Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
++++
1. Vrij verkeer van goederen ° Afwijkingen ° Bescherming van volksgezondheid ° Regeling inzake gebruik van additieven in levensmiddelen ° Rechtvaardiging ° Voorwaarden en grenzen ° Algemeen en absoluut verbod van verkoop van bier met hoger gehalte aan zwaveldioxyde dan 20 mg/l ° Ontoelaatbaarheid
(EEG-Verdrag, art. 30 en 36)
2. Gemeenschapsrecht ° Rechtstreekse werking ° Conflict tussen gemeenschapsrecht en nationale wet ° Verplichtingen en bevoegdheden van kennisnemende nationale rechter ° Buiten toepassing laten van zelfs latere nationale wet
Samenvatting
1. Gelet op de onzekerheden die bij de huidige stand van het wetenschappelijk onderzoek inzake additieven in levensmiddelen blijven bestaan, en op het ontbreken van volledige harmonisatie van de nationale wetgevingen, staan de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag niet in de weg aan een nationale regeling die het gebruik van dergelijke stoffen beperkt en een maximum voor het gebruik van een bepaald additief in sommige produkten vaststelt.
Bij de toepassing van een dergelijke regeling op ingevoerde produkten die meer dan het in de regeling van de Lid-Staat van invoer toegestane maximumgehalte aan additieven bevatten, terwijl een dergelijk gehalte in de Lid-Staat van vervaardiging wel wordt toegestaan, dienen de nationale autoriteiten zich, gelet op het aan de laatste volzin van artikel 36 ten grondslag liggende evenredigheidsbeginsel, te beperken tot wat noodzakelijk is ter verwezenlijking van legitieme doelstellingen van gezondheidsbescherming. Daarom moet het gebruik van een bepaald in een andere Lid-Staat toegelaten additief in geval van invoer van een produkt uit die Lid-Staat worden toegelaten, wanneer het, rekening houdend met de resultaten van het internationale wetenschappelijk onderzoek en in het bijzonder de studies van het communautaire Wetenschappelijk Comité voor de menselijke voeding en van de commissie van de Codex alimentarius van de FAO en van de Wereldgezondheidsorganisatie, alsook met de voedingsgewoonten van de Lid-Staat van invoer, geen gevaar oplevert voor de volksgezondheid en aan een werkelijke, met name technologische behoefte voldoet. Dit laatste begrip moet worden uitgelegd met inachtneming van de gebruikte grondstoffen en van het oordeel van de instanties van de Lid-Staat, waar het produkt is vervaardigd, evenals met de resultaten van het internationaal wetenschappelijk onderzoek.
Derhalve staan de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag in de weg aan een nationale wettelijke regeling, die een algemeen en absoluut verbod behelst op de verkoop van bier dat is ingevoerd uit een andere Lid-Staat waar het rechtmatig in het verkeer is gebracht, wanneer dat bier meer dan 20 mg zwaveldioxyde per liter bevat, indien vaststaat, dat de inname van zwaveldioxyde door het drinken van sommige van die bieren geen ernstig gevaar voor overschrijding van de door de FAO en de Wereldgezondheidsorganisatie maximaal toegestane dagelijkse dosis zwaveldioxyde inhoudt, en de wettelijke regeling van de Lid-Staat van invoer het gebruik van zwaveldioxyde in veel hogere gehaltes toestaat voor andere dranken, waarvan er één in de betrokken Lid-Staat in grotere mate wordt geconsumeerd dan bier.
2. De nationale rechter, belast met de toepassing, in het kader van zijn bevoegdheid, van de bepalingen van het gemeenschapsrecht, is verplicht zorg te dragen voor de volle werking van die bepalingen en daarbij zo nodig, op eigen gezag, elke strijdige bepaling van de ° zelfs latere ° nationale wetgeving buiten toepassing te laten, zonder dat hij de voorafgaande opheffing hiervan via de wetgeving of enige andere constitutionele procedure heeft te vragen of af te wachten.
Partijen
In de gevoegde zaken C-13/91 en C-113/91,
betreffende twee verzoeken aan het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag van de Pretura circondariale di Pordenone (Italië) (zaak C-13/91) en van de Pretura circondariale di Vigevano (Italië) (zaak C-113/91), in de aldaar dienende strafzaken tegen
M. Debus in diens hoedanigheid van wettelijk vertegenwoordiger van de Brasserie Fischer SA,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: R. Joliet, kamerpresident, F. Grévisse, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias en M. Zuleeg, rechters,
advocaat-generaal: W. Van Gerven
griffier: H. A. Ruehl, hoofdadministrateur
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
° de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door B. R. Bot, secretaris-generaal bij het Ministerie van Buitenlandse zaken,
° de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door L. Ferrari Bravo, hoofd van de dienst Diplomatieke geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, bijgestaan door I. M. Braguglia, avvocato dello Stato,
° de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door A. Aresu, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van M. Debus, vertegenwoordigd door P. Soler Couteaux, advocaat te Straatsburg, de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door J. W. de Zwaan, adjunct-juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, de Italiaanse regering en de Commissie ter terechtzitting van 13 februari 1992,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 24 maart 1992,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikkingen van 9 januari en 25 maart 1991, ingekomen bij het Hof op 16 januari respectievelijk 16 april 1991, hebben de Pretura circondariale di Pordenone (zaak C-13/91) en de Pretura circondariale di Vigevano (zaak C-113/91) het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag een aantal prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag.
2 Deze vragen zijn gerezen in strafzaken tegen M. Debus, wettelijk vertegenwoordiger van de Franse vennootschap Brasserie Fischer SA.
3 Artikel 4, sub c, van de Italiaanse wet nr. 1354 van 16 augustus 1962 (GURI nr. 234 van 17.9.1962) stelt de maximaal toegestane hoeveelheid zwaveldioxyde in bier op 20 milligram per liter (20 mg/l). Ook voor ingevoerd bier geldt dit maximum, op grond van artikel 19, eerste alinea, van dezelfde wet, waarin is bepaald, dat ingevoerd bier moet beantwoorden respectievelijk voldoen aan de in de betrokken wet vastgelegde kenmerken en voorwaarden.
4 Brasserie Fischer SA produceert een speciaal bier met natuurlijke plantenextracten onder de naam "36,15 Pêcheur ° La bière amoureuse", waaraan zwaveldioxyde is toegevoegd tot een gehalte van 36,8 mg/l, hetgeen in overeenstemming is met de Franse regeling ter zake. Dit bier werd in Italië ingevoerd en verkocht als "alcoholhoudende drank op basis van bier".
5 De NAS ° Nucleo Antisofisticazioni e Sanità (dienst ter bestrijding van warenvervalsing en ter bescherming van de gezondheid) ° nam een monster van deze drank in een openbare gelegenheid te Azzano Decimo. Omdat analyse van dat monster een grotere hoeveelheid zwaveldioxyde uitwees dan door de Italiaanse regeling voor dergelijke produkten wordt toegestaan, stelde de Procureur van de Republiek tegen M. Debus strafvervolging in wegens bedrog.
6 In deze context hebben de nationale rechterlijke instanties het Hof de volgende, in beide zaken identieke, prejudiciële vragen gesteld:
"1) Moeten de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag aldus worden uitgelegd, dat zij in de weg staan aan de Italiaanse regeling inzake de hygiënevoorschriften voor de produktie en de verkoop van bier (wet nr. 1354 van 16 augustus 1962 en wet nr. 141 van 17 april 1989), voor zover deze het gebruik van zwaveldioxyde slechts tot een hoeveelheid van 20 mg per liter toestaat?
2) Moet de strafrechter de Italiaanse regeling buiten toepassing laten?
3) Moet bier met een zwaveldioxydegehalte van meer dan 20 mg per liter tot het vrije verkeer worden toegelaten?"
7 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, het procesverloop en de bij het Hof ingediende opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
8 Met betrekking tot de door de Commissie geuite twijfel over de ontvankelijkheid van het verzoek om uitlegging in zaak C-113/91, op grond dat dit verzoek afkomstig is van een rechter die volgens het nationale strafprocesrecht niet bevoegd was om van de hoofdzaak zelf kennis te nemen, behoeft slechts te worden opgemerkt, dat het in beginsel, behoudens bijzondere omstandigheden, niet aan het Hof staat, de bevoegdheid van de nationale rechter aan het nationale procesrecht te toetsen.
De eerste vraag
9 Met de eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag aldus moeten worden uitgelegd, dat zij in de weg staan aan een nationale regeling die de verkoop verbiedt van bier dat is ingevoerd uit een andere Lid-Staat waar het wettig in de handel is gebracht, wanneer dat bier meer dan 20 mg zwaveldioxyde per liter bevat.
10 Om te beginnen moet worden vastgesteld, dat de Lid-Staten ingevolge artikel 1 van richtlijn 64/54/EEG van de Raad van 5 november 1963 betreffende de aanpassing van de wetgevingen van de Lid-Staten inzake conserveermiddelen die mogen worden gebruikt in voor menselijke voeding bestemde waren (PB 1964, L 12, blz. 161), voor de bescherming van levensmiddelen tegen nadelige veranderingen die door micro-organismen worden teweeggebracht, geen andere dan de in de bijlage bij de richtlijn vermelde conserveermiddelen, waaronder zwaveldioxyde, mogen toestaan.
11 Volgens haar considerans vormt de richtlijn slechts een eerste stadium van de aanpassing van de nationale wetgevingen op dit gebied. In dit stadium zijn de Lid-Staten dus niet verplicht, het gebruik van alle in de bijlage bij de richtlijn vermelde stoffen toe te staan. Hun bevoegdheid om regels inzake de toevoeging van conserveermiddelen aan levensmiddelen vast te stellen, kan echter slechts worden uitgeoefend op de dubbele voorwaarde, dat het gebruik van ieder niet in de bijlage bij de richtlijn vermeld conserveermiddel niet wordt toegestaan, en dat het gebruik van een conserveermiddel dat erin voorkomt, niet volledig wordt verboden, behalve, wanneer het gaat om op hun eigen grondgebied voortgebrachte en geconsumeerde levensmiddelen, in de bijzondere gevallen waarin voor het gebruik van een dergelijk middel geen enkele technologische noodzaak bestaat (zie arresten van 12 juni 1980, zaak 88/79, Grunert, Jurispr. 1980, blz. 1827; 5 februari 1981, zaak 108/80, Kugelmann, Jurispr. 1981, blz. 433; en 13 december 1990, zaak C-42/90, Bellon, Jurispr. 1990, blz. I-4863).
12 Met betrekking tot produkten die zijn ingevoerd uit een andere Lid-Staat, waar zij rechtmatig zijn vervaardigd en in het verkeer gebracht, dient te worden erkend, dat een nationale regeling als in de hoofdgedingen aan de orde, de intracommunautaire handel belemmert, en dus in beginsel een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag vormt. Aangezien de communautaire harmonisatie op het betrokken gebied nog niet volledig is, moet echter worden onderzocht, of een dergelijke maatregel krachtens artikel 36 EEG-Verdrag gerechtvaardigd is om redenen van bescherming van de gezondheid van personen.
13 Voor zover bij de huidige stand van het wetenschappelijk onderzoek onzekerheden blijven bestaan omtrent de schadelijkheid van additieven in levensmiddelen, staat het volgens vaste rechtspraak van het Hof (zie met name het arrest van 14 juli 1983, zaak 174/82, Sandoz, Jurispr. 1983, blz. 2445) aan de Lid-Staten om, bij ontbreken van volledige harmonisatie, te beslissen over de mate waarin zij de bescherming van de gezondheid en het leven van personen willen waarborgen, waarbij zij echter rekening dienen te houden met de vereisten van het vrije goederenverkeer binnen de Gemeenschap.
14 Uit 's Hofs rechtspraak (in het bijzonder de arresten van 14 juli 1983, Sandoz, reeds aangehaald; 10 december 1985, zaak 247/84, Motte, Jurispr. 1985, blz. 3887; 6 mei 1986, zaak 304/84, Muller, Jurispr. 1986, blz. 1511, en 12 maart 1987, zaak 178/84, Commissie/Duitsland, inzake het "Reinheitsgebot", Jurispr. 1987, blz. 1227) blijkt bovendien, dat in die omstandigheden het gemeenschapsrecht zich niet verzet tegen een nationale regeling die voor het gebruik van additieven een toelating vooraf vereist, die bij handeling met algemene strekking voor bepaalde additieven wordt verleend en die al die produkten, sommige daarvan of bepaalde gebruiksdoeleinden betreft. Hetzelfde geldt voor de vaststelling van een maximum voor het gebruik van een additief in bepaalde produkten. Een dergelijke regeling strookt met de legitieme doelstelling van gezondheidsbeleid, de ongecontroleerde opneming van additieven met het voedsel te beperken.
15 De toepassing op ingevoerde produkten van het verbod om produkten in het verkeer te brengen die meer dan het in de regeling van de Lid-Staat van invoer toegestane maximumgehalte aan bepaalde additieven bevatten, terwijl een dergelijk gehalte in de Lid-Staat van vervaardiging wel wordt toegestaan, is echter slechts toelaatbaar voor zover dat in overeenstemming is met de eisen van artikel 36 EEG-Verdrag, zoals dit door het Hof is uitgelegd.
16 Dienaangaande zij er in de eerste plaats aan herinnerd, dat het Hof in voornoemde arresten van 14 juli 1983, Sandoz, 10 december 1985, Motte, 6 mei 1986, Muller, 12 maart 1987, Commissie/Duitsland ("Reinheitsgebot"), en 13 december 1990, Bellon, uit het aan de laatste volzin van artikel 36 ten grondslag liggende evenredigheidsbeginsel heeft afgeleid, dat het verbod om produkten te verhandelen die additieven bevatten die in de Lid-Staat van vervaardiging zijn toegelaten, doch in de Lid-Staat van invoer zijn verboden, niet verder mag gaan dan wat noodzakelijk is ter verwezenlijking van legitieme doelstellingen van gezondheidsbescherming.
17 Het Hof leidde uit dat beginsel ook af, dat het gebruik van een bepaald in een andere Lid-Staat toegelaten additief in geval van invoer van een produkt uit die Lid-Staat moet worden toegelaten, wanneer het, rekening houdend met de resultaten van het internationale wetenschappelijk onderzoek en in het bijzonder de studies van het communautaire Wetenschappelijk Comité voor de menselijke voeding en van de commissie van de Codex alimentarius van de FAO en van de Wereldgezondheidsorganisatie, alsook met de voedingsgewoonten van de Lid-Staat van invoer, geen gevaar oplevert voor de volksgezondheid en aan een werkelijke, met name technologische behoefte voldoet.
18 In de tweede plaats zij eraan herinnerd, dat, zoals met name volgt uit de voornoemde arresten Muller, Commissie/Duitsland en Bellon alsmede uit het arrest van 30 november 1983 (zaak 227/82, Van Bennekom, Jurispr. 1983, blz. 3883), het aan de nationale autoriteiten staat, aan te tonen dat hun regeling gerechtvaardigd is uit hoofde van de bescherming van de volksgezondheid.
19 Dienaangaande betoogt de Italiaanse regering, dat de Gemengde commissie van deskundigen van de FAO en van de Wereldgezondheidsorganisatie en het Wetenschappelijk Comité voor de menselijke voeding hebben erkend, dat overmatig gebruik van zwaveldioxyde de gezondheid schaadt, vooral bij forse bierdrinkers. Een beleid waarbij de hoeveelheid zwaveldioxyde die langs andere weg dan via de ademhaling wordt ingenomen, tot een minimum wordt beperkt, is dus gerechtvaardigd uit hoofde van de vereisten van de volksgezondheid.
20 Volgens de Nederlandse regering staat het in beginsel aan elke Lid-Staat, te beoordelen of de vereisten van de gezondheidsbescherming het gebruik van een bepaald conserveermiddel in levensmiddelen toestaan, gelet op de voedingsgewoonten van de bevolking. Zij wijst erop, dat de Wereldgezondheidsorganisatie de toelaatbare dagelijkse dosis heeft bepaald op 40 mg/l, en dat bij het bepalen van de hoeveelheid zwaveldioxyde die de consument inneemt, moet worden bedacht, dat zwaveldioxyde, behalve aan bier, aan talloze andere voedingsmiddelen wordt toegevoegd.
21 De Commissie acht een algemeen verbod op de invoer en de verhandeling van in een andere Lid-Staat rechtmatig in het verkeer gebrachte produkten, op grond dat deze een van de op de lijst van richtlijn 64/54 vermelde conserveermiddelen in grotere hoeveelheid bevatten dan door de regeling van het land van invoer wordt toegestaan, te ver gaand wanneer toevoeging van het middel, gelet op de internationale wetenschappelijke inzichten, binnen aanvaardbare grenzen blijft.
22 Met name met betrekking tot de zwaveldioxyde betoogt de Commissie op basis van de resultaten van toxicologisch onderzoek door de FAO en de Wereldgezondheidsorganisatie, alsmede van het rapport van de door de Procureur van de Republiek bij de Pretura circondariale di Pordenone in de zaak tegen Debus ingeschakelde technisch deskundige, dat het uitgesloten is, dat de zwaveldioxyde in het in beslag genomen Franse bier giftige werking kan hebben. Op grond van gezamenlijk uitgewerkte toxicologische gegevens adviseren de FAO en de Wereldgezondheidsorganisatie immers, als dagelijkse dosis niet meer dan 0,35 mg per kg lichaamsgewicht toe te staan, hetgeen voor een consument van 60 kg neerkomt op een maximale hoeveelheid van ongeveer 21 mg per dag. Volgens de berekening van de nationale deskundige bedraagt de dagelijkse dosis zwaveldioxyde die de Italiaanse drinker van bier met een zwaveldioxydegehalte van 36,8 mg/l tot zich neemt, gemiddeld 5,5 mg per dag.
23 Vastgesteld zij, dat de betrokken nationale regeling neerkomt op een algemeen en absoluut verbod voor alle bier met meer dan 20 mg zwaveldioxyde per liter, zonder enige uitzondering.
24 Het is niet aangetoond, dat een dergelijk verbod noodzakelijk is voor de bescherming van de gezondheid. Integendeel, uit het onweersproken betoog van de Commissie blijkt, dat de inname van zwaveldioxyde door het drinken van bier met een gehalte van 36,8 mg/l van dit additief geen ernstig gevaar voor overschrijding van de door de FAO en de Wereldgezondheidsorganisatie maximaal toegestane dagelijkse dosis inhoudt.
25 Dat een dergelijk algemeen en absoluut verbod voor ingevoerd bier overdreven is, blijkt bovendien uit het feit, dat de regeling van diezelfde Lid-Staat het gebruik van zwaveldioxyde in veel hogere gehaltes toestaat voor andere dranken, met name voor wijn, waarvan de consumptie in die Lid-Staat veel groter is dan die van bier.
26 De Italiaanse regering betoogt evenwel, dat de toevoeging van zwaveldioxyde niet onontbeerlijk is voor de conservering van bier, daar hetzelfde resultaat kan worden bereikt met andere methoden, zoals pasteurisering.
27 Deze omstandigheid kan een algemeen en absoluut verbod als het onderhavige niet rechtvaardigen.
28 Uit het arrest inzake het "Reinheitsgebot" volgt immers, dat een technologische noodzaak van het gebruik van bepaalde additieven niet kan worden uitgesloten op de enkele grond dat ook een andere, door de nationale producenten gebruikte, produktiemethode mogelijk is. Een dergelijke uitlegging van het begrip technologische noodzaak, waardoor uiteindelijk nationale produktiemethoden zouden worden bevoordeeld, vormt immers een middel tot verkapte belemmering van de handel tussen de Lid-Staten.
29 Het begrip technologische noodzaak moet worden uitgelegd met inachtneming van de gebruikte grondstoffen en van het oordeel van de instanties van de Lid-Staat waar het produkt rechtmatig is vervaardigd en in het verkeer is gebracht. Eveneens moet worden rekening gehouden met de resultaten van het internationale wetenschappelijke onderzoek en in het bijzonder met de studies van het communautaire Wetenschappelijk Comité voor de menselijke voeding en van de commissie van de Codex alimentarius van de FAO en van de Wereldgezondheidsorganisatie (arrest "Reinheitsgebot", reeds aangehaald).
30 Uit bovenstaande overwegingen volgt, dat op de eerste vraag van de nationale rechter moet worden geantwoord, dat de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag aldus moeten worden uitgelegd, dat zij in de weg staan aan een nationale regeling die de verkoop verbiedt van bier dat is ingevoerd uit een andere Lid-Staat waar het rechtmatig in het verkeer is gebracht, wanneer dat bier meer dan 20 mg zwaveldioxyde per liter bevat.
De tweede en derde vraag
31 Met zijn tweede en derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de nationale rechter een met het gemeenschapsrecht strijdige regeling buiten toepassing moet laten dan wel de vaststelling van een algemene regeling moet afwachten.
32 Dienaangaande kan worden volstaan met verwijzing naar de vaste rechtspraak, volgens welke de nationale rechter, belast met de toepassing in het kader van zijn bevoegdheid, van de bepalingen van het gemeenschapsrecht, verplicht is zorg te dragen voor de volle werking van die bepalingen en daarbij zo nodig, op eigen gezag, elke strijdige bepaling van de ° zelfs latere ° nationale wetgeving buiten toepassing te laten, zonder dat hij de voorafgaande opheffing hiervan via de wetgeving of enige andere constitutionele procedure heeft te vragen of af te wachten (arrest van 9 maart 1978, zaak 106/77, Simmenthal, Jurispr. 1978, blz. 629).
33 Op de tweede en de derde vraag van de verwijzende rechter moet dus worden geantwoord, dat de nationale rechter een met het gemeenschapsrecht strijdige nationale regeling buiten toepassing moet laten.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
34 De kosten door de regering van de Italiaanse Republiek en van het Koninkrijk der Nederlanden alsmede door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door de Pretura circondariale di Pordenone (zaak C-13/91) en de Pretura circondariale di Vigevano (zaak C-113/91) gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) De artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag moeten aldus worden uitgelegd, dat zij in de weg staan aan een nationale regeling die de verkoop verbiedt van bier dat is ingevoerd uit een andere Lid-Staat waar het rechtmatig in het verkeer is gebracht, wanneer dat bier meer dan 20 mg zwaveldioxyde per liter bevat.
2) De nationale rechter moet een met het gemeenschapsrecht strijdige nationale regeling buiten toepassing laten.
Full & Egal Universal Law Academy