Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
++++
1. Agricultura ° FEOGA ° Liquidación de cuentas ° Derecho de la Comisión a que sus agentes procedan a una verificación sobre el terreno
(Reglamento nº 729/70 del Consejo, art. 5, ap. 2)
2. Agricultura ° FEOGA ° Liquidación de cuentas ° Negativa a asumir gastos derivados de irregularidades en la aplicación de la normativa comunitaria ° Irregularidad alegada relativa al cálculo mismo de los importes adeudados al FEOGA ° Impugnación por el Estado miembro interesado ° Carga de la prueba
(Reglamento nº 729/70 del Consejo)
3. Agricultura ° Política Agrícola Común ° Financiación por el FEOGA ° Conformidad de los gastos a las normas comunitarias ° Control ° Competencia de carácter principal de los Estados miembros ° Intervención de la Comisión con carácter complementario ° Límites
(Tratado CEE, art. 5; Reglamento del Consejo nº 729/70, art. 8, ap. 1, y art. 9)
4. Agricultura ° Política Agrícola Común ° Financiación por el FEOGA ° Principios ° Negativa a asumir gastos a falta de control efectuado por las autoridades nacionales ° Impugnación basada en la imposibilidad de recuperación ante la inexistencia de irregularidades sustanciales probadas ° Irrelevancia
(Tratado CEE, art. 5; Reglamento nº 729/70 del Consejo, art. 8)
5. Agricultura ° Política Agrícola Común ° Financiación por el FEOGA ° Principios ° Obligación de la Comisión de negarse a asumir los gastos irregulares ° Irregularidades toleradas durante un ejercicio por razones de equidad ° Aplicación estricta de la normativa durante el ejercicio siguiente ° Violación de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima ° Inexistencia
6. Agricultura ° Política Agrícola Común ° Financiación por el FEOGA ° Decisión relativa a la liquidación de cuentas ° Plazo ° Inobservancia ° Inexistencia de responsabilidad de la Comisión salvo en caso de negligencia
[Reglamento nº 729/70 del Consejo, art. 5, ap. 2, letra b)]
Índice
1. El hecho de que, según el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 729/70, relativo a la financiación de la Política Agrícola Común, la liquidación de las cuentas del FEOGA se efectúa sobre la base de las cuentas anuales, acompañadas de los documentos justificativos necesarios para su verificación, transmitidas periódicamente por los Estados miembros a la Comisión, no prohíbe en ningún caso a ésta que se asegure por otros medios, tales como las verificaciones sobre el terreno efectuadas por sus agentes conforme al apartado 2 del artículo 9 de dicho Reglamento, de que los datos facilitados por los Estados miembros son exactos.
2. En materia de financiación de la Política Agrícola Común por parte del FEOGA, incumbe a la Comisión, cuando pretende negarse a asumir un gasto declarado por un Estado miembro, probar la existencia de una infracción de la normativa comunitaria. Una vez probada la infracción, corresponde al Estado miembro interesado demostrar, en su caso, que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de ello.
En el caso concreto en que no pueda hacerse una distinción entre la irregularidad y sus consecuencias financieras, puesto que la irregularidad alegada se refiere al propio cálculo de las cantidades cuya percepción debía asegurar el Estado miembro y que adeuda al FEOGA, le corresponde a aquél, que estaba a cargo del desarrollo de la operación controvertida, probar que ha cumplido las normas comunitarias.
3. En el marco del sistema de control de la existencia y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA que establece el Reglamento nº 729/70, la Comisión ejerce únicamente una función complementaria a las que corresponden a los Estados miembros.
En lo referente a las tomas y análisis de muestras que puedan resultar necesarios, se infiere del sistema de control establecido por el artículo 9 de dicho Reglamento que debe efectuarlos en principio el Estado miembro, bien a iniciativa propia, en el ámbito de las responsabilidades que le impone el apartado 1 del artículo 8 de dicho Reglamento, bien a instancia de la Comisión, conforme al párrafo tercero del apartado 2 del artículo 9 del mismo Reglamento. No obstante, la Comisión puede proceder, en las circunstancias previstas en el párrafo cuarto de la misma disposición, a otras determinadas verificaciones o exámenes, incluida la toma de muestras sobre el terreno. Dichos controles están entonces sujetos al acuerdo previo de los Estados miembros y deben realizarse en presencia de los representantes de las administraciones nacionales interesadas. En efecto, dicho artículo 9 no confiere a la Comisión la facultad de definir las modalidades de su intervención ni de tomar muestras en caso de que actúe con independencia de los Estados miembros. Además, el artículo 5 del Tratado le impone actuar de común acuerdo con las administraciones nacionales competentes.
4. Un Estado miembro no puede impugnar de modo eficaz la decisión de la Comisión de negar la asunción por el FEOGA de una parte de las ayudas que ha pagado sin control en el ámbito de un régimen previsto por una organización común de mercado alegando el hecho de que, al no haber probado la Comisión la existencia de irregularidades sustanciales en la concesión de las ayudas, se encuentra en la imposibilidad práctica de proceder a recuperarlas de los beneficiarios.
En efecto, por una parte, la falta de controles, cuando la normativa comunitaria obliga a los Estados miembros a efectuarlos, puede conducir a irregularidades importantes y justifica, por consiguiente, la negativa a reconocer una parte de los gastos efectuados, por otra parte, el artículo 8 del Reglamento nº 729/70, que es la expresión, en lo tocante a la financiación de la Política Agrícola Común, de la obligación de diligencia general impuesta por el artículo 5 del Tratado, prevé que los Estados miembros recuperen las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias y que, a falta de recuperación total, las consecuencias financieras de dichas irregularidades o negligencias sean soportadas por las autoridades nacionales.
5. La financiación por parte del FEOGA de los gastos efectuados por las autoridades nacionales se rige por la regla según la cual sólo los gastos efectuados de conformidad con las normas comunitarias son soportados por el presupuesto comunitario. Por consiguiente, desde el momento en que detecta la existencia de una infracción de las disposiciones comunitarias en los pagos efectuados por un Estado miembro, la Comisión está obligada a proceder a la rectificación de las cuentas presentadas por éste. Si la Comisión no procedió a la debida rectificación en un ejercicio anterior, sino que toleró las irregularidades por razones de equidad, el Estado miembro interesado no adquiere derecho alguno a exigir la misma actitud para las irregularidades del ejercicio siguiente basándose en el principio de la seguridad jurídica o de la confianza legítima.
6. A falta de sanciones vinculadas a la inobservancia por parte de la Comisión del plazo que establece la letra b) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 729/70 para adoptar una decisión relativa a la liquidación de cuentas en concepto de gastos financiados por el FEOGA, dicho plazo sólo puede tener carácter dispositivo, salvo que lesione los intereses de un Estado miembro, y sólo compromete la responsabilidad de la Comisión por no haberlo respetado si es consecuencia de una negligencia por su parte.
Partes
En el asunto C-55/91,
República Italiana, representada por el Profesor Luigi Ferraro Bravo, Jefe del servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Oscar Fiumara, avvocato dello Stato, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Italia, 5, rue Marie-Adelaïde,
parte demandante,
apoyada por
República Francesa, representada por la Sra. Edwige Belliard, directora adjunta de la direction des Affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, y el Sr. Claude Chavance, agregado principal de administración central de dicho Ministerio, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Francia, 9, boulevard du prince Henri,
parte coadyuvante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Eugenio de March, Consejero Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Nicola Annecchino, miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación parcial de la Decisión de la Comisión C(90) 2337 final, de 30 de noviembre de 1990, relativa a la revisión de cuentas de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), sección "Garantía", durante el ejercicio financiero de 1988 en tanto que excluye, en la determinación definitiva del total de los gastos italianos imputados al Fondo, ciertas cantidades referentes a la tasa de corresponsabilidad en el sector de la leche y del queso, a las primas a los productores de carne de ovino y de caprino, al tabaco almacenado en intervención, al aceite de oliva presentado a la intervención, a las ayudas a la transformación de semillas de soja y a las ayudas a la producción de trigo duro,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: C.N. Kakouris, Presidente de las Salas Cuarta y Sexta, en función de Presidente; M. Zuleeg, J.L. Murray, Presidentes de Sala; G.F. Mancini, F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse, M. Diez de Velasco y P.J.G. Kapteyn, Jueces;
Abogado General: Sr. W. Van Gerven;
Secretario: Sr. H. von Holstein, secretario adjunto;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 10 de noviembre de 1992;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 3 de marzo de 1993;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 7 de febrero de 1991, la República Italiana solicitó, con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado CEE, la anulación parcial de la Decisión 90/644/CEE de la Comisión, de 30 de noviembre de 1990, relativa a la revisión de cuentas de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, sección "Garantía", (en lo sucesivo, "FEOGA"), durante el ejercicio financiero de 1988 (DO L 350, p. 82).
2 El objeto del recurso es la anulación de dicha Decisión en la medida en que ha declarado excluidos de la financiación por el FEOGA las siguientes cantidades:
° 83.977.318.963 LIT en concepto de tasa de corresponsabilidad suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos;
° 67.392.655.139 LIT en lo referente a las primas en favor de los productores de carne de ovino y de caprino;
° 711.001.829 LIT + 1.554.528.324 LIT en el sector del tabaco almacenado en intervención;
° 60.808.737.217 LIT en el sector del aceite de oliva;
° 38.034.266.760 LIT en lo referente a la ayuda a la transformación de semillas de soja;
° 67.501.305.800 LIT en concepto de ayudas a la producción de trigo duro.
3 La República Francesa, que fue admitida como parte coadyuvante mediante auto de 7 de octubre de 1991, no presentó el escrito de intervención en el plazo señalado.
4 Para una más amplia exposición de los hechos del litigio, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos
5 La tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos fue establecida mediante el Reglamento (CEE) nº 856/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984 (DO L 90, p. 10; EE 03/30, p. 61), que modificó el Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968 por el que se establece la organización común de mercados en dicho sector (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146). La introducción del régimen de la tasa suplementaria se realizó mediante la inclusión del artículo 5 quater en el Reglamento (CEE) nº 804/68, antes citado. Dicha disposición fue aplicada mediante el Reglamento (CEE) nº 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68 en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 90, p. 13; EE 03/30, p. 64). Este fue derogado y sustituido por el Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, es decir, después de la fecha en la que acontecieron los hechos del presente asunto.
6 El objetivo del sistema de la tasa suplementaria, tal como resulta del artículo 5 quater del Reglamento nº 856/84, antes citado, es la reducción de la producción en el sector de la leche. Con arreglo a este sistema, las autoridades comunitarias fijan la cantidad máxima que puede producirse en toda la Comunidad y seguidamente la reparten entre los productores de los Estados miembros atribuyendo a cada uno una cuota denominada "cantidad de referencia". Si el productor excede esta cuota, debe pagar la tasa suplementaria, que constituye una penalización.
7 El cálculo de la tasa suplementaria se realiza sumando todas las cantidades de leche y de productos derivados comercializados en cada Estado miembro durante el año de referencia.
8 Consta que Italia no ha aplicado el sistema de la tasa suplementaria antes del año 1988. Para el período 1987/1988, Italia presentó a la Comisión un balance total de 8.702.741.600 kilos, obtenido basándose en las estadísticas mensuales del ISTAT (Instituto Italiano de Estadística).
9 La Comisión, basándose en otros datos y, en particular, en un cuadro obtenido del Ministerio de Agricultura italiano (titulado "Evoluzione della produzione e della commercializzazione dei formaggi di azienda agricola"), decidió que la cifra presentada por Italia no era exacta y que era necesario añadirle una cantidad correspondiente a la producción de quesos (103.000.000 kilos). De este modo, la tasa debía calcularse sobre la cantidad total.
10 En el marco del presente recurso, el Gobierno italiano discute este punto de vista aduciendo que, según el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la Política Agrícola Común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), la Comisión debe verificar las cuentas del FEOGA sobre la base de las cuentas anuales presentadas por los Estados miembros. Subraya además que la contabilización de la producción de queso se basa en un cuadro redactado de modo informal con ocasión de una visita a Italia de los funcionarios del FEOGA y concebido para informar a estos últimos sobre la aplicación de las cuotas lecheras en Italia. Por no tener carácter oficial, la Comisión no puede utilizar dicho documento para la liquidación de las cuentas del FEOGA. Además, los datos del ISTAT y las estimaciones informales que resultan de dicho cuadro constituyen valores heterogéneos que no pueden ser comparados.
11 La Comisión discute estos argumentos. En primer lugar, la producción de queso ya se tuvo en cuenta para la liquidación de las cuentas relativas al ejercicio anterior (1986/1987) y también para el ejercicio siguiente (1988/1989), sin dar lugar a objeciones por parte de Italia. Además, en su escrito referente al período 1988/1989, la Comisión anunció su intención de proceder del mismo modo para los años siguientes. En segundo lugar, los datos contenidos en el mencionado cuadro constituyen estadísticas tan fiables como las del ISTAT. En tercer lugar, la Comisión no dispone de otros medios para verificar los datos que le facilita el Gobierno italiano, dado que, en 1987 y 1988, Italia no efectuó las declaraciones relativas a las entregas de leche y de productos lácteos previstas en los artículos 15 y 16 del Reglamento (CEE) nº 1546/88 de la Comisión, de 3 de junio de 1988, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68.
12 A este respecto, hay que señalar, en primer lugar, que, según el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 729/70, antes citado, la liquidación de las cuentas del FEOGA se efectúa sobre la base de las cuentas anuales, acompañadas de los documentos justificativos necesarios para su verificación, transmitidas periódicamente por los Estados miembros a la Comisión. Esta disposición no prohíbe en ningún caso a la Comisión que se asegure por otros medios, tales como las verificaciones sobre el terreno efectuadas por sus agentes conforme al apartado 2 del artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 729/70, antes citado, de que los datos facilitados por los Estados miembros son exactos.
13 Seguidamente, en cuanto a la carga de la prueba, procede recordar que, en materia de financiación de la Política Agrícola Común, incumbe en primer lugar a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas. Una vez probada la infracción, corresponde entonces al Estado miembro interesado demostrar, en su caso, que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de ello (véase, en particular, la sentencia de 19 de febrero de 1991, Italia/Comisión, C-281/89, Rec. p. I-347, apartado 19).
14 No obstante, hay que señalar que dicha jurisprudencia presupone que se pueda establecer una distinción entre la existencia de la irregularidad presuntamente cometida y sus consecuencias financieras. Sin embargo, tal distinción no es posible en el caso de autos, en el que la infracción alegada se refiere al propio cálculo de la tasa suplementaria que debía realizar la República Italiana. Dado que el Estado miembro dispone de todas las informaciones relativas a las circunstancias en las que se desarrolló la operación controvertida, le incumbe la carga de la prueba del cumplimiento de las normas comunitarias.
15 Ahora bien, en el caso de autos, como señala el Abogado General en el punto 12 de sus conclusiones, la República Italiana se limita a pretender que las entregas de queso fueron incluidas en las cifras utilizadas para aplicar el sistema de la tasa suplementaria sin aportar, no obstante, la prueba material de ello.
16 En estas circunstancias, procede concluir que Italia no ha conseguido probar que el razonamiento de la Comisión no está fundado. Por consiguiente, debe desestimarse el motivo invocado por el Gobierno italiano.
Sobre las primas en favor de los productores de carne de ovino y de caprino
17 Para compensar la disminución de la renta que pueda resultar de la aplicación de la organización común de mercado en el sector de las carnes de ovino y caprino, el Reglamento (CEE) nº 1837/80 del Consejo, de 27 de junio de 1980, por el que se establece esta organización (DO L 183, p. 1; EE 03/18, p. 171), dispone, en su artículo 5, la concesión de una prima a los productores cuyos corderos y cabritos no sean sacrificados antes de alcanzar los dos meses de edad. Por este concepto, Italia pagó, durante el período 1987/1988, primas por un importe de 103.345.056.245 LIT. De esta suma, la Comisión denegó la financiación, por una parte, de una cantidad de 2.827.359.845 LIT por retraso en los pagos, y, por otra parte, de una cantidad de 67.392.655.139 LIT por falta de controles suficientes.
18 Como se desprende de los autos, la Comisión efectuó, en la mayoría de las regiones italianas afectadas, controles por toma de muestras. Estos revelaron numerosas irregularidades en el pago de las primas por parte de la Administración italiana. La Comisión redujo entonces el importe de las primas que debía asumir el FEOGA no sólo en las regiones que habían sido objeto de controles, sino igualmente, por extrapolación, en otras regiones de Italia.
19 En su escrito de interposición del recurso, el Gobierno italiano discutía inicialmente la regularidad y el carácter sistemático de los controles efectuados por la Comisión, así como el recurso al método de la extrapolación; no obstante, a la vista de que la exclusión de las primas correspondientes a las regiones afectadas por dicho método tenía carácter provisional (salvo prueba en contrario), Italia renunció a ésta última imputación.
20 En lo referente a la primera imputación, es necesario señalar que, como se desprende de los autos, los inspectores de la Comisión efectuaron verificaciones en cuatro regiones que representaban el 68 % de los gastos totales declarados y que, además, estudiaron los documentos relativos a otras tres regiones. De este modo, los controles abarcaron el 77 % de las zonas de producción italianas que habían recibido primas para la cría de corderos y cabritos. Además, se deduce igualmente de los autos que los controles se efectuaron, de modo sistemático, mediante la confrontación de los distintos documentos, así como mediante el examen de los criterios y métodos utilizados por las autoridades italianas.
21 Finalmente, hay que añadir que, como consta en el escrito dirigido a la Comisión el 22 de septiembre de 1990 por la Azienda di Stato per gli interventi sul mercato agricolo (en lo sucesivo, "AIMA"), la propia Administración italiana reconoció que sus agentes habían observado carencias y encontrado dificultades durante las verificaciones de la contabilidad de las empresas.
22 De las consideraciones que anteceden se deduce que los controles efectuados por la Comisión en las siete regiones italianas afectadas por la presente imputación fueron sistemáticos y que, por consiguiente, las conclusiones extraídas de ellos podían generalizarse a la totalidad de las regiones en las que habían sido efectuados. En efecto, dado que, como se ha indicado en el apartado anterior, se detectaron carencias en la mayoría de los establecimientos, incluidos aquellos que habían sido objeto de controles por la propia Administración italiana, no existe razón alguna para considerar que las irregularidades observadas durante los controles no se produjeran en otras explotaciones de las regiones afectadas.
23 Al haber demostrado de este modo la Comisión la existencia de irregularidades en las siete regiones italianas que fueron objeto de dichos controles, corresponde al Estado italiano probar que la Comisión cometió un error en la apreciación de las consecuencias que deben deducirse de ello.
24 A este respecto, procede señalar que la República italiana, al limitarse a afirmar que los controles efectuados por la Comisión constituían simples indicios objetivamente inciertos, que no demostraban absolutamente nada en lo referente a los pagos efectuados por Italia, no ha aportado la prueba de tal error.
25 Por consiguiente, procede desestimar, asimismo, el segundo motivo de recurso.
Sobre el tabaco almacenado en intervención
26 El Reglamento (CEE) nº 1467/70 del Consejo, de 20 de julio de 1970, por el que se establecen determinadas normas generales reguladoras de la intervención en el sector del tabaco crudo (DO L 164, p. 32; EE 03/03, p. 245), dispone, en su artículo 5, que los organismos de intervención comprarán únicamente el tabaco que corresponda a las características cualitativas mínimas que se definan basándose en la clasificación por variedades y calidades. En ejecución de esta disposición, el Reglamento (CEE) nº 1727/70 de la Comisión, de 25 de agosto de 1970, relativo a las modalidades de intervención en el sector del tabaco crudo (DO L 191, p. 5; EE 03/04, p. 30) definió, en sus Anexos II y III, las características cualitativas mínimas y la clasificación por variedades y calidades de que se trata.
27 Durante los controles que efectuó en los almacenes italianos de tabaco comprado por la intervención, la Comisión tomó muestras para proceder a verificaciones cualitativas. Como se deduce del informe de síntesis redactado por dicha Institución, estas verificaciones revelaron que grandes cantidades de tabaco presentado a la intervención no cumplían los requisitos mínimos de calidad exigidos por el Reglamento (CEE) nº 1727/70, antes citado. Además, otros lotes concretos no pertenecían a la categoría en la que habían sido clasificados. Como consecuencia de dichas comprobaciones, la Comisión procedió a una rectificación financiera negativa para Italia por un importe de 1.544.528.324 LIT.
28 El Gobierno italiano considera que dicha rectificación es ilegal y solicita al Tribunal de Justicia que la anule. Dicha pretensión se basa en tres argumentos. En primer lugar, las muestras que dieron lugar a la rectificación fueron tomadas sin respetar el procedimiento previsto en el artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 729/70, antes citado, tal como fue interpretado por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 9 de octubre de 1990, Francia/Comisión (C-366/88, Rec. p. I-3571). En segundo lugar, la Administración italiana siempre ha rechazado el procedimiento y los métodos de control utilizados por la Comisión, así como las conclusiones que ésta deduce de las verificaciones y del análisis de las muestras. Sobre este punto, Italia invoca en particular la falta de carácter representativo de las muestras tomadas, sus malas condiciones de conservación, así como la negativa de la Comisión a tener en cuenta la degradación de la calidad de los productos debida a envejecimiento. En tercer lugar, durante las verificaciones efectuadas sobre el terreno en el mes de enero de 1990, los propios funcionarios de la Comisión admitieron que la calidad y la clasificación del tabaco se ajustaban al Derecho comunitario. El Gobierno italiano se refiere en este punto a un acta de 19 de enero de 1990.
29 La Comisión replica en primer lugar que sus tomas y análisis de muestras siempre se han realizado en presencia de representantes de la AIMA y que, durante dichas visitas, estos últimos no formularon ninguna objeción fundamental en cuanto al procedimiento, al método o a los resultados de los controles. En cuanto a las declaraciones de los funcionarios de la Comisión relativas a la regularidad de los controles efectuados por la Administración italiana, fueron desmentidas inmediatamente por la Comisión en un escrito de 27 de febrero de 1990. Finalmente, la Comisión considera que la sentencia de 9 de octubre de 1990, Francia/Comisión, antes citada, no es aplicable en el caso de autos, porque se refiere a las relaciones entre la Comisión y unos terceros, beneficiarios del FEOGA, y no a las relaciones directas entre la Comisión y los Estados miembros, que se discuten en el marco del presente litigio.
30 Para pronunciarse acerca de este punto, hay que examinar si la Comisión ha excedido el ámbito de sus competencias al proceder a verificaciones sobre el terreno y, en especial, al tomar muestras de tabaco.
31 A este respecto, procede señalar en primer lugar que, en el marco del sistema que establece el Reglamento (CEE) nº 729/70, antes citado, la Comisión ejerce únicamente una función complementaria a la de los Estados miembros. A tenor del octavo considerando de dicho Reglamento, como complemento a los controles que los Estados miembros efectúen a iniciativa propia y que seguirán siendo esenciales, procede, en efecto, prever unos controles que realizarán agentes de la Comisión, así como la facultad que ésta se reserva de recurrir a los Estados miembros (véase la sentencia de 9 de octubre de 1990, Francia/Comisión, antes citada, apartado 20).
32 El carácter complementario de estos dos tipos de control se deduce igualmente del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento antes citado en el que se expresa que las verificaciones efectuadas sobre el terreno por la Comisión tienen por objeto establecer la exactitud de los controles efectuados por los Estados miembros.
33 Además, se infiere del conjunto del sistema de control establecido por el mismo artículo 9 que, si resulta necesario tomar y analizar muestras, ha de hacerlo en principio el Estado miembro, bien a iniciativa propia, en el ámbito de las responsabilidades que le impone el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 729/70, bien a instancia de la Comisión, conforme al párrafo tercero del apartado 2 del artículo 9 del mismo Reglamento. No obstante, la Comisión puede proceder, en las circunstancias previstas en el párrafo cuarto de la misma disposición, a otras determinadas verificaciones o exámenes, incluida la toma de muestras sobre el terreno. Dichos controles están entonces sujetos al acuerdo previo de los Estados miembros y deben realizarse en presencia de los representantes de las administraciones nacionales interesadas. En efecto, el artículo 9 del Reglamento nº 729/70 no confiere a la Comisión la facultad de definir las modalidades de su intervención ni de tomar muestras en caso de que actúe con independencia de los Estados miembros. Además, el artículo 5 del Tratado le impone, en un supuesto como el de autos, actuar de común acuerdo con las administraciones nacionales competentes.
34 En el caso que nos ocupa, procede declarar, por una parte, que las tomas de muestras efectuadas por los agentes de la Comisión siempre fueron realizadas en presencia de los representantes de la Administración italiana y, por otra, que las distintas críticas relativas a la falta de cuidado al embalarlas y transportarlas, así como a la degradación del tabaco depositado en los almacenes italianos debido al excesivo tiempo de almacenamiento, fueron examinadas por la Comisión en diversos escritos y durante una entrevista de 9 de enero de 1991 con las autoridades italianas.
35 En lo referente al carácter no representativo de las muestras tomadas por la Comisión, hay que señalar además que la República Italiana no ha probado que su número fuera insuficiente para justificar la corrección financiera. Ahora bien, cuando la Comisión presenta elementos que suscitan serias dudas sobre la exactitud de los cálculos efectuados por un Estado miembro, dicho Estado debe aportar las pruebas suficientes para despejar dichas dudas. En el presente caso, es obligado declarar que la República Italiana no ha presentado tales pruebas.
36 En cuanto a las declaraciones del Agente de la Comisión, recogidas en el acta de 19 de enero de 1990, según las cuales los controles de la Comisión no habían revelado ninguna anomalía y que fueron desmentidas posteriormente por los servicios de la Comisión, hay que recordar que, como se deduce del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 729/70, la Comisión no puede expresar válidamente su postura respecto a las intervenciones de los Estados miembros en el marco de las actividades del FEOGA, antes de la liquidación de las cuentas anuales.
37 A la vista de las consideraciones que anteceden, procede desestimar la imputación invocada por el Gobierno italiano.
Sobre el aceite de oliva presentado a la intervención
38 Acerca de este punto, el Gobierno italiano alega dos motivos. El primero se refiere a los resultados de una investigación realizada por la Comisión para el ejercicio 1988, que reveló que una gran parte del aceite de oliva almacenado durante dicho año era de una calidad inferior a la que se había indicado en la declaración relativa a la intervención. Visto que, en la sentencia de 10 de octubre de 1991, Petruzzi y Longo (asuntos acumulados C-161/90 y C-162/90, Rec. p. I-4845), el Tribunal de Justicia juzgó que el control realizado a posteriori por la Comisión era correcto, la República Italiana retiró dicho motivo.
39 No obstante, durante la vista, la República Italiana explicó que, después de la citada sentencia, había solicitado a la Comisión, sin poner de nuevo en tela de juicio su decisión, que por lo menos los organismos italianos pudieran vender el aceite controvertido en unas condiciones que determinarían. La Comisión no aceptó esta petición, lo que supuso una disminución de los beneficios percibidos por los organismos italianos. En el marco de este recurso, la República Italiana solicita a la Comisión que compense esta pérdida de beneficios.
40 Procede declarar que este motivo ha sido invocado por vez primera durante la vista. Ahora bien, según el párrafo primero del apartado 2 del artículo 42 del Reglamento de Procedimiento, en el curso del proceso no podrán invocarse motivos nuevos, a menos que se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. Puesto que no se cumplen dichos requisitos en el caso de autos, procede desestimar este primer motivo.
41 El segundo motivo invocado por el Gobierno Italiano se refiere a las correcciones que la Comisión hizo al balance presentado por Italia relativo a las cantidades de aceite de oliva compradas por la intervención durante las sucesivas campañas de 1983 a 1987. Basándose en los datos obtenidos con motivo de una investigación, llamada "investigación Assitol", la Comisión observó que la calidad de gran parte de dicho aceite no correspondía a la que había sido declarada. Por consiguiente, realizó una corrección a la baja de las cifras presentadas por la República Italiana.
42 Según el Gobierno italiano, la investigación Assitol la realizó la industria italiana del aceite y la Comisión la hizo suya posteriormente sin realizar verificación alguna. Por consiguiente, ésta no debería considerar dicha investigación y sí prevalecer los datos presentados por la República Italiana, que se ajustan a las normas comunitarias y son resultado de controles realizados regularmente por laboratorios homologados. Además, dichos datos fueron confirmados por las verificaciones efectuadas por los servicios aduaneros durante la exportación de los aceites controvertidos, así como por los precios obtenidos durante su venta. Estos corresponden, en efecto, a la calidad que había sido declarada. Finalmente, al tomar las muestras, la Comisión excedió el ámbito de las competencias que le reconoce el Reglamento nº 729/70.
43 A esta argumentación, la Comisión responde que, aunque en un primer momento recibió una denuncia de Assitol, realizó su propia investigación y las muestras fueron analizadas por laboratorios independientes.
44 Respecto de la cuestión de las facultades de la Comisión para proceder a la toma y al análisis de muestras, basta con remitirse al apartado 33 de la presente sentencia.
45 En cuanto a las demás imputaciones formuladas por el Gobierno italiano, es necesario indicar que, como se desprende de los autos, la Comisión se basó, para rectificar las cuentas presentadas por la República Italiana, en una investigación realizada por sus propios servicios que respondía a los requisitos de objetividad y representatividad exigidos. Hay que señalar además que el Gobierno italiano no ha presentado ante el Tribunal de Justicia ningún elemento de prueba relativo al precio de venta o a las verificaciones efectuadas por las oficinas de aduanas. Del mismo modo, tampoco ha demostrado que dichos datos fueron comunicados a la Comisión.
46 Por consiguiente, procede concluir que Italia no ha conseguido probar ni los defectos de la investigación realizada por la Comisión ni los hechos relativos al precio de venta y a las inspecciones aduaneras favorables que invoca.
47 Por consiguiente, también debe desestimarse el recurso en este punto.
Sobre las ayudas a la transformación de semillas de soja
48 Los Reglamentos (CEE) nº 1491/85 del Consejo, de 23 de mayo de 1985, por el que se prevén medidas especiales para las semillas de soja (DO L 151, p. 15; EE 03/35, p. 56), y nº 2194/85 del Consejo, de 25 de julio de 1985, que adopta las reglas generales relativas a las medidas especiales para los granos de soja (DO L 204, p. 1; EE 03/36, p. 192), establecían ambos la concesión de ayudas a la producción de soja comunitaria. El pago de dichas ayudas, así como el control de su concesión corresponden a los Estados miembros (artículo 2 del Reglamento nº 1491/85 y artículo 6 del Reglamento nº 2194/85, antes citados).
49 Como se deduce del informe de síntesis, el método de trabajo de la Comisión consistió, en un primer momento, en realizar verificaciones en cerca de cuatrocientas empresas, elegidas al azar, y, en un segundo momento, en examinar los procedimientos de control utilizados por los distintos servicios públicos afectados, así como el funcionamiento de una empresa de transformación. Las conclusiones de esta investigación indicaron que los controles efectuados por las autoridades italianas eran insuficientes, que no permitían determinar si las solicitudes de ayuda se referían o no a semillas de origen no comunitario y que la Administración italiana no había procedido a controles por sorpresa, ya fuera en los centros de cosecha o en los centros de almacenamiento. Además, se supo que las aduanas italianas no conocían el destino de las semillas importadas y que la AIMA, por su parte, ignoraba el número exacto de los centros de cosecha.
50 Estas diversas comprobaciones condujeron a la Comisión a reducir sustancialmente el importe de las ayudas a cargo del FEOGA. No obstante, después de un intercambio de puntos de vista con representantes de la Administración italiana, la Comisión decidió efectuar únicamente una corrección financiera de 38.034.266.760 LIT correspondientes al 5 % de los gastos italianos.
51 La República Italiana expone distintos argumentos en contra de los métodos de control utilizados por la Comisión. En primer lugar, subraya que las criticas formuladas por esta última se basan en una impresión general y no en pruebas específicas. En segundo lugar, el hecho de que, después de su reunión con los funcionarios italianos, la Comisión limitase el importe de la reducción que quería realizar inicialmente, demuestra que sus argumentos no son nada convincentes y que, de hecho, no ha detectado ninguna irregularidad sustancial. En tercer lugar, al no haberse observado ninguna irregularidad de fondo, Italia no puede pedir a los beneficiarios el reembolso de las ayudas indebidamente pagadas. En cuarto lugar, dada la existencia de ciertas lagunas en la normativa comunitaria aplicable en materia de controles, Italia se enfrentó a dificultades adicionales en el momento de efectuar los controles.
52 A este respecto, es necesario subrayar en primer lugar que, al contrario de lo que afirma el Gobierno italiano, el sistema de investigación y de verificación sobre el terreno organizado por la Comisión, como lo describe el Abogado General en el punto 37 de sus conclusiones, cumple los requisitos mínimos de objetividad y representatividad de la situación real.
53 Seguidamente, como ha señalado acertadamente el Abogado General, el hecho de que la Comisión haya reducido la corrección financiera inicialmente prevista al 5 % de los gastos efectuados por Italia no significa en modo alguno que esta corrección no esté justificada. Por el contrario, los resultados de la investigación y de las verificaciones realizadas por la Comisión ante las empresas italianas constituyen motivaciones suficientes a este respecto. Por otra parte, Italia no ha presentado ninguna prueba seria capaz de ponerlos en tela de juicio.
54 En cuanto al argumento basado en la imposibilidad práctica de recuperar las ayudas indebidamente pagadas por Italia debido a que la Comisión no ha probado la existencia de irregularidades sustanciales en su concesión, no es admisible por dos motivos.
55 En primer lugar, las verificaciones realizadas por la Comisión revelaron la falta de control por parte de las autoridades italianas sobre las ayudas que concedieron. Al poder conducir este hecho a irregularidades importantes, la Comisión está facultada, en un caso como el de autos, para no reconocer determinados gastos efectuados por el Estado miembro interesado (véase la sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, C-8/88, Rec. p. I-2321, apartado 21).
56 En segundo lugar, como ya ha señalado el Tribunal de Justicia, la obligación, que tienen los Estados miembros, de recuperar las cantidades indebidamente pagadas a los operadores económicos en el marco de las ayudas del FEOGA es consecuencia del artículo 8 del Reglamento nº 729/70, antes citado. Se considera dicha disposición, en lo tocante a la financiación de la Política Agrícola Común, como la expresión de la obligación de diligencia general impuesta por el artículo 5 del Tratado CEE. El apartado 1 del artículo 8 impone a los Estados miembros la obligación de recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias (véanse las sentencias de 11 de octubre de 1990, Italia/Comisión, C-34/89, Rec. p. I-3603, y de 21 de febrero de 1991, Alemania/Comisión, C-28/89, Rec. p. I-581, apartado 31). Con carácter complementario, establece, en su apartado 2, que a falta de recuperación total, las consecuencias financieras de las irregularidades o de las negligencias imputables a las Administraciones u organismos de los Estados miembros serán soportadas por éstos.
57 Dado que, en el presente litigio, ha quedado establecido que el sistema de controles organizado por la Administración italiana no ha funcionado satisfactoriamente °lo que han reconocido las propias autoridades italianas° no puede acogerse la argumentación del Gobierno italiano. A este respecto, el hecho de que la normativa comunitaria aplicable presente lagunas en materia de controles no constituye un argumento pertinente.
58 De lo que antecede se deduce que también debe desestimarse el recurso de la República Italiana en este punto.
Sobre las ayudas a la producción de trigo duro
59 El artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 2727/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales (DO L 281, p. 1; EE 03/09, p. 13) dispone que cuando, para el trigo duro, el precio de intervención válido en el centro de comercialización de la zona más excedentaria sea inferior al precio mínimo de garantía, se concederá una ayuda a la producción de dicho cereal. Esta disposición fue desarrollada mediante el Reglamento (CEE) nº 3103/76 del Consejo, de 16 de diciembre de 1976, relativo a la ayuda concedida a la producción del trigo (DO L 351, p. 1; EE 03/11, p. 94).
60 En 1986, durante la liquidación de las cuentas relativas al ejercicio 1984, la Comisión descubrió una falta de correspondencia entre las superficies efectivamente cultivadas y las superficies para las que se habían concedido ayudas en Italia. Por consiguiente, la Comisión instó a las autoridades italianas, mediante escrito de 12 de junio de 1987, a iniciar una investigación administrativa para verificar los datos referentes a las superficies destinadas al cultivo del trigo duro y que pudieran acogerse a las ayudas comunitarias.
61 Dicha petición se basaba en el artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 283/72 del Consejo, de 7 de febrero de 1972, referente a las irregularidades y a la recuperación de las sumas indebidamente pagadas en el marco de la financiación de la Política Agrícola Común, así como a la organización de un sistema de información en este ámbito (DO L 36, p. 1; EE 03/05, p. 161). Dicha disposición determina en su apartado 1 que "cuando la Comisión estime que se han cometido irregularidades o negligencias en uno o varios Estados miembros, informará de ello al Estado o Estados miembros de que se trate y éste o éstos procederán a una investigación administrativa en la que podrán participar agentes de la Comisión".
62 Como se desprende de los autos, la investigación solicitada se efectuó durante los meses de agosto y septiembre de 1987 por técnicos italianos acompañados de funcionarios de la Comunidad. Sus resultados fueron comunicados a la Comisión en una nota de 8 de enero de 1988.
63 En un escrito de 8 de marzo de 1989, la Comisión desestimó las conclusiones de la Administración italiana y propuso una rectificación financiera basada en el criterio de la extrapolación de las irregularidades observadas a todas las regiones italianas que se acogieron a las ayudas. Después de diversos intercambios de puntos de vista con la Administración italiana, la Comisión redujo, en una nota de 19 de noviembre de 1989, la rectificación inicialmente prevista a 67.500.305.800 LIT. Por razones de equidad, aceptó en efecto tener en cuenta los pagos realizados antes del inicio de la investigación, es decir, los relativos a los años 1984 y 1985 (véase la nota de la Comisión de 19 de noviembre de 1990).
64 No obstante la reducción efectuada, Italia impugnó la rectificación definitiva de la Comisión por diversos motivos. En primer lugar, las razones de equidad, que condujeron a la Comisión a renunciar a las rectificaciones de los pagos ya efectuados antes del comienzo del año (es decir, los correspondientes a los años 1984 y 1985), eran igualmente aplicables a los pagos relativos al año 1986, puesto que también se habían realizado antes del inicio de la investigación. En efecto, con arreglo al artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 2835/77 de la Comisión, de 19 de diciembre de 1977, relativo a las modalidades referentes a la ayuda para el trigo duro (DO L 327, p. 9; EE 03/13, p. 160), se abonarán los pagos de dicha ayuda antes del 30 de abril del año siguiente al de producción. De hecho, según la legislación italiana, dichos pagos se efectúan antes del 5 de abril de cada año.
65 El segundo grupo de argumentos se refiere a los pagos efectuados en los años siguientes. Primo, aunque lo hubiera deseado, Italia no habría podido dejar de abonar las ayudas antes de que la Comisión le comunicase los resultados de la investigación, sin infringir la normativa comunitaria. Secundo, la extensión de los resultados de la investigación a otras regiones cerealistas italianas, así como a otros ejercicios carece de fundamento. Tertio, la Administración italiana no fue informada por la Comisión de los objetivos de la investigación y, al pensar que se trataba de un mero control de estadísticas, sólo realizó un número reducido de verificaciones. Si hubiera conocido las verdaderas intenciones de la Comisión, la investigación se habría realizado con mayores garantías. Quarto, Italia considera que fue excesivo el tiempo transcurrido entre la transmisión de los resultados de la investigación a la Comisión y la respuesta de ésta, de modo que la Administración italiana pudo creer en efecto que la legalidad de los pagos no planteaba ninguna duda. Finalmente, Italia discute el porcentaje de irregularidades calculado por la Comisión. En efecto, la investigación reveló que el 8 % de los pagos de primas °y no el 12 % como afirma la Comisión° tenía carácter dudoso; estos resultados no fueron desmentidos por la Comisión.
66 A esta argumentación, la Comisión responde en primer lugar que en ningún caso estaba obligada a admitir los pagos ilícitos efectuados por la Administración italiana. Por consiguiente, en el marco de este litigio, no cabe invocar derechos adquiridos, ni los principios de seguridad jurídica y confianza legítima de los interesados. En cuanto a los resultados de la investigación, la Comisión señala a continuación que necesitó un año para estudiarlos en profundidad. Dicho estudio puso de manifiesto las imputaciones relativas a las deficiencias del sistema de control italiano. En cuanto a la aplicación del método de extrapolación, la Comisión afirma que constituye la mejor solución para el Estado miembro, ya que en caso contrario habría que excluir todos los gastos efectuados en el marco de los controles irregulares. Finalmente, Italia no puede impugnar los resultados de la investigación, puesto que ella misma los obtuvo y verificó.
67 Procede señalar a este respecto que la financiación por parte del FEOGA de los gastos efectuados por las autoridades nacionales se rige por la regla según la cual sólo los gastos efectuados de conformidad con las normas comunitarias son soportados por el presupuesto comunitario. Por consiguiente, desde el momento en que detecta la existencia de una infracción de las disposiciones comunitarias en los pagos efectuados por un Estado miembro, la Comisión está obligada a proceder a la rectificación de las cuentas que presente dicho Estado. Si la Comisión no procedió a la debida rectificación en un ejercicio anterior, sino que toleró las irregularidades por razones de equidad, el Estado miembro interesado no adquiere derecho alguno a exigir la misma actitud para las irregularidades del ejercicio siguiente basándose en el principio de la seguridad jurídica o de la confianza legítima.
68 Por otra parte, en lo referente a los pagos realizados después de iniciarse la investigación, hay que desestimar las imputaciones relativas a los objetivos de la investigación solicitada por la Comisión. En efecto, del tenor del artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 283/72, antes citado, se deduce que una investigación de esta naturaleza debe orientarse a la búsqueda de posibles irregularidades. De igual modo, las críticas relativas al método de extrapolación no son pertinentes, dado que Italia conocía la finalidad de la investigación. Correspondía, pues, a Italia decidir el grado de exhaustividad de la investigación.
69 Igualmente, no puede admitirse la imputación relativa al hecho de que la Comisión respondió extemporáneamente. Es jurisprudencia reiterada que (véase, en particular, la sentencia de 27 de enero de 1988, Dinamarca/Comisión, 349/85, Rec. p. 169), a falta de sanciones vinculadas a la inobservancia por parte de la Comisión del plazo que establece la letra b) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 729/70 para adoptar una decisión relativa a la liquidación de cuentas en concepto de gastos financiados por el FEOGA, dicho plazo sólo puede tener carácter dispositivo, salvo que lesione los intereses de un Estado miembro. Por lo tanto, la duración de tal plazo, aunque sea muy larga, sólo compromete la responsabilidad de la Comisión si es consecuencia de una negligencia por su parte. En el caso de autos, la República Italiana no ha probado dicha negligencia.
70 Finalmente, procede responder al Gobierno italiano, que pretende que deben considerarse válidas las conclusiones que su Administración ha deducido de la investigación, mientras la Comisión no pruebe lo contrario, que basta con que la Comisión suscite serias dudas en cuanto a la exactitud de los datos proporcionados por el Estado miembro para la liquidación de las cuentas del FEOGA, para que se invierta la carga de la prueba.
71 Aunque, en el caso de autos, la Comisión no ha probado la inexactitud de las conclusiones que la Administración italiana dedujo de la investigación, es obligado declarar que existen tales serias dudas. En estas circunstancias, incumbía a Italia demostrar que los cálculos de la Comisión adolecían de errores. Al no haber presentado dicha prueba, procede desestimar igualmente el recurso en este punto.
Decisión sobre las costas
Costas
72 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Italiana, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República Italiana.
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