Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. Under den foreliggende sag har Den Franske Republik i medfoer af EKSF-traktatens artikel 33 og EOEF-traktatens artikel 173, stk. 1, nedlagt paastand om annullation af aftalen mellem Kommissionen og De Forenede Staters regering om anvendelsen af de kontraherende parters konkurrenceret, som blev undertegnet i Washington den 23. september 1991, og som traadte i kraft samme dag.
Den franske regering, hvis paastande stoettes af den nederlandske og den spanske regering, har i det vaesentlige gjort gaeldende, at aftalen er indgaaet i strid med faellesskabsrettens regler vedroerende kompetencen til at indgaa aftaler, og navnlig med traktatens artikel 228. Desuden anfoerer den franske regering, at der foreligger en begrundelsesmangel og en tilsidesaettelse af retssikkerhedsprincippet samt af EF' s konkurrenceregler.
2. Jeg skal foerst skitsere baggrunden for tvisten og kort beskrive etaperne i den udvikling, som foerte til aftalens indgaaelse.
Blandt de bestemmelser, som har relevans for spoergsmaalet om den saakaldte "eksterritoriale" anvendelse af konkurrencereglerne og de problemer, som kan opstaa herved i forholdet mellem lovgivningerne paa grund af deres forskellige indhold og oprindelse, kan naevnes en raekke henstillinger fra OECD-Raadet (1), som vedroerer anvendelsen af visse notifikations- og konsultationsprocedurer, som medlemsstaterne flere gange har anvendt (2). Navnlig skal henvises til henstillingen af 21. maj 1986 vedroerende medlemslandenes samarbejde om restriktiv handelspraksis, som paavirker den internationale handel, der aendrer og afloeser den foregaaende henstilling af 25. september 1979 (3). Af relevans er endvidere den senere henstilling af 23. oktober 1986 vedroerende medlemslandenes samarbejde "inden for omraader, som kan give anledning til konflikter mellem konkurrence- og handelspolitikken".
Det er netop OECD-henstillingen fra 1979 i den aendrede version heraf fra 1986, som ifoelge det af Kommissionen selv angivne dannede grundlag for afgraensningen af en raekke af de problemer vedroerende den eksterritoriale anvendelse af konkurrencereglerne, som ofte er opstaaet mellem De Forenede Stater og EOEF, og hvilke problemer derpaa blev loest ved den anfaegtede aftale.
3. Da Kommissionen var af den opfattelse, at "aendringer i den internationale oekonomi inden for de senere aar ... goer det noedvendigt at fastlaegge mere ambitioese maal", og navnlig at vedtage et "dokument, hvis retsvirkninger er bindende, frem for en uforpligtende henstilling", samt med et nydannende og mere kraevende indhold (4), droeftede den under nogle moeder med de amerikanske myndigheder i slutningen af 1990 mulighederne for at forhandle sig frem til en aftale, hvorved parterne formaliserede deres forbindelser, som indtil da beroede paa en frivillig basis inden for de rammer, som var fastlagt ved OECD' s henstillinger, saaledes at der blev etableret et taettere samarbejde paa grundlag af en bindende retsakt.
Forhandlingerne skred hurtigt frem, og i juli maaned 1991 var bestemmelserne praktisk talt udarbejdet i deres endelige form. Udkastet til aftalen blev herefter forelagt for de af medlemsstaternes nationale myndigheder, som er kompetente paa konkurrenceomraadet, ledsaget af en forklarende note, hvori man bl.a. understregede, at de foreslaaede bestemmelser var en "administrativ" aftale.
4. Under et moede den 5. september 1991, hvortil Kommissionen indkaldte for at give medlemsstaternes repraesentanter mulighed for at fremsaette deres bemaerkninger vedroerende aftalen, udtrykte nogle af medlemsstaterne forbehold vedroerende aftalens retlige grundlag, herunder navnlig vedroerende Kommissionens kompetence til at indgaa aftalen, dels vedroerende den eventuelle noedvendighed i at indhente forhandlingsmandat fra Raadet samt vedroerende Faellesskabets ansvar. De paagaeldende medlemsstater rejste endvidere spoergsmaal om en raekke andre punkter i aftalen, saasom varetagelsen af fortrolighedsprincippet og konsultationsprocedurerne, og anmodede om, at der blev afholdt et nyt moede for at give de nationale ekspertgrupper mulighed for at droefte bestemmelserne. Dette blev imidlertid, for principspoergsmaalenes vedkommende, afvist af det kommissionsmedlem, under hvem konkurrenceomraadet sorterer, navnlig for saa vidt angaar spoergsmaalet om oenskeligheden af at indgaa en samarbejdsaftale med De Forenede Stater, og for saa vidt angaar den valgte form. Kommissionsmedlemmet indvilligede kun i at afholde et senere moede paa den betingelse, at de nationale eksperter udelukkende udtalte sig om de tekniske aspekter. Under dette moede, som fandt sted den 9. september 1991, indskraenkede de nationale eksperter sig saaledes til at fremsaette deres bemaerkninger vedroerende de tekniske aspekter, hvoraf der blev taget hensyn til nogle i udkastet til aftalen.
Allerede dagen efter, den 10. september 1991, godkendte Kommissionen, som det fremgaar af moedeprotokollen, udkastet til aftalen og gav sin naestformand bemyndigelse til at udfaerdige de endelige bestemmelser samt til at undertegne og afslutte aftalen paa Kommissionens vegne.
Aftalen blev undertegnet i Washington den 23. september paa vegne af De Forenede Staters regering af Attorney General og formanden for Federal Trade Commission og paa Kommissionens vegne af det kommissionsmedlem, under hvem konkurrenceomraadet sorterer, og blev fremsendt til medlemsstaterne ved skrivelse af 7. oktober 1991 fra generaldirektoeren for konkurrence (GD IV).
5. Aftalens erklaerede formaal er at "fremme samarbejdet og koordinationen og at formindske risikoen for tvister mellem parterne ° eller afboede disses virkninger ° ved anvendelsen af deres konkurrenceret" (aftalens artikel 1, stk. 1). Aftalens formaal er altsaa ved forebyggelse at undgaa eventuelle konflikter paa grund af konkurrencereglernes eksterritoriale anvendelse.
I dette oejemed er det bestemt i aftalen, at der skal gives underretning om de foranstaltninger, der traeffes til kontrol med og anvendelse af konkurrencereglerne (5), i hvert enkelt tilfaelde, hvor disse foranstaltninger kan beroere den anden parts interesser (artikel 2). Det er endvidere fastsat, at parternes kompetente myndigheder skal udveksle indbyrdes oplysninger og i dette oejemed afholde moeder mindst to gange om aaret (artikel 3). Desuden paahviler der parterne en forpligtelse til samarbejde og koordination (artikel 4), der, som det fremgaar af bestemmelsen herom, og som Kommissionen selv har fremhaevet, "endog kan omfatte de tilfaelde, hvor en af parterne tager initiativ til anvendelse af visse regler, mens den anden part afholder sig fra at anvende de samme regler, eller som kan vedroere fordelingen af saerlige opgaver i forbindelse med hver af parternes gennemfoerelsesforanstaltninger" (6). Naar parterne har sammenfaldende interesser vedroerende spoergsmaal, som vedroerer saavel EF' s som De Forenede Staters marked, kan myndighederne altsaa i henhold til aftalen fordele undersoegelsesopgaverne mellem sig.
Samarbejdet vedroerende konkurrencebegraensende handlinger, som begaas paa en af parternes omraade, og som tillige beroerer den anden parts interesser, indebaerer endvidere ° og dette er en nyskabelse for aftaler af denne art ° at en part er forpligtet til aktivt at varetage den anden parts interesser ("positive comity") (artikel 5). Det er herom navnlig bestemt, at hver af de kontraherende parter kan anmode den anden part om, at der tages hensyn til partens interesser og anmode om, at der ivaerksaettes undersoegelser vedroerende konkurrencebegraensende handlinger, som er begaaet paa det omraade, hvor den myndighed, som anmodningen er rettet til, har saede, naar disse konkurrencebegraensende handlinger kan have virkninger paa det marked, som henhoerer under den myndighed, som anmoder derom.
Ud over denne procedure har parterne ogsaa indfoert en procedure for saakaldt "traditional comity", dvs. en forpligtelse for en part til at tage hensyn til saerlig vigtige interesser hos den anden part, "naar parten traeffer afgoerelse om eventuel ivaerksaettelse af en undersoegelse eller en procedure, om undersoegelsens eller procedurens omfang, om valget af sanktioner, herunder boeder, og, om fornoedent, om andre foranstaltninger" (artikel 6). Ved anvendelsen af disse bestemmelser er parterne forpligtet til at foelge visse retningslinjer, som er fastlagt i detaljer. Der er tillige fastsat konsultationsprocedurer for ethvert spoergsmaal, som er omfattet af aftalen (artikel 7), og aftalen er endda saa vidtgaaende, at der er fastsat forskrifter vedroerende de former, hvorunder meddelelserne mellem de kompetente myndigheder kan finde sted (artikel 10).
Jeg skal endvidere naevne bestemmelserne om pligt til at iagttage fortrolighed vedroerende de oplysninger, som parterne ikke er forpligtet til at meddele, naar det er forbudt at videregive disse oplysninger ifoelge gaeldende ret for den part, der er i besiddelse heraf, eller naar dette er uforeneligt med vaesentlige interesser hos denne part (artikel 8), samt forbuddet mod at fortolke aftalen paa en maade, som er uforenelig med gaeldende ret for hver af parterne, eller paa en maade, som forudsaetter en aendring af gaeldende ret (artikel 9). Endelig bestemmes det, at aftalen kan opsiges med to maaneders varsel (artikel 11, stk. 2), og at aftalen skal tages op til revision to aar efter dens ikrafttraeden og vurderes i lyset af resultaterne af dens anvendelse, navnlig med henblik paa at tage stilling til, hvorvidt et taettere samarbejde vil vaere bedre i overensstemmelse med parternes interesser (artikel 11, stk. 3).
6. Det foelger af aftalens indhold, som jeg har beskrevet kort i det foregaaende, at den er forbundet med en raekke funktionelle og proceduremaessige foranstaltninger med det formaal at sikre en koordination med henblik paa at undgaa de vanskeligheder, som opstaar ved, at der anvendes flere konkurrenceregler paa samme sagsforhold.
Som tidligere anfoert har den franske regering under sagen nedlagt paastand om, at aftalen annulleres, navnlig paa grund af Kommissionens manglende kompetence til at indgaa aftalen. Ogsaa anbringendet om, at der foreligger en tilsidesaettelse af retssikkerhedsprincippet og af EF' s konkurrenceregler, gaar i sidste ende ud paa, hvilket jeg skal komme tilbage til senere, at Kommissionen ikke har haft den fornoedne kompetence til at indgaa en aftale af denne type.
Foer jeg behandler realiteten, skal jeg goere nogle indledende bemaerkninger om formaliteten, som jeg finder noedvendige.
Formaliteten
7. Som bekendt kan Domstolen ifoelge traktatens artikel 173, stk. 1, proeve lovligheden af institutionernes retsakter, "dog ikke af henstillinger og udtalelser". Efter gaeldende praksis paa omraadet er retsaktens ydre form dog uden betydning for, om realitetsproevelsen kan gennemfoeres, idet det er dens retsvirkninger og indhold, som skal efterproeves (7). Det har saaledes vaeret Domstolens faste praksis siden afsigelsen af dommen i AETR-sagen (8), at der kan rejses annullationssoegsmaal vedroerende "enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at affoede retsvirkninger, uanset dens karakter eller form".
Hvad angaar spoergsmaalet om, hvorvidt en retsakt er egnet til at affoede retsvirkninger, er det i denne forbindelse tilstraekkeligt at fremhaeve, at Kommissionen ikke selv, skoent den betegner aftalen som mindre betydningsfuld, bestrider, at den paalaegger de kontraherende parter forpligtelser, saaledes at den udgoer en retsakt, som er bestemt til at affoede retsvirkninger (9), hvilket jeg senere skal komme tilbage til (i forslagets punkt 18-22).
8. Da Frankrig udtrykkeligt har anfaegtet aftalen som saadan, er det derimod noedvendigt ved behandlingen af sagens formalitet at se paa, om en aftale kan betragtes som en af institutionerne udstedt "retsakt" i artikel 173' s forstand, og i benaegtende fald, om sagen, som den franske regering har haevdet under den mundtlige forhandling, i al fald forudsaetningsvis maa antages at vaere rettet mod den af Faellesskabet trufne "beslutning", der indeholdt bemyndigelsen til at indgaa aftalen.
Kommissionen har ikke udtrykkeligt paastaaet sagen afvist, men dog rejst det spoergsmaal, om den franske regering ikke burde have anfaegtet beslutningen af 10. september 1991, hvorved der blev givet bemyndigelse til at undertegne aftalen med De Forenede Stater, og ikke aftalen som saadan, idet den vedroerende dette spoergsmaal henholder sig til Domstolens afgoerelse herom.
Kommissionen har dog fastholdt, at Domstolens proevelsesret efter artikel 173 alene omfatter institutionernes retsakter, hvortil klart ikke hoerer en aftale, som ° under hensyn til, at en tredjestat har medvirket dertil ° ikke er nogen ensidig retsakt, udstedt af en faellesskabsinstitution, og som ikke kan betragtes som en saadan retsakt. Kommissionen mener, at den del af Domstolens praksis, hvori det fastslaas, at Domstolen har kompetence til ogsaa at fortolke aftaler under praejudicielle sager (10), yder bekraeftelse for, at legalitetsproevelsen alene omfatter retsakten om aftalens indgaaelse og ikke selve aftalen.
9. Jeg skal herom allerfoerst bemaerke, at Domstolens praksis paa omraadet absolut ikke udelukker muligheden for at anfaegte en aftale direkte. Der er tvaertimod flere omstaendigheder, der synes at tale for det modsatte resultat.
Jeg skal herved henvise til, at Domstolen, som begrundelse for at antage, at den har kompetence til under praejudicielle sager at fortolke de aftaler, som Faellesskabet indgaar med tredjelande, har sidestillet saadanne aftaler med institutionernes retsakter. Domstolen fastslog saaledes udtrykkeligt i dommen i Haegeman-sagen (11), at en aftale, som er indgaaet i henhold til EOEF-traktatens artikel 228, "for saa vidt angaar Faellesskabet [er] en retsakt fra en af Faellesskabets institutioner i den betydning, der er forudsat i artikel 177, stk. 1, litra b)", og at "aftalens bestemmelser ... fra dens ikrafttraeden [udgoer] en integreret del af faellesskabsretten".
Da Domstolen i denne dom henviste til Raadets beslutning om indgaaelsen af den paagaeldende aftale, er den citerede udtalelse blevet fortolket paa den maade, at Domstolens kompetence til at fortolke bestemmelser i internationale aftaler kun gaelder, saafremt EF' s udoevende myndighed har udstedt en retsakt. Ogsaa i sine senere domme paa dette omraade har Domstolen dog gentaget, at for saa vidt angaar Faellesskabet maatte aftaler ved fortolkningen ligestilles med institutionernes retsakter (12).
10. Vigtigere for de foreliggende spoergsmaal er dog, at Domstolen selv helt entydigt har fastslaaet sin kompetence til at foretage en efterfoelgende legalitetsproevelse vedroerende de internationale aftaler, som Faellesskaberne har indgaaet, selv om dette skete ved et obiter dictum, nemlig i Domstolens udtalelse 1/75 (13)Heri fastslog Domstolen nemlig, at "spoergsmaalet om, hvorvidt en bestemt aftales indgaaelse henhoerer under Faellesskabets kompetence, og om, hvorvidt denne kompetence i givet fald er blevet udoevet i overensstemmelse med traktatens bestemmelser ... kan forelaegges Domstolen enten ... i medfoer af traktatens artikel 169 eller artikel 173 eller praejudicielt" (14).
Det er derfor klart, dels at adgangen til at foretage en proevelse (ogsaa) efter artikel 173 beror paa, at Faellesskabet skal udoeve sin eksterne kompetence under overholdelse af traktatens processuelle og materielle regler, dels at det ikke er udelukket at foretage en direkte proevelse af de aftaler, som Faellesskabet har indgaaet, da Domstolen netop med rette udtrykkeligt har fastslaaet, at den under et soegsmaal i henhold til traktatens artikel 173 har kompetence til at efterproeve, om kompetencen til at indgaa en aftale er udoevet i overensstemmelse med traktatens bestemmelser.
11. Domstolen har ganske vist endnu ikke haft lejlighed til at foretage en saadan efterfoelgende proevelse, selv om den har udtalt sig om, hvorvidt en EF-retsakt om indgaaelsen af en aftale var lovlig (15). Tilbage bliver spoergsmaalet altsaa, hvilket er af betydning for naervaerende sag, om en saadan proevelse kun kan foretages indirekte, altsaa ved at anfaegte den forordning eller beslutning, som er vedtaget vedroerende aftalens indgaaelse, eller om det ogsaa er muligt at foretage en proevelse, naar det er selve aftalen, som anfaegtes.
Dette er for mig at se udelukkende et formelt spoergsmaal. Efter min opfattelse vil det ikke inden for Faellesskabets retssystem ° som indebaerer, at der uden undtagelse foeres domstolskontrol med samtlige retsakter og handlinger fra institutionerne, private og medlemsstater, der har betydning for selve dette retssystem ° vaere rimeligt at udelukke muligheden for at opnaa domstolskontrol med lovligheden af en procedure om indgaaelse af en aftale med et tredjeland. For mig at se er det et sekundaert og helt uvaesentligt spoergsmaal, om denne kontrol sker i form af en proevelse, som formelt er rettet mod selve aftalen som saadan, mod en retsakt vedroerende aftalen eller endog mod en stiltiende akt.
12. Hvad angaar spoergsmaalet, hvorvidt det har foelger for en aftales bestaaen, om en af de kontraherende parters organer er fastslaaet at have vaeret inkompetent, hvilket spoergsmaal ofte har vaeret behandlet i retslitteraturen i relation til det foernaevnte spoergsmaal (16) ° efter min opfattelse med urette ° behoever jeg blot goere nogle enkelte bemaerkninger herom. For det foerste er det et problem, som foerst opstaar efterfoelgende, og som er tilstraekkeligt reguleret i international ret, navnlig af artikel 46 i Wiener-konventionen af 21. marts 1986 om traktatretten for internationale organisationer, og for det andet er det et spoergsmaal, som normalt opstaar ° uden at dette nogensinde har vaeret bestridt ° i de fleste retssystemer, hvor den udoevende magts forvaltning af de eksterne relationer ikke er unddraget domstolenes kontrol, i hvert fald ikke hvad angaar lovligheden af proceduren for aftalens indgaaelse (17).
13. Saafremt Domstolen imidlertid skulle naa frem til en anden opfattelse, maa det, som ogsaa den franske regering har anfoert, undersoeges, om soegsmaalet kan betragtes som vaerende rettet mod den beslutning, hvorved der blev givet bemyndigelse til aftalens indgaaelse.
Jeg tror, det vil vaere hensigtsmaessigt her kort at resumere de vigtigste af omstaendighederne i forbindelse med aftalen:
° Der blev ikke forud for forhandlingerne mellem Kommissionen og De Forenede Stater vedtaget nogen retsakt af Raadet eller taget officiel kontakt til medlemsstaterne.
° Udkastet til aftalen blev forelagt medlemsstaterne, vedlagt en forklarende note.
° Udkastet blev herefter godkendt (den 10.9.1991) af Kommissionen, som samtidig bemyndigede naestformanden til at undertegne og afslutte aftalen; beslutningen herom fremgaar dog kun af moedeprotokollen, hvorom medlemsstaterne ikke har modtaget meddelelse.
° Aftalen blev undertegnet den 23. september 1991.
° Den undertegnede aftale blev herefter tilsendt medlemsstaterne ved skrivelse fra generaldirektoeren for konkurrence af 7. oktober 1991.
14. Den "beslutning", hvorved der blev givet bemyndigelse til at indgaa aftalen, blev saaledes alene refereret i protokollen for Kommissionens moede den 10. september 1991 og blev hverken offentliggjort eller paa anden maade bragt til medlemsstaternes kundskab. Det ses derfor ikke, hvorledes den franske regering skulle kunne have anfaegtet en beslutning, som den ikke engang vidste forelaa. Det var nemlig noedvendigt, at Domstolen, med henblik paa yderligere oplysning af sagen, anmodede om at faa beslutningen fremlagt, for at man overhovedet kunne faa kendskab til den.
For at komme uden om denne uomtvistelige omstaendighed anfoerer Kommissionen, at Frankrig kunne og endda burde have formodet, at der fandtes en beslutning af denne art, dels fordi Frankrig ikke kunne vaere uvidende om de regler, som var fastsat herom i forretningsordenen, dels fordi medlemsstaternes kompetente myndigheder var blevet "adviseret" om beslutningen, foer den blev truffet ° det er nu svaert at se, under hvilken form dette skulle vaere sket.
Jeg finder ikke, at disse argumenter fortjener saerlige kommentarer. Den interne beslutning, hvorved der blev givet kommissionsmedlemmet bemyndigelse til at undertegne aftalen paa Kommissionens vegne, blev truffet i forbindelse med en procedure, som ikke blot var usaedvanlig (18), men som desuden ikke naaede laengere end til en protokol af det moede, hvorunder beslutningen blev truffet. Man kan derfor ikke med rette bebrejde Frankrig, at den ikke har anfaegtet en "beslutning", som ikke var kommet til udtryk i nogen retsakt ° hvilken form den saa end maatte have ° og som endog ikke havde nogen betegnelse.
15. Hvad angaar Kommissionens andet argument om, at den franske regering kunne have anfaegtet den skrivelse af 7. oktober 1991, som blev fremsendt som foelgeskrivelse til aftalen, skal jeg blot bemaerke, at denne skrivelse alene har karakter af en meddelelse, som desuden ikke kan tilregnes institutionen, men kun en af institutionens tjenestemaend. Den er altsaa ikke et "dokument", der tilsigter at paavirke, eller som faktisk paavirker, adressatens retsstilling og som forvolder denne et tab, som han kan klage over, og den kan under alle omstaendigheder ikke betragtes som en beslutning eller en retsakt, der som saadan vil kunne anfaegtes efter Domstolens praksis herom, som jeg har refereret i det foregaaende (19).
16. Under disse forhold finder jeg, at det vil vaere urimeligt formalistisk at afvise en sag som den foreliggende, og at dette vil vaere ensbetydende med at fastslaa ° hvilket i det mindste maa betegnes som paradoksalt ° at det er udelukket at efterproeve selve aftalens lovlighed paa grundlag af traktatens regler vedroerende kompetencen til at indgaa aftaler, saafremt der hverken er vedtaget en formel retsakt, hvorved der gives bemyndigelse til forhandling eller meddeles godkendelse, eller udstedt en anden EF-retsakt i tilknytning til aftalen.
Det ville da ogsaa ° det vil jeg gerne sige helt klart ° vaere helt farceagtigt at afvise sagen. Saafremt man her tilsluttede sig den fremfoerte argumentation herfor, ville det vaere ensbetydende med at tolerere enhver form for efterladenhed i den fremgangsmaade, institutionen foelger, hvilket kunne bruges som middel til helt at afskaere mulighederne for at anfaegte en retsakt.
Jeg mener derfor under alle omstaendigheder, at den foreliggende sag boer tages under realitetspaakendelse, ogsaa selv om det laegges til grund, at en aftale ikke som saadan kan anfaegtes efter traktatens artikel 173. Da det ikke er "fysisk" muligt at anfaegte den EF-retsakt, som ellers normalt udstedes vedroerende aftalens indgaaelse, da der ikke i den foreliggende sag er vedtaget en saadan retsakt, eller da denne i hvert fald ikke er bragt til sagsoegerens kundskab, er den eneste mulige loesning at laegge til grund, at soegsmaalet forudsaetningsvis er rettet mod den beslutning, som gjorde det muligt at indgaa den omhandlede aftale, uanset hvilken form denne beslutning maatte have.
Realiteten
17. Det afgoerende spoergsmaal er altsaa, om Kommissionen har kompetence til at indgaa en aftale af den foreliggende type, som Kommissionen selv betegner som en aftale af administrativ karakter. Dette er i virkeligheden det afgoerende led i Kommissionens argumentation, da den fastholder, at den har kompetence til at indgaa aftaler med tredjelande, i hvert fald dem, som falder inden for gruppen af de saakaldte "administrative" aftaler.
° Bestemmelse af aftalen
18. For at fjerne enhver mulig misforstaaelse og af hensyn til den senere behandling af argumenterne i sagen tror jeg derfor, det vil vaere hensigtsmaessigt foerst at bestemme den foreliggende aftale naermere paa grundlag af international ret.
Aftalen, der formelt betegnes som en "aftale", og som er indgaaet mellem Kommissionen og regeringen for De Forenede Stater, efter hvis retsorden den benaevnes en "executive agreement" (20), udviser tilsyneladende ikke andre kendetegn end almindelige internationale aftaler. For at bestemme dens naermere karakter maa man imidlertid undersoege, hvem aftalens adressater er, de kontraherende parters tilkendegivelser, aftalens indhold samt dens eventuelle bestemmelser om ivaerksaettelse af sanktioner i tilfaelde af, at aftalen tilsidesaettes.
19. Man boer herved foerst maerke sig, at selv om Kommissionen formelt er angivet som kontraherende part, fremgaar det klart af ordlyden af visse bestemmelser i aftalen, at det er Faellesskabet som saadan, der forpligtes paa internationalt plan. Man behoever her blot taenke paa de bestemmelser i aftalen, som omhandler "parternes omraade" [artikel 2, stk. 2, litra b)], "de under parterne henhoerende stater" [artikel 2, stk. 2, litra c)] og navnlig den omstaendighed, at Kommissionen er udpeget som myndighed paa konkurrenceomraadet for De Europaeiske Faellesskaber [artikel 1, stk. 2, litra b), nr. i)], saavel som det forhold, at ogsaa de konkurrenceregler, som aftalen vedroerer, er defineret ved en henvisning til De Europaeiske Faellesskabers regler [artikel 1, stk. 2, litra a), nr. i)].
Aftalens bestemmelser paa dette punkt er altsaa klare, idet det er Faellesskabet, som har forpligtet sig paa internationalt plan, og det er Faellesskabet, som maa betragtes som den egentlig kontraherende part. I sine bemaerkninger vedroerende de indlaeg, som den spanske og nederlandske regering har indgivet som intervenienter, har Kommissionen i oevrigt selv erkendt, at det som foelge af den amerikanske regerings oenske om, af forfatningsmaessige grunde at figurere som part i aftalen "var selvfoelgeligt, at Faellesskabet skulle vaere kontraherende part", eftersom "Kommissionen ikke har retsevne i internationale forhold, og det derfor var juridisk mere korrekt at lade Faellesskabet figurere som kontraherende part i aftalen". Ganske vist har Kommissionen selv i et svar paa Domstolens spoergsmaal erklaeret, at det anfoerte har generel gyldighed, men ikke i denne sag, hvilket skulle fremgaa af den omstaendighed, at Kommissionen i aftalens titel figurerer ved siden af De Forenede Staters regering. Denne omstaendighed finder jeg dog helt uden betydning.
20. Ogsaa parternes oenske om at indgaa en bindende aftale fremgaar klart. Jeg skal i den forbindelse minde om, at Kommissionen selv udtrykkeligt har erklaeret, at indgaaelsen af en aftale som den foreliggende var begrundet i et oenske om at gaa videre end de foranstaltninger, som OECD har anbefalet i sine henstillinger. Dette skulle ske ikke blot ved at fastlaegge mere vidtgaaende former for samarbejde og koordination, men ogsaa, og navnlig, ved at foreskrive ganske bestemte foranstaltninger, som er bindende, og som fastlaegges i en juridisk bindende aftale.
Hvad angaar karakteren af de forpligtelser, som er fastlagt i aftalen, er det i denne forbindelse tilstraekkeligt at naevne, som anfoert ovenfor, at forpligtelserne vedroerer funktioner og procedurer, og at de i hvert fald er bindende for parterne og dermed for Faellesskabet. De udgoer derfor utvivlsomt en international aftale.
21. Herudover indeholder aftalen en udtrykkelig bestemmelse om opsigelse, hvorefter fristen mellem opsigelsestidspunktet og tidspunktet for aftalens ophoer skal udgoere mindst to maaneder. Dette maa anses for en typisk bestemmelse i en retlig aftale, som har til formaal at skabe forpligtelser for parterne.
Hvad endelig angaar spoergsmaal om ivaerksaettelse af sanktioner hverken kan eller skal man undre sig over, at aftalen ikke indeholder nogen udtrykkelig bestemmelse herom af den enkle grund, at en international aftale er undergivet princippet om pacta sunt servanda, og at det selvsagt ikke er noedvendigt at gentage dette princip hver gang ved en saerlig bestemmelse herom i aftalen. Jeg tror heller ikke, man skal undervurdere, at den eneste tilladte reaktion, saafremt aftalen tilsidesaettes, bestaar i at lade vaere med at opfylde den. Dette er et saerkende ved mange bilaterale aftaler og navnlig ved de aftaler, som indgaas af internationale organisationer. Det er saaledes ret tvivlsomt, om man kan paalaegge internationale organisationer de sanktioner, der normalt er fastsat i den internationale retsorden. Man kan hoejst forestille sig at ivaerksaette oekonomiske repressalier, der dog som bekendt ikke almindeligvis betragtes som sanktioner i egentlig forstand.
Jeg mener sammenfattende, at der ikke kan vaere tvivl om, at den aftale, som Kommissionen har indgaaet, er og tilsigter at vaere en international aftale, som i hvert fald paalaegger Faellesskaberne funktionelle og proceduremaessige forpligtelser, og som derfor henhoerer under international ret.
22. Jeg behoever naeppe tilfoeje, at kategorien administrative aftaler, hvis der herved forstaas en gruppe, der adskiller sig fra internationale aftaler, i den forstand er et ukendt begreb i international ret. Det er derimod en betegnelse, man giver en vis praksis, som foelges internt, og naturligvis dér, hvor en saadan type aftale har denne saerlige betydning. I den internationale ret taler man saaledes om aftaler, som har bindende retsvirkning, og, hvis man skal vaere meget fleksibel, den saerlige gruppe af aftaler, som ikke har bindende retsvirkning (21), og som benaevnes med mange forskellige og farverige betegnelser, men som man i det vaesentlige kan henfoere til en af de to foelgende typer, nemlig dels de saakaldte "gentlemen' s agreements", som undertiden kan have stor politisk betydning, og hvortil der endog kan vaere knyttet en international kontrolmekanisme til at sikre aftalens overholdelse (22), dels de aftaler, som har til formaal at formalisere en politik eller nogle retningslinjer inden for visse omraader, men som ikke har nogen juridisk vaerdi, saaledes som det i oevrigt fremgaar af parternes udtrykkelige tilkendegivelse (23). Jeg finder det i den forbindelse ikke uvaesentligt at understrege, at saadanne aftaler under alle omstaendigheder normalt indgaas af de kompetente myndigheder og ikke af en hvilken som helst myndighed eller institution.
Tilbage bliver blot at naevne visse typer af aftaler, som indgaas af saerlige administrative organer med det formaal at etablere visse former for samarbejde med forvaltninger i andre stater, som har et tilsvarende kompetenceomraade. Man tolererer rent faktisk denne gruppe af "aftaler", som naturligvis ikke er internationale aftaler, og som da ogsaa indgaas af organer, der ikke har kompetence til at indgaa gyldige forpligtelser for staten paa internationalt plan. Aftaler af denne type er reelt forbundet med en indbyrdes samordning af den praksis, som forvaltningerne foelger ved udoevelsen af befoejelser, henhoerende under deres skoen, og som derfor med sikkerhed ikke er reguleret af international ret (24).
Jeg mener dog ikke under hensyn til det anfoerte, at den foreliggende aftale kan antages at falde ind under denne gruppe af aftaler under hensyn til, at Kommissionen selv har erklaeret, at den udgoer en bindende retsakt, og i oevrigt har fastholdt, at det er en aftale i EOEF-traktatens artikel 228' s forstand (se svarskriftet, s. 19).
Herefter maa det altsaa afgoeres, om Kommissionen efter artikel 228 har mulighed for at indgaa internationale aftaler, hvordan disse saa end betegnes.
° Fortolkningen af EOEF-traktatens artikel 228
23. Den relevante bestemmelse i denne forbindelse er altsaa artikel 228 i den version, som gjaldt, foer Maastricht-traktaten traadte i kraft, og hvorefter Raadet tilsyneladende er den eneste institution, som generelt har kompetence til at indgaa internationale aftaler, hvorved Kommissionen dog har ansvaret for at foere forhandlingerne. Artikel 228, stk. 1, foerste afsnit, bestemmer saaledes, at "med forbehold af den kompetence, som paa dette omraade er tillagt Kommissionen, afsluttes de [eksterne aftaler] af Raadet, efter at dette i de i denne traktat fastsatte tilfaelde har indhentet udtalelse fra Europa-Parlamentet".
Kommissionen har under henvisning til denne bestemmelse anfoert, at Raadet ikke har nogen enekompetence efter artikel 228, og at bestemmelsen heller ikke kan fortolkes paa den maade, at det heri indeholdte forbehold udelukkende vedroerer de befoejelser, som udtrykkeligt er tillagt Kommissionen ved traktaten, idet bestemmelsen efter sin ordlyd omhandler den kompetence, som er "reconnue" (anerkendt), og ikke blot den, som den er tildelt.
Af denne del af bestemmelsens ordlyd udleder Kommissionen derfor, at der efter artikel 228 kan anerkendes en befoejelse for Kommissionen til selv at indgaa internationale aftaler, enten med hjemmel i den praksis, som institutionerne foelger paa dette omraade, eller ved, at der dannes en retssaedvane (dvs. paa grundlag af en fortolkning af artikel 228, som er bestemt af praksis). Det er ifoelge Kommissionen netop, hvad der er sket, idet der i kraft af en praksis, som gradvist har befaestet sig, er blevet anerkendt en generel befoejelse for Kommissionen til selv at afslutte internationale aftaler, om end blot af "administrativ" karakter.
24. Efter min opfattelse kan bestemmelsen i traktatens artikel 228, og navnlig den del, der vedroerer den kompetence, som er "tillagt" Kommissionen, ikke fortolkes paa den maade, som Kommissionen har gjort, og med de virkninger, Kommissionen tillaegger bestemmelsen. Dette led henviser derimod til det forhold, at Kommissionen inden for EOEF' s omraade har en begraenset kompetence til at afslutte aftaler i visse udtrykkeligt angivne tilfaelde (25). Jeg skal i den forbindelse henvise til artikel 7 i protokollen om De Europaeiske Faellesskabers privilegier og immuniteter, hvorefter Kommissionen har kompetence til at indgaa aftaler med tredjelande med henblik paa, at de passérsedler, som Faellesskabet udsteder til EF-borgere, anerkendes som gyldig legitimation paa disse tredjelandes omraade, samt de befoejelser, der forudsaetningsvis er tillagt Kommissionen ved traktatens artikel 229, 230 og 231 med henblik paa at opretholde formaalstjenlige forbindelser med andre internationale organisationer.
Det er i oevrigt blevet gjort gaeldende i retslitteraturen, at den omhandlede bestemmelse maa forstaas som en anvisning af, at Raadet i visse naermere angivne tilfaelde kan delegere sin befoejelse til at indgaa aftaler til Kommissionen, men denne mulighed har Raadet dog altid afvist at goere brug af trods Kommissionens opfordringer hertil. Det er interessant, at der nu bestaar en saadan mulighed, efter at dette er blevet formelt og udtrykkeligt anerkendt med den aendring af artikel 228, som blev foretaget ved den for nyligt ikrafttraadte Maastricht-traktat.
Ifoelge EF-traktatens artikel 228, stk. 4, kan Kommissionen nemlig fremover indgaa visse aftaler i en forenklet form. De betingelser, hvorunder denne kompetence skal udoeves, viser imidlertid den uhyre tilbageholdenhed, som medlemsstaterne har udvist med hensyn til at anerkende det synspunkt, som Kommissionen forfaegter her. Den omhandlede mulighed er nemlig begraenset til aendringer af de i forvejen eksisterende aftaler, som Raadet har indgaaet i de saedvanlige former, og kun saafremt det er fastsat i selve aftalen, at de paagaeldende aendringer skal vedtages ved en forenklet fremgangsmaade eller af et organ, som er oprettet i medfoer af aftalen. Hertil kommer, at Raadet kan knytte saerlige, supplerende betingelser til en saadan bemyndigelse.
Kommissionen anfoerte i den forbindelse under den mundtlige forhandling, at den nye affattelse af artikel 228 i det omfang, der derved anerkendes en befoejelse for Kommissionen til at aendre allerede eksisterende aftaler, som er indgaaet af Raadet, for saa vidt angaar disses tekniske aspekter, hverken vedroerer eller begraenser den kompetence til at indgaa administrative aftaler, som det er anerkendt, tilkommer Kommissionen. Her ser vi igen den ledende traad i Kommissionens argumentation.
25. Kommissionen tilfoejede dog, maaske fordi den godt var klar over, at ordlyden af artikel 228 ikke indeholder nogen holdepunkter til stoette for dens opfattelse, at den kompetence, som ifoelge denne bestemmelse skal vaere anerkendt at tilkomme Kommissionen, er baseret paa og begraenset af de samme betingelser, som er indeholdt i Euratom-traktatens artikel 101, stk. 3, nemlig at der skal vaere tale om aftaler, som ikke medfoerer nogen finansielle byrder for Faellesskabet, og som ikke kraever nogen medvirken fra Raadet (dvs. aftaler, som blot indeholder gennemfoerelsesforskrifter).
Det bestemmes saaledes i Euratom-traktatens artikel 101 ° efter en konstatering af, at Kommissionen, med Raadets godkendelse, har kompetence til at forhandle og indgaa aftaler og overenskomster med tredjelande (26) ° at "de aftaler eller overenskomster, hvis gennemfoerelse ikke kraever Raadets medvirken, og som kan udfoeres inden for rammerne af det paagaeldende budget, forhandles og afsluttes imidlertid af Kommissionen, der er forpligtet til at holde Raadet underrettet herom" (stk. 3).
26. Jeg kan saaledes ikke tilslutte mig Kommissionens synspunkt om, at dens kompetence til at indgaa internationale aftaler skulle vaere baseret paa betingelserne i Euratom-traktatens artikel 101. Det er herom tilstraekkeligt at anfoere, at det er helt bevidst, at der er fastsat en helt anden procedure i Euratom-traktatens artikel 101 end i EOEF-traktatens artikel 228. Dette fremgaar desto klarere, naar man tager i betragtning, at traktaterne er undertegnet den samme dag, og at de indeholder mange helt enslydende bestemmelser.
Det er ikke noget tilfaelde, at de to bestemmelser er affattet forskelligt. Denne forskel afspejler tvaertimod traktatforfatternes vilje, hvorefter der ikke skulle anerkendes den samme kompetence for Kommissionen efter EOEF-traktaten som efter Euratom-traktaten. Kort sagt mangler den kompetence for Kommissionen, som udtrykkeligt er fastsat i Euratom-traktatens artikel 101, i EOEF-traktatens artikel 228: ubi lex tacuit, noluit.
27. Sammenfattende er det saaledes min opfattelse, at man ikke i ordlyden af artikel 228, og navnlig ikke i den omtvistede passage af bestemmelsen, kan finde noget til stoette for Kommissionens opfattelse om, at den har en anerkendt kompetence til at indgaa en vis type aftaler, eller at Euratom-traktatens artikel 101 kan anvendes ved fastlaeggelsen af graenserne for udoevelsen af denne kompetence og de naermere betingelser herfor, naar det endvidere tages i betragtning, at der er grundlaeggende forskel i de to traktatbestemmelsers regler om kompetencen til at indgaa aftaler.
Hvis artikel 228 fortolkes saaledes, at Kommissionen alene har den kompetence, som den udtrykkeligt eller stiltiende har faaet tillagt ved traktaten eller ved delegation fra Raadet, maa Frankrigs paastand tages til foelge med den begrundelse, at Kommissionen ikke har haft kompetence til at indgaa den omhandlede aftale.
Hvis artikel 228 med andre ord anses for den generelle bestemmelse om indgaaelse af aftaler, og den fortolkes saaledes, at den ikke tillaegger Kommissionen nogen selvstaendige befoejelser, er det klart, at jeg vil kunne indstille gennemgangen af sagen paa dette sted.
° Kommissionens praksis
28. Naar dette er sagt, maa det erkendes, at Kommissionen har truffet foranstaltninger med karakter af aftaler ogsaa inden for andre omraader (27). Den har saaledes indgaaet visse aftaler om privilegier og immuniteter for diplomatisk udsendte personer (28), om oekonomiske forbindelser med GATT' s medlemsstater (29) og paa det tekniske omraade, (30) navnlig paa omraadet for plantesundhedskontrol og for videnskabeligt og teknologisk samarbejde.
Spoergsmaalet er imidlertid, om man paa grundlag af en bestemt fortolkning af artikel 228, som har vundet indpas i praksis, kan udlede, at Kommissionen har en selvstaendig befoejelse til at indgaa internationale aftaler, fordi Raadet og medlemsstaterne ikke hidtil har anfaegtet de aftaler, som Kommissionen alligevel har indgaaet.
29. Jeg mener ikke, at man i fuldt alvor kan angribe problemet paa denne maade og antage, at det endog skulle vaere unoedvendigt at tage stilling til, om og i hvilket omfang Raadet og medlemsstaterne faktisk har haft kendskab til denne praksis og dermed i fuld viden herom har tolereret, at Kommissionen i et vist begraenset omfang har udoevet en kompetence paa dette omraade.
Jeg behoever her blot, som anfoert af den franske regering, henvise til, at Domstolen selv har fastslaaet, at "en praksis i Raadet [ikke kan] aendre retsvirkningerne af traktatens bestemmelser. En saadan praksis kan saaledes ikke have en praecedensvirkning, der binder Faellesskabets institutioner med hensyn til spoergsmaalet om, hvad der er den rette hjemmel" (31). Jeg er modsat Kommissionen af den opfattelse, at denne udtalelse, som vedroerer spoergsmaalet om valget af rette hjemmel, godt kan anvendes paa den foreliggende sag. I modsat fald maatte man anerkende, at en tilsidesaettelse af traktatens bestemmelser lovliggoeres blot ved at blive gentaget!
30. Efter det anfoerte mener jeg, det er overfloedigt at undersoege, om den anfaegtede aftale paa grund af sit indhold eller sin karakter kan ligestilles med de aftaler, som Kommissionen hidtil har indgaaet. I oevrigt kan man netop ved en gennemgang af de betingelser, som Kommissionen selv mener, der gaelder for udoevelsen af befoejelsen til at indgaa internationale aftaler, om noedvendigt finde en indirekte bekraeftelse for, at artikel 228 ikke kan fortolkes som en bestemmelse, der tillaegger Kommissionen en ° ganske vist begraenset ° selvstaendig befoejelse til at indgaa saadanne aftaler.
De "administrative" aftaler, som hidtil er indgaaet, udviser nemlig ifoelge Kommissionen foelgende kendetegn: a) De folkeretlige forpligtelser, som disse aftaler indebaerer, er begraensede, og kan til fulde opfyldes af Kommissionen alene (muligvis medfoerer de slet ingen forpligtelser af denne art); b) aftalerne opfyldes inden for rammerne af budgettet, dvs. de medfoerer ikke nye finansielle forpligtelser; c) paa grund af selve forpligtelsernes karakter kan Faellesskabet vanskeligt paadrage sig noget folkeretligt ansvar, hvis aftalen ikke opfyldes, idet en tilsidesaettelse af forpligtelserne naesten med sikkerhed (alene) vil foere til, at aftalen ophoerer.
31. Under hensyn til, hvad jeg tidligere har anfoert ovenfor i forslagets punkt 18-22, er det tilstraekkeligt at gentage her, at den foreliggende aftale indebaerer en raekke funktionelle og proceduremaessige forpligtelser for Faellesskabet. Selv om disse forpligtelser betegnes som "begraensede", er problemet uaendret, idet der stadig er tale om en folkeretlig aftale. Ud fra dette synspunkt er det efter min opfattelse helt uden betydning, om aftalen opfyldes inden for rammerne af budgettet eller ej.
Hvad angaar ansvarsspoergsmaalet skal jeg for det foerste fremhaeve, at aftalen ikke efter sin ordlyd udelukker et saadant ansvar, og at parterne heller ikke i oevrigt har truffet bestemmelse til udelukkelse af et ansvar. For mig at se kan det heller ikke tillaegges nogen betydning, at der paa grund af den form for (gensidige) forpligtelser, som er fastsat ved aftalen, kan indtraeffe de foelger, som Kommissionen har fremhaevet, og som udelukker, at Faellesskabet paadrager sig noget ansvar. I den forbindelse skal jeg blot bemaerke, at jeg ikke kan se, hvordan man med rimelighed skulle kunne udlede en befoejelse for Kommissionen til at indgaa internationale aftaler af den omstaendighed, at den anden part ikke har nogen effektive folkeretlige sanktionsmuligheder, saafremt aftalen tilsidesaettes. Det maa mildt sagt betegnes som usaedvanligt, om befoejelsen for et organ til at indgaa aftaler ° som det paagaeldende organ ellers ikke har nogen kompetence til at afslutte ° skulle afhaenge af saadanne faktorer.
32. I betragtning af de foernaevnte betingelser kan det ikke udelukkes, at Kommissionen med udtrykket "administrativ" aftale i virkeligheden sigter til de aftaler, som efter de fleste staters nationale ret indgaas i forenklet form af den udoevende magt uden de nationale parlamenters medvirken, og som normalt, naar der ses bort fra hemmelige aftaler, vedroerer tekniske og administrative spoergsmaal, og hvis gennemfoerelse ikke medfoerer aendringer i den eksisterende lovgivning, eller som supplerer eller naermere fastlaegger i forvejen indgaaede aftaler i overensstemmelse med de saedvanlige procedurer herfor, saaledes at forstaa, at aftalerne indfoejer sig i den retlige ramme, som bestaar i forvejen i kraft af andre aftaler. Under sagen har Kommissionen flere gange henvist til medlemsstaternes praksis paa dette omraade, navnlig til de aftaler, som regeringerne indgaar uden for den i forfatningerne foreskrevne ratifikationsprocedure, og som i visse retssystemer netop betegnes som administrative aftaler (32). Denne praksis hviler paa den opfattelse, at den udoevende magt har en stiltiende befoejelse til at indgaa en vis type aftaler (33).
33. Hvis man formulerer problemet paa denne maade, maa det afgoeres, om Kommissionens befoejelse til at indgaa aftaler er betinget af, at den har status som Faellesskabets udoevende myndighed.
Selv om man imidlertid antager, at den udoevende funktion ogsaa omfatter befoejelsen til at indgaa aftaler, mener jeg ikke, at denne opfattelse i doktrinen kan overfoeres mutatis mutandis til Faellesskabets retssystem, da Kommissionen ikke kan siges at have faaet tillagt en selvstaendig og generel udoevende funktion inden for dette system. Som bekendt er det tvaertimod Raadet, der, ud over sin funktion som faellesskabslovgiver, har de generelle udoevende funktioner, mens Kommissionen har de funktioner, som den udtrykkeligt har faaet tillagt ved traktaten eller har faaet overdraget ved delegation fra Raadet, og saaledes i det omfang, dette er naermere fastlagt i den retsakt, som hjemler vedkommende funktion.
34. Det er her naeppe noedvendigt at henvise til traktatens artikel 4, stk. 1, hvorefter "hver institution handler inden for rammerne af de befoejelser, som er tillagt den ved denne traktat", samt til, at artikel 228 tillaegger Raadet en generel befoejelse til at indgaa internationale aftaler efter indhentning af udtalelse fra Europa-Parlamentet i de tilfaelde, hvor dette er foreskrevet, hvilken udtalelse havde vaeret noedvendig ° hvad det ikke er uden interesse at understrege ° hvis aftalen var blevet indgaaet af Raadet. Derimod har Kommissionen alene faaet tillagt ansvaret for forhandlingerne og en begraenset befoejelse til at indgaa aftaler i visse tilfaelde, der som naevnt er fastsat i selve traktaten.
Foelgelig kan den fulgte praksis under ingen omstaendigheder aendre ved den institutionelle struktur og ligevaegt, som er fastlagt i traktaten, hvis artikel 228 utvivlsomt udgoer en af de baerende stoettepiller og ° det vil jeg gerne udtrykke helt klart ° har karakter af en forfatningsbestemmelse. Man maa paa dette punkt aldrig tabe af syne, at Faellesskabet er et retsfaellesskab, baseret paa legalitetsprincippet og princippet om, at institutionerne har den kompetence, som de har faaet tillagt.
° Parallelitet mellem den interne og den eksterne kompetence
35. Dommen i AETR-sagen (34) udgoer som bekendt grundlaget for fastlaeggelsen af Faellesskabets eksterne kompetence, idet Domstolen har fastslaaet, at Faellesskabet ikke blot har mulighed for at indgaa internationale aftaler i de tilfaelde, der er udtrykkeligt angivet i traktaten, men ogsaa, naar Faellesskabet har kompetence indadtil (35).
I samme dom fastslaas det, at det "ikke er muligt ved gennemfoerelsen af traktatens bestemmelser at adskille ordningen for de interne faellesskabsforanstaltninger fra ordningen for forbindelserne udadtil" (36). Hvis man ikke tager hensyn til, at tvisten i den naevnte sag vedroerte kompetencefordelingen mellem Faellesskabet og medlemsstaterne, kan en saadan udtalelse naturligvis tages til indtaegt for den opfattelse, at Kommissionen har en begraenset kompetence til at indgaa internationale aftaler ° forudsat, at betingelserne herfor i oevrigt er opfyldt ° og at denne kompetence derfor udgoer en slags korrelat til de selvstaendige befoejelser, som Kommissionen raader over indadtil paa et bestemt omraade.
36. Kommissionen har dog selv erkendt, at AETR-dommen ikke er relevant i den foreliggende sag, da den vedroerte kompetencefordelingen mellem Faellesskabet og medlemsstaterne og ikke mellem institutionerne indbyrdes, saaledes som det er tilfaeldet i den sag, der nu foreligger.
Naar dette er sagt, boer det dog fremhaeves, at Kommissionen selv har fastholdt under hele sagens gang, at dens kompetence til at indgaa aftaler er endnu klarere paa konkurrenceomraadet, da den har enebefoejelse til at paase overholdelsen af de principper, som er fastsat i artikel 85 og 86 og i Raadets forordning (EOEF) nr. 4064/89 (37). Med andre ord er det Kommissionens opfattelse, at dens befoejelse til at indgaa aftaler er desto mere velbegrundet, naar den udoeves inden for omraader, hvor den i forvejen har selvstaendige befoejelser indadtil, som direkte er tillagt den i traktaten, saaledes som det er tilfaeldet paa konkurrenceomraadet. Foelgen heraf er i sidste ende, at Kommissionens befoejelse til at indgaa aftaler paa konkurrenceomraadet er en udloeber af den interne kompetence til at udstede generelle retsforskrifter, som den har faaet tillagt ved traktaten.
37. Kompetencen til at paatage sig internationale forpligtelser tilkommer derfor ifoelge Kommissionen de samme organer, som indadtil har kompetencen til at udstede generelle faellesskabsforskrifter, hvorfor Kommissionen maa antages at have en selvstaendig kompetence inden for omraader, hvor den har faaet tillagt selvstaendige befoejelser til at udstede generelle retsforskrifter (38).
En saadan opfattelse indebaerer naturligvis, at man ikke kan betragte artikel 228, stk. 1, som en selvstaendig, generel bestemmelse om indgaaelse af aftaler, hvilken opfattelse jeg maa tage afstand fra under hensyn til de betragtninger, jeg har anfoert i det foregaaende vedroerende fortolkningen af artikel 228 og navnlig dennes karakter af en forfatningsbestemmelse inden for den ordning, der generelt gaelder efter traktaten.
38. Naar dette er sagt, tror jeg, det vil vaere hensigtsmaessigt for det tilfaelde, at Domstolen tiltraeder denne opfattelse, at goere nogle bemaerkninger om Kommissionens befoejelser paa konkurrenceomraadet, bemaerkninger, som i sagens natur i et vist omfang falder sammen med de klagepunkter, som den franske regering og de intervenerende regeringer har fremfoert til stoette for, at konkurrencereglerne er overtraadt.
Foerst og fremmest skal jeg herom bemaerke, at Kommissionen udelukkende har en selvstaendig kompetence til at traeffe beslutninger i medfoer af traktatens artikel 89 ° hvorefter den har befoejelse til at fastslaa eventuelle overtraedelser af artikel 85 og 86 ° og i medfoer af artikel 90, stk. 3, hvorimod Raadet har enekompetence til at udstede generelle retsforskrifter i medfoer at traktatens artikel 87. Hertil kommer, at artikel 89 strengt taget ikke tillaegger Kommissionen nogen enekompetence, da bestemmelsen forudsaetter, at Kommissionen samarbejder med medlemsstaterne og med de nationale domstole.
39. Allerede dette viser klart, at Kommissionen ikke har nogen enekompetence paa konkurrenceomraadet, og navnlig, at den lovgivende kompetence paa dette omraade udtrykkeligt er forbeholdt Raadet. Raadet har herved navnlig befoejelse til at udstede de "fornoedne forordninger eller direktiver om anvendelsen af principperne i artiklerne 85 og 86" (jf. artikel 87, stk. 1) og til at "fastlaegge opgavefordelingen mellem Kommissionen og ... i forbindelse med anvendelsen af de i dette stykke naevnte bestemmelser" [jf. artikel 87, stk. 2, litra d)]. Det er denne sidste befoejelse, som Raadet har gjort brug af med vedtagelsen isaer af forordning nr. 17 (39).
Det er ikke tilfaeldigt, at forordning nr. 17 f.eks. indeholder regler om forholdet og samarbejdet mellem Kommissionen og medlemsstaterne (artikel 10), hvoraf det i sig selv fremgaar, at det omraade, som den her i sagen omhandlede aftale vedroerer, indadtil er reguleret ved en generel retsakt, der er udstedt af Raadet. Det er dog i den forbindelse endnu mere betegnende, at der i forbindelse med den procedure, som er omhandlet i artikel 24, stk. 3, i Raadets tidligere naevnte forordning (EOEF) nr. 4064/89 ° i den del af bestemmelsen, som vedroerer forhandlinger med tredjelande ° findes en klar henvisning til proceduren i traktatens artikel 228, og at ogsaa denne forordning er udstedt af Raadet i henhold til artikel 87. Det samme gaelder artikel 9 i forordning nr. 4056/86 (40), hvori det netop bestemmes, at Kommissionen i det tilfaelde, hvor forordningens anvendelse kan skabe konflikter med bestemmelser i tredjelandes lovgivning, skal rette henstillinger til Raadet, som derefter bemyndiger Kommissionen til at indlede de noedvendige forhandlinger paa grundlag af de retningslinjer, som Raadet meddeler den.
40. Det fremgaar klart af det anfoerte, at det under ingen omstaendigheder er muligt paa grundlag af AETR-dommen at udlede en befoejelse for Kommissionen til at indgaa den anfaegtede aftale af den interne kompetence, som Kommissionen raader over paa konkurrenceomraadet. Det kan heller ikke med rimelighed haevdes, at samarbejdet med de amerikanske myndigheder blot er en funktion af den tilsynsbefoejelse, som tilkommer Kommissionen indadtil, ud fra det argument, at det paahviler Kommissionen at gennemfoere aftalen som det organ, der er ansvarlig for overvaagningen og gennemfoerelsen af konkurrencereglerne.
Under alle omstaendigheder er visse af aftalens bestemmelser uforenelige med Raadets lovgivende befoejelser paa omraadet, idet de gaar videre end de befoejelser (gennemfoerelsesbefoejelser), som er tillagt Kommissionen ved forordning nr. 17.
41. Det er navnlig gjort gaeldende af den franske regering, at aftalen indebaerer en tilsidesaettelse af artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 17, hvorefter kun medlemsstaterne og fysiske eller juridiske personer, som kan godtgoere en berettiget interesse, er befoejet til at indgive en begaering til Kommissionen, for saa vidt der ved aftalen endvidere tildeles de amerikanske myndigheder en saadan befoejelse (aftalens artikel 5).
I den forbindelse skal jeg bemaerke, at jeg ikke anser det argument, som Kommissionen har gjort gaeldende, og hvorefter den ikke ifoelge artikel 3, stk. 2, er udelukket fra at modtage oplysninger fra andre end de kilder, som er naevnt i bestemmelsen, for at vaere helt relevant. Selv om de oplysninger, der hidroerer fra de amerikanske myndigheder, meddeles "frivilligt", mener jeg ikke, man med rette kan se bort fra, at de amerikanske myndigheder, ligesom det er tilfaeldet med medlemsstaterne og de beroerte virksomheder, kan anmode om, at der indledes en undersoegelse vedroerende handlinger paa konkurrenceomraadet, navnlig naar begaeringen herom er omgaerdet med en raekke garantier, som er fastsat i en bindende retsakt.
42. Den franske og den spanske regering har desuden anfoert, at ogsaa artikel 20 i forordning nr. 17 er tilsidesat, hvorefter der af hensyn til beskyttelse af private er fastsat tavshedspligt for de oplysninger, som Kommissionen indhenter i forbindelse med en undersoegelse. Efter den franske og den spanske regerings opfattelse er den forpligtelse til at afgive oplysninger, som er fastsat i aftalen, til skade for de virksomheder, overfor hvem Kommissionen har indledt en undersoegelse paa grundlag af EF' s konkurrenceregler.
I betragtning af den overordentlige vaesentlige betydning, som princippet om oplysningers fortrolighed indtager (41), og dette princips oemtaalelige karakter, navnlig inden for en sektor som den foreliggende, mener jeg ikke, der kan vaere tvivl om, at de forpligtelser til at give underretning, til at udveksle oplysninger og til at foretage koordination, som er fastsat i aftalens artikel 2, 3 og 5, kan komme i strid med artikel 20 i forordning nr. 17, hvorefter de oplysninger, som er indhentet af Kommissionen, kun maa bruges til det formaal, hvortil de indhentes (stk. 1), og hvorefter oplysningerne ifoelge selve deres natur er undergivet tavshedspligt og derfor ikke maa offentliggoeres ° hvilket forbud gaelder saavel for Kommissionen som for de kompetente nationale myndigheder (stk. 2). Jeg behoever i den forbindelse naeppe tilfoeje, at aftalens artikel 8, som netop vedroerer oplysningernes fortrolighed, ikke loeser det foreliggende problem.
Efter min opfattelse yder heller ikke aftalens artikel 9, hvorefter aftalen ikke maa fortolkes saaledes, at den kommer i strid med gaeldende ret i de kontraherende parters lande, nogen tilfredsstillende loesning paa problemet. Denne bestemmelse er nemlig fortrinsvis en formel klausul, som, hvis den overholdes effektivt, vil foere til, at de vigtigste af aftalens bestemmelser overhovedet ikke bringes i anvendelse og dermed i sidste ende vil medfoere, at aftalen mister sit indhold.
43. Efter det anfoerte finder jeg det overfloedigt at gennemgaa de oevrige anbringender, som Frankrig har fremfoert til stoette for sin paastand, der som naevnt i det foregaaende ogsaa er baseret paa EKSF-traktatens artikel 33, selv om parterne under sagens gang selv kun har henvist til EOEF-traktatens regler. Jeg behoever i den forbindelse naeppe fremhaeve, at selv om det antages, at Kommissionen kunne have indgaaet en aftale som den omhandlede udelukkende paa grundlag af EKSF-traktatens bestemmelser, skulle dette vaere sket i medfoer af denne traktats artikel 95 og dermed "efter samstemmende og enstemmig udtalelse fra Raadet og efter hoering af Det Raadgivende Udvalg". Da disse betingelser ikke er opfyldt, er der under alle omstaendigheder sket en tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, hvilket har de samme foelger som en konstatering af, at Kommissionen ikke har haft nogen kompetence efter de relevante bestemmelser i EOEF-traktaten.
44. Paa grundlag af de foranstaaende betragtninger skal jeg foreslaa Domstolen at tage Frankrigs paastand til foelge og at tilpligte Kommissionen at betale sagens omkostninger, bortset fra intervenienternes.
(*) Originalsprog: italiensk.
(1) ° Vedroerende dette problem kan henvises til OECD-publikationen Mise en oeuvre du droit de la concurrence. Coopération internationale pour la collecte de renseignements , Paris, 1984, der indeholder en gennemgang af de henstillinger, som er vedtaget paa dette omraade.
(2) ° Vedroerende en undersoegelse af disse problemer skal navnlig henvises til Picone: L' applicazione extraterritoriale delle regole sulla concorrenza e il diritto internazionale i Il fenomeno delle concentrazioni di imprese nel diritto interno e internazionale , Padova, 1989, s. 80 ff.
(3) ° Henstillingen af 25.9.1979 aendrede og afloeste de tidligere henstillinger af 5.10.1967 og 3.7.1973.
(4) ° Saaledes har Kommissionen udtrykt det i sin forklarende note vedroerende udkastet til en aftale mellem EOEF og De Forenede Stater om konkurrenceret, som blev tilsendt medlemsstaterne samtidig med udkastet til aftalen. Fremhaevelsen er min.
(5) ° Hvad angaar Faellesskabet omfatter disse regler EOEF-traktatens artikel 85, 86, 89 og 90, Raadets forordning (EOEF) nr. 4064/89 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser, EKSF-traktatens artikel 65 og 66 med tilhoerende gennemfoerelsesforordninger, herunder Den Hoeje Myndigheds beslutning nr. 24/54, samt de oevrige ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, som parterne ved samstemmende skriftlige erklaeringer er enige om at betegne som konkurrenceret i aftalens forstand [artikel 1, stk. 2, litra a), nr. ii)].
(6) ° Jf. den forklarende note, som blev tilsendt medlemsstaterne som bilag til aftaleudkastet.
(7) ° Jf. senest dom af 16.6.1993, sag C-325/91, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3283, praemis 9.
(8) ° Dom af 31.3.1971, sag 22/70, Kommissionen mod Raadet, Sml. 1971, s. 41, praemis 42, org. ref.: Rec. s. 263.
(9) ° Se svarskriftet, s. 5 og 6.
(10) ° Se navnlig dom af 30.4.1974, sag 181/73, Haegeman, Sml. s. 449.
(11) ° Jf. dommen naevnt i foregaaende fodnote, praemis 3, 4 og 5.
(12) ° Domstolen har valgt den samme loesning for blandede aftaler; se herom f.eks. dom af 30.9.1987, sag 12/86, Demirel, Sml. s. 3719, praemis 7.
(13) ° Domstolens udtalelse af 11.11.1975, Sml. s. 1355.
(14) ° Jf. samme udtalelse 1/75, se s. 1361.
(15) ° Jf. dom af 27.9.1988, sag 165/87, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 5545.
(16) ° Se navnlig J. Rideau Les accords internationaux dans la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes: réflexions sur les relations entre les ordres juridiques international, communautaire et nationaux i Revue générale de droit international public, 1990, s. 289 ff., se navnlig s. 380 ff.
(17) ° Det er naeppe noedvendigt at tilfoeje, at hvad angaar virkningerne af en eventuel annullation, er det det samme problem, der opstaar med hensyn til overholdelsen af de forpligtelser, som er indgaaet paa internationalt plan, uanset om selve aftalen kendes ugyldig som en nullitet ° altsaa naturligvis i forhold til Faellesskabet ° eller om den retsakt, i medfoer af hvilken aftalen indgaas og som udgoer retsgrundlaget herfor, annulleres.
(18) ° Jeg taenker her paa den omstaendighed, at beslutningerne om undertegnelse af en aftale ganske vist normalt refereres i de paagaeldende moedeprotokoller, men dog efterfoelges af en beslutning om aftalens godkendelse (altsaa retsakten om dens indgaaelse), som offentliggoeres. Dette gaelder dog naturligvis kun de aftaler, som er indgaaet af Raadet.
(19) ° Se forslagets punkt 7. Jf. endvidere dom af 19.5.1993, sag C-198/91, Cook, hvori Domstolen antog, at en skrivelse, som alene har karakter af en meddelelse, ikke er nogen beslutning, som kan anfaegtes under et annullationssoegsmaal (Sml. I, s. 2487, se praemis 14).
(20) ° Det er tilstraekkeligt at naevne, at der hermed sigtes til de aftaler, som er indgaaet af USA' s praesident uden Senatets godkendelse. Det er en procedure, som anvendes meget i De Forenede Stater, og som udspringer af en praksis, som Supreme Court har godkendt. Det er naeppe noedvendigt at tilfoeje, at disse executive agreements ikke i henseende til deres virkninger og indplacering i den internationale retsorden adskiller sig fra de internationale aftaler, som indgaas efter gennemfoerelse af en procedure, som indebaerer, at Parlamentet giver den godkendelse, som er forudsat i USA' s forfatning.
(21) ° Se herom Schachter: The twilight existence of nonbinding international agreements i American Journal of International Law, 1977, s. 296 ff.
(22) ° Jeg behoever her blot naevne aftalerne om samarbejde og sikkerhed i Europa, som udsprang af slutakten ved regeringskonferencen i Helsinki i 1975.
(23) ° Jeg skal herom henvise til aftalen mellem De Forenede Stater og Canada af 9.3.1984 (se American Journal of International Law, 1984, s. 659 ff.), som netop vedroerer det omraade, der er omhandlet i den foreliggende sag, og i hvilken aftale det udtrykkeligt bestemmes i artikel 12, at den ikke udgoer nogen international aftale .
(24) ° Se herom den foreloebige rapport fra Institut de droit international, i Virally: La distinction entre textes internationaux de portée juridique et textes internationaux dépourvus de portée juridique , Annuaire de l' I.D.I., Session de Cambridge, bind 60-1, 1983, s. 166 ff., se navnlig s. 212 ff.
(25) ° Det er ogsaa blevet gjort gaeldende, at det paagaeldende led tillige kunne bidrage til at afgraense udtrykket foere forhandlingerne over for udtrykket afslutte forhandlingerne , idet det ikke er let at fastslaa, hvornaar forhandlingsfasen begynder, og hvornaar afslutningen af aftalen begynder. Se herom Louis og Bruckner: Relations extérieures i Megret, Le droit de la Communauté économique européenne, bind XII, 1980, s. 20 ff.
(26) ° Denne procedure er altsaa vaesensforskellig fra proceduren i henhold til EOEF-traktatens artikel 228. Se herom Raux: La procédure de conclusion des accords externes de la Communauté européenne de l' énergie atomique , Revue générale de droit international public, 1965, s. 1019 ff.
(27) ° I de processkrifter, som Kommissionen har indgivet under sagen, har den navnlig henvist til 25 tilfaelde, hvor den har vedtaget en ordning om bilateralt samarbejde med tredjelande, alle efter 1974. Kun den her i sagen omtvistede aftale er dog formelt blevet betegnet som en aftale. I de oevrige tilfaelde er der anvendt andre betegnelser, saasom brevveksling (18 tilfaelde), memorandum of understanding (to tilfaelde), administrativ overenskomst (tre tilfaelde) og agreed minute (et tilfaelde). Ikke mindre end otte af disse aftaler er indgaaet med De Forenede Stater, nogle direkte med regeringen, andre med visse Departments .
(28) ° Det boer dog her fremhaeves, dels at oprettelsen af delegationer i tredjelande kan betragtes som henhoerende under Kommissionens befoejelse til at tilrettelaegge sine egne tjenestegrene, dels at der i al fald foreligger en stiltiende godkendelse fra budgetmyndigheden (Raadet og Parlamentet), som kan udledes af, at der er givet godkendelse til de noedvendige bevillinger til afholdelse af de hermed forbundne udgifter.
(29) ° De aftaler, som Kommissionen har indgaaet paa dette omraade i form af en brevveksling, og som for stoerstedelens vedkommende vedroerer afslutningen paa Panelet, goeres i hvert fald til genstand for indledende droeftelser i Raadets artikel 113-Udvalg.
(30) ° I disse tilfaelde udgoer aftalerne en del af de allerede gaeldende retsforskrifter, idet de supplerer eller praeciserer andre aftaler eller retsakter, som har karakter af afledet ret, og som er vedtaget af Faellesskabets kompetente organer.
(31) ° Jf. dom af 23.2.1988, sag 68/86, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 855, praemis 24.
(32) ° Det er i den forbindelse naeppe noedvendigt at tilfoeje, at national ret udtrykkeligt indeholder hjemmel til indgaaelse af denne form for aftaler (jf. herom f.eks. artikel 59, stk. 2, i den tyske grundlov) eller i hvert fald en stiltiende hjemmel, for saa vidt der kraeves et forudgaaende samtykke fra det nationale parlament (jf. f.eks. artikel 87 i Italiens forfatning), hvilket indebaerer, at aftalen anses for gyldigt indgaaet af den udoevende magt (regeringen) i alle andre tilfaelde. Hverken artikel 228 eller andre af traktatens bestemmelser indeholder derimod nogen mulighed herfor, heller ikke indirekte.
(33) ° Denne opfattelse i doktrinen har sammenhaeng med, at kompetencen til at indgaa internationale aftaler traditionelt var et praerogativ hos statsoverhovedet, som altsaa tilkom den udoevende magt, og som er forsvundet eller i hvert fald blevet staerkt indskraenket ved, at de folkevalgte organer deltager i proceduren for indgaaelse af aftalerne.
(34) ° Jf. foernaevnte dom af 31.3.1971 (fodnote 8), praemis 12-22.
(35) ° Samme opfattelse er senest kommet til udtryk i Domstolens udtalelse 1/92 af 10.4.1992 om et udkast til aftale mellem Faellesskabet paa den ene side og landene i Den Europaeiske Frihandelssammenslutning paa den anden side om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade (Sml. I, s. 2821, praemis 39).
(36) ° Jf. foernaevnte dom i AETR-sagen (fodnote 8), praemis 16-19.
(37) ° Raadets forordning af 21.12.1989 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser (EFT L 257 af 21.9.1990, s. 14).
(38) ° Se som talsmand for denne opfattelse Cannizzaro, Sulla competenza della Commissione CEE a concludere accordi internazionali , Rivista di diritto internazionale, 1993, s. 657 ff.
(39) ° Raadets forordning af 6.2.1962, foerste forordning om anvendelse af traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81).
(40) ° Raadets forordning (EOEF) af 22.12.1986 om fastsaettelse af de naermere retningslinjer for anvendelsen af traktatens artikel 85 og 86 paa soetransport (EFT L 378, s. 4).
(41) ° Se herom senest dom af 16.7.1992, sag C-67/91, Asociación Española de Banca Privada (Sml. I, s. 4785, navnlig praemis 37 og 38), hvor Domstolen omtalte dette princips betydning og dets virkninger for forholdet mellem Kommissionen og medlemsstaterne.
Full & Egal Universal Law Academy