FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
GIUSEPPE TESAURO
fremsat den 27. januar 1993 ( *1 )
Hr. afdelingsformand,
De herrer dommere,
1.
House of Lords har anmodet Domstolen om en præjudiciel afgørelse af fire spørgsmål vedrørende fortolkningen af Rådets direktiv 79/7/EØF af 19. december 1978 om gradvis gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til social sikring ( 1 ).
Den nationale domstol ønsker afklaret, om den forskelsbehandling af mænd og kvinder, der praktiseres i Det Forenede Kongerige i forbindelse med tildelingen af visse invaliditetsydelser, er berettiget ifølge artikel 7, stk. 1, litra a), i det omhandlede direktiv. Medlemsstaten kan ifølge denne bestemmelse undtage »fastsættelse af pensionsalderen for ydelse af alders- og arbejdsophørspensioner og eventuelle følger heraf for andre ydelser« ( 2 ) fra direktivet. Den foreliggende sag drejer sig nærmere betegnet om rækkevidden af den undtagelse, der i medfør af nævnte regel kan fastsættes med hensyn til »andre ydelser«, dvs. ydelser ud over alders- og arbejdsophørspensioner.
2.
De »andre ydelser«, der er genstand for denne sag, er »severe disablement allowance« (ydelse ved alvorlig invaliditet) og »invalid care allowance« (plejevederlag). Der er tale om ikke-bidragsbetingede ydelser, som tildeles i henhold til Social Security Act 1975, ændret ved Health and Social Security Act 1984. Ydelserne gives til personer, der er invaliderede og uarbejdsdygtige (section 36), og til personer, der passer en alvorligt invalideret person (section 37).
Det fremgår af lovens section 36(4)(d) og section 37(5), at en person, som har nået pensionsalderen (der ifølge section 27(1) udgør 60 år for kvinder og 65 år for mænd), ikke kan opnå disse ydelser, medmindre den pågældende var berettiget hertil umiddelbart før pensionsalderens indtræden.
3.
Det var netop på grundlag af disse bestemmelser, at Adjudication Officer (hvis afgørelse senere blev stadfæstet af Social Security Appeals Tribunal) afslog at tildele Evelyn Thomas, Eleanor Morley, Joyce Beard, Frances Cooze og Sarah Murphy invaliditetsydelse og plejevederlag. De pågældende havde ganske vist været nødsaget til at ophøre med deres arbejde, fordi de var blevet uarbejdsdygtige (Thomas og Morley), eller for at kunne pleje en alvorligt invalideret person (Beard, Cooze og Murphy), men de havde allerede passeret pensionsalderen på det tidspunkt, hvor de ansøgte om ydelserne, og de havde ikke været berettiget til ydelserne, umiddelbart før de nåede denne alder. Nogle af kvinderne havde faktisk fortsat deres arbejde, efter at de havde nået pensionsalderen, men de havde på et senere tidspunkt været nødt til at ophøre hermed, fordi de selv (Thomas og Morley) eller en anden (Beard) blev ramt af invaliditet. Cooze og Murphy var allerede ophørt med at arbejde, før de fyldte 60 år, men de havde gjort det netop for at kunne hjælpe deres invalide ægtemænd, som imidlertid ikke havde fået tilkendt invaliditetsydelse før efter, at de havde nået pensionsalderen.
Sagsøgerne indbragte afslagene på deres ansøgninger om invaliditetsydelse eller plejevederlag for den kompetente Social Security Commissioner, som omstødte afgørelserne i alle sager undtagen Morley-sagen, i hvilken sagsøgte blev frifundet. Court of Appeal frifandt herefter appelindstævnte under socialministerens appel af sagerne vedrørende Thomas, Cooze, Beard og Murphy. Morley fik medhold i sin appelsag.
4.
Socialministeren appellerede Court of Appeal's afgørelse til House of Lords, som anmodede Domstolen om en præjudiciel afgørelse af fire spørgsmål, der kort gengivet lyder således:
a)
Hvilken art tilknytning skal der være mellem en social ydelse og en forskel i pensionsalderen, for at en diskriminerende foranstaltning kan berettiges i henhold til direktivets artikel 7, stk. 1, litra a)?
b)
Skal proportionalitetsprincippet anvendes og i bekræftende fald på basis af hvilke kriterier ved afgørelsen af, som den (diskriminerende) ret til en social ydelse skyldes en forskel i pensionsalderen?
c)
Kan en medlemsstat retfærdiggøre forskelsbehandling mellem mænd og kvinder med henvisning til statistiske oplysninger eller påberåbe sig den omhandlede undtagelse, til trods for, at en kvinde kan godtgøre, at hun selv efter at have nået pensionsalderen ikke modtager pension af nogen art?
d)
Kræves det efter direktiv 79/7, at en medlemsstat, der har opretholdt en forskel i pensionsalderen, anvender en ensartet aldersgrænse (den højeste) med henblik på tildeling af ydelser ved invaliditet?
5.
Domstolen anmodes med det første spørgsmål om at bestemme rækkevidden af den undtagelse, der kan fastsættes i medfør af artikel 7, stk. 1, litra a), for så vidt angår udtrykket »eventuelle følger heraf for andre ydelser«. Den nationale domstol ønsker især belyst, om udtrykket omfatter a) bestemmelser, der er nødvendige for, at ordninger vedrørende »andre ydelser« kan fungere i overensstemmelse med ordningerne vedrørende alders- og arbejdsophørspensioner, uden at der opstår ulogiske, uretfærdige eller absurde konsekvenser, b) bestemmelser, som medlemsstaten diskretionært, men under overholdelse af proportionalitetsprincippet, har sammenkædet med bestemmelser i ordninger vedrørende alders- og arbejdsophørspensioner, eller endelig visse andre bestemmelser.
Jeg vil med det samme slå fast, at der ikke hersker tvivl om, at de pågældende personer er omfattet ratione personae af direktivet, at de omhandlede lovbestemte ordninger henhører ratione materiae under direktivet, og at de bestemmelser, der afskærer kvinder, som har nået pensionsalderen, fra at få del i de omhandlede ydelser, er diskriminerende. Det skal afgøres, om det skyldes forskellen i pensionsalderen, at kvinder over 60 år ikke kan ansøge om eller opnå ydelse ved alvorlig invaliditet eller plejevederlag, hvorimod mænd har mulighed for det, indtil de fylder 65 år. I den forbindelse må det først og fremmest klarlægges, hvilken årsagssammenhæng der skal være mellem en social ydelse og forskellen i pensionsalderen, dvs. hvilken forbindelse den diskriminerende bestemmelse skal anses for at have i relation til den omhandlede ydelse som et resultat af forskellen i pensionsalderen som fastsat i og med henblik på direktivets artikel 7, stk. 1, litra a).
6.
Parterne er enige om, at der skal være en sammenhæng mellem forskellen i pensionsalderen og de øvrige (diskriminerende) sociale ydelser, der baseres herpå. De er imidlertid ikke enige om omfanget af denne årsagssammenhæng.
De appelindstævnte og Kommissionen hævder, at den omhandlede undtagelse ikke kan fortolkes bredt og subjektivt, men udelukkende finder anvendelse på følger, i relation til andre ydelser, der objektivt og nødvendigvis vil være forbundet med forskellen i pensionsalderen. Hvis det ikke var tilfældet, ville medlemsstaten egenhændigt kunne sammenkæde pensionsalderen med retten til en anden form for social ydelse og dermed også kunne øge kønsdiskrimineringen.
Det Forenede Kongerige gør på sin side gældende, at en medlemsstat har ret til at knytte tildelingen af en social ydelse til en forskel i pensionsalderen, såfremt det sker inden for rimelige grænser og under overholdelse af proportionalitetsprincippet. Det Forenede Kongerige tager udgangspunkt i, at så længe der eksisterer en forskel i pensionsalderen, vil det ikke være muligt at garantere en fuldstændig ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til visse andre sociale ydelser, og forskelsbehandling eller i hvert fald uregelmæssigheder vil til enhver tid forekomme. Det Forenede Kongerige gør gældende, at det står en medlemsstat frit at vælge den mulighed, som den finder mest hensigtsmæssig og egnet til at virkeliggøre de målsætninger, der er opstillet for den sociale sikringsordning. Det Forenede Kongerige har i den forbindelse fremlagt en række eksempler til illustration af, at der stadig ville finde en forskelsbehandling sted af mænd og kvinder, selv om der blev fastlagt en fælles aldersgrænse for, hvornår de omhandlede ydelser kunne opnås ( 3 ), og tilføjer, at det er umuligt at definere endegyldigt, hvad der skal forstås ved en nødvendig følge. Det Forenede Kongerige slutter heraf, at forbindelsen mellem forskellen i pensionsalderen og de omhandlede invaliditetsydelser netop består i, at det er umuligt at finde løsninger, der helt kan undgå forskelsbehandling.
7.
Når dette er sagt, vil jeg fremhæve, at Domstolen gentagne gange har fastslået, at afskaffelsen af forskelsbehandlingen på grundlag af køn er en af de grundlæggende rettigheder, den skal sikre overholdt ( 4 ), og at Domstolen også har udtalt, at »i ethvert tilfælde, hvor der gøres undtagelse fra en subjektiv rettighed som direktivets princip om ligebehandling af mænd og kvinder, skal den nærmere rækkevidde af undtagelsen fastlægges i forhold til proportionalitetsprincippet som en af de almindelige retsgrundsætninger, der ligger til grund for fællesskabsretten. Efter dette princip må undtagelserne ikke gå videre end rimeligt og nødvendigt for at nå det tilsigtede mål ...« ( 5 ). Det betyder, som Domstolen selv har påpeget, at undtagelsen i artikel 7, stk. 1, litra a), skal fortolkes snævert ( 6 ).
8.
Domstolen har for nylig taget stilling til det her omhandlede emne i dom af 7. juli 1992 i sag 9/91, Equal Opportunities Commission ( 7 ), der vedrørte forskelsbehandling af mænd, eftersom disse — netop på grund af forskellen i pensionsalderen — indbetaler bidrag i længere tid end kvinder til en pension af samme størrelse. I dommen fastslog Domstolen, at sådanne former for forskelsbehandling (med hensyn til bidragsperiodens længde) kun falder ind under undtagelsen i artikel 7, stk. 1, litra a), »såfremt ... de anses for nødvendige for at nå de mål, som direktivet tilsigter ved at give medlemsstaterne ret til ved lov at opretholde forskellig pensionsalder for mænd og kvinder« (præmis 13).
Domstolen påpegede, at medlemsstaterne i henhold til artikel 7, stk. 2, regelmæssigt skal undersøge de områder, der er undtaget i henhold til stk. 1, og at de i henhold til artikel 8, stk. 2, skal meddele Kommissionen de grunde, der berettiger til, at de gældende undtagelser opretholdes. Domstolen behandlede herefter formålet med at indføje den pågældende undtagelse i direktivet. Domstolen udtalte i præmis 15, at selv om det i betragtningerne til direktivet ikke præcist er angivet, hvad grunden til disse undtagelser er, kan det af karakteren af de i direktivets artikel 7, stk. 1, fastsatte undtagelser udledes, at fællesskabslovgiveren havde til hensigt at tillade medlemsstaterne midlertidigt at opretholde de fordele, der var tildelt kvinder med hensyn til arbejdsophør, for gradvist at sætte dem i stand til at indrette deres pensionsordninger i den henseende, uden at bringe ordningernes komplekse økonomiske ligevægt i fare, et forhold, man ikke kunne undgå at tage hensyn til.
9.
Domstolens ovennævnte udtalelser vedrører naturligvis ikke de følger, en forskel i pensionsalderen har for andre ydelser, men snarere den forskelsbehandling, der opstår i forbindelse med pligten til at indbetale pensionsbidrag og beregningen af disse. Det står imidlertid også klart, at formålet med undtagelsen i artikel 7, stk. 1, litra a), er at bemyndige medlemsstaterne til midlertidigt at bevare kvinders særlige rettigheder på pensionsområdet, således at landene efterhånden kan foretage en tilpasning (som fører til, at der fastsættes en fælles pensionsalder for mænd og kvinder), og at enhver anden forskelsbehandling med hensyn til sociale ydelser således kun kan tilskrives forskellen i pensionsalderen og henføres til ovennævnte undtagelse (på samme grundlag som anført af Domstolen i forbindelse med forskelsbehandling med hensyn til bidragsperioder), såfremt og i den udstrækning det er nødvendigt for, at medlemsstaterne midlertidigt kan opretholde en forskel i pensionsalderen, uden at det i nævneværdig grad påvirker den komplekse ligevægt i socialsikringsordningen, navnlig set ud fra et økonomisk synspunkt (som i forbindelse med pensionsbidragene), eller sammenhængen i ordningen generelt.
10.
Lad os se på de ydelser, der er genstand for denne sag. Ydelse ved alvorlig invaliditet og plejevederlag er som tidligere nævnt ikke-bidragsbetingede ydelser, som altså tildeles, selv om modtageren ikke har bidraget hertil, og som derfor i denne henseende ikke har nogen indvirkning på de økonomiske mekanismer, der er etableret med henblik herpå. Jeg finder det i det hele taget ikke holdbart, når der henvises til, at det er nødvendigt at knytte forskellen i pensionsalderen til de pågældende ydelser for at bevare den økonomiske ligevægt i hele socialsikringsordningen.
Det Forenede Kongeriges udtalelser om, at det vil få betydelige økonomiske konsekvenser, hvis der f.eks. fastsættes en fælles aldersgrænse for mænd og kvinder (65 år), modsiges reelt af reglerne i Social Security (Overlapping Benefits) Regulations 1979 om, at en invaliditetsydelse, der træder i stedet for en indtægt, kan nedsættes med det beløb, som udbetales i alderspension. Invaliditetsydelser er ganske vist i modsætning til alderspensioner ikke skattepligtige, men dette påvirker ikke pensionsordningens økonomiske ligevægt nær så meget som det faktum, at kvinder mellem 60 og 65 år beskattes partielt af de pågældende ydelser, hvilket ikke er tilfældet for mænd i samme aldersgruppe.
Det Forenede Kongerige har også fremhævet, at den økonomiske byrde ville blive øget, eftersom personer, der ellers ikke ville være pensionsberettigede, ville kunne få ret til en af de invaliditetsydelser, der er genstand for sagen her. Hertil vil jeg gerne knytte to bemærkninger. Man må for det første ikke glemme, at disse personer er omfattet af direktiv 79/7. For det andet er det ganske vist en reel mulighed, at personer, der ikke har indbetalt et tilstrækkeligt bidrag til at være pensionsberettiget, til gengæld vil kunne opnå en af de omhandlede ydelser, men som Kommissionen har påpeget, uden at Det Forenede Kongerige har protesteret herimod, vil de pågældende personer i sådanne tilfælde da ikke kunne modtage den bistandshjælp, der ifølge national lovgivning ydes til mennesker, som ikke har tilstrækkelige midler til livets opretholdelse.
11.
Jeg finder det heller ikke rimeligt at påstå, at det risikerer at forstyrre sammenhængen i socialsikringsordningen, hvis kvinder, der har overskredet pensionsalderen, tildeles de pågældende ydelser. Det er netop ikke afgørende, at de pågældende ydelser, som Det Forenede Kongerige gør gældende, tildeles i erstatning for tabt arbejdsfortjeneste som følge af, at der indtræffer en begivenhed, der er forsikret imod, ikke mindst fordi den kendsgerning, at kvinder kan lade sig pensionere før mænd, ikke ifølge fællesskabsretten betyder, at de kan tvinges til at opgive deres arbejde før mændene. Med andre ord kan en forskel i pensionsalderen ikke resultere i, at kvinder forhindres i at arbejde lige så længe som mænd ( 8 ). Og det er jo faktisk ifølge den britiske ordning reelt muligt at bevare en fast beskæftigelse og udskyde pensionstidspunktet i op til fem år efter pensionsalderens indtræden (ifølge section 27(5) i Social Security Act 1975 har en person jo automatisk status som pensionist fem år efter pensionsalderens indtræden). Det bør tilføjes, at det fremgår af det i sagen oplyste, at næsten 20% af samtlige kvinder fortsætter med at arbejde, efter at de har passeret pensionsalderen.
Netop den situation befinder en række af kvinderne i hovedsagen sig i: De arbejdede fortsat efter det fyldte 60. år, hvorefter de blev invalideret eller var nødt til at passe en invalideret person. Der er ganske vist tale om et begrænset antal tilfælde, fordi de fleste kvinder ophører med deres arbejde, når de når pensionsalderen, men der foreligger en realitet, som ikke kan ignoreres. Det er derfor ikke korrekt at tage det for givet, at alle kvinder ophører med deres arbejde, så snart de når pensionsalderen, hvilket specifikt rammer de kvinder, der fortsat arbejder efter det fyldte 60. år. Jeg finder det heller ikke rimeligt at afskære kvinder, der, selv om de har nået pensionsalderen, endnu ikke modtager pension og endnu ikke har ansøgt herom (som det er tilfældet med Cooze og Murphy), fra at modtage de pågældende ydelser.
12.
I lyset af det ovenfor anførte finder jeg, at den forskelsbehandling, der skyldes de britiske regler om invaliditetsydelser, kun kan betragtes som en følge af forskellen i pensionsalderen i medfør af direktivets artikel 7, stk. 1, litra a), såfremt denne forskelsbehandling er nødvendig for at sikre sammenhængen og den økonomiske ligevægt i pensionsordningen, og det krav synes ikke at være opfyldt i den foreliggende sag. Det er under alle omstændigheder den nationale domstol, der ud fra de forhåndenværende oplysninger skal vurdere, om betingelsen er opfyldt.
13.
Den løsning, som jeg hermed er nået frem til vedrørende det første spørgsmål, gør det efter min opfattelse unødvendigt at svare specifikt på de øvrige tre spørgsmål, og jeg vil derfor kun behandle disse ganske kort.
14.
Det andet spørgsmål til Domstolen drejer sig om, hvorvidt og i givet fald ifølge hvilke kriterier proportionalitetsprincippet finder anvendelse i en sag som den foreliggende. Det er korrekt, at Domstolen i ovennævnte Johnston-dom udtalte, at »i ethvert tilfælde, hvor der gøres undtagelse fra en subjektiv rettighed som ... princip om ligebehandling af mænd og kvinder, skal den nærmere rækkevidde af undtagelsen fastlægges i forhold til proportionalitetsprincippet«, men det er også korrekt, som det følger af det ovenfor anførte, at dette princip ikke har selvstændig værdi ved fastlæggelsen af, hvilke objektive følger der er forbundet med en forskel i pensionsalderen ( 9 ). Det er derfor overflødigt at besvare det andet spørgsmål.
15.
Hvad angår det tredje spørgsmål, som vedrører statistiske oplysningers betydning, vil jeg nøjes med at bemærke — og jf. i øvrigt, hvad jeg allerede har anført i mit svar på det første spørgsmål — at eftersom retten til ligebehandling er en individuel rettighed, er det ikke muligt at anlægge en generel metode, hvorved der ses bort fra den kendsgerning, at mange kvinder fortsætter med at arbejde, efter at de har nået pensionsalderen. Det kan i det store og hele fastslås, som det fremgår af Domstolens praksis ( 10 ) vedrørende ligebehandling, at forskelsbehandling af det ene eller det andet køn ikke kan berettiges på grundlag af statistikker. Det følger heraf, at undtagelsen i direktivets artikel 7, stk. 1, litra a), i princippet ikke kan baseres udelukkende på, hvordan flertallet af medlemmerne i en given gruppe opfører sig.
16.
House of Lords ønsker endelig i sit sidste spørgsmål oplyst, om en medlemsstat, der har fastlagt pensionsalderen forskelligt for mænd og kvinder, ifølge direktiv 79/7 har pligt til at anvende den højeste aldersgrænse, der er fastlagt som pensionsalder (her 65 år), i forbindelse med tildelingen af ydelser ved invaliditet. Hertil vil jeg blot sige, at det i betragtning af direktivets formål, heriblandt navnlig artikel 4, er afgørende, at kvinder og mænd, der befinder sig i samme situation, behandles ens ( 11 ).
Tildelingen af de pågældende invaliditetsydelser til personer under 65 år (fælles aldersgrænse) kan således, såfremt de øvrige betingelser er opfyldt, gøres afhængig af, at de pågældende ikke modtager og heller ikke har ansøgt om alderspension. Det Forenede Kongeriges bekymring om, at tildelingen af sådanne ydelser således ville bygge på en ren fiktion, eftersom det ikke kan bevises, at den pågældende kvinde ville have fortsat med at arbejde, hvis hun eller en anden ikke var blevet ramt af invaliditet, forekommer mig grundløs. Fiktionen består snarere i, at en kvinde, der ikke modtager pension og reelt har arbejdet også efter at være fyldt 60 år, og som herefter har ophørt med sit arbejde, fordi hun selv eller en anden person, som hun passer, invalideres, betragtes som »pensionist«.
17.
På baggrund af det ovenfor anførte foreslår jeg, at Domstolen besvarer House of Lords' spørgsmål på følgende måde:
»1)
Artikel 7, litra a), i direktiv 79/7/EØF skal fortolkes således, at såfremt en medlemsstat har indført en pensionsalder, der er forskellig for mænd og kvinder for så vidt angår ydelse af alders- eller arbejdsophørspensioner, kan der med hjemmel i bestemmelsen alene fastsættes andre sociale sikringsydelser, der medfører forskelsbehandling, såfremt disse er nødvendige og sagligt begrundet i forskellen i pensionsalder.
2)
Artikel 7, stk. 1, litra a), i direktiv 79/7/EØF giver ikke en medlemsstat adgang til alene at påberåbe sig statistiske oplysninger om den erhvervsaktive befolkning for at retfærdiggøre forskelsbehandling af mænd og kvinder for så vidt angår andre ydelser end alders- eller arbejdsophørspension.
3)
Direktiv 79/7/EØF pålægger medlemsstaterne at behandle personer af forskelligt køn, der befinder sig i samme situation, på samme måde, således at medlemsstaterne i givet fald skal anvende den samme aldersgrænse for tildeling af invaliditetsydelser.«
( *1 ) – Originalsprog: italiensk.
( 1 ) – EFT 1979 L 6, s. 24.
( 2 ) – Min fremhævelse.
( 3 ) – Det Forenede Kongerige peger navnlig på den forskelsbehandling, der ville opsta meď hensyn til den pension, modtagerne af de omhandlede ydelser ville kunne optjene under den offentlige pensionsordning, og understreger, at fastsættelsen af en hojere aldersgrænse ville fore til sk.-evhcder, eftersom ikkc-bidragsbetingede ydelser som de her omhandlede ville blive tildelt pa mere favorable vilkår end bidragsbetingede ydelser.
( 4 ) – Jf. dom af 15.6.1978, sag 149/77, Defrenne, Sml. s. 1365, præmis 26 og 27.
( 5 ) – Dom af 15.5.1986, sag 222/84, Johnston, Sml. s. 1651,præmis 38.
( 6 ) – Jf. domme af 26.2.1986, sag 152/84, Marshall, Sml. s. 723, præmis 36, og sag 262/84, Beets-Proper, Sml. s. 773, præmis 38.
( 7 ) – Sag C-9/91, Sml. I, s. 4297.
( 8 ) – Jeg skal her henvise til dommen i sag 163/82, Kommissionen mod Italien, Sml. 1983, s. 3273, præmis 9, hvori Domstolen fastslog, at en national bestemmelse, der giver kvinder ret til at fortsætte med at arbejde — selv om de er berettiget til en alderspension — indtil de når den pensionsalder, der er fastsat for mænd, skal anses for at være et af de »vigtigste arbejdsvilkår« (jf. også generaladvokat Sir Gordon Slynn's forslag til afgørelse i Marshall-sagen, nævnt ovenfor i note 6, Sml. s. 725, på s. 725.
( 9 ) – Jf. i denne forbindelse generaladvokat Van Gerven's forslag til afgørelse i Equal Opportunities Commission-sagen, nævnt ovenfor i note 7, Sml. I, s. 4297, pi s. -1318.
( 10 ) – Jf. navnlig dom af 7.2.1991, sag C-184/89, Nimz, Sml. I, s. 297, pramis 14, og af 7.5.1991, sag C-229/89, Kommissionen mod Belgien, Smi. I, s. 2205.
( 11 ) – Det er i den forbindelse værd at bemærke, at Domstolen konsekvent har fastholdt, at i mangel af lovgivningsforanstaltninger har den diskriminerede gruppe krav pa at blive behandlet på samme vilkar som dem, der opfylder de samme betingelser.
Full & Egal Universal Law Academy