Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
++++
1. Praejudicielle spoergsmaal ° Domstolens kompetence ° graenser ° aabenbart irrelevant spoergsmaal
(EOEF-traktaten, art. 177)
2. Konkurrence ° faellesskabsregler ° de nationale myndigheders anvendelse ° forordning nr. 17 uanvendelig
(Raadets forordning nr. 17)
3. Konkurrence ° administrativ procedure ° oplysninger indhentet af Kommissionen i medfoer af forordning nr. 17 ° anvendelse som bevismidler af de nationale myndigheder ° ulovligt ° berettigelse ° beskyttelse af virksomhedernes ret til forsvar ° overholdelse af tavshedspligten ° hensyntagen hertil ved indledning af en procedure i henhold til national ret ° lovligt
(EOEF-traktaten, art. 214; Raadets forordning nr. 17, art. 2, 4, 5, 11 og 20)
Sammendrag
1. Traktatens artikel 177 fastlaegger rammerne for et naert samarbejde mellem de nationale retter og Domstolen, der hviler paa en indbyrdes fordeling af opgaverne. I lyset heraf tilkommer det udelukkende de nationale retsinstanser, for hvem de konkrete tvister er indbragt, og som har ansvaret for den retslige afgoerelse, der skal traeffes, paa grundlag af omstaendighederne i den konkrete sag at vurdere, saavel om en praejudiciel afgoerelse er noedvendig for, at de kan afsige dom, som relevansen af de spoergsmaal, de forelaegger Domstolen.
En afvisning fra realitetsbehandling af en anmodning fra en national retsinstans er kun mulig, hvis det viser sig, at den fortolkning af faellesskabsretten eller den efterproevelse af en faellesskabsregels gyldighed, som den paagaeldende retsinstans har anmodet om, aabenbart savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand.
2. Selv i de tilfaelde, hvor de nationale myndigheder anvender de materielle regler i traktatens artikel 85, stk. 1, eller 86, skal de bringe dem i anvendelse i henhold til de nationale regler. Forordning nr. 17 regulerer sager, der behandles af Kommissionen med henblik paa at gennemfoere Faellesskabets konkurrenceregler.
3. Traktatens artikel 214 og bestemmelserne i forordning nr. 17 skal fortolkes saaledes, at medlemsstaterne, ved udoevelsen af deres befoejelser i medfoer af nationale eller faellesskabsretlige konkurrenceregler, ikke som bevismidler kan anvende ikke-offentliggjorte oplysninger, der indeholdes i besvarelserne af begaeringer om oplysninger rettet til virksomhederne i medfoer af artikel 11 i forordning nr. 17, eller de oplysninger, der indeholdes i de i artikel 2, 4 og 5 i samme forordning omhandlede begaeringer og anmeldelser.
Det forhold, at de paagaeldende oplysninger i medfoer af forordningens artikel 10, stk. 1, skal fremsendes til de kompetente nationale myndigheder, indebaerer paa ingen maade, at disse kan anvende dem efter forgodtbefindende.
Naar der er tale om oplysninger indhentet i medfoer af artikel 11, forbyder forordningens artikel 20, til beskyttelse af virksomhedernes ret til forsvar, at oplysningerne bruges til andre formaal end dem, med henblik paa hvilke de er blevet indhentet ° nemlig at Kommissionen skal udoeve sin egen kompetence ° og paalaegger med hensyn til de naevnte oplysninger baade Kommissionen og medlemsstaternes kompetente myndigheder, deres tjenestemaend og oevrige ansatte at respektere tavshedspligten, som indebaerer ikke blot, at der fastsaettes regler, som hindrer, at fortrolige oplysninger videregives, men ogsaa, at myndighederne i mangel af udtrykkelige bestemmelser herom er afskaaret fra at anvende disse oplysninger, de lovligt er i besiddelse af, til et formaal, der er det formaal uvedkommende, med henblik paa hvilket de blev indhentet.
Hvad angaar de oplysninger, der er indeholdt i begaeringer og anmeldelser efter forordningens artikel 2, 4 og 5, bortfalder kravet om overholdelse af saavel retten til forsvar som tavshedspligten ikke som foelge af, at der ikke findes en bestemmelse i lighed med den, der er fastsat i artikel 20. Ved anvendelsen af de oplysninger, som virksomhederne har meddelt Kommissionen, skal der tillige altid tages hensyn til den retlige baggrund for den procedure, hvorunder disse oplysninger er indhentet, og ved anmeldelsesproceduren skal der netop tilvejebringes en ligevaegt mellem den frivillige afsloering af en aftale eller en samordnet praksis ° der kan medfoere en vis risiko for virksomhederne ° og den immunitet i relation til adfaerd efter anmeldelsen, der fastsaettes i forordningens artikel 15, stk. 5, litra c), og som sikrer virksomhederne en fordel. Denne ligevaegt ville blive brudt ved anvendelsen af de fremsendte oplysninger for at paalaegge sanktioner under en sag i nationalt regi.
Den omstaendighed, at de oplysninger, som er fremsendt til de kompetente nationale myndigheder, alene er til internt brug ° hvilket udelukker, at de fremsendes til andre nationale myndigheder eller til tredjemand ° og ikke kan paaberaabes af de paagaeldende myndigheder, hverken under en forudgaaende efterforskningsprocedure eller som begrundelse for en afgoerelse truffet paa grundlag af konkurrencereglerne, det vaere sig i national ret eller i faellesskabsretten, hindrer ikke, at de dog kan vaere indicier, som eventuelt kan anvendes til at bedoemme, om det er hensigtsmaessigt at indlede en national procedure, under hvilken faktum skal fastlaegges ved de i national ret saerlige bevismidler og under overholdelse af de retsgarantier, som er fastsat deri.
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 28. januar 1991, indgaaet til Domstolen den 15. februar 1991, har Tribunal de Defensa de la Competencia i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 forelagt en raekke praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af EOEF-traktatens artikel 214 og af Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81, herefter benaevnt "forordning nr. 17").
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en sag mellem Dirección General de Defensa de la Competencia (herefter benaevnt "DGDC") og Asociación Española de Banca Privada (herefter benaevnt "AEBP"), Banco Hispano Americano, Banco Exterior de España, Banco Popular Español, Banco Bilbao Vizcaya, Banco Central, Banco Español de Crédito og Banco de Santander ° SA de Crédito (herefter benaevnt "Banco de Santander").
3 DGDC har ved Tribunal de Defensa de la Competencia anlagt sag mod AEBP og de ovenfor naevnte banker. Ifoelge sagsoegeren har bankerne med hensyn til visse tjenesteydelser og provisioner overtraadt bestemmelserne i den spanske lov nr. 110/1963 af 20. juli 1963 om "Represión de Prácticas Restrictivas de la Competencia" (konkurrenceloven).
4 Bankerne har gjort gaeldende, at det egentlige udgangspunkt for den nationale sag ikke er de forskellige begaeringer om oplysninger, som DGDC fremsatte i begyndelsen af 1987, men de nationale myndigheders efterfoelgende retsskridt, der er baseret paa oplysninger, som Kommissionen har indhentet i medfoer af bestemmelserne i forordning nr. 17.
5 Disse oplysninger findes ifoelge de sagsoegte i "skema A/B", som de indgav i marts 1988 med henblik paa udstedelse af negativattest i henhold til artikel 2 i forordning nr. 17 eller fritagelse i henhold til traktatens artikel 85, stk. 3, samt i besvarelserne af de begaeringer om oplysninger, som Kommissionen i henhold til artikel 11 i forordning nr. 17 tilstillede bankerne fra marts 1987.
6 AEBP og bankerne har gjort gaeldende, at de nationale myndigheder ikke maa anvende disse oplysninger som grundlag for en sag, der gennemfoeres for at skride ind mod overtraedelser af de nationale konkurrenceregler.
7 Paa baggrund heraf har Tribunal de Defensa de la Competencia udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
"1) Kan den nationale myndighed, som i en medlemsstat skal anvende EOEF-traktatens artikel 85, stk. 1, og artikel 86, anvende oplysninger, som Kommissionens tjenestegrene har modtaget
a) i medfoer af artikel 11 i Raadets forordning nr. 17
b) som frivilligt indsendt af virksomhederne i den paagaeldende medlemsstat i henhold til artikel 2, 4 og 5 i Raadets forordning nr. 17
under en boedesag, som alene gennemfoeres i henhold til EOEF-traktatens artikel 85, stk. 1, og artikel 86?
2) Kan den naevnte myndighed anvende de ovenfor i spoergsmaal 1.a) og 1.b) naevnte oplysninger under en boedesag, der gennemfoeres i henhold til baade faellesskabsretlige og nationale konkurrenceregler?
3) Kan den naevnte myndighed anvende de ovenfor i spoergsmaal 1.a) og 1.b) naevnte oplysninger under en boedesag, som alene gennemfoeres i medfoer af nationale konkurrenceregler?
4) Kan den naevnte myndighed anvende de ovenfor i spoergsmaal 1.a) og 1.b) naevnte oplysninger under en sag om godkendelse af en konkurrencebegraensende praksis, som ivaerksaettes alene i henhold til national ret?"
8 Den nationale retsinstans har i forelaeggelseskendelsens praemisser anfoert, at disse spoergsmaal efter dens opfattelse boer besvares bekraeftende.
9 Hvad naermere angaar de faktiske omstaendigheder i hovedsagen, retsforhandlingernes forloeb og de skriftlige indlaeg, der er indgivet til Domstolen, henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.
10 Inden genstanden for de for Domstolen forelagte praejudicielle spoergsmaal praeciseres, og der tages stilling til, om de kan antages til realitetsbehandling, skal der indledningsvis redegoeres for de relevante retsregler i forbindelse med de rejste spoergsmaal og navnlig for anvendelsesomraadet for henholdsvis de faellesskabsretlige og de nationale konkurrenceregler, raekkevidden af forordning nr. 17 samt de samarbejdsformer mellem Kommissionen og medlemsstaterne, der fastsaettes i denne forordning.
11 Udgangspunktet for faellesskabsrettens og national konkurrencelovgivnings vurdering af konkurrencebegraensende praksis er forskelligt. Mens traktatens artikel 85 og 86 rammer konkurrencebegraensninger, fordi de kan hindre samhandelen mellem medlemsstaterne, vedroerer de nationale lovgivninger ° hver ud fra egne saerlige grunde ° alene konkurrencebegraensninger paa rent nationalt plan. Det kan heraf udledes, at de nationale myndigheder ogsaa kan skride ind over for forhold, der kan vaere genstand for en beslutning fra Kommissionen (jf. dom af 13.2.1969, sag 14/68, Wilhelm, Sml. 1969, s. 1, og af 10.7.1980, forenede sager 253/78, 1/29, 2/79 og 3/79, Giry og Guerlain, Sml. s. 2327, praemis 15 og 16).
12 I de naevnte domme fremhaevede Domstolen imidlertid, at samtidig anvendelse af den nationale konkurrenceret kun kan tillades i det omfang, den ikke skader den ensartede anvendelse i hele faellesmarkedet af de faellesskabsretlige konkurrenceregler og den fulde virkning af de retsakter, der udstedes i henhold til disse regler.
13 I forordning nr. 17 fastlaegges de procedurer, som Kommissionen skal benytte ved anvendelsen af traktatens artikel 85 og 86. Som det fremgaar af syvende betragtning, fastlaegger forordningen de regler, hvorefter Kommissionen kan traeffe de foranstaltninger, der er paakraevede for anvendelse af disse bestemmelser.
14 Forordning nr. 17 fastlaegger paa den baggrund, hvordan virksomheder paa den ene side kan afgive oplysninger til Kommissionen, og hvordan Kommissionen paa den anden side kan anvende disse oplysninger samt fremsende dem til medlemsstaternes kompetente myndigheder.
15 Kommissionen modtager saaledes i medfoer af artikel 2 i forordning nr. 17 virksomhedernes begaeringer om udstedelse af negativattest, hvori Kommissionen anmodes om at fastslaa, at der ikke findes anledning til at skride ind i medfoer af traktatens artikel 85, stk. 1, eller artikel 86. I medfoer af artikel 4 og 5 i forordningen modtager Kommissionen ligeledes anmeldelser af aftaler, vedtagelser og former for samordnet praksis med henblik paa at afgive erklaering i henhold til traktatens artikel 85, stk. 3, om, at bestemmelserne i stk. 1 i samme artikel er uanvendelige paa visse aftaler eller former for samordnet praksis.
16 Ved indgivelsen af disse begaeringer og anmeldelser benyttes en faelles formular benaevnt "skema A/B", der er naermere beskrevet i Kommissionens forordning nr. 27 af 3. maj 1962, foerste forordning om gennemfoerelse af Raadets forordning nr. 17 (EFT 1959-1962, s. 123), som aendret ved Kommissionens forordning nr. 2526/85 af 5. august 1985 (EFT L 240, s. 1).
17 Kommissionen er desuden ved forordning nr. 17 tillagt vidtgaaende efterforsknings- og kontrolbefoejelser. Det udtales saaledes i forordningens ottende betragtning, at Kommissionen paa hele faellesmarkedets omraadet skal have befoejelse til at kraeve de oplysninger og foretage saadanne kontrolundersoegelser, som er noedvendige for at kunne paavise handlinger i strid med traktatens artikel 85 og 86 (dom af 18.10.1989, sag 374/87, Orkem mod Kommissionen, Sml. s 3283, praemis 15).
18 I forhold til den i forordningens artikel 19 fastsatte kontradiktoriske procedure er der i overensstemmelse med ovennaevnte indfoert en saerskilt procedure bestaaende af en indledende undersoegelse, der navnlig omfatter begaeringer om oplysninger (forordningens artikel 11) og kontrolundersoegelser, der foretages af Kommissionens befuldmaegtigede (forordningens artikel 14). Denne procedure har til formaal at give Kommissionen mulighed for at indsamle de oplysninger og dokumenter, som er noedvendige for at efterproeve rigtigheden og foelgerne af bestemte faktiske og retlige omstaendigheder (jf. foernaevnte dom af 18.10.1989, Orkem mod Kommissionen, praemis 21).
19 Ved bestemmelserne i forordning nr. 17 fastlaegges reglerne for medlemsstaternes deltagelse i de sager, som Kommissionen behandler. Som det fremgaar af forordningens syvende betragtning, skal disse bestemmelser sikre, at Kommissionen i naer og vedvarende kontakt med medlemsstaternes kompetente myndigheder kan traeffe de foranstaltninger, der er paakraevede for anvendelse af bestemmelserne i artikel 85 og 86.
20 Ifoelge forordningens artikel 10, stk. 1 og 2, fremsender Kommissionen omgaaende til medlemsstaternes kompetente myndigheder afskrift af begaeringer og anmeldelser samt af de vigtigste dokumenter, som indsendes til Kommissionen med henblik paa konstatering af overtraedelser af bestemmelserne i traktatens artikel 85 eller 86, udstedelse af negativattest eller afgivelse af en beslutning i henhold til traktatens artikel 85, stk. 3. Medlemsstaternes kompetente myndigheder har ret til at fremsaette deres bemaerkninger til denne procedure. Blandt de oplysninger, der kan fremsendes til medlemsstaternes kompetente myndigheder i henhold til disse bestemmelser, kan navnlig naevnes besvarelserne af de begaeringer om oplysninger, som Kommissionen fremsaetter i medfoer af forordningens artikel 11. I stk. 2 og 6 i denne artikel bestemmes det endvidere, at en genpart af begaeringer om oplysninger eller af krav om oplysninger i form af en beslutning, som Kommissionen fremsaetter i forbindelse med ubesvarede begaeringer, oversendes til myndighederne i den paagaeldende medlemsstat.
21 I forordningens artikel 20, stk. 1, fastsaettes endelig som foelger:
"De oplysninger, som er indhentet i medfoer af bestemmelserne i artikel 11, 12, 13 eller 14, maa kun bruges til det med undersoegelsen eller kontrollen tilsigtede formaal."
Ifoelge stk. 2 i samme artikel, der gennemfoerer traktatens artikel 214 om tavshedspligt (jf. dom af 24.6.1986, sag 53/85, AKZO Chemie mod Kommissionen, Sml. s. 1965, praemis 26), er medlemsstaternes kompetente myndigheder samt deres tjenestemaend og oevrige ansatte forpligtede til ikke at give oplysninger om forhold, som de i medfoer af forordningen faar kendskab til, og som ifoelge deres natur er undergivet tavshedspligt.
Genstanden for de praejudicielle spoergsmaal og spoergsmaalet om deres antagelse til realitetsbehandling
22 De forelagte spoergsmaal vedroerer udelukkende de nationale myndigheders anvendelse af oplysninger, som Kommissionen har indhentet i medfoer af forordning nr. 17. Den nationale retsinstans oensker med disse spoergsmaal i det vaesentlige oplyst, om de nationale myndigheder med henblik paa anvendelsen af de faellesskabsretlige eller nationale konkurrenceregler kan benytte oplysninger, som Kommissionen har fremsendt, og som var indeholdt i
° besvarelser af begaeringer om oplysninger rettet til virksomhederne i medfoer af forordningens artikel 11, og
° anmodninger om negativattest og anmeldelser af aftaler, vedtagelser og former for samordnet praksis i henhold til forordningens artikel 2, 4 og 5.
23 Det maa praeciseres, at de forelagte spoergsmaal vedroerer de nationale myndigheders anvendelse af oplysninger, som Kommissionen har indhentet, og som ikke er offentliggjort i henhold til bestemmelserne i artikel 19, stk. 3, i forordning nr. 17 eller naevnt i en beslutning, som Kommissionen har offentliggjort i henhold til bestemmelserne i forordningens artikel 21.
24 AEBP og visse af bankerne har bestridt nogle af spoergsmaalenes relevans, for saa vidt de vedroerer de nationale myndigheders brug af disse oplysninger med henblik paa anvendelsen af de faellesskabsretlige konkurrenceregler. De goer gaeldende, at hovedsagen udelukkende vedroerer de nationale myndigheders anvendelse af oplysninger indhentet i medfoer af forordning nr. 17, herunder navnlig oplysninger fra skema A/B, under en national boedesag, der gennemfoeres i henhold til nationale konkurrenceregler.
25 Det skal paapeges, at det af Domstolens faste praksis fremgaar, at traktatens artikel 177 fastlaegger rammerne for et naert samarbejde mellem de nationale retter og Domstolen, der hviler paa en indbyrdes fordeling af opgaverne. I lyset heraf tilkommer det udelukkende de nationale retsinstanser, for hvem de konkrete tvister er indbragt, og som har ansvaret for den retslige afgoerelse, der skal traeffes, paa grundlag af omstaendighederne i den konkrete sag at vurdere, saavel om en praejudiciel afgoerelse er noedvendig for, at de kan afsige dom, som relevansen af de spoergsmaal, de forelaegger Domstolen.
26 En afvisning fra realitetsbehandling af en anmodning fra en national retsinstans er mulig, hvis det viser sig, at den fortolkning af faellesskabsretten eller den efterproevelse af en faellesskabsregels gyldighed, som den paagaeldende retsinstans har anmodet om, aabenbart savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand (jf. bl.a. dom af 28.11.1991, sag C-186/90, Durighello, Sml. I, s. 5773, praemis 9). Dette er imidlertid ikke tilfaeldet i naervaerende sag.
Nationale myndigheders anvendelse af oplysninger fra besvarelser af begaeringer om oplysninger rettet til virksomhederne i medfoer af artikel 11 i forordning nr. 17
27 Kommissionen, AEBP og de beroerte banker har gjort gaeldende, at de naevnte bestemmelser i artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 17 er til hinder for, at medlemsstaternes myndigheder anvender disse oplysninger som bevismateriale i en sag, der gennemfoeres i henhold til nationale konkurrenceregler. Kommissionen har derimod medgivet, at de nationale myndigheder, saa langt deres befoejelser raekker, dog kan benytte disse oplysninger med henblik paa at bringe bestemmelserne i traktatens artikel 85, stk. 1, og artikel 86 i anvendelse.
28 Den spanske regering har gjort gaeldende, at medlemsstaternes myndigheder kan benytte disse oplysninger baade ved anvendelsen af de faellesskabsretlige og de nationale konkurrenceregler, der har samme formaal.
29 Besvarelsen af de praejudicielle spoergsmaal, som den nationale ret har forelagt, kraever en fortolkning af de omtalte bestemmelser i artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 17, samt af bestemmelserne i artikel 11, stk. 3, i samme forordning, hvorefter den over for virksomheder fremsatte begaering om oplysninger skal angive retsgrundlaget for og formaalet med begaeringen.
30 Ved fortolkningen af disse bestemmelser maa der tages hensyn til den generelle opbygning af forordning nr. 17, formaalet med bestemmelserne vedroerende proceduren for begaering om oplysninger og kravet om overholdelse af faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger, herunder navnlig grundrettighederne (jf. dom af 21.9.1989, forenede sager 46/87 og 227/88, Hoechst mod Kommissionen, Sml. s. 2859, praemis 12).
31 Som tidligere naevnt, regulerer forordning nr. 17 ikke sager, der behandles af medlemsstaternes kompetente myndigheder, heller ikke selv om der er tale om en sag, der foeres med henblik paa at gennemfoere traktatens artikel 85, stk. 1, og artikel 86. Forordningens artikel 9, stk. 3, der fastsaetter og afgraenser de nationale myndigheders kompetence til at bringe bestemmelserne i traktatens artikel 85, stk. 1, og artikel 86, i anvendelse, artikel 20, stk. 2, vedroerende tavshedspligt og reglerne i artikel 10 vedroerende medlemsstaternes deltagelse i faellesskabsprocedurerne har til formaal at fastsaette de vilkaar, paa hvilke de nationale myndigheder kan handle, uden at besvaerliggoere Kommissionens sagsbehandling, og saaledes at denne kan gennemfoeres effektivt og under hensyntagen til de interesseredes rettigheder.
32 Paa baggrund heraf er Kommissionens sondring med henblik paa besvarelsen af det forelagte spoergsmaal, mellem tilfaelde, hvor de nationale myndigheder benytter de naevnte oplysninger med henblik paa anvendelse af de faellesskabsretlige konkurrenceregler, og tilfaelde, hvor de bringer de nationale konkurrenceregler i anvendelse, ikke relevant. I begge tilfaelde er de sager, som henholdsvis de nationale myndigheder og Kommissionen behandler, nemlig adskilte, og de nationale myndigheders indsamling af bevismidler foretages i henhold til reglerne i national ret under hensyntagen til faellesskabsretten. Selv i de tilfaelde, hvor de anvender de materielle regler i traktatens artikel 85, stk. 1, og artikel 86, skal de bringe dem i anvendelse i henhold til de nationale regler.
33 Paa grundlag af disse generelle principper er formaalet med en begaering om oplysninger, der rettes til en virksomhed i medfoer af artikel 11 i forordning nr. 17, at tilvejebringe de oplysninger vedroerende de faktiske og retlige omstaendigheder, som Kommissionen behoever for at kunne udoeve sine befoejelser. Beviskraften af de paa denne maade meddelte oplysninger og de vilkaar, paa hvilke de kan paaberaabes over for virksomhederne, er saaledes fastlagt i faellesskabsretten, og de kan udelukkende anvendes under procedurer i henhold til forordning nr. 17. Formaalet med begaeringen om oplysninger er ikke at tilvejebringe bevismidler, som medlemsstaterne kan benytte i sager, der gennemfoeres i henhold til national ret.
34 Kommissionens fremsendelse af de indhentede oplysninger til medlemsstaternes kompetente myndigheder i henhold til artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 17 tjener et dobbelt formaal. Der er tale dels om at informere medlemsstaterne om faellesskabsprocedurer, der vedroerer virksomheder paa deres omraade, dels om at sikre, at Kommissionen er bedre underrettet ved, at der herved gives den mulighed for at sammenligne de af virksomhederne meddelte oplysninger med oplysninger og iagttagelser fra den paagaeldende medlemsstat. Fremsendelsen af disse oplysninger til medlemsstaterne indebaerer ikke i sig selv, at de kan anvende dem paa en maade, der ville tilsidesaette hensynet til gennemfoerelsen af forordning nr. 17 og beskyttelsen af virksomhedernes grundrettigheder.
35 Ved at forbyde anvendelsen af oplysninger, der er indhentet i medfoer af artikel 11 i forordning nr. 17, til andre formaal end de tilsigtede, og ved at paalaegge baade Kommissionen og medlemsstaternes kompetente myndigheder, deres tjenestemaend og oevrige ansatte at respektere tavshedspligten, beskytter artikel 20 i samme forordning virksomhedernes rettigheder (jf. dom af 17.10.1989, sag 85/87, Dow Benelux mod Kommissionen, Sml. s. 3137, praemis 17 og 18).
36 Retten til forsvar, der skal respekteres allerede fra det tidspunkt, hvor den indledende undersoegelse ivaerksaettes, forudsaetter dels, at virksomhederne i forbindelse med begaeringen om oplysninger i overensstemmelse med artikel 11, stk. 3, informeres om Kommissionens formaal med og hjemmelen for begaeringen, og dels, at de indhentede oplysninger ikke senere anvendes uden for begaeringens retlige kontekst.
37 Tavshedspligten indebaerer ikke blot, at der fastsaettes regler, som forhindrer, at fortrolige oplysninger videregives, men ogsaa, at myndighederne i mangel af udtrykkelige bestemmelser herom er afskaaret fra at anvende disse oplysninger, de lovligt er i besiddelse af, til et formaal, der er det formaal uvedkommende, med henblik paa hvilket de blev indhentet.
38 Disse principper ville ikke blive respekteret, hvis andre myndigheder end Kommissionen kunne anvende oplysninger indhentet i medfoer af artikel 11 i forordning nr. 17 som bevismidler under procedurer, der ikke reguleres af denne forordning.
39 En saadan fortolkning undergraver paa ingen maade princippet om samarbejde mellem faellesskabsinstitutionerne og medlemsstaterne. Medlemsstaterne er nemlig ikke forpligtet til at se bort fra de fremsendte oplysninger og saaledes ° som formuleret af Kommissionen og den nationale ret ° "lide af voldsomt hukommelsestab". Disse oplysninger er nemlig indicier, som i givet fald kan berettige, at der indledes en national sag (jf. ovennaevnte dom af 17.10.1989, Dow Benelux mod Kommissionen, praemis 18 og 19).
40 Det er i den forbindelse noedvendigt naermere at angive betingelserne for de kompetente myndigheders anvendelse af saadanne oplysninger.
41 I samklang med bestemmelserne i traktatens artikel 214 og i artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 17 er de kompetente myndigheder forpligtet til ikke at videregive oplysninger, der er undergivet tavshedspligt, til andre nationale myndigheder eller til tredjemaend.
42 Medlemsstaternes myndigheder kan ikke paaberaabe sig disse oplysninger, hverken under en indledende undersoegelse eller som begrundelse for en afgoerelse truffet paa grundlag af enten nationale eller faellesskabsretlige konkurrenceregler. Myndighederne maa ikke videregive disse oplysninger, og de kan kun anvendes til at afgoere, om der boer indledes en national sag.
43 Hvad angaar de argumenter, som den spanske regering fremfoerte under retsmoedet, hvorefter en saadan fortolkning ville medfoere, at alene det, at et forhold er omtalt i et til Kommissionen fremsendt dokument, indebaerer, at det paagaeldende forhold ikke kan inddrages i en national sag, maa det bemaerkes, at saadanne forhold gyldigt kan goeres til genstand for en national sag under forudsaetning af, at beviserne for forholdets bestaaen ikke tilvejebringes via de af Kommissionen indhentede dokumenter og oplysninger, men i henhold til den nationale retsordens egne bevisregler og under iagttagelse af de i denne retsorden sikrede rettigheder.
Nationale myndigheders anvendelse af oplysninger fra begaeringer og anmeldelser i henhold til artikel 2, 4 og 5 i forordning nr. 17
44 Kommissionen har gjort gaeldende, at medlemsstaternes myndigheder ikke kan benytte saadanne oplysninger med henblik paa anvendelsen af den nationale konkurrenceret. Til stoette herfor anfoerer Kommissionen navnlig bestemmelserne i artikel 15, stk. 5, i forordning nr. 17 vedroerende fritagelse for boeder, som virksomheder, der har anmeldt aftaler, vedtagelser og former for samordnet praksis til Kommissionen, har ret til. Kommissionen haevder, at ligevaegten i og den generelle opbygning af disse bestemmelser ville blive oedelagt, hvis de nationale myndigheder havde ret til at benytte oplysninger fra anmeldelsesskemaer mod virksomhederne. Kommissionen har derimod medgivet, at de nationale myndigheder under forudsaetning af, at de ikke overskrider deres befoejelser paa omraadet, kan bruge disse oplysninger med henblik paa anvendelsen af traktatens artikel 85, stk. 1, og artikel 86.
45 AEBP og de beroerte banker henholder sig ganske saerligt til reglerne om tavshedspligt og de almindelige retsgrundsaetninger, som ifoelge dem indebaerer, at oplysninger, en person paa eget initiativ har afgivet i forbindelse med en begaering til den kompetente myndighed, ikke kan benyttes mod den paagaeldende person under en boedesag.
46 Ifoelge den spanske regering kan de nationale myndigheder benytte disse oplysninger ° naar der ikke er udtrykkelige bestemmelser til hinder herfor ° med henblik paa anvendelsen af den faellesskabsretlige og den nationale konkurrencelovgivning, uden at bestemmelserne i forordning nr. 17 overtraedes.
47 Til forskel fra de oplysninger, der er indeholdt i besvarelser af begaeringer om oplysninger, er oplysninger fra de i artikel 2, 4 og 5 i forordning nr. 17 naevnte begaeringer og anmeldelser ikke undergivet nogen begraensning med hensyn til anvendelsen i lighed med den, der er fastsat i forordningens artikel 20, stk. 1.
48 Selv om der ikke findes nogen udtrykkelig bestemmelse herom, skal der imidlertid ved anvendelsen af de oplysninger, som virksomhederne har meddelt Kommissionen, tages hensyn til den retlige baggrund for den procedure, hvorunder disse oplysninger er indhentet.
49 Det fremgaar af ordlyden af traktatens artikel 85, stk. 3, og af bestemmelserne i forordning nr. 17, at anmeldelse af aftaler, vedtagelser og former for samordnet praksis specifikt vedroerer faellesskabsprocedurer. I skema A/B saavel som i den hertil knyttede vejledning til virksomhederne omtales desuden alene disse procedurer, og den mulighed, at andre myndigheder end Kommissionen eventuelt kan anvende oplysninger fra skemaet, beroeres ikke.
50 Paa baggrund heraf og i oevrigt i betragtning af kravene i forbindelse med overholdelsen af den naevnte tavshedspligt og ret til forsvar, kan det forhold, at teksten ikke naevner noget herom, ikke fortolkes saaledes, at faellesskabslovgiver ikke oensker at indroemme virksomhederne rettigheder som dem, de indroemmes med henblik paa beskyttelse af oplysninger i besvarelser af begaeringer om oplysninger, der indgives i henhold til forordningens artikel 11.
51 Dette goer sig desto mere gaeldende, naar det tages i betragtning, at hvis medlemsstaterne, som anfoert af Kommissionen, kunne anvende oplysninger fra skema A/B, ville det i nogen grad forhindre, at bestemmelserne i artikel 15, stk. 5, i forordning nr. 17 faar fuld gennemslagskraft.
52 Det skal herved paapeges, at anmeldelsen ikke er et formkrav, som paalaegges virksomhederne, men en noedvendig betingelse for at opnaa visse fordele. I medfoer af artikel 15, stk. 5, litra a), i forordning nr. 17 kan der ikke paalaegges boede for handlinger, som foretages efter anmeldelsen, for saa vidt de ligger inden for graenserne for den i anmeldelsen beskrevne erhvervsudoevelse. Den fordel, virksomhederne har ved at anmelde en aftale eller en samordnet praksis, maa imidlertid betragtes som et modstykke til den risiko, som en virksomhed loeber ved selv at anmelde en aftale eller en samordnet praksis. Virksomheden risikerer nemlig ikke blot, at det fastslaas, at den ved aftalen eller den samordnede praksis overtraeder artikel 85, stk. 1, at stk. 3 ikke kan finde anvendelse paa virksomheden, og at den anmeldte aftale eller samordnede praksis maa bringes til ophoer (jf. dom af 10.12.1985, forenede sager 240/82, 241/82, 242/82, 261/82, 262/82, 268/82 og 269/82, Stichting Sigarettenindustrie mod Kommissionen, Sml. s. 3831, praemis 76), men ligeledes, at den paalaegges en boede for handlinger, som den foretog inden anmeldelsen. (jf. dom af 7.6.1983, forenede sager 100/80-103/80, Musique Diffusion française mod Kommissionen, Sml. s. 1825, praemis 93). Som fremhaevet af Domstolen i ovennaevnte dom af 10. december 1985, reducerer disse bestemmelser, ved at tilskynde virksomhederne til at foretage anmeldelser, i oevrigt i tilsvarende omfang Kommissionens undersoegelsesopgaver.
53 Den generelle opbygning af disse bestemmelser indebaerer derfor, at virksomheder, der har foretaget anmeldelse i overensstemmelse med betingelserne i forordning nr. 17, til gengaeld opnaar visse fordele. Hvis der anlaegges en fortolkning af forordning nr. 17, i henhold til hvilken medlemsstaterne kan anvende oplysninger i disse anmeldelser som bevismidler med henblik paa at begrunde nationale boeder, ville omfanget af de fordele, som virksomhederne indroemmes ved bestemmelserne i artikel 15, stk. 5, i forordningen, blive vaesentligt begraenset.
54 Det foelger heraf, at i lighed med oplysninger, der er indeholdt i besvarelser af begaeringer om oplysninger indgivet i henhold til artikel 11 i forordning nr. 17, kan medlemsstaterne ikke anvende oplysninger fra begaeringer og anmeldelser i medfoer af artikel 2, 4 og 5 i denne forordning som bevismidler.
55 Herefter skal de forelagte spoergsmaal besvares med, at traktatens artikel 214 og bestemmelserne i forordning nr. 17 skal fortolkes saaledes, at medlemsstaterne, ved udoevelsen af deres befoejelser i medfoer af nationale eller faellesskabsretlige konkurrenceregler, ikke som bevismidler kan anvende ikke-offentliggjorte oplysninger, der indeholdes i besvarelserne af begaeringer om oplysninger rettet til virksomhederne i medfoer af artikel 11 i forordning nr. 17, eller de oplysninger, der indeholdes i de i artikel 2, 4 og 5 i forordning nr. 17 omhandlede begaeringer og anmeldelser.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
56 De udgifter, der er afholdt af den spanske regering og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Tribunal de Defensa de la Competencia ved kendelse af 28. januar 1991, for ret:
EOEF-traktatens artikel 214 og bestemmelserne i Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86, skal fortolkes saaledes, at medlemsstaterne ved udoevelsen af deres befoejelser i medfoer af nationale eller faellesskabsretlige konkurrenceregler ikke som bevismidler kan anvende ikke-offentliggjorte oplysninger, der indeholdes i besvarelserne af begaeringer om oplysninger rettet til virksomhederne i medfoer af artikel 11 i forordning nr. 17, eller de oplysninger, der indeholdes i de i artikel 2, 4 og 5 i forordning nr. 17 omhandlede begaeringer og anmeldelser.
Full & Egal Universal Law Academy