Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
++++
1. Prejudiciële vragen ° Bevoegdheid van Hof ° Grenzen ° Kennelijk irrelevante vraag
(EEG-Verdrag, art. 177)
2. Mededinging ° Gemeenschapsregels ° Toepassing door nationale autoriteiten ° Niet-toepasselijkheid van verordening nr. 17
(Verordening nr. 17 van de Raad)
3. Mededinging ° Administratieve procedure ° Inlichtingen, door Commissie ingewonnen krachtens verordening nr. 17 ° Gebruik, door nationale autoriteiten, als bewijsmiddel ° Ontoelaatbaarheid ° Rechtvaardiging ° Bescherming van rechten van verdediging van ondernemingen ° Eerbiediging van geheimhoudingsplicht ° Inaanmerkingneming voor inleiding van door nationaal recht geregelde procedure ° Toelaatbaarheid
(EEG-Verdrag, art. 214; verordening nr. 17 van de Raad, art. 2, 4, 5, 11 en 20)
Samenvatting
1. Artikel 177 EEG-Verdrag vormt het kader voor een nauwe samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, die berust op een onderlinge taakverdeling. In dit kader is het uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van elk geval, de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, alsmede de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt.
Een verzoek van een nationale rechter kan slechts worden afgewezen wanneer duidelijk blijkt, dat de door die rechter gestelde vraag over de uitlegging van het gemeenschapsrecht of de geldigheid van een communautair voorschrift geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding.
2. Ook in de gevallen waarin zij de materiële bepalingen van artikel 85, lid 1, of 86 EEG-Verdrag toepassen, moeten de nationale autoriteiten daaraan uitvoering geven volgens de nationale regels. Verordening nr. 17 regelt namelijk de door de Commissie gevoerde procedures voor de toepassing van de communautaire mededingingsregels.
3. Artikel 214 EEG-Verdrag en de bepalingen van verordening nr. 17 moeten aldus worden uitgelegd, dat de Lid-Staten in het kader van hun bevoegdheid om de nationale en communautaire mededingingsregels toe te passen, de niet bekendgemaakte inlichtingen in de antwoorden op de krachtens artikel 11 van verordening nr. 17 tot de ondernemingen gerichte verzoeken om inlichtingen en de inlichtingen in de verzoeken en aanmeldingen, bedoeld in de artikelen 2, 4 en 5 van dezelfde verordening, niet als bewijsmiddel kunnen gebruiken.
Het feit dat deze inlichtingen krachtens artikel 10 van deze verordening aan de bevoegde nationale autoriteiten worden toegezonden, betekent namelijk geenszins dat zij deze inlichtingen naar eigen goeddunken mogen gebruiken.
Ten aanzien van de krachtens artikel 11 ingewonnen inlichtingen, verbiedt artikel 20 van de verordening, ter bescherming van de rechten van de verdediging van de ondernemingen, om deze inlichtingen voor andere doeleinden te gebruiken dan waarvoor zij zijn ingewonnen, namelijk de uitoefening door de Commissie van haar eigen bevoegdheden, en legt het artikel, wat deze inlichtingen aangaat, zowel de Commissie als de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten en hun ambtenaren en personeelsleden een geheimhoudingsplicht op, die niet enkel inhoudt, dat er regels moeten worden vastgesteld die de openbaarmaking van vertrouwelijke inlichtingen verbieden, maar ook dat de autoriteiten die rechtmatig over deze inlichtingen beschikken, deze bij gebreke van uitdrukkelijke bepalingen ter zake niet voor andere doeleinden mogen gebruiken dan waarvoor zij zijn ingewonnen.
Ten aanzien van de inlichtingen in de verzoeken en aanmeldingen, bedoeld in de artikelen 2, 4 en 5 van de verordening, ontbreekt een bepaling als die van artikel 20 doch dit doet niet af aan de vereisten betreffende de eerbiediging van de rechten van de verdediging en de geheimhoudingsplicht. Bovendien moet bij het gebruik van de door de ondernemingen aan de Commissie gegeven inlichtingen altijd het rechtskader van de procedure worden geëerbiedigd waarin deze inlichtingen zijn ingewonnen en beoogt de aanmeldingsprocedure juist een evenwicht tot stand te brengen tussen de vrijwillige onthulling van een overeenkomst of een onderling afgestemde feitelijke gedraging, waarmee de ondernemingen een bepaald risico lopen, en de in artikel 15, lid 5, sub c, van de verordening voorziene immuniteit voor gedragingen na de aanmelding, die ondernemingen een voordeel verzekert. Dit evenwicht zou worden verstoord wanneer de verstrekte inlichtingen worden gebruikt om in het kader van een door het nationale recht geregelde procedure sancties op te leggen.
Het feit dat de aan de bevoegde nationale autoriteiten verstrekte inlichtingen intern moeten blijven, hetgeen uitsluit dat zij aan andere nationale autoriteiten of aan derden worden gegeven, en door deze autoriteiten niet mogen worden gebruikt tijdens een vooronderzoek en evenmin om een beschikking te rechtvaardigen die is gegeven op basis van het ° nationale of communautaire ° mededingingsrecht, belet niet, dat zij wel aanwijzingen opleveren die, in voorkomend geval, kunnen worden gebruikt om te beoordelen of het gewenst is om al dan niet een nationale procedure in te leiden, tijdens welke de feiten zullen moeten worden vastgesteld door de bewijsmiddelen van het nationale recht zelf en met eerbiediging van de in dat recht voorziene waarborgen.
Partijen
In zaak C-67/91,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag van het Tribunal de Defensa de la Competencia in het aldaar aanhangig geding tussen
Dirección General de Defensa de la Competencia
en
° Asociación Española de Banca Privada (AEB),
° Banco Hispano Americano, SA,
° Banco Exterior de España, SA,
° Banco Popular Español, SA,
° Banco Bilbao Vizcaya, SA,
° Banco Central, SA,
° Banco Español de Crédito, SA,
° Banco de Santander ° SA de Crédito,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 214 EEG-Verdrag en van verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, eerste verordening over de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het EEG-Verdrag (PB 1962, nr. 13, blz. 204),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: O. Due, president, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse en P. J. G. Kapteyn, kamerpresidenten, G. F. Mancini, C. N. Kakouris, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, M. Diez de Velasco, M. Zuleeg, J. L. Murray en D. A. O. Edward, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs
griffier: D. Triantafyllou, administrateur
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
° de Spaanse regering, vertegenwoordigd door A. Navarro González, directeur-generaal Cooerdinatie juridische en institutionele aangelegenheden van de Gemeenschappen, en R. Silva de Lapuerta, Abogado del Estado, voor het Hof van Justitie, als gemachtigden;
° de AEB, vertegenwoordigd door E. Piñel López, advocaat te Madrid;
° de Banco Hispano Americano SA, vertegenwoordigd door G. Codes Anguita, advocaat te Madrid;
° de Banco Exterior de España, SA, vertegenwoordigd door A. Merino Fuentes, Procurador de los Tribunales te Madrid, en J. Ataz Hernández, advocaat te Madrid;
° de Banco Popular Español, SA, vertegenwoordigd door S. Lizarraga Beloso, procuratiehouder en V. Infante Pérez, advocaat te Madrid;
° de Banco Bilbao Vizcaya, SA, vertegenwoordigd door J. L. Segimón Escobedo, advocaat te Madrid;
° de Banco Central, SA, vertegenwoordigd door J. M. Echevarría Hernández, secretaris van de raad van bestuur en directeur-generaal, advocaat te Madrid;
° de Banco Español de Crédito, SA, vertegenwoordigd door M. Gómez de Liaño y Botella, advocaat te Madrid, en P. A. M. Ferrari, advocaat te Rome;
° de Banco de Santander, SA, vertegenwoordigd door A. Oñoro Crespo, advocaat te Madrid;
° de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door F. E. González Díaz en B. J. Drijber, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden;
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van de Spaanse regering, de AEB, de Banco Central Hispanoamericano, SA (ontstaan uit de fusie tussen de Banco Hispano Americano, SA en de Banco Central, SA), vertegenwoordigd door J. M. Echevarría Hernández, de Banco Exterior de España, SA, vertegenwoordigd door A. Echevarría Pérez, advocaat te Madrid, de Banco Popular Español, SA, vertegenwoordigd door P. Isla Alvarez de Tejera en J. I. Martí Barceló, advocaten te Madrid, de Banco Bilbao Vizcaya, SA, de Banco Español de Crédito, SA, de Banco de Santander, SA en de Commissie van de Europese Gemeenschappen ter terechtzitting van 12 mei 1992,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 10 juni 1992,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 28 januari 1991, binnengekomen bij het Hof op 15 februari daaraanvolgend, heeft het Tribunal de Defensa de la Competencia het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag enkele prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van artikel 214 EEG-Verdrag en van verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, eerste verordening over de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het EEG-Verdrag (PB 1962, nr. 13, blz. 204; hierna: "verordening nr. 17").
2 Deze vragen zijn gerezen in het kader van een geding tussen enerzijds de Dirección General de Defensa de la Competencia (hierna: "DGDC") en anderzijds de Asociación Española de Banca Privada (hierna: "AEB"), alsmede de banken Banco Hispano Americano, Banco Exterior de España, Banco Popular Español, Banco Bilbao Vizcaya, Banco Central, Banco Español de Credito en Banco de Santander ° SA de Crédito (hierna: "Banco de Santander").
3 De diensten van de DGDC hebben bij het Tribunal de Defensa de la Competencia tegen de AEB en de genoemde banken een procedure ingeleid, omdat zij bij bepaalde bancaire dienstverrichtingen en commissies Spaanse wet nr. 110 van 20 juli 1963 inzake concurrentiebeperkende praktijken zouden hebben overtreden.
4 De banken betogen, dat deze nationale procedure in werkelijkheid niet is aangevangen met de diverse verzoeken om inlichtingen van de diensten van de DGDC in het begin van 1987, maar met latere handelingen van de nationale autoriteiten op grond van inlichtingen die met toepassing van verordening nr. 17 door de Commissie waren ingewonnen.
5 Deze inlichtingen stonden volgens hen in een "formulier A/B", dat in maart 1988 door de AEB en de genoemde banken was ingediend met het oog op een negatieve verklaring, als bedoeld in artikel 2 van verordening nr. 17, of een ontheffing, als bedoeld in artikel 85, lid 3, EEG-Verdrag, en eveneens in de antwoorden op verzoeken om inlichtingen die de Commissie vanaf maart 1987 op basis van artikel 11 van verordening nr. 17 tot de banken had gericht.
6 De AEB en de banken stellen, dat de nationale autoriteiten deze inlichtingen niet mogen gebruiken als grondslag voor een procedure waarin wegens inbreuken op de nationale mededingingsbepalingen sancties kunnen worden opgelegd.
7 Onder deze omstandigheden heeft het Tribunal de Defensa de la Competencia besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:
"1) Kan de nationale autoriteit die is aangewezen om in een Lid-Staat de artikelen 85, lid 1, en 86 EEG-Verdrag toe te passen, gebruik maken van de inlichtingen die de diensten van de Commissie van de EEG hebben verkregen
a) op grond van artikel 11 van verordening nr. 17 van de Raad;
b) door middel van de vrijwillige aanmelding door in die Lid-Staat gevestigde ondernemingen, overeenkomstig het bepaalde in de artikelen 2, 4 en 5 van verordening nr. 17 van de Raad,
in een procedure waarin een sanctie kan worden opgelegd en waarbij uitsluitend de artikelen 85, lid 1, en 86 EEG-Verdrag worden toegepast?
2) Kan de genoemde autoriteit de sub 1 a en 1 b bedoelde inlichtingen gebruiken in een procedure waarin een sanctie kan worden opgelegd en waarbij zowel de communautaire als de nationale mededingingsregels worden toegepast?
3) Kan de genoemde autoriteit de sub 1 a en 1 b bedoelde inlichtingen gebruiken in een procedure waarin een sanctie kan worden opgelegd en waarbij uitsluitend de nationale mededingingsregels worden toegepast?
4) Kan de genoemde autoriteit de sub 1 a en 1 b bedoelde inlichtingen gebruiken in een procedure waarbij bepaalde concurrentiebeperkende praktijken worden toegestaan en waarbij uitsluitend de nationale regeling wordt toegepast?"
8 In de motivering van de verwijzingsbeschikking verklaart de nationale rechter, dat deze vragen zijns inziens bevestigend moeten worden beantwoord.
9 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, het procesverloop en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
10 Alvorens het onderwerp van de aan het Hof gestelde vragen wordt verduidelijkt en uitspraak wordt gedaan over de ontvankelijkheid ervan, wordt eerst aangegeven, binnen welk rechtskader deze vragen zijn gesteld en wordt meer in het bijzonder ingegaan op de respectieve werkingssfeer van de gemeenschapsregels en de nationale regels op het gebied van de mededinging, de strekking van verordening nr. 17 en de in deze verordening voorziene vormen van samenwerking tussen de Commissie en de Lid-Staten.
11 Restrictieve praktijken worden in het communautaire en het nationale mededingingsrecht vanuit verschillende gezichtshoeken bezien. Terwijl het voor de artikelen 85 en 86 aankomt op de belemmeringen voor de handel tussen de Lid-Staten, die uit die praktijken kunnen voortvloeien, gaat elk van de nationale regelingen daarbij uit van haar eigen specifieke overwegingen en beoordeelt zij deze praktijken uitsluitend binnen dat kader. Hieruit volgt, dat de nationale autoriteiten eveneens kunnen optreden in situaties die het voorwerp van een beschikking van de Commissie kunnen vormen (zie in deze zin de arresten van 13 februari 1969, zaak 14/68, Wilhelm, Jurispr. 1969, blz. 1, en 10 juli 1980, gevoegde zaken 253/78 en 1/79, 2/79 en 3/79, Giry en Guerlain, Jurispr. 1980, blz. 2327, r.o. 15 en 16).
12 In deze arresten heeft het Hof evenwel beklemtoond, dat een gelijktijdige toepassing van het nationale mededingingsrecht slechts kan worden toegestaan voor zover geen afbreuk wordt gedaan aan de uniforme toepassing van de communautaire mededingingsregels op de gehele gemeenschappelijke markt en aan de volledige werking van de op basis daarvan genomen besluiten.
13 Verordening nr. 17 geldt voor de procedures die de Commissie volgt voor de toepassing van de artikelen 85 en 86 EEG-Verdrag. Zoals in de zevende overweging van de considerans wordt vermeld, geeft de verordening regels volgens welke de Commissie de voor de toepassing van deze bepalingen noodzakelijke maatregelen kan nemen.
14 Binnen dit kader regelt verordening nr. 17 de voorwaarden waaronder enerzijds de ondernemingen inlichtingen aan de Commissie verstrekken en anderzijds de Commissie van deze inlichtingen gebruik maakt en deze aan de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten toezendt.
15 De Commissie ontvangt dus van de ondernemingen op basis van artikel 2 van verordening nr. 17 ingediende verzoeken om een negatieve verklaring, dat wil zeggen verzoeken dat zij vaststelt, dat er geen termen zijn om krachtens de artikelen 85, lid 1, of 86 op te treden. Zij ontvangt eveneens de in de artikelen 4 en 5 van de verordening bedoelde aanmeldingen van overeenkomsten, besluiten en gedragingen, opdat zij met toepassing van artikel 85, lid 3, EEG-Verdrag een beschikking geeft, waarbij artikel 85, lid 1 voor bepaalde overeenkomsten of onderling afgestemde feitelijke gedragingen buiten toepassing wordt verklaard.
16 Deze verzoeken en aanmeldingen worden ingediend op een gemeenschappelijk formulier, het zogenoemde "formulier A/B"; de inhoud hiervan is vastgesteld bij verordening nr. 27 van de Commissie van 3 mei 1962, eerste uitvoeringsverordening van verordening nr. 17 (PB 1962, nr. 35, blz. 1118), zoals die thans luidt na wijziging bij verordening (EEG) nr. 2526/85 van de Commissie van 5 augustus 1985 (PB 1985, L 240, blz. 1).
17 Verordening nr. 17 heeft de Commissie overigens een ruime onderzoeks- en verificatiebevoegdheid toegekend; in de achtste overweging van de considerans ervan wordt gezegd, dat de Commissie op het gehele gebied van de gemeenschappelijke markt over de bevoegdheid moet beschikken om de inlichtingen in te winnen en verificaties te verrichten die noodzakelijk zijn teneinde inbreuken op de artikelen 85 en 86 EEG-Verdrag op te sporen (arrest van 18 oktober 1989, zaak 374/87, Orkem, Jurispr. 1989, blz. 3283, r.o. 15).
18 Aldus is een procedure voor een vooronderzoek ingesteld, die onderscheiden is van de contradictoire procedure van artikel 19 van de verordening. Eerstgenoemde procedure omvat onder meer verzoeken om inlichtingen (artikel 11 van de verordening) en verificaties door personeelsleden van de Commissie (artikel 14 van de verordening) en heeft ten doel de Commissie in staat te stellen de noodzakelijke inlichtingen en documenten te verzamelen om de juistheid en de strekking van een bepaalde feitelijke of rechtstoestand na te gaan (arrest van 18 oktober 1989, Orkem, reeds aangehaald, r.o. 21).
19 In de bepalingen van verordening nr. 17 worden de voorwaarden vastgesteld waaronder de Lid-Staten bij de door de Commissie ingeleide procedures worden betrokken. Zoals uit de zevende overweging van de considerans van deze verordening blijkt, hebben deze bepalingen ten doel te verzekeren dat de Commissie in nauw en voortdurend contact met de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten de voor de toepassing van de artikelen 85 en 86 noodzakelijke maatregelen kan nemen.
20 Volgens de bepalingen van artikel 10, leden 1 en 2, van de verordening doet de Commissie de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten onverwijld een afschrift toekomen van de verzoeken en aanmeldingen en van de belangrijkste documenten welke haar hebben bereikt met het oog op de vaststelling van inbreuken op de bepalingen van artikel 85 of artikel 86 van het Verdrag, het geven van een negatieve verklaring of van een beschikking, bedoeld in artikel 85, lid 3. De bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten zijn gerechtigd opmerkingen te maken over deze procedures. Tot de inlichtingen die op grond van deze bepalingen aan de Lid-Staten kunnen worden toegezonden, behoren in het bijzonder de inlichtingen in de antwoorden op de verzoeken van de Commissie krachtens artikel 11 van de verordening. In de leden 2 en 6 van dit artikel wordt bovendien bepaald, dat een afschrift van deze verzoeken om inlichtingen of van de beschikkingen die de Commissie geeft wanneer de verzoeken onbeantwoord blijven, aan de autoriteiten van de betrokken Lid-Staat wordt gezonden.
21 Ten slotte wordt in artikel 20, lid 1, van de verordening bepaald:
"De krachtens de artikelen 11, 12, 13 en 14 ingewonnen inlichtingen mogen slechts worden gebruikt voor het doel waarvoor zij zijn gevraagd."
Volgens lid 2 van dit artikel, waarmee uitvoering wordt gegeven aan artikel 214 EEG-Verdrag, betreffende de geheimhoudingsplicht (zie in deze zin het arrest van 24 juni 1986, zaak 53/85, AKZO Chemie, Jurispr. 1985, blz. 1965, r.o. 26), zijn de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten, alsmede hun ambtenaren en andere personeelsleden verplicht de inlichtingen die zij bij de toepassing van deze verordening hebben ingewonnen en welke naar hun aard onder de geheimhoudingsplicht vallen, niet openbaar te maken.
Het onderwerp en de ontvankelijkheid van de aan het Hof gestelde prejudiciële vragen
22 De vragen hebben uitsluitend betrekking op het gebruik, door de autoriteiten van de Lid-Staten, van de door de Commissie in het kader van de toepassing van verordening nr. 17 ingewonnen inlichtingen. Met deze vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de nationale autoriteiten voor de toepassing van het communautaire of het nationale mededingingsrecht gebruik mogen maken van de hun door de Commissie toegezonden inlichtingen die zijn vervat in:
° de antwoorden op de krachtens artikel 11 van de verordening tot ondernemingen gerichte verzoeken om inlichtingen;
° de verzoeken om een negatieve verklaring en de aanmeldingen van overeenkomsten, besluiten en feitelijke gedragingen, als bedoeld in de artikelen 2, 4 en 5 van de verordening.
23 Ter verduidelijking zij opgemerkt, dat de vragen betrekking hebben op het gebruik, door de nationale autoriteiten, van de door de Commissie ingewonnen inlichtingen die niet met toepassing van artikel 19, lid 3, van verordening nr. 17 bekend zijn gemaakt en die niet zijn vermeld in een beschikking van de Commissie, die overeenkomstig de in artikel 21 van deze verordening bedoelde voorwaarden is bekendgemaakt.
24 De AEB en sommige banken betwisten de relevantie van een gedeelte van de vragen, met name voor zover zij betrekking hebben op het gebruik van deze inlichtingen door de nationale autoriteiten voor de toepassing van het communautaire mededingingsrecht. Zij betogen, dat het in het hoofdgeding enkel gaat om het gebruik, door de nationale autoriteiten, van krachtens verordening nr. 17 ingewonnen inlichtingen, meer in het bijzonder van de inlichtingen in het formulier A/B, in het kader van een op nationale mededingingsbepalingen berustende, nationale procedure waarin een sanctie kan worden opgelegd.
25 Volgens vaste rechtspraak van het Hof vormt artikel 177 EEG-Verdrag het kader voor een nauwe samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, die berust op een onderlinge taakverdeling. In dit kader is het uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van elk geval, de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, alsmede de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt.
26 Een verzoek van een nationale rechter kan worden afgewezen wanneer duidelijk blijkt, dat de door die rechter gestelde vraag over de uitlegging van het gemeenschapsrecht of de geldigheid van een communautair voorschrift geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding (zie onder meer het arrest van 28 november 1991, zaak C-186/90, Durighello, Jurispr. 1991, blz. I-5773, r.o. 9). Dit is in casu evenwel niet het geval.
Het gebruik, door de autoriteiten van de Lid-Staten, van inlichtingen in de antwoorden op de krachtens artikel 11 van verordening nr. 17 tot ondernemingen gerichte verzoeken om inlichtingen
27 De Commissie, de AEB en de betrokken banken stellen, dat de eerdergenoemde bepalingen van artikel 20, lid 1, van verordening nr. 17 de autoriteiten van de Lid-Staten verbieden deze inlichtingen als bewijsmiddel te gebruiken in een procedure waarin nationale mededingingsregels worden toegepast. De Commissie aanvaardt evenwel, dat deze inlichtingen door de nationale autoriteiten mogen worden gebruikt om, binnen de grenzen van hun bevoegdheden, de artikelen 85, lid 1, en 86 EEG-Verdrag toe te passen.
28 De Spaanse regering betoogt, dat deze inlichtingen door de autoriteiten van de Lid-Staten mogen worden gebruikt zowel voor de toepassing van de communautaire mededingingsregels als voor de toepassing van het nationale mededingingsrecht, die dezelfde doelstellingen en strekking hebben.
29 Om de vraag van de verwijzende rechter te kunnen beantwoorden, moeten de reeds aangehaalde bepalingen van artikel 20, lid 1, van verordening nr. 17 worden uitgelegd, waaraan nog moeten worden toegevoegd de bepalingen van artikel 11, lid 3, van dezelfde verordening, waarin wordt bepaald, dat het tot de onderneming gerichte verzoek om inlichtingen de rechtsgrond en het doel van het verzoek moet vermelden.
30 Bij de uitlegging van deze bepalingen moet rekening worden gehouden met de algemene structuur van verordening nr. 17, het doel van de bepalingen waarbij de procedure betreffende het verzoek om inlichtingen wordt ingesteld, en de vereisten met betrekking tot de naleving van de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, met name de grondrechten (zie in deze zin het arrest van 21 september 1989, gevoegde zaken 46/87 en 227/88, Hoechst, Jurispr. 1989, blz. 2859, r.o. 12).
31 Zoals hiervoor is gezegd, stelt verordening nr. 17 geen regelen voor de door de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten gevolgde procedures, ook niet wanneer met deze procedures de artikelen 85, lid 1, en 86 worden toegepast. Artikel 9, lid 3, van de verordening, dat de grenzen van de bevoegdheid van de nationale autoriteiten om die artikelen toe te passen afbakent, artikel 20, lid 2, betreffende de geheimhoudingsplicht, alsmede artikel 10, dat de Lid-Staten bij de communautaire procedures betrekt, hebben tot doel de voorwaarden vast te leggen waaronder de nationale autoriteiten op zodanige wijze kunnen optreden dat zij de door de Commissie ingeleide procedures niet hinderen, maar juist de doeltreffendheid ervan, met eerbiediging van de rechten van de belanghebbenden, verzekeren.
32 Het onderscheid dat de Commissie voor het antwoord op de vraag maakt tussen de gevallen waarin de autoriteiten de betrokken inlichtingen gebruiken voor de toepassing van het gemeenschapsrecht, en de gevallen waarin deze autoriteiten optreden met het oog op de toepassing van het nationale mededingingsrecht, doet onder deze omstandigheden niet ter zake. In beide gevallen verschilt de door de nationale autoriteiten gevolgde procedure namelijk van de door de Commissie gevolgde procedure en gelden voor het verzamelen van bewijsmateriaal door deze autoriteiten, onverminderd de eerbiediging van het gemeenschapsrecht, nationale rechtsregels. Ook in de gevallen waarin zij de materiële bepalingen van de artikelen 85, lid 1, en 86 EEG-Verdrag toepassen, moeten de nationale autoriteiten daaraan uitvoering geven volgens de nationale regels.
33 In dit algemene kader heeft een krachtens artikel 11 van verordening nr. 17 tot een onderneming gericht verzoek om inlichtingen tot doel om de Commissie de gegevens, feitelijk en rechtens, te verschaffen die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van haar eigen bevoegdheden. De bewijskracht van de aldus verstrekte inlichtingen en de omstandigheden waaronder op deze inlichtingen tegenover de ondernemingen een beroep kan worden gedaan, worden derhalve bepaald door het gemeenschapsrecht en zijn beperkt tot de in verordening nr. 17 geregelde procedures. Het verzoek om inlichtingen heeft niet tot doel om bewijsmateriaal te verschaffen dat is bestemd om door de Lid-Staten te worden gebruikt in door het nationale recht geregelde procedures.
34 De toezending van de aldus door de Commissie ingewonnen inlichtingen aan de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten krachtens artikel 10, lid 1, van verordening nr. 17 beantwoordt aan een tweeledig doel. In de eerste plaats moeten de Lid-Staten in kennis worden gesteld van de communautaire procedures met betrekking tot op hun grondgebied gevestigde ondernemingen en in de tweede plaats moet de Commissie een beter inzicht krijgen, doordat zij de door de ondernemingen verstrekte inlichtingen kan vergelijken met de gegevens en de opmerkingen die de betrokken Lid-Staat haar kan verstrekken. Het loutere feit dat deze inlichtingen ter kennis van de Lid-Staten worden gebracht, betekent niet dat zij deze mogen gebruiken op een wijze waardoor de toepassing van verordening nr. 17 en de grondrechten van de ondernemingen in gevaar komen.
35 Door te verbieden om de krachtens artikel 11 van verordening nr. 17 ingewonnen inlichtingen voor een ander doel te gebruiken dan waarvoor zij zijn gevraagd, en door de Commissie en de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten en hun ambtenaren en personeelsleden een geheimhoudingsplicht op te leggen, beoogt artikel 20 van deze verordening de rechten van de ondernemingen te beschermen (zie in deze zin het arrest van 17 oktober 1989, zaak 85/87, Dow Benelux, Jurispr. 1989, blz. 3137, r.o. 17 en 18).
36 De rechten van de verdediging die vanaf het vooronderzoek moeten worden geëerbiedigd, vereisen in de eerste plaats, dat de ondernemingen bij het verzoek om inlichtingen, zoals in artikel 11, lid 3, van de verordening wordt bepaald, kennis krijgen van het door de Commissie beoogde doel en van de rechtsgrond van het verzoek, en in de tweede plaats dat de aldus ingewonnen inlichtingen achteraf niet buiten het rechtskader van het verzoek worden gebruikt.
37 De geheimhoudingsplicht houdt niet enkel in, dat er regels moeten worden vastgesteld die de openbaarmaking van vertrouwelijke inlichtingen verbieden, maar ook dat de autoriteiten die rechtmatig over deze inlichtingen beschikken, deze bij gebreke van uitdrukkelijke bepalingen ter zake niet voor andere doeleinden mogen gebruiken dan waarvoor zij zijn ingewonnen.
38 Deze waarborgen zouden worden miskend, wanneer een andere autoriteit dan de Commissie de krachtens artikel 11 van verordening nr. 17 ingewonnen inlichtingen als bewijsmiddel zou kunnen gebruiken in het kader van niet door deze verordening geregelde procedures.
39 Een dergelijke uitlegging gaat geenszins voorbij aan het beginsel dat de gemeenschapsinstellingen en de Lid-Staten moeten samenwerken. De Lid-Staten zijn namelijk niet verplicht de hen ter kennis gebrachte inlichtingen te negeren en daarmee, om de door de Commissie en de verwijzende rechter gebezigde uitdrukking te gebruiken, aan een "acuut geheugenverlies" te lijden. Deze inlichtingen vormen namelijk aanwijzingen die in voorkomend geval in aanmerking kunnen worden genomen om de inleiding van een nationale procedure te rechtvaardigen (zie in deze zin het arrest van 17 oktober 1989, Dow Benelux, reeds aangehaald, r.o. 18 en 19).
40 In dit verband moet worden verduidelijkt, onder welke omstandigheden de bevoegde nationale autoriteiten dergelijke inlichtingen mogen gebruiken.
41 Ingevolge artikel 214 EEG-Verdrag en artikel 20, lid 2, van verordening nr. 17 moeten deze autoriteiten ervoor zorgen, dat de onder de geheimhoudingsplicht vallende inlichtingen niet aan andere nationale autoriteiten of aan derden ter kennis worden gebracht.
42 Op deze inlichtingen kan door de autoriteiten van de Lid-Staten geen beroep worden gedaan tijdens een vooronderzoek en evenmin om een beschikking te rechtvaardigen die is gegeven op basis van het ° nationale of communautaire ° mededingingsrecht. Deze inlichtingen moeten intern blijven en mogen door deze autoriteiten slechts worden gebruikt om te beoordelen of het gewenst is om een nationale procedure in te leiden.
43 In antwoord op het door de Spaanse regering ter terechtzitting aangevoerde argument dat een dergelijke uitlegging tot gevolg zou hebben, dat alleen al de vermelding van een feit in een aan de Commissie gezonden document volstaat om het aan de nationale procedure te onttrekken, moet worden opgemerkt, dat dergelijke feiten geldig in een nationale procedure kunnen worden betrokken, mits het bewijs van het bestaan ervan niet via door de Commissie vergaarde documenten en inlichtingen wordt geleverd, doch door de bewijsmiddelen van het nationale recht zelf en met eerbiediging van de in dat recht voorziene waarborgen.
Het gebruik, door de autoriteiten van de Lid-Staten, van de inlichtingen in de verzoeken en aanmeldingen, bedoeld in de artikelen 2, 4 en 5 van verordening nr. 17
44 De Commissie betoogt, dat deze inlichtingen niet door de autoriteiten van de Lid-Staten mogen worden gebruikt voor de toepassing van het nationale mededingingsrecht. Zij baseert zich hiervoor in het bijzonder op artikel 15, lid 5, van verordening nr. 17 betreffende de boete-immuniteit voor ondernemingen die overeenkomsten, besluiten en onderling afgestemde feitelijke gedragingen bij de Commissie hebben aangemeld. Het evenwicht en de algemene structuur van deze bepalingen zouden worden verbroken, wanneer de nationale autoriteiten de inlichtingen in de aanmeldingsformulieren tegen ondernemingen zouden mogen gebruiken. Zij aanvaardt evenwel, dat deze inlichtingen door de nationale autoriteiten mogen worden gebruikt om de artikelen 85, lid 1, en 86 EEG-Verdrag toe te passen, mits zij daarbij de regels in acht nemen die hun bevoegdheid op dit gebied beperken.
45 De AEB en de betrokken banken baseren zich vooral op de bepalingen betreffende de geheimhoudingsplicht en op de algemene rechtsbeginselen, die huns inziens verbieden dat in het kader van een procedure waarin een sanctie kan worden opgelegd, inlichtingen die de betrokkene op eigen initiatief heeft verstrekt tot staving van een verzoek aan de bevoegde autoriteit, tegen hem worden gebruikt.
46 Volgens de Spaanse regering mogen de nationale autoriteiten bij gebreke van uitdrukkelijke andersluidende bepalingen deze inlichtingen voor de toepassing van het communautaire en het mededingingsrecht gebruiken, zonder daardoor in strijd met verordening nr. 17 te handelen.
47 Anders dan ten aanzien van de gegevens in de antwoorden op verzoeken om inlichtingen het geval is, ontbreekt met betrekking tot de gegevens in verzoeken en aanmeldingen, als bedoeld in de artikelen 2, 4 en 5 van verordening nr. 17, een bepaling als die van artikel 20, lid 1, van de verordening, waarin de omstandigheden waaronder deze inlichtingen mogen worden gebruikt, worden beperkt.
48 Doch ook al ontbreekt een dergelijk uitdrukkelijk voorschrift, bij het gebruik van de door de ondernemingen aan de Commissie gegeven inlichtingen moet het rechtskader van de procedure worden geëerbiedigd waarin deze inlichtingen zijn ingewonnen.
49 Uit de tekst van artikel 85, lid 3, EEG-Verdrag en van de bepalingen van verordening nr. 17 volgt, dat de aanmelding van overeenkomsten, besluiten en feitelijke gedragingen bij de Commissie een onderdeel vormt van specifieke communautaire procedures. Bovendien worden zowel in het formulier A/B als in de ter informatie van de ondernemingen bij dit formulier gevoegde aanvullende toelichting, uitsluitend deze procedures genoemd en wordt nergens vermeld dat een andere autoriteit dan de Commissie de inlichtingen in dit formulier zou kunnen gebruiken.
50 Onder deze omstandigheden, en bovendien rekening houdend met de noodzaak om de reeds genoemde rechten van de verdediging en de geheimhoudingsplicht te eerbiedigen, kan het stilzwijgen van de tekst niet worden uitgelegd als een weigering van de gemeenschapswetgever om de ondernemingen dezelfde rechten toe te kennen als hij hun toekent om de bescherming van de inlichtingen in de antwoorden op de krachtens artikel 11 van de verordening ingediende verzoeken te verzekeren.
51 Deze uitlegging klemt te meer wanneer wordt rekening gehouden met het feit dat, zoals de Commissie betoogt, de mogelijkheid die de Lid-Staten wordt geboden om van de inlichtingen in formulier A/B gebruik te maken, artikel 15, lid 5, van verordening nr. 17 zijn nuttige werking gedeeltelijk zou ontnemen.
52 In dit verband moet eraan worden herinnerd, dat de aanmelding niet een aan de ondernemingen voorgeschreven vormvereiste is, maar een onmisbare voorwaarde voor het verkrijgen van bepaalde voordelen. Volgens de bewoordingen van artikel 15, lid 5, sub a, van verordening nr. 17 kunnen geen geldboeten worden opgelegd voor gedragingen die na de aanmelding plaatsvinden, voor zover zij blijven binnen de grenzen welke in de aanmelding zijn genoemd. Dit voordeel voor ondernemingen die een overeenkomst of een onderling afgestemde feitelijke gedraging hebben aangemeld, vormt de tegenprestatie voor het risico dat zij lopen door de overeenkomst of de onderling afgestemde gedraging zelf aan te geven. Deze ondernemingen riskeren namelijk niet enkel dat wordt vastgesteld, dat de overeenkomst of de feitelijke gedraging in strijd is met artikel 85, lid 1, dat de toepassing van lid 3 wordt geweigerd en dat zij aan de aangemelde overeenkomst of gedraging een einde moeten maken (zie in deze zin het arrest van 10 december 1985, gevoegde zaken 240/82, 241/82, 242/82, 261/82, 262/82, 268/82 en 269/82, Stichting Sigarettenindustrie, Jurispr. 1985, blz. 3831, r.o. 76), maar eveneens dat een geldboete wordt opgelegd voor hun gedragingen vóór de aanmelding (zie in deze zin het arrest van 7 juni 1983, gevoegde zaken 100/80 tot en met 103/80, Musique Diffusion française, Jurispr. 1983, blz. 1825, r.o. 93). Zoals het Hof in voornoemd arrest van 10 december 1985 verklaarde, kunnen deze bepalingen bovendien, voor zover zij de ondernemingen tot aanmeldingen aansporen, de onderzoekstaak van de Commissie in zoverre vergemakkelijken.
53 De algemene structuur van deze bepalingen houdt derhalve in, dat de ondernemingen die onder de in verordening nr. 17 voorziene omstandigheden tot aanmeldingen zijn overgegaan, als tegenprestatie daarvoor bepaalde voordelen kunnen ontvangen. Een uitlegging van deze verordening waarin wordt aanvaard dat de Lid-Staten de in deze aanmeldingen vervatte inlichtingen als bewijsmiddel kunnen gebruiken ter rechtvaardiging van nationale sancties, zou de strekking van het bij artikel 15, lid 5, van de verordening aan de ondernemingen toegekende voordeel verminderen.
54 Hieruit volgt, dat voor de inlichtingen in de verzoeken en aanmeldingen, bedoeld in de artikelen 2, 4 en 5 van verordening nr. 17, hetzelfde geldt als voor de inlichtingen in de antwoorden op verzoeken om inlichtingen krachtens artikel 11 van deze verordening: de Lid-Staten mogen deze inlichtingen niet als bewijsmiddel gebruiken.
55 Om al deze redenen moet worden geantwoord, dat artikel 214 EEG-Verdrag en de bepalingen van verordening nr. 17 aldus moeten worden uitgelegd, dat de Lid-Staten in het kader van hun bevoegdheid om de nationale en communautaire mededingingsregels toe te passen, de niet bekendgemaakte inlichtingen in de antwoorden op de krachtens artikel 11 van verordening nr. 17 tot de ondernemingen gerichte verzoeken om inlichtingen en de inlichtingen in de verzoeken en aanmeldingen, bedoeld in de artikelen 2, 4 en 5 van verordening nr. 17, niet als bewijsmiddel kunnen gebruiken.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
56 De kosten door de Spaanse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de door het Tribunal de Defensa de la Competencia bij beschikking van 28 januari 1991 gestelde vragen, verklaart voor recht:
Artikel 214 EEG-Verdrag en de bepalingen van verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, eerste verordening over de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het EEG-Verdrag, moeten aldus worden uitgelegd, dat de Lid-Staten in het kader van hun bevoegdheid om de nationale en communautaire mededingingsregels toe te passen, de niet bekendgemaakte inlichtingen in de antwoorden op de krachtens artikel 11 van verordening nr. 17 tot de ondernemingen gerichte verzoeken om inlichtingen en de inlichtingen in de verzoeken en aanmeldingen, bedoeld in de artikelen 2, 4 en 5 van verordening nr. 17, niet als bewijsmiddel kunnen gebruiken.
Full & Egal Universal Law Academy