Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
1. Η Επιτροπή άσκησε, κατ' εφαρμογή του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ, προσφυγή κατά της Ιταλικής Δημοκρατίας με την οποία ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι, καθορίζοντας, με διατάγματα του Υπουργού Οικονομικών, τις τιμές λιανικής πωλήσεως των επεξεργασμένων καπνών σε επίπεδο το οποίο, λόγω και των σημαντικών καθυστερήσεων κατά την έκδοση των εν λόγω διαταγμάτων, δεν αντιστοιχεί στο ζητηθέν από τους εισαγωγείς ή τους καπνοβιομηχάνους, η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 30 της Συνθήκης και το άρθρο 5 της οδηγίας 72/464/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1972, περί των φόρων, πλην των φόρων κύκλου εργασιών, οι οποίοι επιβαρύνουν την κατανάλωση των επεξεργασμένων καπνών (1).
2. Σκοπός της οδηγίας είναι να αποφευχθεί οι φόροι που επιβαρύνουν την κατανάλωση επεξεργασμένων καπνών να έχουν ως αποτέλεσμα τη νόθευση των όρων του ανταγωνισμού και να παρακωλύουν την ελεύθερη κυκλοφορία των εν λόγω εμπορευμάτων εντός της Κοινότητας (2).
Στο άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας ορίζεται ότι προς επίτευξη του σκοπού αυτού "οι καπνοβιομήχανοι και οι εισαγωγείς καθορίζουν ελεύθερα τις ανώτατες τιμές λιανικής πωλήσεως κάθε προϊόντος τους".
Ως εξαίρεση από τον προαναφερθέντα βασικό κανόνα ορίζεται στην ίδια παράγραφο ότι "η διάταξη αυτή δεν δύναται, πάντως, να παρεμποδίσει την εφαρμογή των εθνικών νομοθεσιών όσον αφορά τον έλεγχο του επιπέδου των τιμών ή την τήρηση των επιβαλλομένων τιμών".
Περαιτέρω, ο εν λόγω βασικός κανόνας τροποποιήθηκε, κατ' εφαρμογή της παραγράφου 2 του εν λόγω άρθρου, όπου προβλέπονται τα εξής:
"Εντούτοις, προκειμένου να διευκολυνθεί η είσπραξη του ειδικού φόρου καταναλώσεως, τα κράτη μέλη δύνανται να καθορίσουν μία κλίμακα τιμών λιανικής πωλήσεως ανά ομάδα επεξεργασμένων καπνών, υπό τον όρο ότι κάθε κλίμακα θα είναι αρκετά εκτεταμένη και διαφοροποιημένη, ώστε να ανταποκρίνεται πραγματικά στην ποικιλία των κοινοτικών προϊόντων. Κάθε κλίμακα ισχύει για όλα τα προϊόντα που ανήκουν στην ομάδα επεξεργασμένων καπνών την οποία αφορά χωρίς διάκριση βασιζόμενη στην ποιότητα, την εμφάνιση, την καταγωγή των προϊόντων ή των χρησιμοποιουμένων υλών, τα χαρακτηριστικά των επιχειρήσεων ή οποιοδήποτε άλλο κριτήριο."
3. Από τη δικογραφία προκύπτει ότι, κατόπιν καταγγελιών που της υποβλήθηκαν ιδίως περί τα μέσα της δεκαετίας του 1980 από διάφορες ενώσεις επιχειρήσεων παραγωγής προϊόντων καπνού σε άλλα κράτη μέλη, επισημάνθηκε στην Επιτροπή το γεγονός ότι οι εισαγωγείς προϊόντων καπνού αντιμετώπιζαν δυσκολίες στην Ιταλία όσον αφορά τον καθορισμό των τιμών για νέα εμπορεύματα και τις τροποποιήσεις τιμών για τα υφιστάμενα εμπορεύματα.
Οι καταγγελίες αυτές ώθησαν την Επιτροπή να αποστείλει έγγραφο οχλήσεως και, στη συνέχεια, αιτιολογημένη γνώμη στην Ιταλική Κυβέρνηση, στα οποία έγγραφα αναφερόταν ότι οι ιταλικές νομοθετικές διατάξεις που αφορούσαν την αναγραφή εισαγομένων προϊόντων καπνού σε κλίμακες τιμών λιανικής πωλήσεως ήταν αντίθετες προς το άρθρο 5 της οδηγίας.
Στο εισαγωγικό της δίκης δικόγραφο καθίσταται σαφές ότι, με την άσκηση της εν λόγω προσφυγής, η Επιτροπή επιδιώκει κυρίως να αναγνωριστεί ότι οι εν λόγω ιταλικές διατάξεις αντίκεινται στην οδηγία.
4. Η επίμαχη διάταξη περιέχεται στον νόμο 825, της 13ης Ιουλίου 1965, ο οποίος αποτελεί στοιχείο της νομοθετικής ρυθμίσεως του δημοσιονομικού μονοπωλίου που υφίσταται στην Ιταλία στον τομέα των προϊόντων καπνού. Η απαγόρευση εμπορίας των προϊόντων καπνού αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα της εν λόγω ρυθμίσεως, σε περίπτωση μη αναγραφής σε μία από τις υφιστάμενες κλίμακες. Ο βαλλόμενος από την Επιτροπή κανόνας περιλαμβάνεται στο άρθρο 2 του νόμου το οποίο ορίζει τα εξής:
"Η αναγραφή στην κλίμακα τιμών κάθε προϊόντος υποκειμένου στο δημοσιονομικό μονοπώλιο (...) και οι τροποποιήσεις της πραγματοποιούνται με απόφαση του Υπουργού Οικονομικών, σε συσχετισμό με τις τιμές που ζητούνται από τους προμηθευτές για τα εισαγόμενα εμπορεύματα, μετά από σχετική γνωμοδότηση του συμβουλίου των κρατικών μονοπωλίων, και σε συσχετισμό με τις τιμές που προτείνονται από το εν λόγω συμβούλιο για τα άλλα εμπορεύματα."
5. Η Επιτροπή και η Ιταλική Κυβέρνηση συμφωνούν ως προς το ότι οι επιχειρηματίες πρέπει να μπορούν να επιλέγουν ελεύθερα, για καθένα από τα προϊόντα τους, μία από τις καθοριζόμενες στις σχετικές κλίμακες τιμές ή να μπορούν να προτείνουν μια άλλη τιμή, που κατόπιν συμπεριλαμβάνεται σε μία κλίμακα, κατά τα λοιπά δε η Επιτροπή δεν αμφισβητεί το ότι οι ισχύουσες ιταλικές κλίμακες τιμών ανταποκρίνονται στους όρους του άρθρου 5, παράγραφος 2, της οδηγίας.
6. Αντίθετα, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι το άρθρο 2 του ιταλικού νόμου μπορεί να εκληφθεί υπό την έννοια ότι το Υπουργείο Οικονομικών έχει διακριτική εξουσία κατά την έγκριση των τιμών των επεξεργασμένων καπνών. Συναφώς, η Επιτροπή επικαλέστηκε, μεταξύ άλλων, το γεγονός ότι ο όρος "σε συσχετισμό με" είναι επαμφοτερίζων και υποστηρίζει ότι η εν λόγω διακριτική εξουσία αντιστρατεύεται το δικαίωμα των εισαγωγέων να καθορίζουν οι ίδιοι τις τιμές τους σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας.
7. Η Ιταλική Κυβέρνηση αρνήθηκε ότι η επίμαχη διάταξη παρέχει στον Υπουργό Οικονομικών διακριτική εξουσία και, μεταξύ άλλων, ισχυρίστηκε ότι ο όρος "σε συσχετισμό" δεν είναι επαμφοτερίζων καθότι απλώς εκφράζει "χρησιμοποιώντας τον πλούτο και την ποικιλία της ιταλικής γλώσσας", τη σχέση που υφίσταται μεταξύ της επιλεγομένης από τους καπνοβιομηχάνους και τους εισαγωγείς τιμής και της αναγραφής της στην κλίμακα. Η Ιταλική Κυβέρνηση προέβαλε περαιτέρω ότι στην απόφασή του της 7ης Ιουνίου 1983, Επιτροπή κατά Ιταλίας (3), το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η επίμαχη διάταξη δεν έθιγε το δικαίωμα των εισαγωγέων να καθορίζουν οι ίδιοι τις τιμές τους.
8. Ενδείκνυται, εκ προοιμίου, να αναφερθεί η πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, σύμφωνα με την οποία είναι αντίθετο προς το κοινοτικό δίκαιο, ιδίως για λόγους ασφαλείας του δικαίου, οι εθνικοί κανόνες να διατυπώνονται κατά τρόπο που συνεπάγεται για τους διοικουμένους αβεβαιότητα ως προς τα δικαιώματα που έχουν βάσει του κοινοτικού δικαίου (4).
9. Υπό το πρίσμα αυτό, ο επίμαχος κανόνας δεν ανταποκρίνεται, κατά τη γνώμη μου, στις απαιτήσεις του κοινοτικού δικαίου. Δεδομένου του τρόπου με τον οποίο είναι διατυπωμένος, φαίνεται φυσικό να ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι το Υπουργείο Οικονομικών έχει την εξουσία να μην εγκρίνει τις τιμές η αναγραφή των οποίων στις κλίμακες έχει ζητηθεί από τους εισαγωγείς. Είναι προφανές ότι η εν λόγω διακριτική εξουσία δεν μπορεί να δικαιολογηθεί με βάση την εξαίρεση που ορίζεται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, όσον αφορά γενικές νομοθετικές ρυθμίσεις περί ελέγχου τιμών * βλ., σχετικώς, την απόφαση του Δικαστηρίου της 21ης Ιουνίου 1983, Επιτροπή κατά Γαλλίας (5). Είναι επίσης σαφές, κατά την άποψή μου, ότι η αρμοδιότητα του υπουργού, που δεν προσδιορίζεται, όσον αφορά την έγκριση των αιτουμένων τιμών, δεν μπορεί να βρει έρεισμα στο άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας, κατά το οποίο κάθε κλίμακα τιμών πρέπει να είναι αρκετά εκτεταμένη και διαφοροποιημένη ώστε να ανταποκρίνεται πράγματι στην ποικιλία των κοινοτικών προϊόντων.
10. Εξάλλου, στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να αποδοθεί σημασία στο γεγονός ότι η επίμαχη νομοθετική διάταξη προβλέπει την υποχρέωση να ζητείται η γνώμη του συμβουλίου των κρατικών μονοπωλίων. Ορθώς η Επιτροπή φρονεί ότι η υποχρέωση αυτή επιβεβαιώνει το ότι το άρθρο 2 του νόμου δεν συμβιβάζεται με το άρθρο 5 της οδηγίας. Πρώτον, μια τέτοια γενική υποχρέωση δεν μπορεί να δικαιολογηθεί από την ανάγκη παροχής τεχνικής βοήθειας ενόψει της ορθής αναγραφής των προϊόντων καπνού στις κλίμακες τιμών, δεδομένου ότι το εν λόγω συμβούλιο πρέπει επίσης να γνωμοδοτεί, ακόμη και όταν πρόκειται απλώς για τροποποίηση των τιμών που περιέχονται ήδη στις κλίμακες. Δεύτερον, κανένα στοιχείο στη διατύπωση της διατάξεως δεν συνηγορεί υπέρ της απόψεως ότι δεν επιτρέπεται στο εν λόγω συμβούλιο να εκφράζει την άποψή του ως προς τις αιτούμενες από τους εισαγωγείς τιμές. Κατά συνέπεια, η Ιταλική Κυβέρνηση δεν εξέθεσε ικανοποιητικώς τον σκοπό της διαδικασίας αυτής γνωμοδοτήσεως και η Επιτροπή αναμφίβολα ορθώς υποστηρίζει ότι η εν λόγω διαδικασία συνεπάγεται προηγούμενη πληροφόρηση του εγχωρίου παραγωγού * και, κατά συνέπεια, ανταγωνιστού των εισαγωγέων * όσον αφορά την πολιτική τιμών που προτίθενται να ακολουθήσουν οι εισαγωγείς. Δεν έχει σημασία εν προκειμένω το ότι, όπως αναφέρει η Ιταλική Κυβέρνηση, όλοι οι εισαγωγείς διαβιβάζουν τις αιτήσεις τους στον Υπουργό Οικονομικών μέσω του εν λόγω συμβουλίου. Το γεγονός ότι οι εισαγωγείς χρησιμοποιούν το εν λόγω συμβούλιο υπό τις συνθήκες αυτές μπορεί να εξηγηθεί από τη βεβαιότητά τους ότι το συμβούλιο θα λάβει οπωσδήποτε γνώση των αιτήσεών τους. Επομένως, μπορεί να υποστηριχθεί ότι η υποχρέωση να ζητείται η γνώμη του εν λόγω συμβουλίου συνιστά έμμεση προσβολή της ελευθερίας ως προς την πολιτική τιμών, την οποία η οδηγία επιδιώκει να εξασφαλίσει.
11. Επιβάλλεται, τέλος, να διαπιστωθεί ότι η Ιταλική Κυβέρνηση δεν μπορεί να επικαλείται την απόφαση του Δικαστηρίου της 7ης Ιουνίου 1983 προς στήριξη των ισχυρισμών της. Το Δικαστήριο δεν αποφάνθηκε με την απόφαση αυτή επί του αν συνάδει το άρθρο 2 του ιταλικού νόμου με το άρθρο 5 της οδηγίας, υπό το πρίσμα του εν προκειμένω επίμαχου ζητήματος. Επομένως, διαπιστώνεται ότι το άρθρο 2 του ιταλικού νόμου αντίκειται προς το άρθρο 5 της οδηγίας.
12. Η Επιτροπή, εξάλλου, όπως προκύπτει από τους ισχυρισμούς της, προβάλλει ότι οι ιταλικές αρχές εφάρμοσαν το άρθρο 2 του νόμου κατά τρόπο αντίθετο τόσο προς το άρθρο 5 της οδηγίας όσο και προς το άρθρο 30 της Συνθήκης. Η Επιτροπή παραπέμπει σχετικώς στις προαναφερθείσες καταγγελίες των ενώσεων παραγωγών επεξεργασμένων καπνών άλλων κρατών μελών, από όπου συνάγεται ότι οι ιταλικές αρχές, σε ορισμένες περιπτώσεις, απέρριψαν αιτήσεις τροποποιήσεως τιμών ή έκαναν δεκτές τέτοιες αιτήσεις καθορίζοντας ποσά χαμηλότερα των αιτηθέντων ή, σε άλλες περιπτώσεις, έκαναν δεκτές τις αιτήσεις με πολυετή καθυστέρηση.
13. Η Ιταλική Κυβέρνηση ζήτησε να απορριφθεί αυτή η αίτηση. Υποστήριξε ότι ούτε στο έγγραφο οχλήσεως ούτε στην αιτιολογημένη γνώμη εκτίθεται η πρακτική της διοικήσεως ως αυτοτελής αιτίαση και ότι οι προαναφερθείσες καταγγελίες, που υποτίθεται ότι αποδεικνύουν τον παράνομο χαρακτήρα της πρακτικής της διοικήσεως, δεν προσκομίστηκαν παρά κατά τη διάρκεια της δίκης αυτής καθαυτής. Στο πλαίσιο της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας, διατυπώθηκαν προφανώς επικρίσεις μόνο ως προς το περιεχόμενο της εθνικής νομοθεσίας η δε Ιταλική Κυβέρνηση διατύπωσε τις παρατηρήσεις της απαντώντας ακριβώς σ' αυτή την αιτίαση.
14. Η Επιτροπή ανέφερε κατά την προφορική διαδικασία ότι επεσήμανε τις εν λόγω συγκεκριμένες περιπτώσεις εφαρμογής αντικειμένης στο κοινοτικό δίκαιο κυρίως για να αποδείξει το ασυμβίβαστο της επίμαχης νομοθετικής διατάξεως προς την οδηγία.
Κατά την άποψή μου, το επιχείρημα αυτό δύσκολα συμβιβάζεται με τη διατύπωση του αιτήματος και το λοιπό περιεχόμενο της προσφυγής, από όπου προκύπτει ότι η εφαρμογή της επίμαχης διατάξεως συνιστά αυτοτελή αιτίαση.
15. Κατά συνέπεια, πρέπει να εξεταστεί η ένσταση απαραδέκτου της Ιταλικής Κυβερνήσεως.
Το Δικαστήριο έχει δεχθεί ότι "στο πλαίσιο προσφυγής λόγω παραβάσεως (...) η αιτιολογημένη γνώμη οριοθετεί το αντικείμενο της διαφοράς, το οποίο στη συνέχεια δεν μπορεί πλέον να διευρυνθεί", λαμβανομένου υπόψη ότι "η δυνατότητα του ενδιαφερομένου κράτους να διατυπώσει τις παρατηρήσεις του συνιστά ουσιώδη εγγύηση στην οποία απέβλεψε η Συνθήκη και ουσιώδη τύπο της διαδικασίας που αποσκοπεί στη διαπίστωση παραβάσεως κράτους μέλους" (6).
16. Κατά την άποψή μου, πρέπει να αναγνωριστεί υπέρ της Ιταλικής Κυβερνήσεως ότι η Επιτροπή δεν γνωστοποίησε με την ευλόγως απαιτούμενη σαφήνεια στην αντίδικο, ούτε με το έγγραφο οχλήσεως ούτε με την αιτιολογημένη γνώμη, ότι η διοικητική πρακτική συνιστούσε αυτοτελή αιτίαση.
Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο πρέπει να απορρίψει την εν λόγω αιτίαση ως απαράδεκτη.
17. Η Επιτροπή αναφέρει στην προσφυγή της ότι η Ιταλική Δημοκρατία δεν εκπλήρωσε την υποχρέωση που υπείχαν τα κράτη μέλη, από το άρθρο 12, παράγραφος 2, της οδηγίας, να γνωστοποιήσουν στην Επιτροπή το κείμενο των σπουδαιοτέρων διατάξεων του εσωτερικού δικαίου που έπρεπε να θεσπίσουν για την εφαρμογή της οδηγίας.
Είναι δύσκολο ωστόσο να υποτεθεί ότι η Επιτροπή είχε την πρόθεση να αναγάγει το εν λόγω γεγονός σε αυτοτελή αιτίαση. Δεν το περιέλαβε στα αιτήματά της ούτε στις αιτιάσεις κατά τη διάρκεια της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας. Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο δεν χρειάζεται να αποφανθεί επί του ζητήματος αυτού.
18. Δεδομένου ότι πρέπει να γίνει δεκτή η κύρια αιτίαση που περιέχεται στην προσφυγή της Επιτροπής, φρονώ ότι η Ιταλική Δημοκρατία πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Συμπέρασμα
19. Ενόψει των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο
* να αναγνωρίσει ότι, παρέχοντας στον Υπουργό Οικονομικών, δυνάμει του άρθρου 2 του νόμου 825, της 13ης Ιουλίου 1965, τη δυνατότητα να μην κάνει δεκτές τις υποβαλλόμενες από τους εισαγωγείς σχετικές αιτήσεις κατά την αναγραφή τιμών στις οικείες κλίμακες, η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 5 της οδηγίας 72/464/ΕΟΚ, της 19ης Δεκεμβρίου 1972, περί των φόρων, πλην των φόρων κύκλου εργασιών, οι οποίοι επιβαρύνουν την κατανάλωση των επεξεργασμένων καπνών
* να απορρίψει κατά τα λοιπά τα αιτήματα της Επιτροπής ως αβάσιμα, και
* να καταδικάσει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η δανική.
(1) * ΕΕ ειδ. έκδ. 09/001, σ. 35.
(2) * Το Δικαστήριο ασχολήθηκε επανειλημμένως με την οδηγία αυτή η οποία υπήρξε αντικείμενο πολλών αποφάσεων. Βλ. ιδίως τις αποφάσεις της 7ης Μαΐου 1991, C-287/89, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1991, σ. Ι-2233), της 21ης Ιουνίου 1983, 90/82, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 1983, σ. 2011), της 7ης Ιουνίου 1983, 78/82, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1983, σ. 1955) και της 16ης Νοεμβρίου 1977, 13/77, GB-Inno-BM κατά ΑΤΑΒ (Συλλογή τόμος 1977, σ. 653).
(3) * Βλ. υποσημείωση 2.
(4) * Βλ. σχετικώς την απόφαση της 3ης Μαρτίου 1988, 116/86, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1988, σ. 1323), στη σκέψη 21 της οποίας αναφέρονται τα εξής:
(...) επαμφοτερίζουσα νομοθεσία η οποία διατηρεί για τα ενδιαφερόμενα υποκείμενα δικαίου κατάσταση αβεβαιότητας όσον αφορά τις δυνατότητες που τους επιφυλάσσονται να επικαλεστούν το κοινοτικό δίκαιο δεν καλύπτει την υποχρέωση μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο .
(5) * Υπόθεση 90/82, Συλλογή 1983, σ. 2011, σκέψεις 22 και 23.
(6) * Βλ. την απόφαση του Δικαστηρίου της 26ης Ιουνίου 1991, C-152/89, Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου (Συλλογή 1991, σ. Ι-3141, σκέψη 9).
Full & Egal Universal Law Academy