Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
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1. Questioni pregiudiziali ° Competenza della Corte ° Limiti ° Questione manifestamente priva di pertinenza
(Trattato CEE, art. 177)
2. Concorrenza ° Norme comunitarie ° Applicazione da parte delle autorità nazionali ° Inapplicabilità del regolamento n. 17
[Regolamento (CEE) del Consiglio n. 17]
3. Concorrenza ° Procedimento amministrativo ° Informazioni acquisite dalla Commissione in forza del regolamento n. 17 ° Utilizzazione da parte delle autorità nazionali come mezzi di prova ° Inammissibilità ° Giustificazione ° Tutela dei diritti della difesa delle imprese ° Osservanza del segreto d' ufficio ° Rilevanza ai fini dell' instaurazione di un procedimento disciplinato dal diritto nazionale ° Ammissibilità
[Trattato CEE, art. 214; regolamento (CEE) del Consiglio n. 17, artt. 2, 4, 5, 11, e 20]
Massima
1. L' art. 177 del Trattato delinea l' ambito di una stretta cooperazione tra i giudici nazionali e la Corte, basata su una ripartizione delle funzioni tra i medesimi. In tale ambito, spetta unicamente ai giudici nazionali aditi, che debbono assumere la responsabilità della decisione giudiziaria, valutare, tenuto conto delle peculiarità di ogni causa, sia la necessità di una pronuncia in via pregiudiziale per essere posti in grado di statuire nel merito sia la pertinenza delle questioni sottoposte alla Corte.
Il rigetto di una domanda di pronuncia pregiudiziale proposta da un giudice nazionale è possibile solo se risulti in modo manifesto che l' interpretazione del diritto comunitario o l' esame della validità di una norma comunitaria, richiesti dal detto giudice, non abbiano alcuna relazione con l' effettività o l' oggetto della controversia nella causa principale.
2. Anche quando applichino le disposizioni fondamentali degli artt. 85, n. 1, o 86 del Trattato, le autorità nazionali sono chiamate a renderle operanti alla stregua delle norme nazionali. Il regolamento n. 17 disciplina infatti i procedimenti di applicazione delle norme comunitarie relative alla concorrenza espletati dalla Commissione.
3. L' art. 214 del Trattato e le disposizioni del regolamento n. 17 vanno interpretati nel senso che gli Stati membri, nell' ambito della competenza loro attribuita per l' applicazione delle norme nazionali e comunitarie in materia di concorrenza, non possono utilizzare come mezzi di prova né le informazioni non pubblicate contenute nelle risposte fornite alle richieste di informazioni rivolte alle imprese ai sensi dell' art. 11 del regolamento n. 17 né le informazioni contenute nelle domande e nelle notificazioni di cui agli artt. 2, 4 e 5 del medesimo regolamento.
La circostanza che in forza dell' art. 10, n. 1, del suddetto regolamento queste informazioni vengano trasmesse alle competenti autorità nazionali non implica infatti in nessun modo che queste ultime possano avvalersene a loro arbitrio.
Trattandosi di informazioni acquisite a norma dell' art. 11, l' art. 20 del regolamento, allo scopo di tutelare i diritti della difesa delle imprese, vieta la loro utilizzazione per scopi diversi da quello per il quale esse sono state richieste, consistente nell' esercizio da parte della Commissione delle proprie competenze, ed impone al riguardo sia alla Commissione sia alle competenti autorità degli Stati membri ed ai loro funzionari ed agenti l' osservanza del segreto d' ufficio, il quale implica non soltanto la fissazione di norme intese a vietare la trasmissione di informazioni riservate, ma altresì l' impossibilità per le autorità legalmente in possesso di queste informazioni di avvalersene, in assenza di espressa disposizione al riguardo, per un fine estraneo a quello per il quale sono state raccolte.
Per quanto riguarda le informazioni contenute nelle domande e nelle notificazioni previste dagli artt. 2, 4 e 5 del regolamento, la mancanza di una disposizione analoga all' art. 20 non fa venir meno le esigenze relative all' osservanza dei diritti della difesa e del segreto d' ufficio. Inoltre, l' utilizzazione delle informazioni comunicate dalle imprese alla Commissione deve sempre essere inerente al contesto giuridico del procedimento nell' ambito del quale tali informazioni sono state raccolte e la procedura della notificazione mira per l' appunto a realizzare un contemperamento tra la volontaria denuncia di un' intesa o di una pratica concordata, che può far sorgere un certo rischio per le imprese, e l' immunità per i comportamenti successivi alla notificazione, prevista dall' art. 15, n. 5, lett. c), del regolamento, che garantisce un vantaggio alle imprese, contemperamento che verrebbe infranto se le informazioni trasmesse fossero utilizzate per irrogare sanzioni nell' ambito di un procedimento disciplinato dal diritto nazionale.
Il fatto che le informazioni trasmesse alle autorità nazionali competenti debbano restare nella sfera interna di queste ultime, il che esclude la loro comunicazione ad altre autorità nazionali o a terzi, e non possano essere fatte valere dalle medesime né nell' ambito di un procedimento d' istruttoria preliminare né per motivare una decisione adottata a norma del diritto della concorrenza, sia esso nazionale o comunitario, non osta a che esse costituiscano, nondimeno, indizi dei quali può eventualmente tenersi conto per valutare l' opportunità di instaurare o meno un procedimento nazionale, nel corso del quale i fatti dovranno essere dimostrati con i mezzi di prova propri del diritto nazionale e nel rispetto delle garanzie dal medesimo apprestate.
Parti
Nel procedimento C-67/91,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell' art. 177 del Trattato CEE, dal Tribunal de Defensa de la Competencia nella causa dinanzi ad esso pendente tra
Dirección General de Defensa de la Competencia
e
° Asociación Española de Banca Privada (AEB),
° Banco Hispano Americano, SA,
° Banco Exterior de España, SA,
° Banco Popular Español, SA,
° Banco Bilbao Vizcaya, SA,
° Banco Central, SA,
° Banco Español de Crédito, SA,
° Banco de Santander, SA de Crédito
domanda vertente sull' interpretazione dell' art. 214 del Trattato CEE e del regolamento (CEE) del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento di applicazione degli artt. 85 e 86 del Trattato (GU 1962, n. 13, pag. 204),
LA CORTE,
composta dai signori O. Due, presidente, R. Joliet, F.A. Schockweiler, F. Grévisse e P.J.G. Kapteyn, presidenti di sezione, G.F. Mancini, C.N. Kakouris, J.C. Moitinho de Almeida, G.C. Rodríguez Iglesias, M. Díez de Velasco, M. Zuleeg, J.L. Murray e D.A.O. Edward, giudici,
avvocato generale: F.G. Jacobs
cancelliere: D. Triantafyllou, amministratore
viste le osservazioni scritte presentate:
° per il governo spagnolo, dal signor A. Navarro González, direttore generale del coordinamento giuridico ed istituzionale comunitario, e dalla signora Rosario Silva de Lapuerta, Abogado del Estado, capo del servizio del contenzioso comunitario, in qualità di agenti;
° per l' AEB, dall' avv. Enrique Piñel López, del foro di Madrid;
° per la banca Banco Hispano Americano, SA, dall' avv. Gerardo Codes Anguita, del foro di Madrid;
° per la banca Banco Exterior de España, SA, dal signor Alvaro Merino Fuentes, Procurador de los Tribunales de Madrid, e dall' avv. José Ataz Hernández, del foro di Madrid;
° per la banca Banco Popular Español, SA, dal signor Santiago Lizarraga Beloso, procuratore, e dall' avv. Vicente Infante Pérez, del foro di Madrid;
° per la banca Banco Bilbao Vizcaya, SA, dall' avv. José Luis Segimón Escobedo, del foro di Madrid;
° per la banca Banco central, SA, dall' avv. Juan Manuel Echevarría Hernández, consigliere segretario e direttore generale, del foro di Madrid;
° per la banca Banco Español de Crédito, SA, dagli avvocati Mariano Gómez de Liaño y Botella, del foro di Madrid, e Pietro A. M. Ferrari, del foro di Roma;
° per la banca Banco de Santander, SA, dall' avv. Alfredo Oñoro Crespo, del foro di Madrid;
° per la Commissione delle Comunità europee, dai signori Francisco E. González Díaz e Berend Jan Drijber, membri del servizio giuridico, in qualità di agenti;
vista la relazione d' udienza,
sentite le osservazioni orali del governo spagnolo, dell' AEB, della banca Banco Hispano Americano, SA (risultante dalla fusione delle banche Banco Hispano Americano, SA, e Banco Central, SA), con l' avv. Juan Manuel Echevarría Hernández, della banca Banco Exterior de España, SA, con l' avv. A. Echevarría Pérez, del foro di Madrid, della banca Banco Popular Español, SA, con gli avvocati Pablo Isla Alvarez de Tejera e Juan Ignacio Martí Barceló, del foro di Madrid, della banca Banco Bilbao Vizcaya, SA, della banca Banco Español de Crédito, SA, della banca Banco de Santander, SA, e della Commissione delle Comunità europee all' udienza del 12 maggio 1992,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 10 giugno 1992,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 28 gennaio 1991, pervenuta in cancelleria il 15 febbraio successivo, il Tribunal de Defensa de la Competencia ha sottoposto alla Corte, ai sensi dell' art. 177 del Trattato CEE, varie questioni pregiudiziali vertenti sull' interpretazione dell' art. 214 del Trattato CEE e del regolamento (CEE) del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento di applicazione degli artt. 85 e 86 del Trattato (GU 1962, n. 13, pag. 204, in prosieguo: il "regolamento n. 17").
2 Tali questioni sono state sollevate nell' ambito di una controversia sorta tra la Dirección General de Defensa de la Competencia (in prosieguo: la "DGDC"), da una parte, l' Asociación Española de Banca Privada (in prosieguo: l' "AEB") nonché le banche Banco Hispano Americano, Banco Exterior de España, Banco Popular Español, Banco Bilbao Vizcaya, Banco Central, Banco Español de Crédito e Banco de Santander, SA de Crédito (in prosieguo: il "Banco di Santander"), dall' altra.
3 La DGDC ha intentato un' azione dinanzi al Tribunal de Defensa de la Competencia contro l' AEB e le summenzionate banche contestano loro la mancata osservanza, per quanto riguarda taluni servizi e commissioni bancari, delle disposizioni della legge spagnola 20 luglio 1963, n. 110, relativa alla repressione delle pratiche restrittive della concorrenza.
4 Le banche assumono che il suddetto procedimento nazionale ha come punto di partenza non già le diverse richieste di informazioni inoltrate dalla DGDC all' inizio del 1987, bensì i successivi atti delle autorità nazionali adottati in base alle informazioni acquisite dalla Commissione a norma delle disposizioni del regolamento n. 17.
5 Tali informazioni sarebbero contenute in un "formulario A/B", presentato nel mese di marzo 1988 dall' AEB e dalle banche suddette al fine di ottenere dalla Commissione l' attestazione negativa contemplata dall' art. 2 del regolamento n. 17 o l' esenzione prevista dall' art. 85, n. 3, del Trattato, nonché nelle risposte fornite a richieste d' informazioni rivolte alle banche dalla Commissione, a decorrere dal mese di marzo 1987, ai sensi dell' art. 11 del regolamento n. 17.
6 L' AEB e le banche sostengono che tali informazioni non possono essere utilizzate dalle autorità nazionali per fondare la legittimità di un procedimento tendente a sanzionare infrazioni alle norme nazionali in materia di concorrenza.
7 Stando così le cose, il Tribunal de Defensa de la Competencia ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
"1) Se l' autorità nazionale competente in uno Stato membro per l' applicazione degli artt. 85, n. 1, e 86 del Trattato CEE possa utilizzare, nell' ambito di un procedimento a carattere sanzionatorio avviato a norma dei citati articoli, le informazioni ottenute dalla Commissione
a) in applicazione dell' art. 11 del regolamento n. 17 del Consiglio,
b) in seguito a notificazione volontaria effettuata da imprese stabilite in detto Stato membro in conformità al disposto degli artt. 2, 4 e 5 del regolamento n. 17 del Consiglio.
2) Se la detta autorità possa utilizzare le informazioni menzionate al n. 1, sub a) e sub b) in un procedimento a carattere sanzionatorio avviato in applicazione congiunta della normativa comunitaria e della normativa nazionale in materia di concorrenza.
3) Se la detta autorità possa utilizzare le informazioni menzionate al n. 1, sub a) e sub b) in un procedimento a carattere sanzionatorio, avviato in applicazione esclusiva della sua normativa nazionale.
4) Se la detta autorità possa utilizzare le informazioni menzionate al n. 1, sub a) e sub b) in un procedimento di autorizzazione di pratiche restrittive della concorrenza avviato in applicazione esclusiva della sua normativa nazionale".
8 Nella motivazione dell' ordinanza di rinvio il giudice nazionale afferma di propendere per una soluzione affermativa delle questioni anzidette.
9 Per una più ampia illustrazione degli antefatti della causa principale, dello svolgimento del procedimento nonchè delle osservazioni scritte presentate alla Corte, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
10 Prima di precisare l' oggetto delle questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte e di pronunciarsi sulla loro ricevibilità, occorre preliminarmente delineare il contesto giuridico nel quale le predette questioni sono sorte e, più specificamente, le rispettive sfere di applicazione delle norme comunitarie e delle norme nazionali in materia di concorrenza, la portata del regolamento n. 17 e i meccanismi di cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri previsti da questo regolamento.
11 Il diritto comunitario e i diritti nazionali in materia di concorrenza considerano le pratiche restrittive da punti di vista differenti. Mentre gli artt. 85 e 86 del Trattato le prendono in considerazione sotto il profilo degli ostacoli che possono derivarne per il commercio tra gli Stati membri, le normative interne, ispirandosi a considerazioni proprie a ciascuna di esse, considerano le pratiche restrittive esclusivamente in questo solo ambito. Ne consegue che le autorità nazionali hanno la facoltà di agire anche nei riguardi di situazioni che possono essere oggetto di una decisione della Commissione (v., in tal senso, sentenze 13 febbraio 1969, causa 14/68, Wilhelm, Racc. pag. 1, e 10 luglio 1980, cause riunite 253/78, 1/79 e 3/79, Giry e Guerlain, Racc. pag. 2327, punti 15 e 16 della motivazione).
12 La Corte ha tuttavia sottolineato, nelle sentenze testé citate, che un' applicazione parallela del diritto nazionale della concorrenza è ammessibile solo in quanto non pregiudichi l' uniforme applicazione, nell' intero mercato comune, delle norme comunitarie in materia di concorrenza e la piena efficacia dei provvedimenti adottati per l' attuazione delle medesime.
13 Il regolamento n. 17 si applica ai procedimenti espletati dalla Commissione per l' applicazione degli artt. 85 e 86 del Trattato. Come si rileva dal settimo considerando, esso fissa le regole in base alle quali la Commissione può prendere le misure necessarie per l' applicazione di tali disposizioni.
14 E' in tale contesto che il regolamento n. 17 disciplina le condizioni alle quali le imprese forniscono informazioni alla Commissione, per un verso, e quest' ultima le trasmette alle autorità competenti degli Stati membri, per l' altro.
15 La Commissione riceve pertanto le domande di attestazione negativa delle imprese, presentate ai sensi dell' art. 2 del regolamento n. 17, tendenti a far sì che essa accerti l' insussistenza di motivi per intervenire a norma delle disposizioni degli artt. 85, n. 1, e 86 del Trattato. Essa riceve parimenti le notificazioni di accordi, decisioni e pratiche, previste dagli artt. 4 e 5 del regolamento, dirette ad ottenere, in forza dell' art. 85, n. 3, del Trattato, una decisione che dichiari che le disposizioni del n. 1 del medesimo articolo non sono applicabili a determinati accordi o pratiche concordate.
16 Tali domande e notificazioni vengono presentate per mezzo di un formulario comune, determinato "formulario A/B", il cui contenuto è precisato dal regolamento della Commissione 3 maggio 1962, n. 27, primo regolamento di applicazione del regolamento n. 17 (GU 1962, n. 35, pag. 1118), nel testo risultante dal regolamento (CEE) della Commissione 5 agosto 1985, n. 2526 (GU L 240, pag. 1).
17 Il regolamento n. 17 ha peraltro conferito alla Commissione un ampio potere di controllo e di accertamento precisando, all' ottavo 'considerando' , che essa deve disporre, in tutto il territorio del mercato comune, del potere di esigere le informazioni e di procedere agli accertamenti necessari per individuare le trasgressioni agli artt. 85 e 86 del Trattato (v. sentenza 18 ottobre 1989, causa 374/87, Orkem/Commissione, Racc. pag. 3283, punto 15 della motivazione).
18 Si è così istituito un procedimento d' indagine preliminare, distinto dal procedimento contradittorio contemplato dall' art. 19 del regolamento, che include in particolare le richieste d' informazioni (art. 11 del regolamento) e gli accertamenti da parte degli agenti della Commissione (art. 14 del regolamento). Questo procedimento ha per scopo di consentire alla Commissione di raccogliere le informazioni e i documenti necessari per accertare la verità e la portata di una determinata situazione di fatto e di diritto (v. sentenza 18 ottobre 1989, Orkem/Commissione, citata, punto 21 della motivazione).
19 Le disposizioni del regolamento n. 17 definiscono le condizioni alle quali gli Stati membri sono associati ai procedimenti espletati dalla Commissione. Come risulta dal settimo 'considerando' del medesimo regolamento, queste disposizioni hanno per scopo di assicurare che la Commissione, agendo in stretto e costante collegamento con le autorità competenti degli Stati membri, possa adottare le misure necessarie nell' applicazione degli artt. 85 e 86.
20 A mente dell' art. 10, nn. 1 e 2, del regolamento, la Commissione trasmette immediatamente alle autorità competenti degli Stati membri copia delle domande e delle notificazioni nonché dei documenti più importanti che le sono presentati ai fini della constatazione delle trasgressioni all' art. 85 o all' art. 86 del Trattato, del rilascio di un' attestazione negativa o di una decisione di applicazione dell' art. 85, n. 3. Le autorità competenti degli Stati membri hanno la facoltà di formulare qualsiasi osservazione su tali procedure. Tra le informazioni che possono essere comunicate in forza delle suddette disposizioni rientrono quelle contenute nelle risposte fornite alle richieste di informazioni rivolte dalla Commissione a norma dell' art. 11 del regolamento. Quest' ultimo articolo, ai nn. 2 e 6, dispone inoltre che sia inviata alle autorità dello Stato membro interessato copia di tali richieste d' informazioni o delle decisioni adottate dalla Commissione a seguito di richieste rimaste senza esito.
21 Infine, l' art. 20 del regolamento al n. 1, così dispone:
"Le informazioni raccolte in applicazione degli artt. 11, 12, 13 e 14 possono essere utilizzate soltanto per lo scopo per il quale sono state richieste".
A norma del n. 2 del medesimo articolo, che applica l' art. 214 del Trattato relativo al segreto d' ufficio (v., in tal senso, sentenza 24 giugno 1986, causa 53/85, AKZO Chemie/Commissione, Racc. pag. 1965), le autorità competenti degli Stati membri e i loro dipendenti ed altri agenti sono tenuti a non divulgare le informazioni raccolte in applicazione del regolamento e che, per loro natura, sono protette dal segreto d' ufficio.
Sull' oggetto e sulla ricevibilità delle questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte
22 Le questioni deferite vertono esclusivamente sull' utilizzazione, da parte delle autorità degli Stati membri, delle informazioni raccolte dalla Commissione a norma del regolamento n. 17. Con tali questioni, il giudice nazionale adito intende appurare in sostanza se le autorità nazionali, ai fini dell' applicazione del diritto comunitario o del diritto nazionale della concorrenza, possa avvalersi delle informazioni che sono state loro trasmesse dalla Commissione e che erano contenute:
° nelle risposte fornite alle richieste di informazioni rivolte alle imprese in forza dell' art. 11 del regolamento;
° nelle domande di attestazione negativa e nelle notificazioni di accordi, decisioni e pratiche concordate di cui agli artt. 2, 4 e 5 del regolamento.
23 E' opportuno precisare che le questioni deferite si riferiscono all' utilizzazione, da parte delle autorità degli Stati membri, delle informazioni raccolte dalla Commissione che non sono state pubblicate ai sensi dell' art. 19, n. 3, del regolamento n. 17 e che non sono state menzionate in una decisione della Commissione pubblicata secondo le modalità prescritte dall' art. 21 di questo regolamento.
24 L' AEB e alcune banche contestano la pertinenza di una parte delle suddette questioni, in quanto esse concernono segnatamente l' utilizzazione di tali informazioni, da parte delle autorità nazionali, ai fini dell' applicazione del diritto comunitario della concorrenza. Esse sostengono che la controversia nella causa principale riguarderebbe solo l' utilizzazione, da parte delle autorità nazionali, delle informazioni raccolte a norma del regolamento n. 17, e più specificamente di quelle contenute in un formulario A/B, nell' ambito di un procedimento nazionale a carattere sanzionatorio fondato sulle norme nazionali relative alla concorrenza.
25 Si deve ricordare che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, l' art. 177 del Trattato delinea l' ambito di una stretta cooperazione tra i giudici nazionali e la Corte, basata su una ripartizione delle funzioni tra i medesimi. In tale ambito, spetta unicamente ai giudici nazionali aditi, che debbono assumere la responsabilità della decisione giudiziaria, valutare, tenuto conto delle peculiarità di ogni causa, sia la necessità di una pronuncia in via pregiudiziale per essere posti in grado di statuire nel merito sia la pertinenza delle questioni sottoposte alla Corte.
26 Il rigetto di una domanda presentata da un giudice nazionale è possibile solo se risulti in modo manifesto che l' interpretazione del diritto comunitario o l' esame della validità di una norma comunitaria, chiesti dal detto giudice, non hanno alcuna relazione con l' effettività o l' oggetto della controversia nella causa principale (v., tra l' altro, sentenza 28 novembre 1991, causa C-186/90, Durighello, Racc. pag. I-5773, punto 9 della motivazione). Nel caso di specie, tuttavia, tale ipotesi non ricorre.
Sull' utilizzazione da parte delle autorità degli Stati membri delle informazioni contenute nelle risposte alle richieste d' informazioni rivolte alle imprese a norma dell' art. 11 del regolamento n. 17
27 La Commissione, l' AEB e le banche interessate fanno valere che le citate disposizioni dell' art. 20, n. 1, del regolamento n. 17 vietano alle autorità degli Stati membri di utilizzare dette informazioni come mezzi di prova per un procedimento di applicazione del diritto nazionale della concorrenza. La Commissione ammette invece che tali informazioni possono essere utilizzate dalle autorità nazionali per applicare, entro i limiti della loro competenza, gli artt. 85, n. 1, e 86 del Trattato.
28 Il governo spagnolo sostiene che tali informazioni possono essere utilizzate dalle autorità degli Stati membri per l' applicazione sia delle norme comunitarie in materia di concorrenza sia del diritto nazionale della concorrenza le cui finalità ed obiettivi sono identici.
29 La soluzione della questione prospettata dal giudice nazionale presuppone l' interpretazione delle citate disposizioni dell' art. 20, n. 1, del regolamento n. 17, alle quali occorre aggiungere le disposizioni dell' art. 11, n. 3, del medesimo regolamento, che precisano che la richiesta d' informazioni rivolta all' impresa deve indicare il fondamento giuridico e lo scopo della domanda.
30 Nell' interpretazione delle suddette disposizioni, va considerata la struttura generale del regolamento n. 17, lo scopo delle norme che disciplinano la procedura di richiesta d' informazioni nonché le prescrizioni in tema di osservanza dei principi generali del diritto comunitario, e segnatamente dei diritti fondamentali (v., in questo senso, sentenza 21 settembre 1989, cause riunite 46/87 e 227/88, Hoechst/Commissione, Racc. pag. 2859, punto 12 della motivazione).
31 Come si è rilevato dianzi, il regolamento n. 17 non disciplina i procedimenti espletati dalle autorità competenti degli Stati membri, nemmeno quando tali procedimenti siano intesi all' applicazione degli artt. 85, n. 1, e 86 del Trattato. L' art. 9, n. 3, del regolamento, che definisce e limita la competenza delle autorità nazionali ad applicare queste ultime disposizioni, l' art. 20, n. 2, relativo al segreto d' ufficio, e le disposizioni dell' art. 10, che associano gli Stati membri ai procedimenti comunitari, si prefiggono di stabilire le condizioni alle quali le autorità nazionali possono agire in modo da non intralciare i procedimenti condotti dalla Commissione, garantendone anzi l' efficacia nel rispetto dei diritti degli interessati.
32 La distinzione operata dalla Commissione, per rispondere alla questione sollevata, tra l' ipotesi in cui le autorità utilizzano le informazioni di cui trattasi ai fini dell' applicazione del diritto comunitario e quella in cui tali autorità agiscono ai fini dell' applicazione del diritto nazionale della concorrenza è, di conseguenza, irrilevante. Infatti, in entrambe le ipotesi il procedimento svolto dalle autorità degli Stati membri è distinto da quello espletato dalla Commissione e l' assunzione degli elementi di prova da parte di tali autorità obbedisce, ferma restando l' osservanza del diritto comunitario, alle prescrizioni del diritto nazionale. Anche quando applichino le disposizioni fondamentali degli artt. 85, n. 1, e 86 del Trattato, le autorità nazionali sono chiamate a renderle operanti secondo le norme nazionali.
33 In questo generale contesto, lo scopo di una richiesta d' informazioni rivolta ad un' impresa in base all' art. 11 del regolamento n. 17 è quello di fornire alla Commissione degli elementi di fatto e di diritto necessari all' esercizio delle sue competenze. Il valore probatorio delle informazioni così trasmesse e le condizioni alle quali tali informazioni possono essere invocate nei confronti delle imprese sono pertanto definiti dal diritto comunitario e limitati ai soli procedimenti disciplinati dal regolamento n. 17. Scopo della richiesta d' informazioni non è quello di acquisire elementi di prova destinati ad essere utilizzati dagli Stati membri in procedimenti disciplinati dal diritto nazionale.
34 La trasmissione delle informazioni così raccolte dalla Commissione alle autorità competenti degli Stati membri, in base all' art. 10, n. 1, del regolamento n. 17, fa riscontro ad una duplice esigenza. Da un lato, quella di informare gli Stati membri dei procedimenti comunitari concernenti imprese situate nei loro territori e, dall' altro, quella di assicurare una migliore informazione della Commissione permettendole di confrontare le informazioni fornite dalle imprese con le indicazioni e le osservazioni che può fornirle lo Stato membro interessato. La semplice comunicazione di queste informazioni agli Stati membri non comporta, di per se stessa, che questi ultimi possano utilizzarle in condizioni atte a compromettere l' applicazione del regolamento n. 17 e i diritti fondamentali delle imprese.
35 Vietando l' uso delle informazioni raccolte ai sensi dell' art. 11 del regolamento n. 17 per fini diversi da quello per il quale sono state richieste alla Commissione ed alle autorità competenti degli Stati membri e ai loro dipendenti ed agenti il rispetto del segreto d' ufficio, l' art. 20 del medesimo regolamento è inteso a tutelare i diritti delle imprese (v., in questo senso, sentenza 17 ottobre 1989, causa 85/87, Dow Benelux/Commissione, Racc. pag. 3137, punti 17 e 18 della motivazione).
36 I diritti della difesa, che devono essere rispettati sin dalla fase del procedimento d' indagine preliminare, esigono, per un verso, che le imprese siano informate, al momento della richiesta d' informazioni, come prevede l' art. 11, n. 3, del regolamento, degli scopi perseguiti dalla Commissione e del fondamento giuridico della richiesta e, per l' altro, che le informazioni così raccolte non siano successivamente distratte dal contesto giuridico della richiesta.
37 Il segreto d' ufficio implica non soltanto la fissazione di norme volte ad impedire la trasmissione d' informazioni riservate, ma altresì l' impossibilità per le autorità che legalmente dispongono di tali informazioni di avvalersene in assenza di un' espressa disposizione al riguardo, per un fine estraneo a quello per il quale sono state raccolte.
38 Orbene, queste garanzie non sarebbero rispettate se un' autorità diversa dalla Commissione potesse utilizzare come mezzi di prova, nell' ambito di procedimenti che esulano dal regolamento n. 17, informazioni assunte in forza dell' art. 11 di questo regolamento.
39 Una tale interpretazione non è affatto in contrasto con il principio della cooperazione tra le istituzioni comunitarie e gli Stati membri. Questi ultimi, infatti, non sono tenuti a ignorare le informazioni che sono state loro comunicate ed a soffrire così, per riprendere l' espressione usata dalla Commissione e dal giudice nazionale, di "amnesia acuta". Queste informazioni costituiscono indizi dei quali può eventualmente tenersi conto per motivare l' instaurazione di un procedimento nazionale (v., in questo senso, la citata sentenza 17 ottobre 1989, Dow Benelux/Commissione, punti 18 e 19 della motivazione).
40 Occorre precisare, a questo proposito, le condizioni alle quali le autorità nazionali possono avvalersi di tali informazioni.
41 Tali autorità devono, a norma degli artt. 214 del Trattato e 20, n. 2, del regolamento n. 17, astenersi dal comunicare ad altre autorità nazionali o a terzi le informazioni coperte dal segreto d' ufficio.
42 Queste informazioni non possono essere fatte valere dalle autorità degli Stati membri né nell' ambito di un procedimento d' istruttoria preliminare né per giustificare una decisione adottata alla stregua delle norme del diritto della concorrenza, sia esso diritto nazionale o diritto comunitario. Esse devono rimanere nella sfera interna delle suddette autorità e possono essere utilizzate soltanto per valutare l' opportunità di avviare o meno un procedimento nazionale.
43 Con riferimento agli argomenti addotti dal governo spagnolo nel corso della fase orale, secondo i quali una siffatta interpretazione comporterebbe che la mera menzione di un fatto in un documento trasmesso alla Commissione sarebbe sufficiente a sottrarlo a qualsiasi procedimento nazionale, occorre rilevare che simili fatti possono essere validamente oggetto di un procedimento nazionale, a condizione tuttavia che la prova della loro esistenza sia costituita non dai documenti e dalle informazioni acquisiti dalla Commissione, ma da mezzi di prova propri del diritto nazionale e nel rispetto delle garanzie previste da quest' ultimo.
Sull' utilizzazione da parte delle autorità degli Stati membri delle informazioni contenute nelle domande e nelle notificazioni previste dagli artt. 2, 4 e 5 del regolamento n. 17
44 La Commissione sostiene che le suddette informazioni non possono essere utilizzate dalle autorità degli Stati membri ai fini dell' applicazione del diritto nazionale della concorrenza. Essa argomenta più specificamente dal disposto dell' art. 15, n. 5, del regolamento n. 17, relativo alle esenzioni dalle ammende delle quali fruiscono le imprese che abbiano notificato alla Commissione accordi, decisioni e pratiche concordate. La Commissione assume che l' equilibrio e la struttura generale di queste disposizioni sarebbero compromessi se le autorità nazionali fossero autorizzate a utilizzare contro le imprese le informazioni contenute nei formulari di notificazione. Essa ammette, per contro, che tali informazioni possano essere utilizzate dalle autorità nazionali, ferma restando l' osservanza delle norme che limitano la loro competenza in questo campo, ai fini dell' applicazione degli artt. 85, n. 1, e 86 del Trattato.
45 L' AEB e le banche interessate, a loro volta, si fondano più particolarmente sulle regole del segreto d' ufficio e sui principi generali del diritto, che vieterebbero di utilizzare contro una persona, nell' ambito di un procedimento a carattere sanzionatorio, le informazioni che quella persona ha comunicato di sua iniziativa a sostegno di una domanda inoltrata all' autorità competente.
46 Secondo il governo spagnolo, le autorità nazionali possono, in assenza di espressa previsione contraria, avvalersi di tali informazioni ai fini dell' applicazione del diritto comunitario e del diritto nazionale della concorrenza senza trasgredire le norme del regolamento n. 17.
47 A differenza delle informazioni contenute nelle risposte fornite alle richieste d' informazioni, le informazioni contenute nelle domande e nelle notificazioni previste dagli artt. 2, 4 e 5 del regolamento n. 17 non sono oggetto di alcuna disposizione analoga a quelle dell' art. 20, n. 1, del regolamento, che limita le condizioni alle quali tali informazioni possono essere utilizzate.
48 Tuttavia, pur in assenza di una siffatta norma esplicita, l' utilizzazione delle informazioni comunicate dalle imprese alla Commissione non deve esulare dal contesto giuridico del procedimento nell' ambito del quale tali informazioni sono state raccolte.
49 Risulta dal testo dell' art. 85, n. 3, del Trattato e dalle disposizioni del regolamento n. 17 che la notificazione degli accordi, delle decisioni e delle pratiche concordate alla Commissione inerisce alla sfera di procedimenti specificamente comunitari. Inoltre, sia il formulario A/B sia la nota complementare allegata a questo formulario e destinata all' informazione delle imprese fanno menzione esclusivamente di questi procedimenti e non prevedono affatto la possibilità, per un' autorità diversa dalla Commissione, di utilizzare le informazioni contenute nel formulario.
50 Stando così le cose, e avuto riguardo, per altro verso, alle prescrizioni relative all' osservanza dei diritti della difesa e del segreto d' ufficio, dianzi richiamate, il silenzio della norma non va interpretato come il rifiuto del legislatore comunitario di riconoscere alle imprese diritti identici a quelli che riconosce loro per garantire la protezione delle informazioni contenute nelle risposte fornite alle richieste di informazioni presentate in base all' art. 11 del regolamento.
51 Questa interpretazione deve tanto più accogliersi in quanto, secondo la Commissione, la possibilità che sarebbe riconosciuta agli Stati membri di avvalersi delle informazioni contenute nel formulario A/B renderebbe in parte prive di efficacia pratica le disposizioni dell' art. 15, n. 5, del regolamento n. 17.
52 Giova ricordare, a questo proposito, che la notificazione non costituisce una formalità imposta alle imprese, ma una condizione indispensabile per ottenere determinati vantaggi. Ai sensi dell' art. 15, n. 5, lett. a), del regolamento n. 17, nessuna ammenda può essere inflitta per comportamenti successivi alla notificazione, sempreché essi rimangano entro i limiti dell' attività descritta nella notificazione. Orbene, questo beneficio posto a vantaggio delle imprese che abbiano notificato un accordo o una pratica concordata costituisce la contropartita del rischio corso dall' impresa denunciando essa stessa l' accordo o la pratica concordata. Tale impresa rischia, infatti, non solo di far constatare che l' accordo o la pratica viola l' art. 85, n. 1, di vedersi rifiutare l' applicazione del n. 3 e di dover porre fine all' accordo o alla pratica notificati (v., in questo senso, sentenza 10 dicembre 1985, cause riunite da 240/82 a 242/82, 261/82, 262/82, 268/82 e 269/82, Stichting Sigarettenindustrie/Commissione, Racc. pag. 3831, punto 76 della motivazione), ma anche di essere sanzionata con un ammenda per i suoi comportamenti anteriori alla notificazione (v., in questo senso, sentenza 7 giugno 1983, cause riunite da 100/80 a 103/80, Musique Diffusion française/Commissione, Racc. pag. 1825, punto 93 della motivazione). Inoltre, come ha rilevato la Corte nella citata sentenza 10 dicembre 1985, tali disposizioni, in quanto incitano le imprese a effettuare notificazioni, consentono una corrispondente riduzione delle indagini a carico della Commissione.
53 La struttura generale di queste disposizioni implica, pertanto, che le imprese che abbiano effettuato notificazioni nelle condizioni previste dal regolamento n. 17 possano, in contropartita, beneficiare di determinati vantaggi. Un' interpretazione di questo regolamento che ammetta che gli Stati membri possano utilizzare le informazioni contenute in queste notificazioni come mezzi di prova per giustificare sanzioni nazionali ridurrebbe in modo sostanziale il vantaggio attribuito alle imprese dalle disposizioni dell' art. 15, n. 5, del regolamento.
54 Ne consegue che, analogamente a quanto avviene per le informazioni contenute nelle risposte fornite alle richieste di informazioni presentate in forza dell' art. 11 del regolamento n. 17, gli Stati membri non possono utilizzare come mezzo di prova le informazioni contenute nelle domande e nelle notificazioni di cui agli artt. 2, 4 e 5 di questo regolamento.
55 Per tutti questi motivi, le questioni pregiudiziali debbono essere risolte dichiarando che l' art. 214 del Trattato e le disposizioni del regolamento n. 17 vanno interpretate nel senso che gli Stati membri, nell' ambito della loro competenza ad applicare le norme nazionali e comunitarie in materia di concorrenza, non possono utilizzare come mezzi di prova né le informazioni non pubblicate contenute nelle risposte fornite alle richieste d' informazioni rivolte alle imprese ai sensi dell' art. 11 del regolamento n. 17 né le informazioni contenute nelle domande e nelle notificazioni di cui agli artt. 2, 4 e 5 del regolamento n. 17.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
56 Le spese sostenute dal governo spagnolo e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE,
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Tribunal de Defensa de la Competencia con ordinanza 28 gennaio 1991, dichiara:
L' art. 214 del Trattato e le disposizioni del regolamento (CEE) del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento di applicazione degli artt. 85 e 86 del Trattato, vanno interpretate nel senso che gli Stati membri, nell' ambito della loro competenza ad applicare le norme nazionali e comunitarie in materia di concorrenza, non possono utilizzare come mezzi di prova né le informazioni non pubblicate contenute nelle risposte fornite alle richieste d' informazioni rivolte alle imprese ai sensi dell' art. 11 del regolamento n. 17 né le informazioni contenute nelle domande e nelle notificazioni di cui agli artt. 2, 4 e 5 del regolamento n. 17.
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