinquième année.
9. La prise en compte jusqu' en 1985 de la situation du soutien de famille s' était traduite par le fait que l' AOW n' accordait qu' à l' homme marié, en cas d' assurance intégrale, un droit à pension de 100 % du salaire minimum, l' homme ou la femme non marié ne pouvant bénéficier que d' un taux de 70 % et la femme mariée n' ayant aucun droit personnel à prestation.
10. Pour mettre cette législation en conformité avec la directive, les Pays-Bas ont considéré que quiconque, homme ou femme, avait été assuré au titre de l' AOW devait, dès l' âge de soixante-cinq ans, bénéficier d' un droit personnel à prestation.
11. Tel a été le cas des époux van Munster. Né en 1920, Monsieur Simon van Munster a exercé une activité salariée en Belgique de 1974 à 1981 et pendant près de quarante et un ans aux Pays-Bas.
12. En 1985, ayant atteint l' âge de soixante-cinq ans et ayant son épouse inactive à charge, il a sollicité de l' administration belge compétente - le Rijksdienst voor Pensioenen (ci-après "RVP"), partie défenderesse au principal - une pension de vieillesse qui lui a été accordée sur la base du taux de ménage.
13. L' autre pension de vieillesse que Monsieur Van Munster percevait aux Pays-Bas et qui comportait donc un complément au titre du conjoint inactif à charge a été, lorsque Madame Van Munster a elle-même atteint l' âge de soixante-cinq ans, "scindée" en deux pensions, personnelles à chaque époux.
14. Bien que le montant total des deux pensions néerlandaises n' ait pas excédé celui de la prestation que Monsieur Van Munster percevait antérieurement, la transformation en pension personnelle de l' épouse du complément antérieurement versé de ce chef à son mari a eu pour conséquence, en Belgique, de faire perdre à ce dernier le bénéfice du taux de ménage auquel a été substitué le taux d' isolé. Il en est résulté une réduction de 15 % du montant des ressources que Monsieur van Munster tirait de sa pension belge.
15. L' intéressé a mal accepté - et on le comprend - une telle diminution de ses revenus. Il a contesté en justice la décision prise à son égard par le RVP et c' est dans le cadre de l' appel contre la décision rendue en première instance par l' Arbeidsrechtbank d' Antwerpen que l' Arbeidshof d' Antwerpen vous pose deux questions préjudicielles dont le texte est reproduit au rapport d' audience (5).
16. Ces questions tendent en substance à permettre
- d' apprécier la compatibilité au regard du traité CEE et plus particulièrement des principes de libre circulation des travailleurs et d' égalité de traitement entre hommes et femmes d' une disposition de droit national qui attache des conséquences différentes au versement d' une prestation au bénéfice d' un conjoint inactif selon qu' il est effectué sous la forme d' une augmentation de la pension du conjoint actif ou d' une pension personnelle attribuée à l' autre conjoint,
- de déterminer s' il existe au regard du droit communautaire des justifications permettant de traiter la pension accordée au conjoint inactif, comme dans l' AOW depuis 1985, autrement que celle attribuée sous la forme d' une augmentation de pension pour conjoint à charge.
17. Écartons d' emblée la question de la compatibilité au regard du principe d' égalité de traitement entre hommes et femmes.
18. En effet, si le juge a quo vise plus particulièrement l' article 4, paragraphe 1, de la directive qui prescrit que
"le principe de l' égalité de traitement implique l' absence de toute discrimination fondée sur le sexe, soit directement, soit indirectement par référence, notamment, à l' état matrimonial ou familial, en particulier en ce qui concerne:
(...)
- le calcul des prestations, y compris les majorations dues au titre du conjoint et pour personne à charge et les conditions de durée et de maintien du droit aux prestations",
l' article 7, paragraphe 1, comme le fait observer à juste titre la Commission, permet aux États membres d' exclure du champ d' application de la directive
"(...)
c) l' octroi de droits à prestations de vieillesse ou d' invalidité au titre des droits dérivés de l' épouse".
19. Aussi bien, tant les mémoires des parties au principal et des intervenants que leurs observations à l' audience ont-ils porté sur l' atteinte éventuelle au principe de libre circulation des travailleurs.
20. Le juge a quo vise à cet égard les articles 3 c, 48, paragraphes 1 et suivants, et 51 du traité.
21. S' agissant des intérêts en cause dans la présente affaire, relevons que ces textes prescrivent:
- l' article 3, sous c: l' abolition, entre les États membres, des obstacles à la libre circulation des personnes,
- l' article 48: la libre circulation des travailleurs à l' intérieur de la Communauté (paragraphe 1), l' abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l' emploi, la rémunération et les autres conditions de travail (paragraphe 2), le droit de se déplacer librement sur le territoire des États membres pour répondre à des emplois effectivement offerts et d' y séjourner afin d' y exercer un emploi (paragraphe 3, sous a, b et c),
- l' article 51: l' adoption, dans le domaine de la sécurité sociale, des mesures nécessaires à l' établissement de la libre circulation des travailleurs, notamment par l' introduction d' un système permettant d' assurer aux travailleurs migrants et à leurs ayants-droit la totalisation, pour l' ouverture et le maintien du droit aux prestations, ainsi que pour le cumul de celles-ci, de toutes périodes prises en considération par les différentes législations nationales.
22. En clair, la question qui se pose ici au juge a quo est de savoir si la disposition en cause de la législation sociale belge constitue une entrave à la libre circulation des travailleurs. Dans l' affirmative, il lui appartiendra, au vu des éclaircissements que vous lui aurez donnés, de déterminer si une telle entrave peut se trouver justifiée au regard du droit communautaire.
23. Il est bien connu que les législations sociales des États membres présentent de notables différences, et que le législateur communautaire n' a pas encore, en la matière, fait oeuvre d' harmonisation, se bornant, à ce stade, à élaborer des règles de simple coordination (6).
24. Vous avez admis une telle diversité, mais vous avez tenu à rappeler qu' elle ne pouvait opérer que dans le respect de la sauvegarde de la libre circulation des travailleurs dans la Communauté.
25. Ce respect s' impose en tout premier lieu au législateur communautaire.
26. C' est ainsi que vous avez, par votre arrêt Pinna I (7), déclaré invalide l' article 73, paragraphe 2, du règlement n 1408/71, en tant qu' il excluait l' octroi de prestations familiales françaises aux travailleurs soumis à la législation française, pour les membres de leur famille résidant sur le territoire d' un autre État membre.
27. Deux points de cet arrêt doivent ici être cités.
28. Vous y avez tout d' abord indiqué que, prévoyant
"une coordination des législations des États membres et non une harmonisation",
l' article 51
"laisse donc subsister des différences entre les régimes de sécurité sociale des États membres et, en conséquence, dans les droits des personnes qui y travaillent. Les différences de fond et de procédure entre les régimes de sécurité sociale de chaque État membre, et partant, dans les droits des personnes qui y travaillent, ne sont donc pas touchées par l' article 51 du traité" (8).
29. Vous avez cependant aussitôt nuancé cette appréciation en affirmant que
"l' objectif d' assurer aux travailleurs la libre circulation dans la Communauté (...) est (...) compromis, et sa réalisation rendue plus difficile, si des différences évitables dans les règles de sécurité sociale sont introduites par le droit communautaire" (9).
Et vous avez conclu:
"Il s' ensuit que la réglementation communautaire en matière de sécurité sociale, prise en vertu de l' article 51 du traité, doit s' abstenir d' ajouter des disparités supplémentaires à celles qui résultent déjà du défaut d' harmonisation des législations nationales" (10).
30. C' est parce qu' il "ajoutait" aux disparités résultant des législations nationales et que, partant, il entravait la libre circulation des travailleurs, que l' article 73, paragraphe 2, du règlement n 1408/71 a été, par vous, déclaré invalide.
31. Votre jurisprudence est, à cet égard, d' une grande netteté. Vous qualifiez la libre circulation des travailleurs migrants de "principe qui s' inscrit dans les fondements de la Communauté" (11). Et vous affirmez que
"le but des articles 48 à 51 ne serait pas atteint si, par suite de l' exercice de leur droit de libre circulation, les travailleurs devaient perdre des avantages de sécurité sociale que leur assure la législation d' un État membre" (12).
32. Un régime national de sécurité sociale peut-il, à cette fin, avoir à prendre en considération une situation se produisant dans un autre État membre?
33. Un premier élément de réponse peut être trouvé dans votre arrêt Paraschi du 4 octobre 1991 (13).
34. De nationalité hellénique, Madame Paraschi avait exercé en Allemagne, de 1965 à 1979, une activité soumise à assurance obligatoire. Tombée malade en 1977, elle avait regagné en 1979 son pays d' origine où elle n' avait pu reprendre d' activité salariée en raison de son état de santé ni bénéficier d' une pension d' invalidité en vertu de la réglementation hellénique. Ayant sollicité une pension d' invalidité allemande, elle a vu sa demande rejetée, car elle ne satisfaisait plus, en raison d' une modification législative applicable à compter de 1984, à la condition de durée d' assurance obligatoire à laquelle était subordonné l' octroi de cette prestation. A titre transitoire, la nouvelle loi permettait aux intéressés de préserver leurs droits à pension d' invalidité par des cotisations volontaires versées au moins une fois par mois pendant le cours de l' année 1984.
35. La modification de ce régime avait soulevé à l' égard de certains travailleurs migrants quelques difficultés, et Madame Paraschi - qui n' avait pu bénéficier des dispositions transitoires - avait soutenu qu' elles étaient de nature à entraîner des discriminations à l' égard des travailleurs migrants regagnant leur pays d' origine, en raison des différences de structure existant dans certains systèmes nationaux de sécurité sociale.
36. Vous avez affirmé qu' il appartenait à
"la législation de chaque État membre de déterminer les conditions du droit ou de l' obligation de s' affilier à un régime de sécurité sociale, à condition qu' il ne soit pas fait à cet égard de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres" (14),
et que,
"par conséquent, le droit communautaire ne s' oppose pas à ce que le législateur national modifie les conditions d' octroi d' une pension d' invalidité, même s' il les rend plus rigoureuses, pourvu que les conditions adoptées n' entraînent aucune discrimination ostensible ou dissimulée entre travailleurs communautaires" (15).
37. Vous avez rappelé que
"si, selon la jurisprudence de la Cour, l' article 51 du traité laisse subsister des différences entre les régimes de sécurité sociale de chaque État membre et, en conséquence, dans les droits des personnes qui y travaillent (...) le but des articles 48 à 51 du traité ne serait pas atteint si, par suite de l' exercice de leur droit de libre circulation, les travailleurs migrants devaient perdre des avantages de sécurité sociale que leur accorde la législation d' un État membre; une telle conséquence pourrait dissuader le travailleur communautaire d' exercer son droit à la libre circulation et constituerait, dès lors, une entrave à cette liberté" (16).
38. Et vous avez considéré qu' une législation telle que celle en cause,
"même si, formellement, elle s' applique à tout travailleur communautaire, qui peut ainsi bénéficier de la prorogation de la période de référence, toutefois, dans la mesure où elle ne prévoit pas de possibilité de prorogation lorsque des faits ou circonstances correspondant à ceux qui permettent la prorogation surviennent dans un autre État membre (...), est susceptible de porter préjudice de manière beaucoup plus importante aux travailleurs migrants, car ce sont surtout ces derniers qui, notamment en cas de maladie ou de chômage, ont tendance à rentrer dans leur pays d' origine" (17)
et que,
"par conséquent, une telle législation a pour effet de dissuader les travailleurs migrants d' exercer leur droit de libre circulation" (18).
39. Vous en avez conclu que les articles 48, paragraphe 2, et 51 du traité
"ne s' opposent pas à ce qu' une législation nationale rende plus rigoureuses les conditions d' octroi d' une pension d' invalidité (...) mais s' opposent à ce qu' une telle législation, qui permet, dans certaines conditions, la prorogation de la période de référence, ne prévoie pas une possibilité de prorogation lorsque les faits ou circonstances correspondant à ceux qui permettent la prorogation surviennent dans un autre État membre" (19).
40. Ainsi donc un régime national de sécurité sociale, dont les différences de fond et de procédure avec les régimes correspondants des autres États membres "ne sont pas touchées par l' article 51 du traité", dont les conditions d' octroi aux prestations peuvent même être rendues plus rigoureuses, ne serait pas conforme au droit communautaire s' il venait, à défaut de prise en considération de certains faits ou circonstances survenant dans un autre État membre, à discriminer, fût-ce indirectement, les travailleurs migrants ou, plus généralement à entraver leur libre circulation, principe fondamental de droit communautaire qui procède des articles 48 à 51 du traité.
41. Mais ne faut-il passer du fait au droit et rechercher si, au-delà des "faits et circonstances", un régime national de sécurité sociale doit également, dans certains cas, pour ne pas faire échec à la libre circulation des travailleurs migrants, avoir égard aux règles correspondantes d' un autre État membre?
42. L' exemple suivant, élargissant le cadre de l' espèce, illustre la pertinence de cette question.
43. Un ressortissant communautaire exerçant une activité salariée dans un État membre A et ayant un conjoint à charge pour lequel il doit normalement percevoir, lorsqu' il cessera son activité, une majoration de ses droits à pension, sera-t-il dissuadé de prendre un emploi dans un État membre B s' il sait qu' il perdra tout droit à majoration dans l' État A en raison de la spécificité du régime de pension de l' État B? De même, s' il a, pendant plusieurs années, exercé un emploi dans l' État membre B, ce même travailleur n' hésitera-t-il pas à en accepter un autre dans l' État membre A, sachant que la pension personnelle accordée par l' État B à son conjoint inactif le privera de la retraite au "taux de ménage" dont bénéficiera son homologue ayant toujours travaillé dans l' État A.
44. La réponse à cette question est à l' évidence affirmative. Il y a là entrave qui, de façon non moins évidente, même en l' absence de disposition formelle, frappe les travailleurs migrants par rapport aux sédentaires, donc les ressortissants des autres États membres par rapport aux nationaux (20).
45. Certes, on peut être tenté de soutenir que l' origine de la difficulté trouve en l' occurrence sa source dans la nouvelle législation néerlandaise. Le gouvernement du royaume de Belgique n' y a pas manqué, allant jusqu' à déclarer que le système ainsi instauré "manque de cohérence lorsqu' il s' agit (de l' )appliquer (...) aux travailleurs migrants" (21) et qu' il est incompatible avec le principe de libre circulation.
46. Cet argument ne saurait convaincre. Sans avoir à examiner les mérites respectifs des régimes belge et néerlandais pris isolément ni le caractère nécessaire ou facultatif de la modification de l' AOW, système d' assurance populaire et non de travailleur salarié, au regard de la directive 79/7, force est de constater que la réduction de la pension belge de Monsieur van Munster ne résulte pas de l' AOW, qui ne saurait régir cette dernière, mais de l' effet que la réglementation belge fait produire à la modification de la législation néerlandaise.
47. Et nous sommes là au coeur du problème. Une réglementation nationale, à l' origine non discriminatoire, non entravante, peut-elle le devenir parce qu' elle cesse de préserver la libre circulation des travailleurs, à la suite de la modification de la réglementation correspondante d' un autre État membre?
48. A notre avis, cette question appelle une réponse affirmative.
49. En l' état actuel du droit communautaire, l' autonomie des États membres, quant à l' établissement de leurs régimes sociaux ne se discute pas. Mais elle ne se divise pas non plus. L' autonomie de l' État membre A n' est pas exclusive de celle de l' État membre B. Bien plus, le premier ne saurait totalement ignorer la réglementation du second, et réciproquement.
50. En effet, la situation, au regard de ses droits à pension, d' un travailleur migrant est nécessairement régie par autant de systèmes nationaux que d' États d' emploi successifs.
51. Lorsque ces systèmes sont de même nature, leur articulation se fait en principe sans interférence au regard de la libre circulation, et leur conformité au droit communautaire s' apprécie isolément.
52. Mais lorsque, comme en l' occurrence, il existe une interférence consécutive à leur différence de nature, c' est la situation globale au regard des droits à pension qui doit être appréciée, et si elle révèle une entrave à la libre circulation des travailleurs migrants, c' est la réglementation nationale qui affecte l' exercice de cette liberté qui devra voir vérifiée sa conformité au droit communautaire.
53. En d' autres termes, si la pension comportant un complément pour conjoint inactif versé au travailleur dans l' État membre B vient à être scindée en deux prestations personnelles versées respectivement à chaque conjoint, l' État membre A ne peut réduire de ce fait la pension de retraite qu' il verse à ce travailleur sans, par là même, porter atteinte au principe de libre circulation des travailleurs migrants. Ce que l' État A doit prendre ici en considération, c' est que dans l' État B d' une part le conjoint du travailleur est demeuré inactif, d' autre part le montant global perçu par le couple au titre de la retraite est demeuré inchangé.
54. Reste sur ce point à examiner le problème, soulevé dans la seconde question du juge a quo, des justifications tirées du droit communautaire à une éventuelle restriction à la liberté de circulation des travailleurs.
55. Comme le rappelle à juste titre le gouvernement des Pays-Bas (22), de telles justifications ne peuvent, en la matière, relever que de l' ordre public, de la santé publique et de la sécurité publique. On observera qu' aucune de ces trois raisons n' a été invoquée par le gouvernement du royaume de Belgique ni par le RVP.
56. Nous concluons, en conséquence, à ce que vous disiez pour droit:
1) L' article 4, paragraphe 1, de la directive 79/7/CEE du Conseil, du 19 décembre 1978, relative à la mise en oeuvre progressive du principe de l' égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale, lu en liaison avec l' article 7, paragraphe 1, sous c), de la même directive, doit être interprété en ce sens qu' il ne s' oppose pas à ce qu' une disposition nationale attache des conséquences différentes à l' octroi d' une pension du chef du conjoint inactif selon que cette prestation est accordée sous la forme d' une augmentation de la pension du conjoint actif ou sous la forme d' une pension accordée personnellement au conjoint inactif.
2) Les articles 3, sous c), 48 et 51 du traité doivent être interprétés en ce sens qu' ils s' opposent à une telle disposition dès lors que, n' étant pas justifiée par des raisons d' ordre public, de sécurité publique et de santé publique, elle est de nature, à la suite d' un changement d' emploi impliquant un transfert dans un autre État membre du travailleur salarié, à réduire les revenus perçus au titre des pensions par ce dernier et son conjoint demeuré inactif et, partant, à entraver l' exercice par les travailleurs migrants de leur liberté de circulation à l' intérieur de la Communauté.
(*) Langue originale: le français.
(1) - Arrêt du 20 avril 1988 (151/87, Rec. p. 2009).
(2) - I, 1.
(3) - JO L 6, p. 24.
(4) - Une étude sommaire des dispositions sociales en vigueur permet de dégager trois types de régimes: ceux qui ne tiennent pas compte de la situation du conjoint inactif mais seulement des salariés ayant cotisé, ceux, majoritaires, qui prévoient une augmentation de la pension du conjoint actif, enfin, et les Pays-Bas sont les seuls représentants de cette catégorie, celui qui alloue une pension personnelle au conjoint inactif.
(5) - I, 2.
(6) - Voir les considérants 2 et 4 du règlement (CEE) n 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l' intérieur de la Communauté (JO L 149, p. 2).
(7) - Arrêt du 15 janvier 1986 (41/84, Rec. p. 1).
(8) - Point 20.
(9) - Point 21.
(10) - Ibidem.
(11) - Arrêt du 25 février 1986, De Jong, point 14 (254/84, Rec. p. 671).
(12) - Ibidem, point 15.
(13) - Arrêt C-349/87, Rec. p. I-4501.
(14) - Point 15.
(15) - Point 16.
(16) - Point 22.
(17) - Point 24, souligné par nous.
(18) - Point 25.
(19) - Point 27.
(20) - La dissuasion d' exercer un droit reconnu par le traité, plus particulièrement par l' article 48, est prise en compte, dans votre jurisprudence, comme une entrave possible à la libre circulation des travailleurs (voir notamment à ce propos le point 18 de l' arrêt du 7 mars 1991, Masgio, C-10/90, Rec. p. I-1119, le point 22 de l' arrêt Paraschi précité, le point 12 de l' arrêt Bronzino du 22 février 1990, C-228/88, Rec. p. I-531).
(21) - Observations du gouvernement de Belgique, p. 5 de la traduction française.
(22) - Point 20 de ses observations.
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