Sammanfattning
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Nyckelord
1. Förhandsavgöranden - domstolens behörighet - gränser - uppenbart irrelevant fråga
(artikel 177 i EEG-fördraget)
2. Konkurrens - gemenskapsregler - nationella myndigheters tillämpning - förordning nr 17 ej tillämplig
(rådets förordning nr 17)
3. Konkurrens - administrativt förfarande - upplysningar inhämtade av kommissionen enligt förordning nr 17 - använda som bevis av nationella myndigheter - otillåtet - förbudets grunder - skydd för företagens rätt till försvar - iakttagande av tystnadsplikt - utnyttjande av sådan information för att inleda en process enligt nationell rätt - tillåtlighet
(artikel 214 i EEG-fördraget, artiklarna 2, 4, 5, 11 och 20 i rådets förordning nr 17)
Sammanfattning
1. Artikel 177 i fördraget fastställer ramen för ett nära samarbete mellan de nationella domstolarna och domstolen grundat på en inbördes fördelning av funktioner dem emellan. Det tillkommer de nationella domstolarna, vid vilka tvisten anhängiggjorts och som skall avkunna dom, att utifrån varje måls förutsättningar bedöma om ett förhandsavgörande behövs för att kunna döma i saken liksom relevansen hos de frågor som ställs till domstolen.
En begäran om förhandsavgörande från en nationell domstol kan endast avvisas om det är uppenbart att en tolkning av gemenskapsrätten eller av giltigheten hos en gemenskapsbestämmelse, som begärts av den nationella domstolen, saknar samband med de faktiska omständigheterna i eller föremålet för tvisten.
2. Även när de nationella myndigheterna tillämpar grundbestämmelserna i artiklarna 85.1 och 86 i fördraget skall det ske i enlighet med nationella bestämmelser. Förordning nr 17 reglerar nämligen kommissionens förfarande vid tillämpningen av gemenskapens konkurrensregler.
3. Artikel 214 i fördraget och bestämmelserna i förordning nr 17 skall tolkas så att medlemsstaterna, inom ramen för den behörighet som tillkommer dem vid tillämpningen av nationella och gemenskapsrättsliga konkurrensregler, som bevis inte kan använda icke offentliggjorda upplysningar som begärts in från företagen enligt artikel 11 i förordning nr 17, eller upplysningar som ingår i ansökningar och anmälningar enligt artiklarna 2, 4 och 5 i förordningen.
Den omständigheten att dessa upplysningar enligt artikel 10.1 i förordningen skall översändas till medlemsstaternas behöriga myndigheter innebär inte att dessa myndigheter kan använda dem efter eget gottfinnande.
Vad gäller upplysningar som inhämtats i enlighet med artikel 11 i förordningen förbjuder artikel 20, för att skydda företagens rätt till försvar, att de används för andra ändamål än det som avsågs med begäran eller undersökningen, nämligen att kommissionen skall kunna utöva sin behörighet. Vidare föreskriver artikel 20, vad gäller dessa upplysningar, att kommissionen och medlemsstaternas behöriga myndigheter samt deras tjänstemän och övriga anställda iakttar sekretess, vilket förutsätter att regler införs som förbjuder att konfidentiella uppgifter röjs och gör det omöjligt för de myndigheter som lagenligt förfogar över upplysningarna att använda dem för ett annat ändamål än det med begäran eller undersökningen avsedda, om detta inte uttryckligen angivits.
Vad gäller upplysningar som ingår i ansökningar och anmälningar enligt artiklarna 2, 4 och 5 i förordningen, innebär inte avsaknaden av en bestämmelse motsvarande artikel 20 att kravet att iakttaga rätten till försvar och sekretess bortfaller. Vid användningen av upplysningar som företagen lämnat kommissionen skall dessutom hänsyn alltid tas till den rättsliga ramen för förfarandet inom vilket upplysningarna inhämtats och syftet med anmälningsförfarandet är just att uppnå balans mellan det frivilliga avslöjandet av en konkurrensbegränsande samverkan eller ett samordnat förfarande - vilken kan innebära en viss risk för företagen - och immunitet för uppträdandet efter anmälan enligt artikel 15.1 c i förordningen, vilket är fördelaktigt för företagen. Denna balans skulle störas om lämnade upplysningar användes för att vidta sanktioner i
en process enligt den nationella rättsordningen.
Det faktum att upplysningar som ingetts till medlemsstaternas behöriga myndigheter endast är för internt bruk, utesluter att de förs vidare till andra nationella myndigheter eller till tredje part och att de kan användas av dessa under ett förberedande förfarande eller som underlag för ett beslut grundat på konkurrensrättens bestämmelser, vare sig det gäller nationell rätt eller gemenskapsrätt. Det hindrar dock inte att de ändå kan utgöra indicier som eventuellt kan användas för att bedöma lämpligheten av att inleda ett nationellt förfarande eller inte, i vilket fall omständigheterna måste styrkas genom bevis enligt den nationella rättsordningen och med beaktande av denna rättsordnings garantier.
Parter
I mål C-67/91
har Tribunal de Defensa de la Competencia till domstolen gett in en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 177 i EEG-fördraget i det mål som pågår vid den nationella domstolen mellan
Dirección General de Defensa de la Competencia
och
- Asociación Española de Banca Privada (AEB),
- Banco Hispano Americano, SA,
- Banco Exterior de España, SA,
- Banco Popular Español, SA,
- Banco Bilbao Vizcaya, SA,
- Banco Central, SA,
- Banco Español de Crédito, SA,
- Banco de Santander - SA de Crédito.
Begäran avser tolkningen av artikel 214 i EEG-fördraget och av förordning nr 17 av den 6 februari 1962, Första förordningen om tillämpning av fördragets artiklar 85 och 86 (EGT 1962, 13, s. 204, fransk version; svensk specialutgåva, del 08, volym 01).
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden O. Due, avdelningsordförandena R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse och P. J. G. Kapteyn samt domarna C. F. Mancini, C. N. Kakouris, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, M. Díez de Velasco, M. Zuleeg, J. L. Murray, och D. A. O. Edward,
generaladvokat: F. G. Jacobs,
justitiesekreterare : D. Triantafyllou, byrådirektör,
som beaktat de skriftliga yttrandena från
- den spanska regeringen, genom Alberto Navarro González, generaldirektör med ansvar för samordning av gemenskapsrättsliga tvister, och Rosario Silva de Lapuerta, Abogado del Estado, chef med ansvar för gemenskapsrättsliga tvister, i egenskap av ombud,
- AEB, genom advokaten Enrique Piñel López, Madrid;
- Banco Hispano Americano, SA, genom advokaten Gerardo Codes Anguita, Madrid
- Banco Exterior de España, SA, genom Alvaro Merino Fuentes, Procurador de los Tribunales de Madrid och advokaten José Ataz Hernández, Madrid,
- Banco Popular Español, SA, genom befullmäktigade ombudet Santiago Lizarraga Beloso, och advokaten Vicente Infante Pérez, Madrid,
- Banco Bilbao Vizcaya, SA, genom advokaten José Luis Segimón Escobedo, Madrid
- Banco Central, SA, genom advokaten Juan Manuel Echevarría Hernández, Madrid, conseiller secrétaire och generaldirektör,
- Banco Español de Crédito, SA, genom advokaterna Mariano Gómez de Liaño y Botella, Madrid, och Piero A. M. Ferrari, Rom,
- Banco de Santander, SA, genom advokaten Alfredo Oñoro Crespo, Madrid,
- Europeiska gemenskapernas kommission, genom Francisco E. González och Berend Jan Drijber, rättstjänsten, i egenskap av ombud
som beaktat förhandlingsrapporten,
som hört de muntliga yttrandena från den spanska regeringen, från AEB, från banken Banco Central Hispanoamericano, SA, (resultatet av sammanslagningen av bankerna Banco Hispano Americano, SA, och Banco Central, SA,) företrädd av Juan Manuel Echevarría Hernández, från banken Banco Exterior de España, SA, företrädd av advokaten A. Echevarría Pérez, Madrid, från banken Banco Popular Español, SA, företrädd av advokaterna Pablo Isla Alvarez de Tejera och Juan Ignacio Martí Barceló, Madrid, från banken Banco Bilbao Vizcaya, SA, från banken Banco Español de Crédito, SA, från banken Banco de Santander, SA, och från Europeiska gemenskapernas kommission, framlagda vid sammanträde den 12 maj 1992, och
som hört generaladvokatens förslag till avgörande vid sammanträde den 10 juni 1992,
meddelar följande
Domskäl
dom
1 Genom beslut av den 28 januari 1991, som inkom till domstolen den 15 februari 1991, har Tribunal de Defensa de la Competencia i enlighet med artikel 177 i EEG-fördraget ställt flera frågor angående tolkningen av artikel 214 i EEG-fördraget och rådets förordning nr 17 av den 6 februari 1962, Första förordningen om tillämpning av fördragets artiklar 85 och 86 (EGT 1962, 13, s. 204, fransk version; svensk specialutgåva del 08, volym 01, nedan kallad "förordning nr 17").
2 Frågorna har ställts inom ramen för en tvist mellan Dirección General de Defensa de la Competencia (nedan kallad "DGDC") och Asociación Española de Banca Privada (nedan kallad "AEB"), Banco Hispano Americano, Banco Exterior de España, Banco Popular Español, Banco Bilbao Vizcaya, Banco Central, Banco Español de Crédito och Banco de Santander - SA de Crédito (nedan kallad "Banco de Santander").
3 DGDC har vid Tribunal de Defensa de la Competencia väckt talan mot AEB och ovan nämnda banker. Svarandena påstås ha överträtt bestämmelserna i den spanska lagen nr 110 av den 20 juli 1963 om förbud mot konkurrensbegränsande beteenden beträffande vissa banktjänster och provisioner.
4 Bankerna gör gällande att den egentliga utgångspunkten för detta nationella förfarande inte är de olika upplysningar som DGDC begärde i början av 1987 utan senare åtgärder som de nationella myndigheterna vidtagit på grundval av upplysningar som inhämtats av kommissionen enligt bestämmelserna i förordning nr 17.
5 Upplysningarna finns på "Blankett A/B", som AEB och ovan nämnda banker lämnade in i mars 1988 för att erhålla ett icke-ingripandebesked från kommissionen enligt artikel 2 i förordning nr 17 eller undantag enligt artikel 85.3 i fördraget, liksom i de upplysningar som kommissionen begärt in från bankerna från och med mars 1987 i enlighet med artikel 11 i förordning nr 17.
6 AEB och bankerna hävdar att dessa upplysningar inte får användas av de nationella myndigheterna för att vidta åtgärder i syfte att ingripa mot överträdelser av nationella konkurrensregler.
7 Det är mot den bakgrunden som Tribunal de Defensa de la Competencia förklarat målet vilande och ställt följande frågor till domstolen:
"1. Kan den nationella myndighet som i en medlemsstat är behörig att tillämpa artiklarna 85.1 och 86 i EEG-fördraget använda upplysningar som kommissionen erhållit
a) enligt artikel 11 i rådets förordning nr 17?
b) genom en frivillig anmälan från företag som etablerats i medlemsstaten i enlighet med artiklarna 2, 4 och 5 i rådets förordning nr 17?
2. Kan myndigheten använda upplysningarna enligt 1 a och 1 b ovan i ett repressivt förfarande enligt både gemenskapsrättsliga och nationella konkurrensregler?
3. Kan myndigheten använda upplysningarna enligt 1 a och 1 b ovan i ett förfarande som uteslutande förs enligt nationella konkurrensregler?
4. Kan myndigheten använda upplysningarna enligt 1 a och 1 b ovan för att ge tillstånd för konkurrensbegränsande förfaranden uteslutande enligt nationell rätt?"
8 Den nationella domstolen har i motiveringen till sin begäran om förhandsavgörande angivit att den anser att dessa frågor borde besvaras jakande.
9 För en utförligare redogörelse för omständigheterna i tvisten vid den nationella domstolen, rättegångens förlopp och de till domstolen ingivna yttrandena, hänvisas till förhandlingsrapporten. Handlingarna i målet i dessa delar återges i det följande endast i den mån domstolens argumentation kräver det.
10 Innan en närmare undersökning görs av föremålet för frågorna som överlämnats till domstolen och beslut fattas om frågorna kan upptas till sakprövning, skall inledningsvis redogöras för den rättsliga ramen inom vilken frågorna ställts och framför allt för tillämpningsområdet för nationella respektive gemenskapsrättsliga konkurrensregler, räckvidden hos förordning nr 17 samt det samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna som föreskrivs i förordningen.
11 Den gemenskapsrättsliga och den nationella konkurrensrätten har olika utgångspunkter vid bedömningen av konkurrensbegränsande beteenden. I artiklarna 85 och 86 i fördraget bedöms dessa beteenden mot bakgrund av de hinder de kan innebära för handeln mellan medlemsstaterna, medan konkurrenslagstiftningen i medlemsstaterna utgår - var och en utifrån egna överväganden - från konkurrensbegränsningar på ett rent nationellt plan. Därav följer att de nationella myndigheterna även kan ingripa mot förhållanden som kan vara föremål för ett beslut från kommissionens sida (jfr dom av den 13 februari 1969, Wilhelm i mål 14/68, Rec. 1969 s. 1, och av den 10 juli 1980, Giry och Guerlain i förenade målen 253/78, 1/79, 2/79 och 3/79, Rec. 1980 s. 2327, punkterna 15 och 16).
12 I nämnda domar underströk domstolen emellertid att en parallell tillämpning av nationell konkurrensrätt bara kan tillåtas i den mån den inte skadar den enhetliga tillämpningen, inom hela gemenskapen, av gemenskapsrättsliga konkurrensregler och den fulla verkan av de rättsakter som antagits med tillämpning av dessa regler.
13 Förordning nr 17 reglerar kommissionens förfaranden vid tillämpningen av artiklarna 85 och 86 i fördraget. Som framgår av sjunde övervägandet i ingressen fastställer förordningen de regler, enligt vilka kommissionen kan vidta de åtgärder som behövs för att tillämpa dessa bestämmelser.
14 Det är mot den bakgrunden som förordning nr 17 fastställer villkoren för, å ena sidan, hur företag lämnar upplysningar till kommissionen, och, å andra sidan, hur kommissionen använder upplysningarna och översänder dem till medlemsstaternas behöriga myndigheter.
15 Kommissionen mottar sålunda, i enlighet med artikel 2 i förordning nr 17, företagens ansökningar om icke-ingripandebesked i form av ett uttalande att det inte finns anledning att ingripa enligt artiklarna 85.1 och 86 i fördraget. Kommissionen mottar också anmälningar om avtal, beslut och samordnade förfaranden i enlighet med artiklarna 4 och 5 i förordningen, för att den i enlighet med artikel 85.3 i fördraget skall förklara att bestämmelserna i artikel 85.1 inte är tillämpliga på vissa avtal eller samordnade förfaranden.
16 Ansökningarna och anmälningarna görs på en gemensam blankett, kallad "Blankett A/B", vars innehåll är närmare angivet i kommissionens förordning nr 27 av den 3 maj 1962, Första förordningen om tillämpning av förordning nr 17 (EGT 1962, 35, s. 1118, fransk version; svensk specialutgåva, del 08, volym 01), ändrad av kommissionens förordning nr 2526/85 av den 5 augusti 1985 (EGT 1985 nr L 240, s. 1, fransk version; svensk specialutgåva, del 08, volym 01).
17 Förordning nr 17 har dessutom givit kommissionen vidsträckta undersöknings- och utredningsbefogenheter, genom att det i åttonde övervägandet i ingressen slås fast att kommissionen skall ha befogenhet att inom hela den gemensamma marknaden begära in de upplysningar och genomföra de undersökningar som behövs för att få kännedom om överträdelser av artiklarna 85 och 86 i fördraget (dom av den 18 oktober 1989, Orkem mot kommissionen i mål 274/87, Rec. 1989 s. 3283, punkt 15).
18 Skilt från det kontradiktoriska förfarande som föreskrivs i artikel 19 i förordningen, inrättades på så sätt ett förfarande för en förberedande undersökning, som framför allt omfattar begäran om upplysningar (artikel 11 i förordningen) och undersökningar som utförs av kommissionens tjänstemän (artikel 14 i förordningen). Förfarandet avser att ge kommissionen möjlighet att inhämta de upplysningar och handlingar som behövs för att undersöka riktigheten och räckvidden av vissa faktiska och rättsliga omständigheter (ovan nämnda dom av den 18 oktober 1989, Orkem mot kommissionen, Rec.1989, punkt 21).
19 Bestämmelserna i förordning nr 17 definierar förutsättningarna för medlemsstaternas deltagande i förfaranden som kommissionen handlägger. Som framgår av det sjunde övervägandet i ingressen har bestämmelserna som mål att säkerställa att kommissionen, i nära och ständig kontakt med behöriga myndigheter i medlemsstaterna, kan vidta de åtgärder som behövs för tillämpningen av artiklarna 85 och 86.
20 I enlighet med bestämmelserna i artiklarna 10.1 och 10.2 i förordningen skall kommissionen utan dröjsmål översända till medlemsstaternas behöriga myndigheter, kopior av ansökningar och anmälningar samt även av de viktigaste handlingarna som tillställts kommissionen i förberedelsearbetet för fastställande av överträdelser av artiklarna 85 eller 86 i fördraget eller för erhållande av ett icke-ingripandebesked eller beslut om tillämpning av artikel 85.3. De behöriga myndigheterna i medlemsstaterna har rätt att framföra sina synpunkter på dessa åtgärder. Bland de upplysningar som kan översändas till medlemsstaterna i enlighet med bestämmelserna finns framför allt de upplysningar som förekommer i svaren på kommissionens begäran om upplysningar enligt artikel 11 i förordningen. I artiklarna 11.2 och 11.6 föreskrivs vidare att en kopia av begäran om upplysningar eller av beslut som kommissionen fattat till följd av att en begäran inte givit resultat, skall översändas till myndigheterna i den berörda medlemsstaten.
21 I artikel 20.1 i förordningen fastställs slutligen följande :
"Upplysningar som har inhämtats med stöd av artikel 11-14 får endast användas för det med begäran eller undersökningen angivna ändamålet.",
Enligt artikel 20.2, som behandlar bestämmelserna i fördragets artikel 214 rörande tystnadsplikt (se dom av den 24 juni 1986, AKZO Chemie mot kommissionen i mål 53/85, Rec. 1986 s. 1965, punkt 26), får medlemsstaternas behöriga myndigheter och deras anställda inte röja upplysningar, som de har inhämtat med stöd av denna förordning och som är av sådant slag att de omfattas av sekretess.
Föremålet för frågorna i förhandsavgörandet och deras upptagande till sakprövning
22 De frågor som ställts rör uteslutande nationella myndigheters användning av upplysningar som kommissionen inhämtat i enlighet med förordning nr 17. Med dessa frågor önskar den nationella domstolen i huvudsak få veta om nationella myndigheter, i syfte att tillämpa gemenskapsrättsliga eller nationella konkurrensregler, kan använda upplysningar som har översänts till dem från kommissionen och som ingått i
- svaren på begäran om upplysningar som riktats till företagen i enlighet med artikel 11 i förordningen;
- ansökningar om icke-ingripandebesked och anmälningar om avtal, beslut, och samordnade förfaranden i enlighet med artiklarna 2, 4 och 5 i förordningen.
23 Frågorna rör nationella myndigheters användning av upplysningar som kommissionen inhämtat, och som inte har offentliggjorts enligt bestämmelserna i artikel 19.3 i förordning nr 17 och som inte har omnämnts i ett beslut av kommissionen som offentliggjorts i enlighet med artikel 21 i förordningen.
24 AEB och vissa av bankerna bestrider relevansen av vissa frågor i den mån de rör nationella myndigheters användning av upplysningarna för att tillämpa gemenskapsrättsliga konkurrensregler. De hävdar att tvisten vid den nationella domstolen uteslutande rör de nationella myndigheternas användning av upplysningar som inhämtats enligt förordning nr 17, och då framför allt från blankett A/B, i samband med nationella straffåtgärder enligt vissa regler i den nationella konkurrensrätten.
25 Det erinras om att enligt domstolens fasta rättspraxis fastställs i artikel 177 i fördraget förutsättningarna för ett nära samarbete mellan de nationella domstolarna och domstolen grundat på en fördelning av funktioner dem emellan. Det ankommer på de nationella domstolarna, där tvisten anhängiggjorts och som skall avkunna dom, att utifrån varje måls förutsättningar bedöma om ett förhandsavgörande behövs för att kunna döma i saken liksom relevansen hos de frågor som ställs till domstolen.
26 En begäran om förhandsavgörande från en nationell domstol kan avvisas om det förefaller uppenbart att tolkningen av gemenskapsrätten eller undersökningen av en gemenskapsbestämmelses giltighet, som den nationella domstolen begärt, uppenbart saknar samband med de faktiska omständigheterna i målet eller föremålet för tvisten (se bl. a. dom av den 28 november 1991, Durighello i mål C-186/90, Rec. 1991 s. 5773, punkt 9). Detta är emellertid inte fallet i föreliggande mål.
Nationella myndigheters användning av upplysningar som begärts in från företag i enlighet med artikel 11 i förordning nr 17
27 Kommissionen, AEB och de berörda bankerna hävdar att ovan nämnda bestämmelser i artikel 20.1 i förordning nr 17 förbjuder medlemsstaternas myndigheter att åberopa upplysningarna som bevis i ett mål som handläggs enligt nationell konkurrensrätt. Kommissionen medger däremot att nationella myndigheter kan använda upplysningarna, inom ramen för deras behörighet, vid tillämpningen av artiklarna 85.1 och 86 i fördraget.
28 Den spanska regeringen hävdar att medlemsstaternas myndigheter kan använda upplysningarna både vid tillämpningen av gemenskapsrättsliga och nationella konkurrensregler, vars syften och mål är desamma.
29 För att kunna besvara frågorna från den nationella domstolen krävs en tolkning av bestämmelserna i artikel 20.1 i förordning nr 17, vilken bör läsas tillsammans med bestämmelserna i artikel 11.3 i samma förordning, enligt vilken den rättsliga grunden för och syftet med begäran skall anges i en begäran om upplysningar som riktas till ett företag.
30 För att tolka bestämmelserna finns det anledning att beakta den allmänna systematiken hos förordning nr 17, syftet med bestämmelserna om begäran om upplysningar och de krav som ligger i att beakta gemenskapsrättens allmänna principer, framför allt de grundläggande rättigheterna (se dom av den 21 september 1989, Hoechst mot kommissionen i förenade målen 46/87 och 227/88, Rec. 1989 s. 2859, punkt 12).
31 Som tidigare nämnts reglerar inte förordning nr 17 förfaranden som handläggs av behöriga myndigheter i medlemsstaterna, ens om de avser tillämpningen av artiklarna 85.1 och 86 i fördraget. Syftet med artikel 9.3 i förordningen, som definierar och avgränsar de nationella myndigheternas behörighet vid tillämpningen av bestämmelserna i artiklarna 85.1 och 86 i fördraget, liksom med artikel 20.2 som behandlar sekretess samt med artikel 10 som rör medlemsstaternas medverkan i gemenskapsförfaranden, är att ange förutsättningarna för de nationella myndigheternas agerande utan att detta försvårar kommissionens arbete och att säkerställa att detta arbete tvärtom kan genomföras effektivt och med beaktande av berörda parters rättigheter.
32 Den skillnad som kommissionen gör i sitt yttrande mellan de fall där myndigheterna använder upplysningarna för att tillämpa gemenskapsrätten och de fall där de tillämpar nationella konkurrensregler, är icke relevant i förevarande fall. I båda fallen är myndigheternas förfarande i medlemsstaterna skilt från kommissionens och myndigheternas inhämtande av bevis är underkastad, med förbehåll för gemenskapsrätten, den nationella rättens bestämmelser. Även när de nationella myndigheterna tillämpar grundbestämmelserna i artiklarna 85.1 och 86 i fördraget skall det ske i enlighet med nationella bestämmelser.
33 Mot bakgrund av dessa allmänna principer är syftet med en begäran om upplysningar som riktas till ett företag i enlighet med artikel 11 i förordning nr 17 att förse kommissionen med de faktiska och rättsliga upplysningar den behöver för att utöva sina befogenheter. Bevisvärdet hos upplysningar som inhämtats på detta sätt och villkoren för att de skall kunna åberopas gentemot företagen bestäms således av gemenskapsrätten och de kan endast användas i förfaranden enligt förordning nr 17. Syftet med begäran om upplysningar är inte att tillhandahålla bevis att användas av medlemsstaterna i processer enligt den nationella rättsordningen.
34 Kommissionens översändande av de inhämtade upplysningarna till behöriga myndigheter i medlemsstaterna i enlighet med artikel 10.1 i förordning nr 17 har två syften. Syftet är dels att informera medlemsstaterna om gemenskapsförfaranden som rör företag inom deras territorium och dels att tillförsäkra kommissionen bättre information genom att upplysningar som lämnats av företagen kan jämföras med upplysningar och synpunkter från medlemsstaten i fråga. Översändandet av upplysningarna till medlemsstaterna innebär i sig inte att de senare kan använda dem på ett sätt som undergräver tillämpningen av förordning nr 17 och företagens grundläggande rättigheter.
35 Genom att förbjuda att upplysningar som inhämtats enligt artikel 11 i förordning nr 17 används för andra syften än de för vilka de har samlats in och genom att kräva att kommissionen och medlemsstaternas behöriga myndigheter samt deras tjänstemän och övriga anställda iakttar sekretessen, är syftet med artikel 20 i förordningen att värna om företagens rättigheter (se dom av den 17 oktober 1989, Dow Benelux mot Kommissionen i mål 85/87, Rec. 1989 s. 3137, punkterna 17 och 18).
36 Rätten till försvar, som skall iakttas redan när den preliminära undersökningen påbörjas, kräver dels att företagen i samband med begäran om upplysningar informeras enligt artikel 11.3 i förordningen om kommissionens syfte med begäran och dess rättsliga grund, och dels att de inhämtade upplysningarna inte senare används utanför den rättsliga ramen för begäran.
37 Sekretessen förutsätter inte bara införande av regler som förbjuder att konfidentiella upplysningar röjs utan också att myndigheterna, i avsaknad av uttryckliga bestämmelser härom, är förhindrade att använda sådan upplysningar som de lagligen har kännedom om i ett annat syfte än det informationen inhämtats för.
38 Dessa principer skulle inte iakttas om en annan myndighet än kommissionen kunde använda upplysningar som inhämtats enligt artikel 11 i förordning nr 17 som bevis i förfaranden som inte omfattas av denna förordning.
39 En sådan tolkning strider på intet sätt mot principen om samarbete mellan gemenskapsinstitutionerna och medlemsstaterna. Medlemsstaterna behöver nämligen inte bortse från de översända upplysningarna och, med kommissionens och den nationella domstolens ord, lida av "akut minnesförlust". Dessa upplysningar kan nämligen utgöra indicier som, vid behov, kan motivera att ett nationellt förfarande inleds (se ovan nämnda dom av den 17 oktober 1989, Dow Benelux mot kommissionen, punkterna 18 och 19).
40 Det skall därför närmare anges under vilka förutsättningar medlemsstaternas behöriga myndigheter kan använda sådana upplysningar.
41 I enlighet med bestämmelserna i artiklarna 214 i fördraget och 20.2 i förordning nr 17 måste dessa myndigheter se till att upplysningar som omfattas av tystnadsplikt inte röjs för andra nationella myndigheter eller utomstående.
42 Dessa upplysningar kan inte åberopas av myndigheterna i medlemsstaterna, vare sig i samband med en inledande undersökning eller för att motivera ett beslut som fattats i enlighet med konkurrensrättens bestämmelser, oavsett om det rör nationell rätt eller gemenskapsrätt. Myndigheterna får inte lämna ut dessa upplysningar och de kan bara användas vid bedömningen om ett nationellt förfarande bör inledas.
43 Som svar på de argument som den spanska regeringen framfört under den muntliga förhandlingen, nämligen att en sådan tolkning skulle medföra att det skulle räcka att en omständighet nämns i ett dokument som översänts till kommissionen, för att omständigheten överhuvudtaget inte kan beaktas i ett nationellt förfarande, kan följande påpekas. En sådan omständighet kan vederbörligen åberopas i en nationell process under förutsättning att beviset för att omständigheten föreligger kan hämtas, inte från handlingar och upplysningar som inhämtats av kommissionen, utan genom den nationella rättsordningens egna regler om bevisning och med iakttagande av de garantier som föreskrivs i den nationella rättsordningen.
Nationella myndigheters användning av upplysningar som framgår av ansökningar och anmälningar i enlighet med artiklarna 2, 4, 5 i förordning nr 17
44 Kommissionen hävdar att medlemsstaternas myndigheter inte kan använda dessa upplysningar vid tillämpning av den nationella konkurrensrätten. Som stöd anför kommissionen framför allt bestämmelserna i artikel 15.5 i förordning nr 17 som undantar företag som anmält avtal, beslut och samordnade förfaranden till kommissionen från böter. Kommissionen anför att harmonin och den allmänna systematiken i dessa bestämmelser skulle omintetgöras om de nationella myndigheter hade rätt att använda upplysningar från anmälningsblanketterna mot företagen. Kommissionen medger däremot att upplysningarna kan användas av de nationella myndigheterna vid tillämpningen av artiklarna 85.1 och 86 i fördraget, under förutsättning att de inte överskrider sina befogenheter.
45 AEB och de berörda bankerna utgår å sin sida mer specifikt från bestämmelserna om sekretess och allmänna rättsprinciper, vilka förbjuder att upplysningar som en person på eget initiativ har lämnat i anslutning till en ansökan till den behöriga myndigheten, används mot personen i fråga i ett straffrättsligt förfarande.
46 Enligt den spanska regeringen kan de nationella myndigheterna, i avsaknad av uttryckliga bestämmelser om motsatsen, använda upplysningarna för att tillämpa gemenskapsrättslig och nationell konkurrenslagstiftning utan att bryta mot bestämmelserna i förordning nr 17.
47 Till skillnad från upplysningar i svaren på en begäran om upplysningar, omfattas inte upplysningar i ansökningar och anmälningar enligt artiklarna 2, 4 och 5 i förordning nr 17 av bestämmelser, liknande dem i artikel 20.1 i förordning nr 17, som begränsar användningsområdet för dessa upplysningar.
48 Även utan en uttrycklig bestämmelse härom skall emellertid den rättsliga grunden för uppgifternas inhämtande iakttas när upplysningar som företagen lämnat till kommissionen används.
49 Det framgår av ordalydelsen i artikel 85.3 i fördraget, liksom i förordning nr 17, att anmälan om avtal, beslut, och samordnade förfaranden uteslutande rör gemenskapsförfaranden. På såväl blankett A/B som den bifogade handledningen för företagen nämns dessutom enbart dessa förfaranden och ingenstans nämns möjligheten för andra myndigheter än kommissionen att använda upplysningarna på blanketten.
50 Under dessa omständigheter och med hänsyn tagen till kraven på rätten till försvar och iakttagande av sekretess som nämnts ovan, kan det faktum att det inte nämns i texten, inte tolkas som att gemenskapslagstiftaren inte önskat tillerkänna företagen samma rättigheter för sådana upplysningar som för upplysningar som lämnats som svar på begäran om upplysningar enligt artikel 11 i förordningen.
51 Denna tolkning gäller i ännu högre grad eftersom, som kommissionen påpekat, artikel 15.5 i förordning nr 17 delvis skulle berövas sin ändamålsenliga verkan om medlemsstaterna kunde använda upplysningarna på blankett A/B.
52 Det skall i det hänseendet erinras om att anmälan inte utgör en formföreskrift för företagen, utan en nödvändig förutsättning för att få vissa fördelar. Enligt artikel 15.5 a i förordning nr 17 kan inga böter utdömas för åtgärder som utförs efter anmälan, förutsatt att de ligger inom ramen för den verksamhet som beskrivits i anmälan. Fördelen för företag som anmält ett avtal eller ett samordnat förfarande utgör kompensation för den risk ett företag löper genom att själv anmäla avtalet eller det samordnade förfarandet. Företaget riskerar nämligen inte bara att det konstateras att avtalet eller det samordnade förfarandet strider mot artikel 85.1, att avslag ges på begäran att tillämpa artikel 85.3 och att företaget tvingas säga upp det anmälda avtalet eller samordnade förfarandet (se dom av den 10 december 1985, , Stichting Sigarettenindustrie mot kommissionen i förenade målen 240/82, 241/82, 242/82, 261/82, 262/82, 268/82 och 269/82, Rec. 1985 s. 3831, punkt 76) utan också att företaget bötfälls för åtgärder som vidtagits före anmälan (se dom av den 7 juni 1983, Musique Diffusion française mot kommissionen i förenade målen 100/80-103/80, Rec. 1983 s. 1825, punkt 93). Som domstolen understrukit i ovan nämnda dom av den 10 december 1985, minskar bestämmelserna kommissionens arbetsbörda rörande undersökningar genom att uppmuntra företagen att göra anmälningar.
53 Bestämmelsernas allmänna systematik innebär således att företag, som gjort anmälan i enlighet med bestämmelserna i förordning nr 17, i gengäld kan åtnjuta vissa fördelar. En tolkning av förordningen så att medlemsstaterna kan använda upplysningarna i dessa anmälningar som bevis för att påföra nationella sanktioner skulle avsevärt begränsa de fördelar som företagen tillerkänns enligt artikel 15.5 i förordningen.
54 Härav följer att i likhet med upplysningar som finns i svaren på begäran om upplysningar enligt artikel 11 i förordning nr 17 har medlemsstaterna inte rätt att använda upplysningar i ansökningar och anmälningar enligt artiklarna 2, 4 och 5 i förordningen som bevis.
55 Sammantaget konstateras således att artikel 214 i fördraget och bestämmelserna i förordning nr 17 skall tolkas så att medlemsstaterna, i utövandet av sina befogenheter vid tillämpningen av nationella och gemenskapsrättsliga konkurrensregler, som bevis inte kan använda icke offentliggjorda upplysningar i svaren på begäran om upplysningar som riktats till företag enligt artikel 11 i förordning nr 17, eller upplysningarna från ansökningar och anmälningar enligt artiklarna 2, 4 och 5 i förordning nr 17.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
56 De kostnader som har förorsakats den spanska regeringen och Europeiska gemenskapernas kommission, som har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
-angående de frågor som genom beslut av den 28 januari 1991 förts vidare av Tribunal de Defensa de la Competencia - följande dom:
Artikel 214 i EEG-fördraget och bestämmelserna i rådets förordning nr 17 av den 6 februari 1962, Första förordningen om tillämpning av fördragets artiklar 85 och 86, skall tolkas så att medlemsstaterna, i utövandet av sina befogenheter vid tillämpningen av nationella och gemenskapsrättsliga konkurrensregler, som bevis inte kan använda icke offentliggjorda upplysningar i svaren på begäran om upplysningar som riktats till företag enligt artikel 11 i förordning nr 17, eller upplysningar från ansökningar och anmälningar enligt artiklarna 2, 4 och 5 i förordning nr 17.
Full & Egal Universal Law Academy