Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Le Finanzgericht Hamburg (ci-après "juge de renvoi") vous a posé un certain nombre de questions sur l' interprétation et à l' application de la convention relative à un régime de transit commun conclue le 20 mai 1987 entre la Communauté et les pays de l' AELE (ci-après "convention") (1). Ces questions se sont posées dans le cadre d' un litige opposant la Deutsche Shell Aktiengesellschaft (ci-après "Shell"), partie demanderesse au principal, au Hauptzollamt Hamburg-Harburg (ci-après "Hauptzollamt").
Contexte
2. La convention prévoit des mesures pour le transport des marchandises en transit entre la Communauté et les pays de l' AELE, ainsi qu' entre les pays de l' AELE eux-mêmes. Elle introduit à cet effet un régime de transit commun applicable quelles que soient l' espèce et l' origine des marchandises (voir article 1er, paragraphe 1, de la convention) (2). Ce régime a été établi sur le modèle du régime de transit communautaire inscrit dans le règlement (CEE) n 222/77 (3). La convention a été approuvée par la décision du Conseil du 15 juin 1987 (4).
Les règles régissant l' identification des marchandises en transit figurent à l' article 11 de la convention. En règle générale, l' identification des marchandises est assurée par scellement (article 11, paragraphe 1). Le bureau de départ peut cependant dispenser du scellement lorsque, compte tenu d' autres mesures éventuelles d' identification, la description des marchandises dans la déclaration T1 ou T2 ou dans les documents complémentaires permet leur identification (article 11, paragraphe 4). Ce motif de dérogation correspond à celui qui est applicable pour le transit communautaire (5).
Aux termes de l' article 63 de l' annexe II à la convention, les autorités douanières de chaque pays peuvent autoriser certains expéditeurs à ne présenter au bureau de départ ni les marchandises ni la déclaration de transit dont ces marchandises font l' objet. Pour obtenir ce statut d' "expéditeur agréé", l' expéditeur doit remplir différentes conditions et, notamment, tenir des écritures permettant aux autorités douanières de contrôler les opérations (article 64 de l' annexe II). Cette autorisation doit, entre autres choses, déterminer les mesures d' identification à prendre. A cet effet, les autorités douanières peuvent prescrire que les moyens de transport ou les colis soient munis de scellements d' un modèle spécial, admis par les autorités douanières, et apposés par l' expéditeur agréé (article 65, sous d), de l' annexe II).
3. Conformément à la convention, une commission mixte a été instituée. Elle est responsable de la gestion et de la bonne application de la convention. Elle est composée de représentants de toutes les parties contractantes - pour les Communautés, il s' agit de la Commission - et se prononce d' un commun accord, c' est-à-dire à l' unanimité. Elle formule des recommandations en vue de l' application de la convention et peut arrêter, par voie de décision, un certain nombre d' amendements déterminés ainsi que les mesures qu' il y a lieu de prendre (articles 14 et 15 de la convention).
Lors de sa première réunion annuelle du 21 janvier 1988, la commission mixte a adopté un ensemble d' arrangements administratifs ("Verwaltungsabsprachen", "administrative arrangements") qui figurent dans le document XXI/1367/87 - AELE 2. Selon le procès-verbal de la réunion, il s' agit d' un ensemble de textes qui ont été mis au point par des experts CEE-AELE et qui doivent être appliqués lors de l' exécution de la convention (6). Dans le chapitre III, intitulé "Formalités au bureau de départ", point C, "Mesures d' identification", figure un arrangement de base, cité in extenso dans le rapport d' audience, dans lequel la commission mixte déclare notamment que le scellement constitue la mesure la plus appropriée pour faciliter le passage des frontières. On peut y lire, en outre, que la dispense de scellement prévue par l' article 11, paragraphe 4, de la convention ne peut être accordée et l' identification des marchandises opérée par une description dans les documents de transport que lorsque cette description "est suffisamment détaillée pour permettre une reconnaissance facile de la quantité et de la nature des marchandises".
Au même endroit de ce document figurent, en outre, des dispositions particulières applicables aux échanges avec la Suisse et l' Autriche, dispositions qui sont également citées dans le rapport d' audience. On peut y lire que "les dispositions de la convention relatives au scellement sont à appliquer de manière stricte", les dispenses de scellement étant accordées par dérogation "pour les marchandises pondéreuses ou volumineuses et pour celles qui ne se prêtent pas au transport sous scellement douanier (animaux) ainsi que pour les véhicules qui ne peuvent pas techniquement être plombés".
4. Shell est un expéditeur agréé conformément au régime de transit communautaire. A ce titre, elle a bénéficié pendant longtemps de l' autorisation du Hauptzollamt de transporter ses produits pétroliers par bateau sans scellement douanier. Par décision du 1er novembre 1988, le Hauptzollamt a modifié cette autorisation, notamment en ce sens que désormais, dans les opérations de transit douanier avec (tous) les pays AELE, Shell ne peut plus effectuer l' identification des marchandises par simple description qu' à la condition i) qu' il s' agisse de marchandises difficiles à sceller ou volumineuses ou de marchandises qui ne se prêtent pas au transport sous scellement douanier (animaux), ii) qu' il s' agisse de véhicules qui ne peuvent pas techniquement être plombés ou iii) que le bureau de destination soit un bureau de douane d' entrée situé dans un pays AELE. Ce faisant, le Hauptzollamt suit les instructions du ministère fédéral des Finances qui étaient basées sur l' acte précité de la commission mixte, et plus précisément sur ses dispositions particulières applicables aux échanges avec la Suisse et l' Autriche.
5. Après avoir introduit une réclamation infructueuse auprès de l' Oberfinanzdirektion Hamburg, Shell a saisi le juge de renvoi, concluant à l' annulation de la partie concernée de la décision du Hauptzollamt et à l' annulation de la décision de l' Oberfinanzdirektion. Elle prétend continuer à transporter ses produits pétroliers en transit communautaire en les accompagnant comme auparavant d' une simple description. Selon Shell, l' article 11, paragraphe 4, de la convention confère au bureau de douane de départ une certaine marge d' appréciation dans des cas individuels. Selon elle, l' acte précité de la commission mixte supprime cette possibilité de fixer les mesures d' identification nécessaires en tenant compte de chaque cas individuel. De surcroît, Shell estime que l' obligation d' opérer un scellement douanier pour chaque expédition à destination d' un pays AELE est disproportionnée. En tant qu' expéditeur agréé, elle est en permanence placée sous contrôle adéquat des autorités douanières, ce qui exclut tout abus du régime de transit. La pratique d' identification suivie jusqu' à présent dans le transit communautaire, à savoir l' identification des marchandises par une description de celles-ci dans les documents de transport, n' aurait, selon elle, entraîné aucune difficulté et serait suffisante pour garantir l' intérêt que le prélèvement représente pour les pays concernés par le transport. En revanche, l' identification par scellement constitue une contrainte considérable lors des opérations de transport, tant par le temps qu' elle exige que par le personnel qui doit y être affecté, notamment lorsque ce sont des bateaux de navigation intérieure qui doivent être scellés. Un tel scellement exigerait que chaque bâtiment soit scellé au moyen de 40 à 60 plombs, ce qui représenterait un travail de plusieurs heures. Shell ne peut concevoir que les intérêts que représentent les droits de douane puissent justifier ces formalités lors d' opérations de transport à destination de pays AELE alors que, selon le propre jugement du Hauptzollamt et la manière dont il applique la convention, de telles formalités ne sont pas nécessaires lorsqu' il s' agit de transport à destination d' États membres des Communautés.
Le Hauptzollamt et l' Oberfinanzdirektion Hamburg, qui s' est constituée partie intervenante au principal, font valoir devant le juge de renvoi que les arrangements pris par la commission mixte visent à garantir un exercice uniforme des compétences dans les États signataires. L' arrangement en cause serait nécessaire pour assurer un passage aisé et rapide des frontières, eu égard notamment au volume important du trafic qui transite par la Suisse et l' Autriche. Selon eux, la commission mixte est compétente à prendre un tel arrangement puisqu' elle a même le pouvoir d' amender les annexes à la convention.
6. Le juge de renvoi a estimé que l' examen du litige soulève des problèmes de droit communautaire et il a déféré les questions suivantes à la Cour:
"1) Les États membres sont-ils liés par la résolution de la commission mixte constituée en application de l' article 14 de la convention du 20 mai 1987 relative à un régime de transit commun, résolution d' après laquelle le document XXI/1367/87 - AELE 2 doit être utilisé dans le régime de transit commun? Cette résolution est-elle soumise au pouvoir de juridiction de la Cour de justice?
2) En cas de réponse affirmative à la question 1:
Cette résolution est-elle valide?
3) En cas de réponse négative à la question 1:
La convention du 20 mai 1987 est-elle soumise au pouvoir de juridiction de la Cour de justice? En cas de réponse affirmative à cette question:
a) Doit-on interpréter les articles 11, paragraphe 4, et 15, paragraphe 2, de la convention comme habilitant la commission mixte à limiter le pouvoir du bureau de départ de décider de dispenser du scellement, en ce sens que l' identification des marchandises doit toujours être assurée par scellement lorsque le bureau de douane d' entrée de l' État membre de l' AELE n' est pas le bureau de destination ou lorsqu' un tel scellement par capacité ne peut pas être effectué?
b) Doit-on interpréter les dispositions mentionnées sous a) en ce sens que l' administration centrale de l' État membre concerné peut également prendre cette décision à la place du bureau de départ?
4) En cas de réponse affirmative à la question 3:
Doit-on comprendre les dispositions qui y sont mentionnées, en combinaison avec le principe de proportionnalité, en ce sens qu' un scellement peut également être exigé lors du transport de pétrole par trains-citernes et par bateaux par un expéditeur agréé au titre de l' appendice II, chapitre II, de la convention?"
Compétence de la Cour et caractère juridique de l' acte querellé
7. Dans la première et la troisième question préjudicielle, le juge de renvoi s' interroge sur la compétence de la Cour relativement à la convention du 20 mai 1987 et à l' acte querellé de la commission mixte instituée en application de la convention.
C' est à bon droit que le juge de renvoi présume que l' interprétation de la convention relève de la juridiction de la Cour. Il est de jurisprudence constante que les dispositions d' une convention conclue par le Conseil font partie intégrante de l' ordre juridique communautaire dès l' instant de l' entrée en vigueur de ladite convention (7). En ce qui concerne la Communauté, une telle convention est, en effet, un acte pris par une institution de la Communauté au sens de l' article 177, premier alinéa, sous b), du traité CEE, de sorte que la Cour est compétente à rendre une décision préjudicielle applicable dans la Communauté sur l' interprétation à donner à cette convention (8).
8. En ce qui concerne la compétence de la Cour à connaître de l' acte litigieux de la commission mixte, il nous faut, pour répondre à (la première partie de) la première question préjudicielle, examiner préalablement comment l' acte entrepris doit être qualifié juridiquement aux termes de la convention.
Déjà sa dénomination provoque des divergences d' opinion. Le juge de renvoi parle d' une résolution ("Entschliessung"), mais la Commission conteste ce terme. En effet, cette appellation ne figure pas dans les documents de la réunion concernée de la commission mixte. Il nous semble manifeste, quant à nous, qu' il ne s' agit pas d' une décision au sens de l' article 15, paragraphe 3, de la convention. Cette disposition énonce, en effet, de manière exhaustive les domaines dans lesquels la commission mixte peut rendre des décisions obligatoires. Il s' agit du pouvoir d' apporter un certain nombre d' amendements bien précis ou de prendre certaines mesures (transitoires) déterminées. L' acte qui est en cause ici ne relève d' aucune de ces deux catégories. Il apparaît, par ailleurs, du procès-verbal de la réunion annuelle du 21 janvier 1988 que la commission mixte a jugé cette mesure nécessaire pour l' application de la convention, et non pas pour la modification de celle-ci. En conséquence, l' acte querellé doit être considéré comme une recommandation au sens de l' article 15, paragraphe 2, sous b), de la convention aux termes duquel la commission mixte recommande "toute autre mesure en vue de (l' )application (de la convention)".
Nous avons donc d' emblée la réponse à la première partie de la première question: il s' agit ici d' un acte juridique non obligatoire pris par un organe de gestion et de contrôle institué en application d' une convention conclue par la Communauté avec des pays tiers.
9. La Commission qui, dans ses observations écrites, aboutit également à la conclusion que l' acte querellé est une recommandation, en déduit que la Cour n' est pas compétente à se prononcer sur la validité et l' interprétation d' un tel acte dans le cadre de la procédure instituée par l' article 177 du traité CEE. Selon elle, l' article 177 ne peut être interprété largement qu' en cas de réel besoin. Tel ne serait pas le cas d' actes juridiques non obligatoires émanant d' institutions agissant sur la base de traités internationaux conclus par la Communauté. Selon la Commission, de tels actes ne font pas partie de l' ordre juridique communautaire. Elle admet que dans l' arrêt Sevince, la Cour s' était jugée compétente à statuer sur l' interprétation de décisions d' un conseil mixte d' association institué en application d' un accord d' association conclu avec un pays tiers. La Commission interprète l' arrêt Sevince en ce sens que la principale raison pour laquelle la Cour a appliqué l' article 177 du traité résiderait cependant dans la nécessité d' une application uniforme de toutes les règles communautaires dans l' ensemble de la Communauté. Une telle nécessité ferait défaut dans le cas d' une mesure dépourvue d' effet obligatoire. Le juge national peut alors toujours interroger la Cour sur l' interprétation du droit communautaire sur lequel ces actes sont fondés. Dans la mesure où il apparaît que ces actes sont compatibles avec le droit communautaire, il n' y a évidemment aucun problème; mais même en cas d' incompatibilité, il n' y en aurait pas davantage dès lors que l' acte en cause n' est pas obligatoire.
10. Nous ne sommes pas d' accord avec ce raisonnement. En premier lieu, nous ne voyons pas pourquoi des actes juridiques dépourvus d' effet obligatoire émanant d' un organe institué en application d' une convention internationale approuvée par le Conseil ne feraient pas partie de l' ordre juridique communautaire alors que tel est le cas des actes obligatoires de l' organe en question. Il apparaît clairement de la jurisprudence récente de la Cour que ce n' est pas le caractère obligatoire de l' acte qui est déterminant mais bien le rapport direct que présente cet acte avec la convention internationale signée par la Communauté. S' il existe un tel lien direct, l' acte en cause fait partie intégrante de l' ordre juridique communautaire de la même manière que la convention internationale sur laquelle il est fondé (9). Ce qui est déterminant pour qu' il existe un tel rattachement direct, peut-on lire ensuite dans la jurisprudence de la Cour, c' est que l' acte se situe "dans le cadre institutionnel" de l' accord (10) qu' il a pour objet de "mett(re) en oeuvre" (11). La condition d' un rattachement direct sera donc remplie dès l' instant où il sera établi que l' acte concerné émane de "l' organe institué par l' accord et chargé de sa mise en oeuvre" (12). Il est incontestable qu' il existe un tel rattachement direct en l' espèce: comme on le verra plus loin, il s' agit ici d' un acte pris dans le cadre institutionnel de la convention par l' organe de gestion et de contrôle désigné dans celle-ci (voir point 13 ci-après) et qui la met en oeuvre en ce sens qu' il a pour objet de fournir au bureau de douane de départ des indications pratiques en vue de l' identification des marchandises à transporter. Il présente ainsi un rattachement direct avec les objectifs essentiels de la convention, à savoir la simplification du transport des marchandises effectué dans le cadre des échanges commerciaux entre la Communauté et les pays AELE (voir les points 15 et 16 ci-après).
11. Dès l' instant où il est établi qu' un acte fait partie du droit communautaire, le fait qu' il soit dépourvu d' effet obligatoire ne constitue pas un obstacle à l' application de l' article 177. La Cour a déjà confirmé ce point de vue à plusieurs reprises à propos de recommandations adoptées sur la base du traité CEE (13). Voici ce que la Cour a considéré à cet égard dans l' arrêt Grimaldi:
"A cet égard, il suffit de constater que, à la différence de l' article 173 du traité CEE qui exclut le contrôle de la Cour sur les actes ayant la nature de recommandation, l' article 177 attribue à la Cour la compétence pour statuer, à titre préjudiciel, sur la validité et l' interprétation des actes pris par les institutions de la Communauté, sans exception aucune." (14)
Nous ne voyons pas pourquoi cela ne vaudrait pas tout autant pour les recommandations émanant de la commission mixte qui a été instituée en application de la convention internationale qui nous occupe aujourd' hui dès l' instant où ces recommandations font partie de l' ordre juridique communautaire en ce qu' elles présentent un lien direct avec cette convention. Comme la Cour l' a déclaré dans l' arrêt Grimaldi, de telles recommandations ne peuvent pas, il est vrai, faire naître des droits
"dont (les justiciables) pourraient se prévaloir devant les juges nationaux. Cependant, ces derniers sont tenus de prendre les recommandations en considération en vue de la solution des litiges qui leur sont soumis, notamment lorsqu' elles sont de nature à éclairer l' interprétation d' autres dispositions nationales ou communautaires" (15).
C' est pourquoi, les instances nationales sont également tenues, mutatis mutandis, de prendre en considération les recommandations litigieuses de la commission mixte lorsque elles sont de nature à éclairer l' interprétation de la convention, à savoir en l' espèce l' interprétation qu' il y a lieu de donner à son article 11, paragraphe 4, à moins que ces recommandations ne soient invalides pour incompatibilité avec la convention ou des principes juridiques supérieurs (voir sur ce point les points 12 et suivants et le point 17 ci-après).
Il résulte des éléments que nous venons d' exposer que la Cour est bel et bien compétente à se prononcer sur l' interprétation et la validité de la recommandation en cause dans le cadre de la procédure instituée par l' article 177.
Compatibilité de l' acte avec la convention
12. La question de la compatibilité de l' acte avec la convention est, en substance, une question d' interprétation de la convention elle-même, et en particulier, de ses articles 11, paragraphe 4, et 15, paragraphe 2, et des articles 63 et 65 de l' annexe II.
La troisième question préjudicielle sous a) du juge de renvoi vise à obtenir une réponse à la question de savoir précisément si la commission mixte peut, comme elle l' a fait dans l' acte entrepris
- au moyen d' une recommandation formulée sur la base de l' article 15, paragraphe 2, de la convention - toucher au pouvoir conféré au bureau de départ par l' article 11, paragraphe 4, de la convention. Par la même question sous b), le juge de renvoi demande ensuite si les dispositions précitées de la convention font obstacle à ce que ce soit l' administration centrale de l' État membre concerné qui prenne la décision qui appartient normalement au bureau de départ.
Pour répondre à ces questions, nous allons, tout d' abord, préciser (au point 13 ci-après) la compétence que l' article 15, paragraphe 2, de la convention confère à la commission mixte pour définir ensuite (au point 14) la compétence qui est laissée au bureau de départ ou à d' autres autorités nationales par l' article 11, paragraphe 4, de la convention et nous examinerons enfin le point de savoir si la commission mixte pouvait limiter cette dernière compétence au moyen de l' acte litigieux (point 15).
13. Comme nous l' avons dit, l' article 15, paragraphe 1, de la convention charge la commission mixte de la gestion et de la bonne application de la convention, mission pour laquelle elle constitue une sorte de forum où les parties contractantes (la Communauté et les pays AELE) peuvent se concerter et échanger les expériences acquises dans l' application de la convention. A cet effet également la convention lui confère une compétence d' avis et, dans certains cas, une compétence de décision. Pour proposer des amendements à la convention ((autres que ceux qui découlent des amendements des appendices de celle-ci: voir article 15, paragraphe 3, sous c), de la convention)) et pour proposer les autres mesures qu' exige l' application de la convention, la commission mixte ne dispose que du pouvoir de formuler des recommandations (article 15, paragraphe 2).
Ainsi qu' il apparaît du contenu de l' acte entrepris et, comme nous l' avons déjà dit (au point 8 ci-après), du procès-verbal de la réunion au cours de laquelle il a été discuté, cet acte concerne clairement l' application de la convention, ce qui nous a déjà permis de conclure auparavant qu' il s' agit non pas d' une décision, mais bien d' une recommandation. Dans sa question, le juge de renvoi se réfère d' ailleurs lui aussi au paragraphe 2 de l' article 15.
L' opposition qui existe entre la lettre a) et la lettre b) du paragraphe 2 de l' article 15 fait apparaître, en outre, que les recommandations visées sous b) n' ont pas pour nature de proposer aux parties contractantes un amendement à apporter à la convention mais qu' elles concernent uniquement l' application de celle-ci. Dans cette perspective, les recommandations de cette seconde catégorie ont pour objet, selon nous, de comparer entre elles les pratiques suivies par les administrations douanières nationales et de les harmoniser dans la mesure du possible. Les recommandations formulées en vue d' une telle harmonisation doivent cependant demeurer dans le cadre des dispositions de la convention, ce qui n' empêche pas que ces dispositions puissent être précisées dans les recommandations (16). A cette occasion toutefois, il ne peut être porté atteinte à la nature et à la portée des dispositions de la convention.
14. Il nous faut à présent circonscrire le pouvoir d' appréciation que l' article 11, paragraphe 4, de la convention confère au bureau de départ ou, le cas échéant, aux autorités douanières nationales supérieures, pouvoir en vertu duquel ils ou elles peuvent déroger à la règle générale inscrite à l' article 11, paragraphe 1, conformément à laquelle l' identification des marchandises est en principe assurée par scellement. Comme nous l' avons dit, le bureau de départ peut accorder une telle dispense de scellement dans un cas individuel "lorsque, compte tenu d' autres mesures éventuelles d' identification, la description des marchandises dans la déclaration T1 ou T2 ou dans les documents complémentaires permet leur identification".
La règle de l' article 11, paragraphe 4, doit être lue en combinaison avec l' article 65, sous d), de l' annexe II à la convention (qui fait partie intégrante de celle-ci (17)). Cette disposition charge les autorités douanières de prescrire certaines mesures d' identification (et notamment un type déterminé de scellement) dans le cadre des conditions d' octroi du statut d' expéditeur agréé.
La lecture conjointe de ces deux articles indique, selon nous, que conformément à la convention, le pouvoir d' appréciation du bureau de départ, qui concerne nécessairement des cas individuels, se situe dans un cadre général à définir par les autorités douanières supérieures de l' État concerné et qu' il doit en conséquence être exercé dans les limites de ce cadre-là. Cette solution nous paraît indiquée dès lors qu' il faut assurer la sécurité juridique et l' exercice uniforme, par les bureaux de départ dans un État membre déterminé, du pouvoir qui leur a été conféré d' accorder des dérogations au principe du scellement. Ne va-t-il pas de soi que c' est aux autorités douanières supérieures qu' il appartient de définir une ligne générale à laquelle les bureaux individuels devront se tenir dans les décisions qu' ils rendent en pratique?
Nous avons donc ainsi répondu à la sous-question b) de la troisième question préjudicielle: ce n' est pas à l' administration centrale des douanes d' un État membre qu' il appartient d' accorder une dispense dans des cas individuels mais, en revanche, c' est elle qui doit, par des directives générales, garantir dans la mesure du possible l' uniformité de la pratique suivie par les bureaux individuels dans les décisions qu' ils rendent.
15. Il faut encore répondre à la question de savoir si, compte tenu de la compétence conférée à la commission mixte par les dispositions de la convention et eu égard au pouvoir d' appréciation que celle-ci laisse aux autorités nationales, la commission mixte n' a pas, par la recommandation querellée, limité ce pouvoir d' appréciation de manière illicite.
Il nous semble devoir répondre à cette question au départ des prémisses suivantes: i) comme nous venons de le dire, la commission mixte a pour mission d' assurer autant que possible la concordance entre les pratiques douanières suivies dans les États membres de la Communauté et celles qui sont en vigueur dans les États AELE en ce qui concerne l' octroi de dispenses de scellement; ii) le scellement, qui a été institué afin d' assurer une circulation rapide des marchandises, constitue la règle générale mais il peut lui être dérogé lorsque les marchandises peuvent être identifiées de manière satisfaisante par un autre procédé moins contraignant pour les entreprises.
Eu égard à ces prémisses, il nous semble que le régime de base tel qu' il figure dans l' acte attaqué de la commission mixte (voir le point 3 ci-dessus) ne comporte en tout cas aucune restriction illicite du pouvoir d' appréciation des bureaux nationaux ou des autorités douanières. Les recommandations qu' il contient ne nous paraissent pas faire autre chose que préciser, ou même paraphraser, ce que l' on peut lire dans l' article 11 de la convention.
16. Les dispositions particulières de l' acte attaqué relatives au commerce avec la Suisse et l' Autriche (voir le point 3 ci-dessus) paraissent elles aussi n' être qu' une précision du cadre général à l' intérieur duquel des dérogations au principe général du scellement peuvent être autorisées. S' il est vrai que ces dispositions particulières précisent le pouvoir de dérogation laissé aux autorités douanières nationales pour le commerce avec ces deux pays d' une manière plus restrictive qu' en ce qui concerne le commerce avec les autres pays AELE, cette approche plus restrictive est néanmoins justifiée, ainsi qu' il apparaît du procès-verbal de la réunion de la commission mixte du 21 janvier 1988, par le fait que l' on a rapidement pu constater après l' entrée en vigueur de la convention que l' identification des marchandises par description dans les documents de transport au lieu d' une identification par scellement, méthode que Shell avait demandé à pouvoir appliquer, a eu pour résultat de rendre plus difficile le passage de la frontière avec l' Autriche. Comme la Commission l' a confirmé à l' audience, cette méthode d' identification a amené les autorités douanières suisses et autrichiennes à intensifier les contrôles par sondage aux frontières concernées.
Eu égard à cet objectif - permettre un passage plus rapide des frontières, en particulier des frontières avec la Suisse et l' Autriche où le trafic est particulièrement intense, objectif qui cadre parfaitement avec celui de la convention (18) - et compte tenu de la nécessité de garantir sur ce point également une pratique administrative uniforme dans l' application de la convention, il ne nous paraît pas davantage que, dans cette partie de la recommandation, la commission mixte ait porté atteinte de manière illicite au pouvoir des autorités douanières nationales.
Compatibilité de l' acte avec le principe de proportionnalité
17. Shell prétend que l' acte querellé est incompatible avec les principes généraux du droit communautaire, en particulier avec le principe de proportionnalité. Selon elle, en restreignant le pouvoir d' appréciation des bureaux nationaux de départ, la commission mixte a exercé sa compétence de manière disproportionnée à l' égard d' un expéditeur agréé comme Shell. Ce problème est abordé dans la quatrième question préjudicielle du juge de renvoi.
Voici ce qu' il nous faut observer à ce propos. D' une part, il est constant que l' identification par scellement est considérée dans la convention comme étant la méthode la plus indiquée pour des échanges commerciaux transfrontaliers rapides et aisés. D' autre part, il est apparu que cette préférence pour le scellement a été entérinée par la commission mixte dans l' exercice des pouvoirs qui lui ont été conférés par la convention. Dans une telle situation, il n' appartient pas à la Cour de substituer son jugement à celui de la commission mixte, à moins que l' acte pris par celle-ci soit manifestement incompatible avec le principe de proportionnalité consacré par le droit communautaire. Dans le cas de l' espèce, il semble que rien de tel n' ait été établi. En effet, Shell n' a pas démontré que la technique de description proposée par elle en tant que méthode d' identification constitue, du point de vue de la rapidité des échanges commerciaux, une alternative efficace à la méthode du scellement étant donné que la première méthode entraîne de sérieux problèmes lors du passage des frontières avec la Suisse et l' Autriche. La méthode du scellement est incontestablement plus contraignante pour Shell; nous ne croyons cependant pas que, en sacrifiant l' intérêt d' un expéditeur agréé comme Shell aux avantages d' un passage de la frontière plus rapide grâce à la méthode du scellement, la commission mixte ait recommandé une mesure manifestement disproportionnée (19).
Conclusion et proposition de réponses
18. Il ressort de ce qui précède - et cela constitue une réponse à la deuxième question préjudicielle - que l' acte attaqué de la commission mixte n' est pas, selon nous, incompatible avec la convention et qu' il ne l' est pas davantage avec le principe communautaire de proportionnalité. En conséquence, rien n' autorise les autorités des États membres à ne pas prendre les recommandations énoncées dans cet acte en considération au sens de la jurisprudence de la Cour, et en particulier au sens de l' arrêt Grimaldi (20).
19. Eu égard aux éléments qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions posées par le juge de renvoi:
"1) Les règles administratives énoncées dans le document XXI/1367/87 - AELE 2, du 21 janvier 1988, arrêtées par la commission mixte instituée en application de l' article 14 de la convention du 20 mai 1987 relative à un régime de transit commun sont des recommandations qui, sans lier les États membres, doivent être prises en considération par eux dans la mesure où elles ne sont pas incompatibles avec la convention ou avec des principes de droit de rang supérieur, à savoir le principe de proportionnalité.
2) L' article 11, paragraphe 4, et l' article 15, paragraphe 2, sous b), de la convention, lus en combinaison avec les articles 63 et 65, sous d), de l' annexe II à la convention ne font pas obstacle à ce qu' une autorité douanière supérieure d' un État membre fixe le cadre général à l' intérieur duquel doit être exercé le pouvoir conféré au bureau de départ de renoncer au scellement. Ils ne s' opposent pas davantage à ce que, dans les règles précitées, la commission mixte ait précisé ce pouvoir de manière que les parties signataires de la convention l' exercent de façon uniforme, en conformité avec la nature et la portée de la convention.
3) Les règles précitées ne se sont pas avérées incompatibles avec le principe de proportionnalité."
(*) Langue originale: le néerlandais.
(1) JO 1987, L 226, p. 2.
(2) Par "transit", on entend un régime douanier en vertu duquel des marchandises sont transportées, sous contrôle douanier, d' un bureau de douane d' un pays à un bureau de douane du même pays ou d' un autre pays en franchissant au moins une frontière ((article 3, paragraphe 1, sous a), de la convention)).
(3) Règlement (CEE) n 222/77 du Conseil, du 13 décembre 1976, relatif au transit communautaire (JO 1977, L 38, p. 1).
(4) JO L 226, p. 1.
(5) Voir article 18 du règlement n 222/77.
(6) Voir le point 4 du procès-verbal de la réunion, annexe I aux observations écrites de la Commission.
(7) Voir déjà l' arrêt du 30 avril 1974, Haegeman (181/73, Rec. p. 449, point 5); voir également l' arrêt du 30 septembre 1987, Demirel (12/86, Rec. p. 3719, point 7); l' arrêt du 14 novembre 1989, Grèce/Commission (30/88, Rec. p. 3711, point 12), et l' arrêt du 20 septembre 1990, Sevince (C-192/89, Rec. p. I-3461, point 8); voir encore récemment l' avis du 14 décembre 1991 (Rec. p. I-6079, point 37).
(8) Arrêt Haegeman, points 4 et 6; arrêt Demirel, point 7; avis 1/91, point 38.
(9) Arrêt Sevince, point 9; arrêt Grèce/Commission, point 13.
(10) Arrêt du 27 septembre 1988, Grèce/Conseil (204/86, Rec. p. 5323, point 20); arrêt Grèce/Commission, point 13.
(11) Arrêt Sevince, point 9.
(12) Arrêt Sevince, point 10.
(13) Voir les arrêts du 15 juin 1976, Frecassetti (113/75, Rec. p. 983); du 9 juin 1977, Van Ameyde (90/76, Rec. p. 1091), et du 13 décembre 1989, Grimaldi (C-22/88, Rec. p. 4407, point 9).
(14) Arrêt Grimaldi, point 8.
(15) Ibidem, point 19.
(16) A propos de ce pouvoir de préciser les dispositions de la convention, voir également les conclusions que nous avons présentées dans l' affaire 14/88, Italie/Commission (Rec. 1989, p. 3694, 3695, point 13), dans laquelle il s' agissait du pouvoir de mise en oeuvre ou de précision conféré à la Commission par le règlement (CEE) n 729/70.
(17) Voir l' article 19 de la convention.
(18) Voir le premier point de l' exposé des motifs de la décision du Conseil du 15 juin 1987 (JO 1987, L 226, p. 1).
(19) Selon Shell, le ministre fédéral des Finances aurait déclaré que les règles particulières recommandées pour l' Autriche et la Suisse dans l' acte attaqué sont d' application générale et qu' en conséquence il les applique également dans les échanges avec d' autres pays AELE. Le juge de renvoi n' a posé aucune question sur ce point. Il n' appartient donc pas à la Cour de se prononcer sur la proportionnalité de cette mesure nationale plus radicale (en ce qu' elle va au-delà des recommandations faites par la commission mixte).
(20) Voir le point 11 ci-dessus.
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