Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
++++
1. Questões prejudiciais - Competência do Tribunal de Justiça - Limites - Questão manifestamente destituída de pertinência
(Tratado CEE, artigo 177. )
2. Concorrência - Regras comunitárias - Aplicação pelas autoridades nacionais - Inaplicabilidade do Regulamento n. 17
(Regulamento n. 17 do Conselho)
3. Concorrência - Processo administrativo - Informações obtidas pela Comissão ao abrigo do Regulamento n. 17 - Utilização pelas autoridades nacionais como meios de prova - Inadmissibilidade - Justificação - Protecção dos direitos de defesa das empresas - Respeito do segredo profissional - Tomada em consideração para instaurar um processo regulado pelo direito nacional - Admissibilidade
(Tratado CEE, artigo 214. ; Regulamento n. 17 do Conselho, artigos 2. , 4. , 5. , 11. e 20. )
Sumário
1. O artigo 177. do Tratado estabelece o quadro de uma colaboração estreita entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, baseada numa repartição das funções entre estes órgãos. Neste contexto, cabe exclusivamente aos tribunais nacionais chamados a conhecer do litígio e responsáveis pela decisão jurisdicional a proferir apreciar, tendo em conta as particularidades de cada processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para proferir a sua decisão, como a pertinência das questões submetidas ao Tribunal de Justiça.
A rejeição de um pedido prejudicial apresentado por um órgão jurisdicional nacional apenas é possível quando seja evidente que a interpretação do direito comunitário ou a análise da validade de uma regra comunitária, solicitadas por esse órgão jurisdicional, não estão de forma alguma relacionadas com a realidade ou o objecto do processo principal.
2. Mesmo quando aplicam as normas materiais dos artigos 85. , n. 1, ou 86. do Tratado, as autoridades nacionais devem fazê-lo de acordo com o direito interno. O Regulamento n. 17 disciplina, de facto, os processos de aplicação das regras comunitárias da concorrência conduzidos pela Comissão.
3. O artigo 214. do Tratado e as disposições do Regulamento n. 17 devem ser interpretados no sentido de que os Estados-membros, no âmbito da competência que lhes é reconhecida para aplicação das regras nacionais e comunitárias da concorrência, não podem utilizar como meio de prova, nem as informações não publicadas contidas nas respostas aos pedidos de informação dirigidos às empresas nos termos do artigo 11. do Regulamento n. 17, nem as informações contidas nos pedidos e notificações previstos nos artigos 2. , 4. e 5. do mesmo regulamento.
O facto de, por força do artigo 10. , n. 1, do referido regulamento, essas informações serem transmitidas às autoridades nacionais competentes não implica de modo algum que estas possam utilizá-las livremente.
Relativamente às informações obtidas nos termos do artigo 11. , o artigo 20. do regulamento proíbe, a fim de proteger os direitos de defesa das empresas, a sua utilização com fins diferentes daquele para que foram solicitadas, designadamente para o exercício pela Comissão das suas próprias competências, impondo no que lhes respeita, tanto à Comissão como às autoridades competentes dos Estados-membros e respectivos funcionários e agentes, o respeito do segredo profissional, o qual implica não apenas a instituição de regras destinadas a proibir a comunicação de informações confidenciais, como ainda a impossibilidade de as autoridades que possuem legalmente essas informações as utilizarem, na falta de disposição expressa nesse sentido, por razões alheias às que ditaram a sua obtenção.
Relativamente às informações contidas nos pedidos e notificações previstos nos artigos 2. , 4. e 5. do regulamento, a falta de uma disposição semelhante ao artigo 20. não afasta as exigências relativas ao respeito dos direito da defesa e do segredo profissional. Além disso, a utilização de informações fornecidas pelas empresas à Comissão deve respeitar sempre o quadro legal do processo em que essas informações foram obtidas, visando precisamente o processo de notificação alcançar o equilíbrio entre a revelação voluntária de um acordo ou prática concertada, geradora de um certo risco para as empresas, e a imunidade para os comportamentos posteriores à notificação, prevista no artigo 15. , n. 5, alínea c), do regulamento, que representa uma vantagem para as empresas, equilíbrio que seria desfeito pela utilização das informações comunicadas com vista à aplicação de sanções no âmbito de um processo regulado pelo direito nacional.
O facto de as informações fornecidas às autoridades nacionais competentes deverem permanecer na esfera interna destas, o que exclui a sua comunicação a outras autoridades nacionais ou a terceiros, e de não poderem ser por elas invocadas num processo de inquérito prévio, nem para justificar uma decisão adoptada com base em normas do direito da concorrência, quer nacional, quer comunitário, não impede, no entanto, que constituam indícios eventualmente utilizáveis para apreciar a oportunidade de instaurar ou não um processo nacional, processo no decurso do qual os factos devem ser apurados através de meios de prova próprios do direito nacional e com respeito das garantias nele previstas.
Partes
No processo C-67/91,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177. do Tratado CEE, pelo Tribunal de Defensa de la Competencia, destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre
Dirección General de Defensa de la Competencia
e
- Asociación Española de Banca Privada (AEB),
- Banco Hispano Americano, SA,
- Banco Exterior de España, SA,
- Banco Popular Español, SA,
- Banco Bilbao Vizcaya, SA,
- Banco Central, SA,
- Banco Español de Crédito, SA,
- Banco de Santander - SA de Crédito,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação do artigo 214. do Tratado CEE e do Regulamento n. 17 do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1962, Primeiro Regulamento de execução dos artigos 85. e 86. do Tratado (JO 1962, 13, p. 204; EE 08 F1 p. 22),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: O. Due, presidente, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse e P. J. G. Kapteyn, presidentes de secção, G. F. Mancini, C. N. Kakouris, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, M. Díez de Velasco, M. Zulleg, J. L. Murray e D. A. O. Edward, juízes,
advogado-geral: F. G. Jacobs
secretário: D. Triantafyllou, administrador
vistas as observações escritas apresentadas:
- em representação do Governo espanhol, por Alberto Navarro González, director-geral da Coordenação Jurídica e Institucional Comunitária, e Rosario Silva de Lapuerta, Abogado del Estado, chefe do Serviço do Contencioso Comunitário, na qualidade de agentes,
- em representação da AEB, por Enrique Piñel López, advogado no foro de Madrid,
- em representação do Banco Hispano Americano, SA, por Gerardo Codes Anguita, advogado no foro de Madrid,
- em representação do Banco Exterior de España, SA, por Alvaro Merino Fuentes, Procurador de los Tribunales de Madrid, e José Ataz Hernández, advogado no foro de Madrid,
- em representação do Banco Popular Español, SA, por Santiago Lizarraga Beloso, mandatário, e Vicente Infante Pérez, advogado no foro de Madrid,
- em representação do Banco Bilbao Vizcaya, SA, por José Luis Segimón Escobedo, advogado no foro de Madrid,
- em representação do Banco Central, SA, por Juan Manuel Echevarría Hernández, consultor-secretário e director-geral, advogado no foro de Madrid,
- em representação do Banco Español de Crédito, SA, por Mariano Gómez de Liaño y Botella, advogado no foro de Madrid, e Piero A. M. Ferrari, advogado no foro de Roma,
- em representação do Banco de Santander, SA, por Alfredo Õnoro Crespo, advogado no foro de Madrid,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Francisco E. González Díaz e Berend Jan Drijber, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações do Governo espanhol, da AEB, do Banco Central Hispano-Americano, SA, (resultante da fusão do Banco Hispano Americano, SA e do Banco Central, SA), representado por Juan Manuel Echevarría Hernández, do Banco Exterior de España, SA, representado por A. Echevarría Pérez, advogado no foro de Madrid, do Banco Popular Español, SA, representado por Pablo Isla Alvarez de Tejera e Juan Ignacio Martí Barceló, advogados no foro de Madrid, do Banco Bilbao Vizcaya, SA, do Banco Español de Crédito, SA, do Banco de Santander, SA, e da Comissão das Comunidades Europeias, na audiência de 12 de Maio de 1992,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 10 de Junho de 1992,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 28 de Janeiro de 1991, entrado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 15 de Fevereiro do mesmo ano, o Tribunal de Defensa de la Competencia submeteu, nos termos do artigo 177. do Tratado CEE, várias questões prejudiciais relativas à interpretação do artigo 214. do Tratado CEE e do Regulamento n. 17 do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1962, primeiro regulamento de execução dos artigos 85. e 86. do Tratado (JO 1962, 13, p. 204; EE 08 F1 p. 22, a seguir "Regulamento n. 17").
2 Estas questões foram suscitadas no quadro de um litígio entre, por um lado, a Dirección General de Defensa de la Competencia (a seguir "DGDC") e, por outro, a Asociación Española de Banca Privada (a seguir "AEB"), bem como os Banco Hispano Americano, Banco Exterior de España, Banco Popular Español, Banco Bilbao Vizcaya, Banco Central, Banco Español de Crédito e Banco de Santander, SA de Crédito (a seguir "Banco de Santander").
3 Os serviços da DGDC intentaram, no Tribunal de Defensa de la Competencia, uma acção contra a AEB e os bancos já referidos, na qual estes eram acusados de haver violado, no que respeita a determinados serviços e comissões bancárias, as disposições da Lei espanhola n. 110, de 20 de Julho de 1963, relativa à repressão das práticas restritivas da concorrência.
4 Os bancos alegam que este procedimento nacional teve a sua verdadeira origem, não nos diversos pedidos de informação que os serviços da DGDC apresentaram no início de 1987, mas sim nos actos posteriores das autoridades nacionais baseados nas informações recolhidas pela Comissão, em conformidade com o disposto no Regulamento n. 17.
5 Referem que estas informações estão contidas num "formulário A/B", apresentado em Março de 1988 pela AEB e pelos bancos já referidos, a fim de obterem da Comissão o certificado negativo previsto no artigo 2. do Regulamento n. 17 ou a isenção prevista no artigo 85. , n. 3, do Tratado, e ainda nas respostas aos pedidos de informações dirigidos aos bancos pela Comissão, a partir de Março de 1987, com base no artigo 11. do Regulamento n. 17.
6 A AEB e os bancos alegam que estas informações não podem ser utilizadas pelas autoridades nacionais como fundamento de um processo destinado a sancionar infracções às regras nacionais da concorrência.
7 Nestas condições, o Tribunal de Defensa de la Competencia decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
"1) A autoridade nacional competente para a aplicação num Estado-membro dos artigos 85. , n. 1, e 86. do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia pode utilizar a informação obtida pelos serviços da Comissão
a) por aplicação do artigo 11. do Regulamento n. 17/62 do Conselho,
b) com base numa notificação voluntária enviada por empresas estabelecidas no referido Estado-membro, de acordo com o perceituado nos artigos 2. , 4. e 5. do Regulamento n. 17/62 do Conselho,
num processo sancionador instaurado para aplicação exclusiva dos artigos 85. , n. 1, e 86. do Tratado que institui a CEE?
2) A referida autoridade pode utilizar as informações citadas no ponto 1, alíneas a) e b), num processo sancionador instaurado para aplicação conjunta dos ordenamentos comunitário e nacional em matéria de concorrência?
3) A referida autoridade pode utilizar as informações citadas no ponto 1, alíneas a) e b), num processo sancionador instaurado para aplicação exclusiva do ordenamento nacional em matéria de concorrência?
4) A referida autoridade pode utilizar as informações citadas no ponto 1, alíneas a) e b), num processo de isenção de proibição de práticas restritivas de concorrência, instaurado apenas com base no seu ordenamento nacional?"
8 Na fundamentação do despacho de reenvio, o tribunal nacional indica que, em seu entender, a resposta a estas questões deve ser afirmativa.
9 Para mais ampla exposição dos factos do processo principal, da tramitação do processo e das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal de Justiça.
10 Antes de definir o objecto das questões prejudiciais submetidas ao Tribunal de Justiça e de decidir da sua admissibilidade, convém indicar, a título preliminar, o quadro jurídico em que tais questões foram colocadas e, mais concretamente, os âmbitos de aplicação respectivos das regras comunitárias e das regras nacionais de concorrência, o alcance do Regulamento n. 17 e as formas de cooperação entre a Comissão e os Estados-membros previstas neste regulamento.
11 O direito comunitário e o direito nacional da concorrência consideram as práticas restritivas sob aspectos diferentes. Enquanto os artigos 85. e 86. do Tratado as encaram em função dos obstáculos ao comércio entre os Estados-membros que elas podem gerar, as legislações internas, inspiradas por considerações que lhes são próprias, consideram as práticas restritivas apenas neste âmbito. Daqui resulta que as autoridades nacionais podem agir igualmente em relação a situações que podem ser objecto de uma decisão da Comissão (v., neste sentido, os acórdãos de 13 de Fevereiro de 1969, Wilhelm, 14/68, Recueil, p. 1, e de 10 de Julho de 1980, Giry e Guerlain, n.os 15 e 16, 253/78 e 1/79 a 3/79, Recueil, p. 2327).
12 Nos referidos acórdãos, o Tribunal de Justiça salientou, no entanto, que a aplicação paralela do direito nacional da concorrência apenas é de admitir quando não prejudique a aplicação uniforme, em todo o mercado comum, das normas comunitárias da concorrência e o pleno efeito dos actos adoptados em execução das referidas normas.
13 O Regulamento n. 17 aplica-se aos processos instaurados pela Comissão para cumprimento dos artigos 85. e 86. do Tratado. Como refere o seu sétimo considerando, este regulamento fixa as regras com base nas quais a Comissão poderá tomar as medidas necessárias à aplicação das referidas disposições.
14 É neste quadro que o Regulamento n. 17 fixa as condições em que, por um lado, as empresas fornecem informações à Comissão e, por outro, esta última utiliza tais informações e as transmite às autoridades competentes dos Estados-membros.
15 A Comissão recebe, assim, das empresas pedidos de certificados negativos, apresentados com base no artigo 2. do Regulamento n. 17, para declarar verificado que não há razão para intervir nos termos n. 1 do artigo 85. ou do artigo 86. do Tratado. A Comissão recebe igualmente as notificações de acordos, decisões e práticas previstas nos artigos 4. e 5. do regulamento, para que adopte, nos termos do n. 3 do artigo 85. do Tratado, uma decisão que declare inaplicável o disposto no n. 1 deste mesmo artigo a determinados acordos ou práticas concertadas.
16 Estes pedidos e notificações são apresentados num formulário comum, chamado "formulário A/B", cujo conteúdo é definido pelo Regulamento n. 27 da Comissão, de 3 de Maio de 1962, primeiro regulamento de execução do Regulamento n. 17 (JO 1962, 35, p. 1118; EE 08 F1 p. 31), na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n. 2526/85 da Comissão, de 5 de Agosto de 1985 (JO L 240, p. 1; EE 08 F3 p. 9).
17 O Regulamento n. 17 atribui, por outro lado, à Comissão amplos poderes de investigação e de instrução, precisando no seu oitavo considerando que esta deve dispor, em todo o mercado comum, do poder de exigir as informações e de proceder às averiguações necessárias para detectar as infracções aos artigos 85. e 86. do Tratado (acórdão de 8 de Outubro de 1989, Orkem/Comissão, n. 15, 374/87, Colect., p. 3283).
18 Foi assim que se instituiu um processo de inquérito preliminar, distinto do processo com observância do princípio do contraditório previsto no artigo 19. do regulamento, que abrange designadamente os pedidos de informações (artigo 11. do regulamento) e as diligências de instrução levadas a cabo por agentes da Comissão (artigo 14. do regulamento). Este processo tem por objectivo permitir à Comissão recolher as informações e a documentação necessárias para verificar a realidade e o alcance de uma determinada situação de facto e de direito (acórdão de 18 de Outubro de 1989, Orkem/Comissão, já referido, n. 21).
19 As disposições do Regulamento n. 17 definem as condições de participação dos Estados-membros nos processos abertos pela Comissão. Tal como se deduz do sétimo considerando do referido regulamento, tais disposições destinam-se a garantir que a Comissão, agindo em estreita e constante ligação com as autoridades competentes dos Estados-membros, possa tomar as medidas necessárias à aplicação dos artigos 85. e 86.
20 Nos termos do disposto no artigo 10. , n.os 1 e 2, do regulamento, a Comissão enviará imediatamente às autoridades competentes dos Estados-membros cópia dos pedidos e das notificações, bem como dos documentos mais importantes que lhe sejam dirigidos tendo em vista declarar verificadas infracções ao disposto no artigo 85. ou no artigo 86. do Tratado, ou obter um certificado negativo ou uma decisão de aplicação do n. 3 do artigo 85. As autoridades competentes dos Estados-membros podem formular quaisquer observações relativamente a esses processos. Entre as informações que podem ser comunicadas aos Estados-membros com base nestas disposições figuram designadamente as contidas nas respostas aos pedidos de informações apresentados pela Comissão nos termos do artigo 11. do regulamento. Este último artigo prevê, aliás, nos n.os 2 e 6, o envio às autoridades do Estado-membro em causa de uma cópia dos referidos pedidos de informação ou das decisões adoptadas pela Comissão em relação aos pedidos que não obtenham resposta.
21 Por último, o artigo 20. do regulamento estabelece, no n. 1:
"As informações obtidas nos termos dos artigos 11. , 12. , 13. e 14. só podem ser utilizadas para os fins para que tenham sido pedidas."
Nos termos do n. 2 deste mesmo artigo, que dá cumprimento ao artigo 214. do Tratado, respeitante ao segredo profissional (v., neste sentido, acórdão de 24 de Junho de 1986, AKZO Chemie/Comissão, n. 26, 53/85, Colect., p. 1965), as autoridades competentes dos Estados-membros, bem como os seus funcionários e outros agentes, são obrigados a não divulgar as informações obtidas nos termos do regulamento e que, pela sua natureza, estejam abrangidas pelo segredo profissional.
Objecto e admissibilidade das questões prejudiciais submetidas ao Tribunal de Justiça
22 As questões colocadas referem-se exclusivamente à utilização, pelas autoridades dos Estados-membros, das informações obtidas pela Comissão no quadro da aplicação do Regulamento n. 17. Através destas questões, o tribunal nacional pretende, fundamentalmente, saber se as autoridades nacionais podem, para efeitos da aplicação do direito comunitário ou do direito nacional da concorrência, utilizar as informações que lhes foram comunicadas pela Comissão e contidas:
- nas respostas aos pedidos de informação dirigidos às empresas com base no artigo 11. do regulamento;
- nos pedidos de certificados negativos e notificações de acordos, decisões e práticas previstos pelos artigos 2. , 4. e 5. do regulamento.
23 Deve notar-se que as questões colocadas dizem respeito à utilização pelas autoridades nacionais de informações obtidas pela Comissão que não foram publicadas nos termos do artigo 19. , n. 3, do Regulamento n. 17 e que não foram mencionadas numa decisão da Comissão publicada nos termos do artigo 21. deste regulamento.
24 A AEB e alguns dos bancos contestam a pertinência de algumas das questões formuladas, na medida em que se referem à utilização das referidas informações, por parte das autoridades nacionais, para efeitos da aplicação do direito comunitário da concorrência. Alegam que a única coisa que se discute no processo principal é a utilização, por parte das autoridades nacionais, das informações obtidas ao abrigo do Regulamento n. 17, designadamente das contidas no formulário A/B, no quadro de um processo nacional sancionador, baseado no direito nacional da concorrência.
25 Deve recordar-se que, de acordo com uma jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o artigo 177. do Tratado estabelece o quadro de uma cooperação estreita entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, baseada numa repartição de funções entre estes órgãos. Neste contexto, compete exclusivamente aos órgãos jurisdicionais nacionais chamados a conhecer do litígio e aos quais cabe a responsabilidade pela decisão a proferir, apreciar, tendo em conta as particularidades de cada caso, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sentença, como a pertinência das questões submetidas ao Tribunal de Justiça.
26 É possível a rejeição de um pedido apresentado por um órgão jurisdicional nacional, se for evidente que a interpretação do direito comunitário ou o exame da validade de uma regra comunitária, solicitadas pelo referido órgão jurisdicional, não tem qualquer relação com a realidade ou com o objecto do litígio no processo principal, (v., entre outros, o acórdão de 28 de Novembro de 1991, Durighello, n. 9, C-186/90, Colect., p. I-5773). Mas não é isso que acontece neste processo.
Utilização, pelas autoridades dos Estados-membros, das informações contidas nas respostas aos pedidos dirigidos às empresas com base no artigo 11. do Regulamento n. 17
27 A Comissão, a AEB e os bancos envolvidos alegam que o já referido n. 1 do artigo 20. do Regulamento n. 17 proíbe às autoridades dos Estados-membros a utilização destas informações como meios de prova em processos tendentes à aplicação de normas de direito nacional da concorrência. A Comissão admite, pelo contrário, que estas informações possam ser autorizadas pelas autoridades nacionais com vista à aplicação, dentro dos limites da sua competência, dos artigos 85. , n. 1, e 86. do Tratado.
28 O Governo espanhol defende que estas informações podem ser utilizadas pelas autoridades dos Estados-membros, quer para a aplicação das regras comunitárias da concorrência quer para a aplicação do direito nacional da concorrência, cujos objectivos e finalidades são idênticos.
29 A resposta à questão colocada pelo tribunal nacional exige a interpretação do disposto no referido artigo 20. , n. 1, do Regulamento n. 17, ao qual há que acrescentar o disposto no artigo 11. , n. 3, desse mesmo regulamento, que precisam que o pedido de informações dirigido à empresa deve indicar a base legal e a finalidade do pedido.
30 Para interpretar estas disposições deve ter-se em conta a sistematização geral do Regulamento n. 17, a finalidade das disposições que regulam o processo do pedido de informações, bem como as exigências resultantes do respeito dos princípios gerais do direito comunitário, designadamente dos direitos fundamentais (v., neste sentido, acórdão de 21 de Setembro de 1989, Hoechst/Comissão, n. 12, 46/87 e 227/88, Colect., p. 2859).
31 Como se referiu anteriormente, o Regulamento n. 17 não disciplina os processos conduzidos pelas autoridades competentes dos Estados-membros, mesmo no caso de tais processos se destinarem a aplicar os artigos 85. , n. 1, e 86. do Tratado. O artigo 9. , n. 3, do regulamento, que define e limita a competência das autoridades nacionais para aplicar estas últimas disposições, o artigo 20. , n. 2, relativo ao segredo profissional, tal como o artigo 10. , que associa os Estados-membros aos processos comunitários, têm em vista fixar as condições em que as autoridades nacionais podem actuar de forma a não criar obstáculos aos processos conduzidos pela Comissão e a garantir, pelo contrário, a eficácia destes, com respeito dos direitos dos interessados.
32 A distinção feita pela Comissão, para responder à questão colocada, entre os casos em que as autoridades nacionais utilizam as informações em causa para aplicar o direito comunitário e os casos em que o fazem para aplicar o direito nacional da concorrência, não é, nestas condições, pertinente. Em ambos os casos, com efeito, o processo conduzido pelas autoridades dos Estados-membros é distinto do da Comissão, obedecendo a recolha de elementos de prova por estas autoridades, sem prejuízo da observância do direito comunitário, às regras instituídas pelo direito nacional. Mesmo nos casos em que aplicam as normas materiais dos artigos 85. , n. 1, e 86. do Tratado, as autoridades nacionais são obrigadas a aplicá-las de acordo com as normas nacionais.
33 Neste quadro geral, a finalidade de um pedido de informações dirigido a uma empresa com base no artigo 11. do Regulamento n. 17 é fornecer à Comissão elementos de facto ou de direito necessários ao exercício das suas próprias competências. O valor probatório das informações assim comunicadas e as condições em que estas informações podem ser invocadas contra as empresas são, assim, definidas pelo direito comunitário e limitadas exclusivamente aos processos regidos pelo Regulamento n. 17. O objectivo do pedido de informações não é fornecer elementos de prova destinados a serem utilizados pelos Estados-membros nos processos regulados pelo direito nacional.
34 A comunicação às autoridades competentes dos Estados-membros das informações assim obtidas pela Comissão, com base no artigo 10. , n. 1 , do Regulamento n. 17, tem um duplo objectivo. Trata-se, por um lado, de informar os Estados-membros dos processos comunitários relativos às empresas estabelecidas no respectivo território, e, por outro, de garantir uma melhor informação da Comissão, que lhe permita confrontar as informações fornecidas pelas empresas com as indicações e observações que o Estado-membro em causa lhe pode comunicar. A mera comunicação das referidas informações aos Estados-membros não implica, por si só, que estes possam utilizá-las em condições que ponham em causa a aplicação do Regulamento n. 17 e os direitos fundamentais das empresas.
35 Ao proibir a utilização das informações obtidas ao abrigo do artigo 11. do Regulamento n. 17 para fins diferentes daqueles para que foram solicitadas e ao obrigar, tanto a Comissão como as autoridades competentes dos Estados-membros e os seus funcionários e agentes, a respeitar o segredo profissional, o artigo 20. do referido regulamento pretende proteger os direitos das empresas (v., neste sentido, acórdão de 17 de Outubro de 1989, Dow Benelux/Comissão, n.os 17 e 18, 85/87, Colect., p. 3137).
36 Os direitos da defesa, que já no processo de inquérito prévio devem ser respeitados, exigem, por um lado, que as empresas sejam informadas, quando lhes é dirigido um pedido de informação, e como prevê o artigo 11. , n. 3, do regulamento, do objectivo prosseguido pela Comissão e da base legal do pedido e, por outro, que as informações assim obtidas não sejam posteriormente desviadas do quadro legal do pedido.
37 O segredo profissional implica não apenas a criação de regras destinadas a proibir a comunicação de informações confidenciais, mas ainda a impossibilidade de as autoridades legalmente possuidoras das informações as utilizarem, na falta de disposição expressa nesse sentido, para fins diferentes daqueles para os quais foram obtidas.
38 Ora, tais garantias não seriam respeitadas se uma autoridade diferente da Comissão pudesse utilizar, como meios de prova, no quadro de processos não regidos pelo Regulamento n. 17, informações obtidas ao abrigo do artigo 11. deste regulamento.
39 Esta interpretação não desrespeita de forma alguma as exigências impostas pelo princípio da cooperação entre as instituições comunitárias e os Estados-membros. Com efeito, estes não são obrigados a ignorar as informações que lhes são comunicadas e a sofrer, assim, de "amnésia aguda", para utilizar os próprios termos da Comissão e do tribunal nacional. Estas informações constituem, na verdade, indícios que podem eventualmente ser tidos em conta para justificar a abertura de um processo nacional (v., neste sentido, acórdão de 17 de Outubro de 1989, Dow Benelux/Comissão, já referido, n.os 18 e 19).
40 Convém esclarecer, a este respeito, as condições em que as autoridades nacionais competentes podem utilizar tais informações.
41 Nos termos do artigo 214. do Tratado e do n. 2 do artigo 20. do Regulamento n. 17, estas autoridades estão obrigadas a não divulgar a outras autoridades nacionais ou a terceiros as informações abrangidas pelo segredo profissional.
42 As autoridades dos Estados-membros não podem invocar estas informações, nem durante um processo de inquérito prévio, nem para justificar uma decisão adoptada com base em disposições do direito da concorrência, quer nacional quer comunitário. Estas informações devem ser mantidas na esfera interna destas autoridades, só podendo ser utilizadas para decidir da oportunidade de instaurar ou não um processo nacional.
43 Para responder aos argumentos invocados pelo Governo espanhol na audiência, segundo os quais tal interpretação teria por efeito que a simples menção de um facto num documento enviado à Comissão bastaria para o subtrair a qualquer processo nacional, há que salientar que tais factos podem ser válidamente objecto de um processo nacional, desde que a prova da sua existência se baseie, não nos documentos e informações obtidas pela Comissão, mas nos meios de prova próprios do direito nacional, com respeito das garantias por este estabelecidas.
Utilização, pelas autoridades dos Estados-membros, das informações contidas nos pedidos e notificações previstos nos artigos 2. , 4. e 5. do Regulamento n. 17
44 A Comissão defende que estas informações não podem ser utilizadas pelas autoridades dos Estados-membros para efeitos da aplicação do direito nacional da concorrência. Para tanto, baseia-se especialmente nas disposições do artigo 15. , n. 5, do Regulamento n. 17, relativas às isenções de multas de que beneficiam as empresas que tenham notificado acordos, decisões e práticas à Comissão. Alega que o equilíbrio e o sistema geral destas disposições seriam afectados se as autoridades nacionais fossem autorizadas a utilizar contra as empresas as informações contidas nos formulários de notificação. Em contrapartida, a Comissão admite que as autoridades nacionais podem utilizar estas informações com vista à aplicação dos artigos 85. , n. 1, e 86. do Tratado, desde que respeitem as normas que limitam a sua competência neste domínio.
45 A AEB e os bancos afectados baseiam-se fundamentalmente nas regras do segredo profissional e nos princípios gerais do direito, que, em seu entender, proíbem a utilização contra uma pessoa, no quadro de um processo sancionador, de informações que esta comunicou de sua livre iniciativa para apoiar um pedido dirigido à autoridade competente.
46 Para o Governo espanhol, as autoridades nacionais podem, na falta de disposições expressas em contrário, utilizar estas informações com vista à aplicação do direito da concorrência, comunitário e nacional, sem violar as disposições do Regulamento n. 17.
47 Contrariamente às informações contidas nas respostas aos pedidos de informação, as informações contidas nos pedidos e notificações previstos nos artigos 2. , 4. e 5. do Regulamento n. 17 não são objecto de qualquer disposição semelhante à do n. 1 do artigo 20. do regulamento, que limita as condições em que tais informações podem ser utilizadas.
48 No entanto, mesmo na falta de uma norma expressa nesse sentido, a utilização de informações comunicadas pelas empresas à Comissão deve respeitar o quadro legal do processo em que essas informações foram obtidas.
49 Deduz-se da letra do artigo 85. , n. 3, do Tratado e das disposições do Regulamento n. 17 que a notificação de acordos, decisões e práticas à Comissão se inscreve no âmbito de processos especificamente comunitários. Além disso, tanto o formulário A/B como a nota complementar anexa a este formulário e destinada a informar as empresas mencionam apenas estes processos, não referindo de modo algum a possibilidade de uma autoridade diferente da Comissão utilizar as informações contidas no formulário.
50 Nestas condições, e tendo em conta, por outro lado, as exigências decorrentes do respeito dos direitos de defesa e do segredo profissional, já referidas, o silêncio da norma não pode ser interpretado como recusa do legislador comunitário de reconhecer às empresas direitos idênticos aos que lhes reconhece para garantir a protecção das informações contidas nas suas respostas aos pedidos de informação apresentados ao abrigo do artigo 11. do regulamento.
51 Esta interpretação impõe-se tanto mais que, como refere a Comissão, a possibilidade reconhecida aos Estados-membros de utilizarem as informações contidas no formulário A/B priva, em parte, de eficácia o disposto no n. 5 do artigo 15. do Regulamento n. 17.
52 Deve, a este respeito, recordar-se que a notificação não constitui uma formalidade imposta às empresas, mas sim um requisito indispensável para obter determinadas vantagens. Nos termos do artigo 15. , n. 5, alínea a), do Regulamento n. 17, não pode ser aplicada qualquer multa em relação a comportamentos posteriores à notificação, desde que se mantenham dentro dos limites da actividade descrita na notificação. Ora, esta vantagem concedida às empresas que tenham notificado um acordo ou uma prática concertada constitui a contrapartida do risco assumido pela empresa ao denunciar ela própria o acordo ou prática concertada. A empresa corre, de facto, o risco não só de a Comissão declarar que o acordo ou a prática infringem o n. 1 do artigo 85. , recusando a aplicação do n. 3 do artigo 85. e obrigando-a a por fim ao acordo ou à pratica notificada (v., neste sentido, acórdão de 10 de Dezembro de 1985, Stichting Sigarettenindustrie/Comissão, n. 76, 240/82, 241/82 e 242/82, 261/82, 262/82, 268/82 e 269/82, Recueil, p. 3831), mas igualmente de ser sancionada com uma multa pelos seus comportamentos anteriores à notificação (v., neste sentido, acórdão de 7 de Junho de 1983, Musique Diffusion française/Comissão, n. 93, 100/80, 101/80, 102/80 e 103/80, Recueil, p. 1825). Além disso, como salientou o Tribunal de Justiça no acórdão de 10 de Dezembro de 1985, já referido, estas disposições permitem, na medida em que incitam as empresas a proceder a notificações, reduzir correspondentemente as tarefas de investigação da Comissão.
53 O sistema geral destas disposições implica, assim, que as empresas que tenham efectuado notificações nas condições previstas no Regulamento n. 17 possam, em contrapartida, beneficiar de certas vantagens. Uma interpretação deste regulamento que admitisse que os Estados-membros podem utilizar, como meios de prova, as informações contidas nas referidas notificações para justificar sanções nacionais, reduziria substancialmente o alcance da vantagem conferida às empresas pelo artigo 15. , n. 5, do regulamento.
54 Resulta daqui que, mesmo para as informações contidas nas resposta aos pedidos de informação apresentados com base no artigo 11. do Regulamento n. 17, os Estados-membros não podem utilizar como meios de prova as informações contidas nos pedidos e notificações previstos nos artigos 2. , 4. e 5. deste regulamento.
55 Por todas estas razões, deve responder-se que o artigo 214. do Tratado e as disposições do Regulamento n. 17 devem ser interpretadas no sentido de que os Estados-membros, no âmbito da competência que lhes é reconhecida para a aplicação das normas nacionais e comunitárias da concorrência, não podem utilizar, como meios de prova, nem as informações não publicadas contidas nas respostas aos pedidos de informação dirigidos às empresas ao abrigo do artigo 11. do Regulamento n. 17, nem as informações contidas nos pedidos e notificações previstos nos artigos 2. , 4. e 5. do Regulamento n. 17.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
56 As despesas efectuadas pelo Governo espanhol e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Tribunal de Defensa de la Competencia, por despacho de 28 de Fevereiro de 1991, declara:
O artigo 214. do Tratado CEE e as disposições do Regulamento n. 17 do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1962, Primeiro Regulamento de execução dos artigos 85. e 86. do Tratado, devem ser interpretados no sentido de que os Estados-membros, no âmbito da competência que lhes é reconhecida para aplicação das regras nacionais e comunitárias da concorrência, não podem utilizar, como meios de prova, nem as informações não publicadas contidas nas respostas aos pedidos de informação dirigidos às empresas nos termos do artigo 11. do Regulamento n. 17, nem as informações contidas nos pedidos e notificações previstos nos artigos 2. , 4. e 5. do Regulamento n. 17.
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