Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
++++
1. Recurso de anulação ° Actos susceptíveis de recurso ° Conceito ° Actos dos representantes dos governos dos Estados-membros reunidos no seio do Conselho ° Exclusão
(Tratado CEE, artigos 149. , 155. e 173. )
2. Recurso de anulação ° Direito de recurso do Parlamento ° Acto orçamental susceptível de pôr em causa as prerrogativas do Parlamento ° Inscrição, no orçamento da Comunidade, de receitas e despesas relativas a uma ajuda concedida no âmbito de uma acção colectiva dos Estados-membros ° Exclusão
(Tratado CEE, artigos 173. , 199. e 203. )
Sumário
1. Embora se possa interpor recurso de anulação de todas as disposições adoptadas pelas instituições comunitárias que se destinam a produzir efeitos jurídicos, independentemente da sua natureza, forma ou letra, os actos adoptados pelos representantes dos Estados-membros agindo não na qualidade de membros do Conselho, mas na qualidade de representantes dos seus governos, e exercendo assim colectivamente as competências dos Estados-membros não estão sujeitos ao controlo de legalidade efectuado pelo Tribunal de Justiça.
Assim, uma decisão dos representantes dos Estados-membros em matéria de ajuda humanitária em favor de um Estado terceiro, domínio que não é objecto de uma competência exclusiva da Comunidade, não constitui um acto comunitário de que se possa interpor recurso. A este respeito, pouco importa que a referida decisão faça referência a uma proposta da Comissão, pois essa proposta não releva necessariamente do artigo 149. do Tratado, que a Comissão fique encarregada da gestão da referida ajuda, pois o artigo 155. do Tratado não se opõe a que os Estados-membros confiem a essa instituição a missão de velar pela coordenação de uma acção que resolveram empreender colectivamente com base num acto dos seus representantes reunidos no seio do Conselho, que as contribuições dos Estados-membros sejam fixadas em função de uma chave de repartição idêntica à que se escolheu para efeitos da sua contribuição para o orçamento comunitário, pois nada se opõe a que essa chave seja escolhida para uma acção decidida pelos representantes dos Estados-membros, e que, por último, uma parte da ajuda possa ser inscrita no orçamento da Comunidade, pois essa inscrição, que não é imposta pela decisão em causa, não é susceptível de modificar a sua qualificação.
2. A inscrição no orçamento da Comunidade de receitas e despesas relativas a uma ajuda concedida no quadro de uma acção colectiva dos Estados-membros e cujo financiamento é garantido directamente por estes não pode violar as prerrogativas do Parlamento em sede orçamental e, portanto, ser objecto de um recurso de anulação interposto pelo Parlamento ao abrigo do artigo 173. do Tratado. Com efeito, as contribuições dos Estados-membros para a ajuda em causa não fazem parte das receitas da Comunidade, na acepção do artigo 199. do Tratado, e as despesas correspondentes também não constituem despesas desta. A inscrição dos montantes correspondentes no orçamento comunitário não implica, portanto, uma modificação deste, de forma que não supõe uma intervenção do Parlamento, ao abrigo dos poderes que lhe confere o artigo 203. do Tratado.
Partes
Nos processos apensos C-181/91 e C-248/91,
Parlamento Europeu, representado por Jorge Campinos, jurisconsulto, na qualidade de agente, assistido por Christian Pennera e Kieran Bradley, membros do Serviço Jurídico, com domicílio escolhido no Luxemburgo no Secretariado-Geral do Parlamento Europeu, Kirchberg,
recorrente,
contra
Conselho das Comunidades Europeias, representado por Arthur Alan Dashwood, director do Serviço Jurídico, assistido por Yves Crétien, consultor jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Joerg Kaeser, director da Direcção dos Assuntos Jurídicos do Banco Europeu de Investimento, 100, boulevard Konrad Adenauer,
recorrido,
que tem por objecto a anulação de uma acto adoptado na 1487.a sessão do Conselho que visa a concessão de uma ajuda especial ao Bangladesh
e
Parlamento Europeu, representado por Jorge Campinos, jurisconsulto, na qualidade de agente, assistido por Christian Pennera e Kieran Bradley, membros do Serviço Jurídico, com domicílio escolhido no Luxemburgo no Secretariado-Geral do Parlamento Europeu, Kirchberg,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Jean Amphoux, consultor jurídico principal, e Goetz zur Hausen, consultor jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Nicola Annecchino, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
recorrido,
que tem por objecto a anulação dos actos de execução orçamental adoptados pela Comissão com base no acto adoptado na 1487.a sessão do Conselho que visa a concessão de uma ajuda especial ao Bangladesh,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: O. Due, presidente, G. C. Rodríguez Iglesias e J. L. Murray, presidentes de secção, G. F. Mancini, R. Joliet, F. A. Schockweiler, M. Díez de Velasco, P. J. G. Kapteyn e D. A. O. Edward, juízes,
advogado-geral: F. G. Jacobs
secretário: J.-G. Giraud
vistos os relatórios para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 28 de Outubro de 1992,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 16 de Dezembro de 1992,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por requerimentos de 11 de Julho de 1991 e de 2 de Outubro de 1991, o Parlamento pediu, nos termos do artigo 173. do Tratado CEE, a anulação, por um lado, de um acto que visa a concessão de uma ajuda especial ao Bangladesh, adoptado na 1487.a sessão do Conselho, e, por outro, das medidas adoptadas pela Comissão para efeitos da execução desse acto.
2 Durante uma sessão ordinária que teve lugar em Bruxelas a 13 e 14 de Maio de 1991, sob a presidência de Jacques F. Poos, ministro dos Negócios Estrangeiros do Grão-Ducado do Luxemburgo, foi decidido conceder uma ajuda especial ao Bangladesh. No ponto 12 da acta dessa reunião, a decisão em questão encontra-se descrita nos seguintes termos:
"Com base numa proposta da Comissão, os Estados-membros reunidos no seio do Conselho decidiram, no âmbito de uma acção comunitária, conceder uma ajuda especial de 60 milhões de ecus ao Bangladesh. A repartição entre os Estados-membros será efectuada de acordo com a chave PNB. Esta ajuda será integrada na acção geral da Comunidade em favor do Bangladesh.
A ajuda será prestada quer directamente pelos Estados-membros quer através de uma conta gerida pela Comissão.
A Comissão assegurará a coordenação geral da ajuda especial de 60 milhões de ecus."
Essa decisão foi objecto de uma comunicação à imprensa sob o título "Ajuda ao Bangladesh ° Conclusões do Conselho" (referência 6004/91, Presse 60-c).
3 Na sequência desta decisão, a Comissão abriu uma conta especial no Banco Bruxelles Lambert e convidou os Estados-membros a aí depositarem a sua contribuição. Apenas a Grécia correspondeu a este convite. Com efeito, os outros Estados-membros procederam à entrega directa da sua contribuição no âmbito da ajuda bilateral.
4 No âmbito de um recurso interposto contra o Conselho, o Parlamento solicitou a anulação da decisão pela qual se concede uma ajuda especial ao Bangladesh (a seguir "acto controvertido").
5 Em requerimento separado, o Conselho suscitou uma questão prévia de admissibilidade, nos termos do artigo 91. do Regulamento de Processo, em virtude de o acto impugnado não constituir um acto do Conselho na acepção do artigo 173. do Tratado. Por decisão de 15 de Junho de 1992, o Tribunal de Justiça decidiu que esta questão prévia seria apreciada em simultâneo com o mérito da causa.
6 No âmbito do recurso interposto contra a Comissão, o Parlamento Europeu pediu também a anulação dos actos adoptados pela Comissão em execução do acto controvertido. Trata-se, em primeiro lugar, da decisão do director-geral dos orçamentos, de 10 de Junho, de inscrever no artigo 900. (parte receitas) do orçamento geral das Comunidades para 1991 a quantia de 716 775,45 ecus, correspondente à participação da Grécia e que foi depositada na conta especial aberta no Banco Bruxelles Lambert, em segundo lugar, a decisão de 13 de Junho de 1991 que se traduziu na inscrição deste montante a crédito numa rubrica suplementar aberta para o efeito na parte "despesas" do referido orçamento (n. B7-3000: Cooperação financeira e técnica com países em vias de desenvolvimento da Ásia), e, em terceiro lugar, de todos os outros actos de execução orçamental de que o Parlamento não tenha tido conhecimento (a seguir "inscrição no orçamento").
7 Por despacho de 15 de Outubro de 1992, o presidente decidiu, nos termos do artigo 43. do Regulamento de Processo, apensar os recursos interpostos contra o Conselho e a Comissão.
8 Para mais ampla exposição dos factos, da tramitação processual, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto ao recurso interposto contra o Conselho
9 O Conselho pede ao Tribunal de Justiça que declare inadmissível o recurso contra si interposto, em virtude de o acto controvertido não ter sido adoptado pelo Conselho mas pelos Estados-membros e, por conseguinte, não poder ser objecto de um recurso de anulação nos termos do artigo 173. do Tratado.
10 O Parlamento sustenta, pelo contrário, que, em virtude do seu título "Conclusões do Conselho" e de ter sido adoptado na 1487.a sessão do Conselho que integrava, entre outros, todos os ministros dos Negócios Estrangeiros dos Estados-membros, o acto controvertido constitui um acto do Conselho. Ao adoptar este acto, esta última instituição teria violado as prerrogativas que o artigo 203. do Tratado lhe confere em matéria orçamental.
11 Para que o Tribunal se pronuncie a este respeito, cabe recordar, antes de mais, que, nos termos do artigo 173. , o Tribunal de Justiça tem por missão fiscalizar a "legalidade dos actos do Conselho e da Comissão que não sejam recomendações ou pareceres".
12 Resulta claramente do teor desta norma que os actos adoptados pelos representantes dos Estados-membros agindo na qualidade de representantes do respectivo Governo, e não na de membros do Conselho, e exercendo assim colectivamente as competências dos Estados-membros, não estão sujeitos à fiscalização de legalidade a efectuar pelo Tribunal de Justiça. Como foi referido pelo advogado-geral no ponto 18 das suas conclusões, é indiferente que esse acto se intitule "acto dos Estados-membros reunidos no seio do Conselho" ou "acto dos representantes dos governos dos Estados-membros reunidos no seio do Conselho".
13 Todavia, cabe notar que, segundo uma jurisprudência constante, pode-se interpor recurso de anulação de todas as disposições adoptadas pelas instituições, independentemente da sua natureza ou forma, destinadas a produzir efeitos jurídicos (v. o acórdão de 31 de Março de 1971, Comissão/Conselho, 22/70, Recueil, p. 263).
14 Por conseguinte, não basta que um acto seja qualificado de "decisão dos Estados-membros" para escapar à fiscalização prevista no artigo 173. do Tratado. Para que isso suceda, é necessário que o acto em questão, face ao seu conteúdo e ao conjunto das circunstâncias em que foi adoptado, não constitua na realidade uma decisão do Conselho.
15 Daqui decorre que a apreciação do recurso quanto à sua admissibilidade está conexionada com a dos fundamentos invocados contra o acto controvertido.
16 Antes de analisar esses fundamentos, importa recordar que a competência da Comunidade no domínio da ajuda humanitária não é exclusiva e que, por conseguinte, os Estados-membros não estão impedidos de colectivamente exercerem, no Conselho ou fora dele, as suas competências nesta matéria.
17 Em apoio do seu recurso, o Parlamento invoca, em primeiro lugar, a referência feita no acto controvertido à proposta da Comissão. Esta referência revelava que, no caso em apreço, em razão do processo que levou à sua adopção, foi o Conselho e não os Estados-membros quem agiu.
18 Este argumento não é determinante. Nem todas as propostas da Comissão são forçosamente propostas na acepção do artigo 149. do Tratado. A sua natureza jurídica deve ser apreciada à luz do conjunto das circunstâncias em que foram feitas. Podem também constituir uma simples iniciativa tomada sob a forma de proposta informal.
19 Em segundo lugar, o Parlamento observa que, de acordo com a descrição do acto, a ajuda especial deve ser gerida pela Comissão. Ora, nos termos do quarto travessão do artigo 155. do Tratado, a competência executiva só pode ser atribuída à Comissão por decisão do Conselho.
20 Este argumento também não pode ser acolhido. Com efeito, o quarto travessão do artigo 155. do Tratado não se opõe a que os Estados-membros confiem à Comissão, através de um acto dos representantes reunidos no seio do Conselho, a missão de velar pela coordenação de uma acção colectiva por eles empreendida.
21 Em terceiro lugar, o Parlamento alega que o acto controvertido obriga a que a ajuda especial seja repartida "de acordo com a chave PNB", que constitui, em seu entender, um conceito tipicamente comunitário.
22 Em resposta a este argumento, basta referir que nada no Tratado se opõe a que os Estados-membros utilizem, fora do âmbito comunitário, critérios extraídos das normas orçamentais para efeitos da repartição das obrigações financeiras resultantes das decisões adoptadas pelos seus representantes.
23 Em quarto lugar, o Parlamento sustenta que, tendo em conta que no futuro a execução do acto controvertido estará sujeita à fiscalização do Tribunal de Contas e do Parlamento prevista, respectivamente, nos artigos 206. -A e 206. -B do Tratado, este acto é manifestamente um acto comunitário.
24 Como resulta da acta do Conselho, já referida, a decisão impugnada deixa aos Estados-membros a escolha da forma de efectuarem a sua contribuição, ou no âmbito da ajuda bilateral ou através de uma conta gerida pela Comissão. Dado que o acto controvertido não obriga à utilização do orçamento comunitário relativamente à parte da ajuda que deve ser gerida pela Comissão, a inscrição no orçamento efectuada por esta não pode influir na qualificação deste acto.
25 Do conjunto destas considerações resulta que o acto controvertido não constitui um acto do Conselho, mas sim um acto adoptado colectivamente pelos Estados-membros. Por conseguinte, o recurso interposto pelo Parlamento contra o Conselho deve ser julgado inadmissível.
Quanto ao recurso interposto contra a Comissão
26 Segundo o Parlamento, a Comissão, ao inscrever no orçamento da Comunidade a contribuição helénica para a ajuda especial ao Bangladesh, violou as normas do Tratado relativas ao orçamento e, deste modo, as prerrogativas que estas disposições lhe reconhecem.
27 A Comissão pede que o recurso do Parlamento seja julgado inadmissível, em virtude de a inscrição no orçamento não ser um acto impugnável nos termos do artigo 173. do Tratado e de essa inscrição não ter violado as prerrogativas do Parlamento.
28 Para determinar se a inscrição no orçamento constitui uma decisão da Comissão susceptível de atentar contra as prerrogativas do Parlamento, cabe recordar, antes de mais, que as medidas impugnadas constituem formas de execução de um mandato que, como se refere supra no n. 20, lhe foi atribuído pelos Estados-membros e não pelo Conselho.
29 Em seguida, deve observar-se que estas medidas se referem a uma ajuda concedida no âmbito de uma acção colectiva dos Estados-membros e cujo financiamento é por eles directamente garantido.
30 Daqui decorre que as contribuições dos Estados-membros para a ajuda especial não integram as receitas da Comunidade, na acepção do artigo 199. do Tratado, e que as despesas correspondentes também não constituem despesas da Comunidade na acepção do mesmo artigo.
31 Por conseguinte, a inscrição da contribuição helénica para a ajuda especial no orçamento comunitário não podia implicar uma modificação deste.
32 Por conseguinte, há que considerar que esse acto não viola as prerrogativas do Parlamento definidas no artigo 203. do Tratado e julgar inadmissível o recurso interposto contra a Comissão.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
33 Por força do disposto no n. 2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo o Parlamento sido vencido, há que condená-lo nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) Os recursos são julgados inadmissíveis.
2) O Parlamento Europeu é condenado nas despesas.
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