Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
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Ricorso di annullamento ° Atti impugnabili ° Atti che producono effetti giuridici ° Decisione di sottoporre un aiuto di Stato al procedimento di esame della compatibilità dei nuovi aiuti con il mercato comune
(Trattato CEE, artt. 93, n. 3, e 173)
Massima
La decisione della Commissione di avviare il procedimento di esame in contraddittorio della compatibilità di un aiuto statale con il mercato comune ° decisione contemplata dall' art. 93, n. 2, del Trattato CEE, dalla quale nasce automaticamente l' obbligo di sospendere il versamento dell' aiuto ° produce effetti giuridici in quanto implica che la Commissione scelga di qualificare un aiuto come aiuto già esistente oppure come aiuto nuovo, qualifiche alle quali corrispondono distinte procedure.
Questa decisione non costituisce d' altronde un mero atto preparatorio, contro la cui illegittimità ci si possa sufficientemente tutelare impugnando la decisione che conclude la procedura, in quanto, da un lato, una decisione che accertasse la compatibilità dell' aiuto con il Trattato o il ricorso proposto contro una decisione della Commissione che accertasse la sua incompatibilità non consentirebbero l' eliminazione delle irreversibili conseguenze di un ritardo nel versamento dell' aiuto, dovuto al rispetto del divieto di cui all' art. 93, n. 3, ultima frase, e, dall' altro, qualora i provvedimenti qualificati dalla Commissione come nuovi aiuti fossero già stati eseguiti, gli effetti giuridici derivanti da una tale qualificazione resterebbero definitivi, giacché gli atti di esecuzione di un aiuto ritenuti contrari al divieto di cui all' art. 93, n. 3, ultima frase, non potrebbero essere sanati a posteriori.
Per tale motivo una decisione di questo tipo costituisce un atto impugnabile a norma dell' art. 173 del Trattato.
Parti
Nella causa C-47/91,
Repubblica italiana, rappresentata dal prof. Luigi Ferrari Bravo, capo del servizio del contenzioso diplomatico presso il ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, assistito dall' avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata italiana, 5, rue Marie-Adélaïde,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor Antonino Abate, consigliere giuridico principale, in qualità di agente, con domicilio eletto presso il signor Roberto Hayder, rappresentante del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
avente ad oggetto l' annullamento della lettera, 23 novembre 1990, con cui la Commissione delle Comunità europee ha informato il governo italiano della propria decisione di avviare la procedura di cui all' art. 93, n. 2, del Trattato, contro la decisione delle autorità italiane del 12 aprile 1990 di concedere aiuti alla società Italgrani,
LA CORTE,
composta dai signori O. Due, presidente, R. Joliet, F.A. Schockweiler, F. Grévisse e P.J.G. Kapteyn, presidenti di sezione, G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, G.C. Rodríguez Iglesias, M. Díez de Velasco, M. Zuleeg e J.L. Murray, giudici,
avvocato generale: W. Van Gerven
cancelliere: J. Pompe, vicecancelliere
vista la relazione d' udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all' udienza del 4 febbraio 1992,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 18 marzo 1992,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ricorso presentato in cancelleria il 31 gennaio 1991, la Repubblica italiana, ai sensi dell' art. 173 del Trattato CEE, ha chiesto l' annullamento della decisione della Commissione di avviare la procedura d' esame di cui all' art. 93, n. 2, del Trattato, notificatale con lettera 23 novembre 1990.
2 Dagli atti di causa emerge che la legge italiana 1 marzo 1986 n. 64 sull' intervento straordinario nel Mezzogiorno, ha istituito una disciplina organica di aiuti in favore del Mezzogiorno per un periodo di nove anni. In conformità all' art. 93, n. 3, del Trattato, tale disciplina veniva notificata alla Commissione, che ° almeno per quanto riguarda le norme ai sensi delle quali gli aiuti sono stati in seguito concessi alla società Italgrani ° la approvava con decisione 2 marzo 1988, 88/318/CEE, relativa alla legge 1 marzo 1986, n. 64 sulla disciplina organica dell' intervento straordinario nel Mezzogiorno (in prosieguo: la "decisione di approvazione della disciplina organica italiana", GU L 143, pag. 37). Nell' art. 9 della suddetta decisione si faceva obbligo alla Repubblica italiana di rispettare le disposizioni e i regolamenti comunitari allora in vigore o che sarebbero stati adottati dalle istituzioni comunitarie in materia di coordinamento dei vari tipi di aiuto nei settori dell' industria, dell' agricoltura e della pesca.
3 In seguito a tale decisione, le autorità italiane concedevano aiuti alla società Italgrani, avente sede in Napoli, che si occupa della trasformazione dei cereali. Gli aiuti formavano oggetto di un "contratto di programma" ai sensi della legge 1 marzo 1986, n. 64, contratto stipulato tra il ministro per gli interventi nel Mezzogiorno e la società Italgrani ed approvato il 12 aprile 1990 dal Comitato interministeriale per il coordinamento della politica industriale (in prosieguo: il "CIPI").
4 Tale contratto, avente ad oggetto un programma integrato di produzione sulla base di cereali, frutta, soja e barbabietole, si articolava su vari punti: la costruzione di impianti industriali e di centri di ricerca, la realizzazione di progetti di ricerca, nonché la formazione della manodopera industriale. I sistemi d' intervento progettati variavano in funzione del settore considerato: contributi in conto capitale, finanziamenti senza interessi o a tassi d' interesse agevolati. L' importo globale degli aiuti previsti in favore dell' Italgrani ammontava a 522,3 miliardi di LIT ed era destinato al finanziamento di investimenti del valore di 964,5 miliardi di LIT.
5 Il 26 luglio 1990, in seguito ad un reclamo proposto dalla Casillo Grani, una società concorrente dell' Italgrani, la Commissione chiedeva alle autorità italiane informazioni relative a tali aiuti.
6 Il 7 settembre 1990, le autorità italiane notificavano la decisione del CIPI 12 aprile 1990. Informazioni aggiuntive venivano fornite nel corso di una riunione tenutasi il 28 settembre 1990 e con lettere del 4 e del 14 ottobre seguenti.
7 Con lettera 23 novembre 1990, la Commissione comunicava al governo italiano la propria decisione di avviare la procedura di cui all' art. 93, n. 2, del Trattato con riferimento all' insieme degli aiuti concessi alla Italgrani, ad eccezione di quelli relativi all' alcole d' origine agricola e all' allevamento di suini, ed intimava allo stesso governo di presentare le proprie osservazioni. La Commissione, infatti, dopo un primo esame dei documenti inviatile, riteneva che gli aiuti non potessero fruire di alcuna delle deroghe di cui all' art. 92, n. 3, lett. a) e c), del Trattato. Nella motivazione della decisione, la Commissione del resto esprimeva dubbi quanto al rispetto, da parte del governo italiano, di due condizioni poste dalla Commissione stessa nella decisione di approvazione della disciplina organica italiana. La prima riguarda i "massimali d' intensità" degli aiuti, la seconda le esclusioni ed i limiti menzionati nell' art. 9 della suddetta decisione e che andrebbero applicati nel caso di aiuti per i prodotti di cui all' Allegato II al Trattato. Nella lettera 23 novembre 1990 si "rammentava" inoltre al governo italiano che "a norma dell' art. 93, n. 3, del Trattato CEE, non può essere data esecuzione alle misure progettate prima che la procedura prevista dal paragrafo 2 del medesimo articolo abbia condotto ad una decisione definitiva".
8 Gli Stati membri e gli altri interessati sono stati informati dall' avvio della procedura di cui all' art. 93, n. 2, del Trattato tramite pubblicazione della decisione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (GU 1990, C 315, pag. 7 e GU 1991, C 11, pag. 32). Essi sono stati invitati a presentare le loro osservazioni entro il termine di quattro mesi.
9 Il presente ricorso è diretto contro la lettera del 23 novembre 1990. Il governo italiano ritiene infatti che il "contratto di programma" stipulato con la società Italgrani ed approvato il 12 aprile 1990 con delibera CIPI non fosse nient' altro che un provvedimento applicativo della disciplina di aiuti istituita dalla legge italiana n. 64/86 ed approvato dalla Commissione con la citata decisione 88/318/CEE. Pertanto, quest' ultima istituzione avrebbe dovuto limitarsi a controllare il rispetto delle condizioni dettate nella decisione di approvazione della disciplina organica italiana, e non sarebbe stata legittimata a procedere ad un nuovo esame globale dell' aiuto alla luce delle norme del Trattato. La decisione controversa dovrebbe quindi essere annullata nei limiti in cui ha revocato la decisione 88/318/CEE. Il governo italiano precisa che il ricorso non è diretto contro le valutazioni operate dalla Commissione sulla compatibilità dell' aiuto con il Trattato. Secondo questo governo, tali valutazioni hanno infatti un contenuto ed una finalità meramente preparatori della decisione finale.
10 A sostegno del proprio ricorso, il governo italiano adduce vari mezzi, tra cui la violazione delle forme sostanziali, l' inosservanza dei principi di legittimo affidamento e di certezza del diritto e lo sviamento di potere, quest' ultimo da valutare in relazione tanto all' art. 175, quanto all' art. 93 del Trattato.
11 Relativamente al primo mezzo, il governo italiano ritiene che un atto di revoca debba essere esplicito, motivato e sottoscritto dalla stessa autorità che lo ha adottato. Tali requisiti non ricorrerebbero nel caso di specie. Quanto al secondo mezzo, il governo italiano rileva che dopo la decisione d' approvazione della disciplina organica esso poteva ritenere di essere autorizzato ad adottare i provvedimenti contestati dalla Commissione. La Commissione, avviando una nuova procedura che comporta il riesame di un aiuto autorizzato e quindi una revoca dell' autorizzazione, avrebbe conseguentemente violato i principi di legittimo affidamento e di certezza del diritto senza una valida giustificazione. Per quanto riguarda lo sviamento di potere, il governo italiano adduce, in primo luogo, che l' art. 175 non faceva obbligo alla Commissione di attivarsi in seguito al reclamo della società Casillo Grani. Tale istituzione avrebbe in realtà approfittato dell' invito ad agire rivoltole dalla detta società per avviare una procedura senza avere né il potere, né il dovere di intraprenderla. Inoltre, i motivi invocati dalla Commissione non consentirebbero di giustificare l' avvio di una nuova procedura ai sensi dell' art. 93 del Trattato. A questo fine, non sarebbe stato sufficiente che la Commissione nutrisse qualche dubbio sul rispetto da parte del governo italiano della prima condizione, posta dalla Commissione stessa nella decisione di approvazione della disciplina organica. Quanto alla seconda condizione, essa non avrebbe alcun fondamento in tale decisione.
12 Con provvedimento 9 aprile 1991, la Commissione ha sollevato un' eccezione di irricevibilità ai sensi dell' art. 91, n. 1, del regolamento di procedura della Corte. Quest' ultima ha deciso di pronunciarsi su tale eccezione senza impegnare la discussione nel merito.
13 Avverso la ricevibilità del ricorso, la Commissione eccepisce che la decisione impugnata è un atto preparatorio, non impugnabile ai sensi dell' art. 173 del Trattato. All' affermazione del governo italiano secondo cui l' atto controverso ha efficacia revocatoria e pertanto valore di decisione, la Commissione obietta che la procedura avviata da tale atto è diretta contro un aiuto non autorizzato, più precisamente contro un aiuto attuato in modo abusivo ai sensi dell' art. 93, n. 2.
14 La Commissione sostiene, del resto, che non si deve tener conto dell' obbligo di sospendere il versamento dell' aiuto previsto per decidere sulla ricevibilità del ricorso, poiché tale effetto costituirebbe un' inevitabile conseguenza attribuita dal Trattato all' avvio della procedura di cui all' art. 93, n. 2, del Trattato stesso.
15 La Commissione considera infine che se il ricorso venisse accolto, il sistema di controllo istituito dall' art. 93 del Trattato risulterebbe alterato. Anzitutto, la Commissione sarebbe privata della possibilità di condurre indagini e di intervenire nei confronti degli Stati membri nel caso in cui questi ultimi concedano singoli aiuti nell' ambito di una disciplina generale previamente autorizzata da parte sua. Inoltre, la Corte sarebbe costretta a pronunciarsi sulla compatibilità con il Trattato di aiuti che non sarebbero stati ancora oggetto di esame completo e definitivo da parte della Commissione. Quest' ultima esprime inoltre il timore che una sentenza favorevole alla ricevibilità provochi una proliferazione di ricorsi per l' annullamento di decisioni di avvio della procedura di cui all' art. 93, n. 2, del Trattato.
16 A sostegno della ricevibilità del ricorso, il governo italiano fa valere che l' atto controverso costituisce invece una decisione impugnabile ai sensi dell' art. 173 del Trattato. Oltre ad aver revocato la decisione della Commissione 88/318/CEE, tale atto avrebbe impedito il versamento degli aiuti alla società Italgrani, creando gravi ostacoli all' attuazione della politica economica e sociale del governo italiano in favore del Mezzogiorno. Contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, tale effetto sospensivo non costituirebbe una conseguenza automatica dell' applicazione del Trattato, poiché la Commissione sarebbe deliberatamente ritornata sulla decisione 88/318/CEE con cui aveva approvato la disciplina organica di aiuti istituita dal governo italiano.
17 Per una più ampia illustrazione della normativa di cui trattasi, dello svolgimento del procedimento e dei mezzi ed argomenti delle parti si rinvia alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
18 Dall' argomentazione esposta dal governo italiano emerge chiaramente come il ricorso di annullamento verta soltanto sulla decisione della Commissione di avviare la procedura di cui all' art. 93, n. 2, del Trattato nei confronti degli aiuti concessi alla Italgrani, nei limiti in cui essa revoca la precedente decisione di approvazione della disciplina organica italiana e non invece nei limiti in cui contiene valutazioni sulla compatibilità dell' aiuto con il Trattato. L' esame della Corte si limiterà quindi a tale aspetto della decisione.
19 Per statuire sulla ricevibilità del ricorso, si deve in primo luogo ricordare che un atto può essere impugnato, ai sensi dell' art. 173 del Trattato, soltanto se produce effetti giuridici (v. sentenza 31 marzo 1971, detta "AETR", causa 22/70, Commissione / Consiglio, Racc. pag. 263).
20 Nella fattispecie, occorre innanzi tutto rilevare che la decisione di avvio della procedura d' esame di cui all' art. 93, n. 2, del Trattato, notificata al governo italiano con lettera 23 novembre 1990, comportava per quest' ultimo il divieto di versare alla società Italgrani gli aiuti previsti prima che tale procedura si fosse conclusa con una decisione definitiva.
21 Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, tale divieto deriva da una precisa decisione della Commissione stessa. Ciò appare evidente se si inserisce l' atto controverso nel contesto del sistema di controllo degli aiuti istituito dall' art. 93.
22 Le norme procedurali stabilite dal Trattato variano a seconda che si tratti di aiuti già esistenti oppure di nuovi aiuti. Mentre i primi sono soggetti all' art. 93, nn. 1 e 2, i secondi sono disciplinati dai nn. 2 e 3 dello stesso articolo.
23 Per quanto riguarda gli aiuti già esistenti, nel citato art. 93, n. 1 si attribuisce alla Commissione la competenza a procedere, con gli Stati membri, al loro esame permanente. Nell' ambito di tale esame, la Commissione propone agli Stati le opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento del mercato comune. Il n. 2 di detto articolo dispone poi, che qualora la Commissione, dopo aver intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni, constati che un aiuto non è compatibile con il mercato comune a norma dell' art. 92, oppure che tale aiuto è attuato in modo abusivo, essa decide che lo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissato.
24 Quanto ai nuovi aiuti, l' art. 93, n. 3, prevede che alla Commissione siano comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti ad istituire o modificare aiuti. Quest' ultima procede allora ad un primo esame degli aiuti progettati. Se, in esito a tale esame, ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato comune a norma dell' art. 92, la Commissione inizia senza indugio la procedura di esame in contraddittorio di cui all' art. 93, n. 2. In tal caso, il n. 3, ultima frase, vieta allo Stato membro interessato di dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto ad una decisione finale. I nuovi aiuti sono quindi sottoposti ad un controllo preventivo da parte della Commissione e non possono, in via di principio, essere attuati fino a che tale istituzione non li abbia dichiarati compatibili con il Trattato.
25 Da quanto precede emerge come la decisione di intimazione agli Stati interessati e di avvio della procedura di cui all' art. 93, n. 2, del Trattato produce effetti diversi a seconda che l' aiuto considerato sia nuovo o già esistente. Mentre, nel primo caso, lo Stato non può attuare il progetto d' aiuto sottoposto all' esame della Commissione, un tale divieto invece non si applica nell' ipotesi di un aiuto già esistente.
26 Nel caso di specie, la Commissione ha deciso di applicare la disciplina sui nuovi aiuti ad aiuti che il governo italiano considerava già esistenti in quanto concessi sulla base della legge italiana n. 64 che era stata oggetto di una decisione di approvazione della Commissione. Non può quindi ritenersi che, nel caso presente, la sospensione del versamento dell' aiuto discenda automaticamente dal Trattato. Comportando una scelta della Commissione in ordine alle norme procedurali da applicare, la impugnata decisione di avvio della procedura di cui all' art. 93, n. 2, del Trattato produce pertanto effetti giuridici.
27 In secondo luogo, occorre accertare che la decisione impugnata non costituisca un mero atto preparatorio, contro la cui illegittimità ci si possa sufficientemente tutelare impugnando la decisione che conclude la procedura (v. sentenza 24 giugno 1986, causa 53/85, AKZO Chemie / Commissione, Racc. pag. 1965, punto 20 della motivazione).
28 Va osservato, in proposito, che una decisione che accerti la compatibilità dell' aiuto con il Trattato o il ricorso proposto contro una decisione della Commissione che accerti la sua incompatibilità non consentirebbero l' eliminazione delle irreversibili conseguenze di un ritardo nel versamento dell' aiuto, dovuto al rispetto del divieto di cui all' art. 93, n. 3, ultima frase.
29 Del resto, si deve constatare che qualora i provvedimenti qualificati dalla Commissione come nuovi aiuti fossero stati già eseguiti, gli effetti giuridici derivanti da una tale qualificazione resterebbero definitivi. Infatti, la sentenza 21 novembre 1991, causa C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires / Francia (Racc. pag. I-5505) dimostra come neppure una decisione definitiva della Commissione che dichiarasse tali aiuti compatibili con il mercato comune potrebbe sanare gli atti d' esecuzione che fossero ritenuti contrari al divieto di cui all' art. 93, n. 3, ultima frase.
30 Si deve dunque concludere che la decisione controversa, implicando la scelta, da parte dell' istituzione competente, di una procedura di controllo che comporta, tra l' altro, la sospensione del versamento dell' aiuto progettato, costituisce un atto impugnabile a norma dell' art. 173 del Trattato.
31 In risposta all' obiezione della Commissione fondata sul rischio di anticipare la discussione sulla compatibilità dell' aiuto con il Trattato, va inoltre precisato come, nell' esame del merito della presente controversia, spetterà esclusivamente alla Corte decidere se un aiuto, concesso sulla base di una disciplina generale già approvata dalla Commissione, costituisca un nuovo aiuto e debba quindi sottostare al divieto di cui all' art. 93, n. 3, del Trattato qualora la Commissione ritenga che sia stato attribuito violando le condizioni poste dalla decisione di approvazione.
32 Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve respingere l' eccezione di irricevibilità sollevata a norma dell' art. 91, n. 1, del regolamento di procedura della Corte, e dichiarare ricevibile il ricorso.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
33 Le spese sono riservate.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) L' eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione delle Comunità europee è respinta.
2) Il procedimento proseguirà per l' esame nel merito.
3) Le spese sono riservate.
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