Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. A House of Lords apresentou ao Tribunal de Justiça quatro questões prejudiciais sobre a interpretação da Directiva 79/7/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, relativa à realização progressiva do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social (1) (a seguir "directiva").
O órgão jurisdicional nacional pretende, nomeadamente, determinar se a discriminação efectuada pela regulamentação britânica entre os homens e as mulheres relativamente à concessão de algumas prestações de invalidez se justifica nos termos do artigo 7. , n. 1, alínea a), da directiva em questão, que atribui aos Estados-membros a faculdade de excluírem do âmbito de aplicação da referida directiva "a fixação da idade de reforma para a concessão de pensões de velhice e de reforma e as consequências que daí podem decorrer para as outras prestações" (2). A situação que nos ocupa diz precisamente respeito às "outras prestações" de segurança social, ou seja, às prestações diferentes das pensões de velhice e de reforma.
2. No caso vertente, as "outras prestações" são o subsídio por incapacidade grave ("severe disablement allowance", a seguir "SDA") e o subsídio por assistência a inválido ("invalid care allowance", a seguir "ICA"). Trata-se de prestações não contributivas previstas no Social Security Act 1975, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Health and Social Security Act 1984 e pagas, respectivamente, às pessoas com incapacidade para o trabalho (artigo 36. ) e às pessoas que se dedicam a prestar assistência a uma pessoa com uma incapacidade grave (artigo 37. ).
No entanto, o artigo 36. , n. 4, alínea d), e o artigo 37. , n. 5 da mesma lei excluem do benefício destas prestações as pessoas que já atingiram a idade da reforma (que o artigo 27. , n. 1, fixa aos 60 anos para as mulheres e aos 65 anos para os homens), excepto se tivessem direito a receber as referidas prestações imediatamente antes de atingirem essa idade.
3. E foi precisamente com base nas disposições que acabam de ser mencionadas que o Adjudication Officer recusou a E. Thomas, E. E. Morley, J. Beard, F. I. Cooze e S. Murphy (decisão a seguir confirmada pelos Social Security Appeal Tribunals competentes) a concessão da SDA e da ICA. Efectivamente, embora tivessem sido obrigadas a deixar de trabalhar por estarem elas próprias incapacitadas para o trabalho (E. Thomas e E. E. Morley) ou para poderem prestar assistência a pessoas com uma incapacidade grave (J. Beard, F. I. Cooze e S. Murphy), já tinham ultrapassado a idade da reforma no momento em que apresentaram os seus pedidos e, em todo o caso, não tinham direito ao pagamento destas prestações imediatamente antes de atingirem a referida idade. Na realidade, algumas destas pessoas continuaram a trabalhar depois de atingirem a idade da reforma e deixaram de trabalhar, posteriormente, por causa de uma incapacidade grave, própria (E. Thomas e E. E. Morley) ou de outra pessoa (J. Beard), ao passo que F. I. Cooze e S. Murphy já tinham deixado de trabalhar antes dos 60 anos de idade, mas precisamente para poderem cuidar de um parente incapaz, ao qual tinha, no entanto, sido concedido o direito à prestação de invalidez em data posterior àquela em que as senhoras em questão atingiram a idade da reforma.
Com excepção do recurso interposto por E. E. Morley, ao qual foi negado provimento, os recursos contra a recusa de concessão da SDA e da ICA, interpostos pelas outras pessoas, foram acolhidos pelo Social Security Commissioner competente. Em seguida, a Court of Appeal negou provimento aos recursos interpostos pelo ministro da Segurança Social nos processos referentes a E. Thomas, F. I. Cooze, J. Beard e S. Murphy e deu provimento ao recurso interposto por E. E. Morley.
4. O ministro da Segurança Social interpôs recurso do acórdão da Court of Appeal junto da House of Lords que apresentou quatro questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça, as quais podem ser resumidas do seguinte modo:
a) Que tipo de nexo deve existir entre uma prestação de segurança social e a idade da reforma para que uma medida discriminatória caia no âmbito de aplicação do artigo 7. , n. 1, alínea a), da directiva?
b) O princípio da proporcionalidade deve ser aplicado, e de acordo com que critérios, a fim de determinar se o acesso (discriminatório) a uma prestação de segurança social é a consequência da fixação de uma idade de reforma diferente para os homens e para as mulheres?
c) Um Estado-membro pode basear-se em dados estatísticos para justificar o tratamento diferente dos homens e das mulheres ou invocar a derrogação em questão mesmo se uma mulher puder demonstrar que, embora tenha atingido a idade da reforma, não recebe qualquer pensão?
d) A Directiva 79/7 impõe a um Estado-membro que manteve uma idade de reforma diferente para os homens e para as mulheres a aplicação de um mesmo limite de idade (o limite superior) para a concessão de prestações de invalidez?
5. Através da primeira questão, o Tribunal de Justiça foi chamado a pronunciar-se sobre o alcance da derrogação prevista no artigo 7. , n. 1, alínea a), por referência à expressão "consequências que daí podem decorrer para as outras prestações". O órgão jurisdicional nacional pergunta, designadamente, se esta expressão inclui: a) as disposições que são necessárias para permitir aos regimes relativos às "outras prestações" harmonizarem-se com os relativos às pensões de velhice e de reforma, sem provocar situações injustas, ilógicas ou absurdas; b) as disposições que, no exercício do seu poder de apreciação e com respeito pelo princípio da proporcionalidade, o Estado relacionou com as disposições dos regimes de pensões de velhice e de reforma; ou, por fim, c) as disposições de outro tipo.
Observaremos, a título preliminar, que no caso vertente não foi impugnado que as interessadas estão abrangidas pelo âmbito de aplicação ratione personae da directiva, que os regimes legais em análise entram no âmbito de aplicação ratione materiae e que as disposições que excluem as mulheres que já ultrapassaram a idade da reforma do benefício das prestações em questão são discriminatórias. A fim de determinar se o facto de as mulheres não poderem pedir e obter a SDA ou a ICA depois dos 60 anos de idade, enquanto os homens podem fazê-lo até aos 65 anos, constitui uma consequência da fixação de uma idade de reforma diferente para os homens e para as mulheres, importa, portanto, em primeiro lugar, analisar o nexo de causalidade que deve existir entre uma prestação de segurança social e a diferenciação das idades de reforma, isto é, o nexo que permite considerar que a disposição discriminatória, relativa à prestação em questão, é uma consequência da referida diferenciação, nos termos e para efeitos do artigo 7. , n. 1, alínea a), da directiva.
6. As partes estão de acordo que deve existir um nexo entre a diferenciação da idade da reforma e as outras prestações da segurança social (discriminatórias) que são a sua consequência: no entanto, os pontos de vista divergem relativamente ao alcance deste nexo de causalidade.
As recorridas e a Comissão argumentam que a derrogação em questão não pode ser interpretada de forma lata e subjectiva devendo, pelo contrário, incluir apenas as consequências que, no que se refere às outras prestações, estão objectiva e necessariamente ligadas à diferenciação da idade da reforma. Se não se procedesse desta forma, os Estados-membros poderiam, unilateralmente, estabelecer um nexo entre a idade da reforma e o acesso a uma prestação de segurança social de outro tipo, o que teria como consequência deixar-lhes a faculdade de ampliarem as discriminações fundadas no sexo.
Ao invés, o Governo do Reino Unido alega que um Estado-membro tem a faculdade de associar a concessão de uma prestação de segurança social à (diferente) idade da reforma, desde que o faça respeitando os limites do que é razoável e o princípio da proporcionalidade. Partindo do princípio de que enquanto houver diferentes idades de reforma não é possível garantir uma igualdade absoluta de tratamento entre homens e mulheres relativamente a algumas outras prestações de segurança social e que, pelo contrário, de qualquer forma, existirão sempre discriminações ou, em todo o caso, anomalias, o Governo do Reino Unido argumenta, efectivamente, que um Estado-membro tem a faculdade de escolher, entre as diferentes soluções possíveis, aquela que considera mais apropriada e aapta para atingir os objectivos que o seu sistema de segurança social visa prosseguir. Por conseguinte, o referido governo demostra, através de uma série de exemplos, que as discriminações entre homens e mulheres continuariam a existir mesmo no caso de se adoptar um limite de idade comum para o acesso às prestações em questão (3) e acrescenta que não é possível definir de forma unívoca o que se deve entender por consequência necessária. Deste conjunto de considerações deduz que é a própria impossibilidade de encontrar soluções que levem a uma ausência total de discriminação que constitui o nexo entre a diferenciação da idade da reforma e as prestações de invalidez em questão.
7. Tendo em consideração estes elementos, recordamos, antes de mais, que o Tribunal de Justiça afirmou repetidas vezes que a eliminação das discriminações fundadas no sexo faz parte dos direitos fundamentais cujo respeito tem por missão assegurar (4) e que, além disso, especificou que a "ao determinar-se o alcance de qualquer derrogação a um direito individual como o direito à igualdade de tratamento entre homens e mulheres... é preciso respeitar o princípio da proporcionalidade, o qual faz parte dos princípios gerais de direito que estão na base da ordem jurídica comunitária. Este princípio exige que as derrogações não ultrapassem os limites do que é adequado e necessário para atingir o fim prosseguido..." (5). Daqui resulta, como foi mencionado pelo Tribunal de Justiça, que a excepção prevista no artigo 7. , n. 1, alínea a), deve ser interpretada restritivamente (6).
8. Mais recentemente, o Tribunal de Justiça proncunciou-se sobre a questão que nos interessa no acórdão de 7 de Julho de 1992, Equal Opportunities Commission (7), relativo às discriminações em detrimento dos homens que resultam do facto de estes pagarem contribuições durante um período de tempo mais longo do que as mulheres, para uma pensão do mesmo montante; e isto precisamente em razão da existência de uma idade de reforma diferente para os homens e para as mulheres. Nessa altura, o Tribunal de Justiça afirmou que as discriminações relativas aos períodos de contribuição só podem ser abrangidas pelo âmbito de aplicação da derrogação enunciada no artigo 7. , n. 1, alínea a), "se forem necessárias para atingir os objectivos que a directiva pretende prosseguir deixando aos Estados-membros a faculdade de manter uma idade legal de reforma diferente para os homens e para as mulheres" (n. 13).
Depois de ter recordado que os Estados-membros têm a obrigação de proceder periodicamente a um novo exame das matérias excluídas (artigo 7. , n. 2) e de informar a Comissão das razões que justificam a eventual manutenção das exclusões ainda em vigor (artigo 8. , n. 2), o Tribunal de Justiça debruçou-se sobre o objectivo que a directiva visa prosseguir quando prevê a derrogação em questão. A tal propósito, o Tribunal de Justiça afirmou que, embora os considerandos da directiva não esclareçam as razões de ser das derrogações nela previstas, pode-se deduzir da natureza das excepções que constam do artigo 7. , n. 1, da directiva que o legislador comunitário pretendeu autorizar os Estados-membros a manterem temporariamente, em matéria de reformas, as regalias reconhecidas às mulheres, a fim de lhes permitir procederem progressivamente a uma alteração dos regimes de pensão quanto a este ponto sem perturbação do equilíbrio financeiro complexo desses regimes, cuja importância não podia ignorar (n. 15).
9. As considerações do Tribunal de Justiça, que acabámos de recordar, não dizem respeito, como é evidente, às consequências que resultam, relativamente a outras prestações, de uma diferenciação da idade de reforma, mas às discriminações relativas ao alcance da obrigação de pagar contribuições com vista à reforma e ao respectivo cálculo. No entanto, é também óbvio que, sendo o objectivo da derrogação prevista no artigo 7. , n. 1, alínea a), autorizar a manutenção temporária das regalias reconhecidas às mulheres em matéria de reformas, a fim de permitir aos Estados-membros efectuarem progressivamente uma alteração nesta matéria (no sentido de alcançar a fixação de uma idade de reforma única para os homens e para as mulheres), eventuais discriminações relativas a outras prestações de segurança social apenas são uma consequência da diferenciação da idade de reforma, entrando, portanto, no âmbito de aplicação da referida derrogação (de forma idêntica ao que o Tribunal de Justiça afirmou no que se refere às discriminações relativas aos períodos de contribuição), na medida em que forem necessárias para permitir aos Estados-membros manterem temporiamente idades de reforma diferentes sem perturbar de forma significativa o equilíbrio complexo do sistema de segurança social, em especial no plano financeiro (como no caso das contribuições em matéria de reforma), mas também em termos de coerência do conjunto do sistema.
10. Vamos abordar novamente as prestações em questão no caso sub judice. Como já salientámos, a SDA e a ICA são prestações não contributivas, cuja concessão não depende das contribuições pagas e que, por conseguinte, deste ponto de vista, não influenciam os mecanismos financeiros pré-estabelecidos. De um modo geral, observaremos que não nos parece possível defender a tese de que o nexo determinado entre a diferença relativamente à idade de reforma e as referidas prestações seja necessário para preservar o equilíbrio financeiro do conjunto do sistema de segurança social.
Efectivamente, as afirmações do Governo do Reino Unido, relativas às consideráveis consequências financeiras que resultam, por exemplo, da fixação de um limite de idade comum para os homens e para as mulheres (65 anos) foram ulteriormente desmentidas pelo facto de que, por força das Social Security (Overlapping Benefits) Regulations 1979, o montante de uma prestação de invalidez que substitui o rendimento é susceptível de ser deduzido do montante de uma pensão de velhice. É certo que, ao contrário das pensões de velhice, as prestações de invalidez não são tributáveis; mas este facto não incide tanto sobre o equilíbrio financeiro do sistema de pensões, mas antes sobre a circunstância de as prestações em causa, recebidas pelas mulheres na faixa etária situada entre os 60 e os 65 anos, serem parcialmente tributáveis, ao contrário do que sucede relativamente aos homens que pertencem à mesma faixa etária.
O Governo do Reino Unido sublinhou ainda que haveria um aumento dos encargos financeiros, uma vez que as pessoas que normalmente não têm direito a uma pensão poderiam, contudo, ter direito a uma das prestações de invalidez em questão. Em nossa opinião, bastam duas observações relativamente a este ponto. Em primeiro lugar, não se deve perder de vista o facto de se tratar de pessoas que entram no âmbito de aplicação da Directiva 79/7. Em segundo lugar, importa notar que, se é perfeitamente possível que algumas pessoas que não pagaram contribuições suficientes para obterem uma pensão podem, em contrapartida, obter uma das prestações em questão, também é verdade que, como afirma a Comissão e o Governo do Reino Unido não contesta, neste caso as pessoas em questão não beneficiam do apoio ao rendimento que é concedido, por força da legislação nacional, às pessoas que não auferem meios de subsistência suficientes.
11. Também não nos parece que se possa razoavelmente sustentar que a concessão das referidas prestações a mulheres que já ultrapassaram a idade da reforma seja susceptível de afectar a coerência do sistema de pensões. Em especial, não é decisivo o facto de o Governo do Reino Unido invocar que as prestações em questão são concedidas para substituir a perda de rendimento na sequência da concretização do risco para que foram previstas, tanto mais que o facto de a mulher adquirir o direito à pensão antes do homem não implica, tratando-se do direito comunitário, que possa ser obrigada a deixar de trabalhar antes do homem. Por outras palavras, o facto de se prever uma idade de reforma diferente não pode ter como consequência impedir as mulheres de trabalharem durante o mesmo período de tempo que os homens (8). E, na verdade, este mesmo sistema britânico permite conservar um emprego regular e diferir a data da reforma até ao máximo de cinco anos depois da idade da reforma (efectivamente, o artigo 27. , n. 5, do Social Security Act 1975 prevê que uma pessoa é automaticamente considerada na reforma cinco anos depois de ter atingido a idade da reforma). Acresce que, como sobressai de alguns elementos que resultam dos autos, quase 20% das mulheres continuam a trabalhar depois de terem atingido a idade da reforma.
E é exactamente esta a situação de algumas das recorrentes no processo principal: continuaram a trabalhar depois dos 60 anos e só depois desta idade ocorreu a condição de invalidez ou a necessidade de prestar assistência a uma pessoa inválida. É certo que se trata de um número limitado de casos, na medida em que, regra geral, as mulheres deixam de trabalhar no momento em que atingem a idade da reforma. Contudo, é uma realidade que não se pode ignorar. Consequentemente, é errado considerar que todas as mulheres deixam de trabalhar no momento em que atingem a idade da reforma, penalizando assim precisamente as mulheres que continuam a trabalhar depois dos 60 anos. Tão-pouco me parece correcto negar as prestações em questão a mulheres que, embora já tendo atingido a idade da reforma, ainda não recebem pensão e ainda nem sequer fizeram o respectivo pedido (como as recorrentes F. I. Cooze e S. Murphy).
12. Por conseguinte, à luz das considerações precedentes, entendemos que a discriminação da legislação britânica em matéria de prestações de invalidez só pode ser considerada uma consequência da diferenciação da idade de reforma, na acepção do artigo 7. , n. 1, alínea a), da directiva, se for necessária para garantir a coerência e o equilíbrio financeiro do sistema de pensões, condição que, no caso vertente, não parece verificar-se. De qualquer modo, compete ao órgão jurisdicional nacional verificar, à luz das indicações fornecidas, se esta condição está preenchida.
13. Parece-nos que a solução a que chegámos, relativamente à primeira questão, tornou supérflua uma resposta específica às três outras questões que abordaremos, pois, muito sucintamente.
14. Através da segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça se e, eventualmente, com base em que critérios, deve ser aplicado o princípio da proporcionalidade num caso como aquele que nos ocupa. Relativamente a esta questão, salientamos que, embora no acórdão Johnston, já referido, o Tribunal de Justiça afirmasse que "ao determinar-se o alcance de qualquer derrogação a um direito individual como o direito à igualdade de tratamento entre homens e mulheres... é preciso respeitar o princípio da proporcionalidade", também não deixa de ser verdade, como demonstram as observações precedentes, que este princípio não tem um valor autónomo destinado a determinar quais são as consequências objectivamente ligadas à diferenciação da idade de reforma (9). Logo, não é necessário responder à segunda questão.
15. Quanto à terceira questão, referente à importância dos dados estatísticos, basta salientar, como resulta do que acabámos de expor em resposta à primeira questão que, uma vez que o direito à igualdade de tratamento é um direito individual, não é possível efectuar generalizações que abstraiam do facto de muitas mulheres continuarem a trabalhar depois de terem atingido a idade da reforma. De um modo geral, cabe observar, como se pode deduzir da jurisprudência do Tribunal de Justiça (10) em matéria de igualdade de tratamento, que as discriminações em detrimento de um dos sexos não podem ser justificadas com base em dados estatísticos. Daqui resulta que, em princípio, não se pode invocar a derrogação prevista no artigo 7. , n. 1, alínea a), da directiva exclusivamente com base no comportamento do maior número de pessoas que pertencem a um determinado grupo.
16. Por fim, relativamente a esta última questão, a House of Lords pergunta se no caso de a legislação nacional prever a existência de uma idade de reforma diferente para os homens e para as mulheres, a Directiva 79/7 obriga um Estado-membro a aplicar, no que se refere ao regime das prestações de invalidez, o limite de idade superior previsto para a idade da reforma (no caso vertente, o limite de 65 anos). Quanto a esta questão, limitar-nos-emos a observar que atendendo aos objectivos da directiva e, em especial, ao seu artigo 4. , o que importa é que as mulheres sejam tratadas da mesma forma que os homens que se encontram na mesma situação (11).
Nesta óptica, a concessão das prestações de invalidez em questão, quando estão preenchidas as outras condições, a todas as pessoas com menos 65 anos (idade comum), pode depender da circunstância de se tratar de pessoas que não recebem pensão de velhice ou que ainda não fizeram o respectivo pedido. A preocupação do Governo do Reino Unido de que a concessão destas prestações se baseia numa ficção, uma vez que não é possível demonstrar que a mulher em questão teria continuado a trabalhar se a invalidez não tivesse ocorrido, também não parece ter fundamento. Pelo contrário, a ficção reside antes no facto de considerar "reformada" uma mulher que continua a trabalhar depois de atingir os 60 anos de idade e que deixa de trabalhar posteriormente em razão da sua invalidez ou da de outra pessoa entregue aos seus cuidados.
17. À luz das considerações precedentes, sugerimos ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma às questões colocadas pela House of Lords:
"1) O artigo 7. , n. 1, alínea a), da Directiva 79/7/CEE deve ser interpretado no sentido de que, se um Estado-membro prevê uma idade de reforma diferente para os homens e mulheres para efeitos de concessão de pensões de velhice e de reforma, essa disposição permite unicamente, relativamente a outras prestações de segurança social, as discriminações necessária e objectivamente ligadas à diferenciação da idade de reforma.
2) O artigo 7. , n. 1, alínea a), da Directiva 79/7/CEE não autoriza um Estado-membro a basear-se unicamente em dados estatísticos relativos à população activa para justificar diferenças de tratamento entre homens e mulheres em matéria de prestações diferentes das pensões de velhice e de reforma.
3) A Directiva 79/7/CEE obriga os Estados-membros a tratar do mesmo modo as pessoas de sexo diferente que se encontram na mesma situação e portanto a aplicar, se for caso disso, o mesmo limite de idade para a concessão das prestações de invalidez."
(*) Língua original: italiano.
(1) - JO 1979, L 6, p. 24; EE 05 F2 p. 174.
(2) - Sublinhado nosso.
(3) - O Governo do Reino Unido insiste, em especial, nas discriminações que existem relativamente aos créditos concedidos aos beneficiários das referidas prestações para que estes contribuam para as pensões do regime público e no facto de a fixação de um limite de idade superior comportar anomalias, no sentido de que prestações não contributivas, como as que são objecto de análise, seriam concedidas em condições mais vantajosas que as prestações contributivas.
(4) - V. o acórdão de 15 de Junho de 1978, Defrenne (149/77, Recueil, p. 1365, n.os 26 e 27).
(5) - Acórdão de 15 de Maio de 1986, Johnston (222/84, Colect., p. 1651, n. 38).
(6) - V. os acórdãos de 26 de Fevereiro de 1986, Marshall (152/84, Colect., p. 723, n. 36), e Beets-Proper (262/84, Colect., p. 773, n. 38).
(7) - C-9/91, Colect., p. I-4297.
(8) - Relativamente a esta questão, recordamos o acórdão de 26 de Outubro de 1983, Comissão/Itália, em que o Tribunal de Justiça afirmou que uma disposição nacional que prevê que os trabalhadores do sexo feminino, ainda que preencham as condições que dão direito à pensão de velhice, podem optar por continuar a trabalhar até ao mesmo limite de idade que foi previsto para os homens, é considerada uma das condições de trabalho mais importantes (163/82, Recueil, p. 3273, n. 9). V., além disso, as conclusões do advogado-geral Sir Gordon Slynn no processo Marshall, já referido (Colect., pp. 725, 730).
(9) - V., relativamente a esta questão, as conclusões do advogado-geral Van Gerven no processo C-9/91, já referido, Equal Opportunities Commission (Colect. 1992, p. I-4318).
(10) - V., em especial, o acórdão de 7 de Fevereiro de 1991, Nimz (C-184/89, Colect., p. I-297, n. 14), bem como o acórdão de 7 de Maio de 1991, Comissão/Bélgica (C-229/89, Colect., p. I-2205).
(11) - A este propósito, não é supérfluo recordar que, segundo jurisprudência uniforme, o grupo discriminado tem direito a que lhe seja aplicado, até que o legislador intervenha, o mesmo tratamento que aquele de que beneficia o grupo que se encontra na mesma situação (v., entre outros, o acórdão de 13 de Março de 1991, Cotter e McDermott, C-377/89, Colect., p. I-1155, n. 18).
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